張 浩

內(nèi)容提要 農(nóng)地再延包三十年政策提出了一個重大的現(xiàn)實問題，就是先根據(jù)人地關(guān)系的變化進行土地調(diào)整，還是自動順延承包？“增人不增地、減人不減地”阻斷了農(nóng)戶在承包期內(nèi)調(diào)整農(nóng)地的機會，同時推高了農(nóng)戶二輪承包到期后調(diào)整土地的愿望和預(yù)期，正如過去幾年推行的農(nóng)地確權(quán)因與農(nóng)戶的調(diào)地意愿有距離而在不少地方遭受冷遇那樣。那么，這一問題如何解決？我們認為，關(guān)鍵在于做好政策銜接。當(dāng)然在政策銜接中，我們更應(yīng)尊重農(nóng)民的意愿和他們的主體地位，并為地方的因地制宜和創(chuàng)新嘗試留出空間。

一、問題的提出

黨的十九大報告在闡述實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略問題時，提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”的政策。它表明再延長三十年是同我們實現(xiàn)強國目標(biāo)的時間點相契合的，到建成社會主義現(xiàn)代化強國時，我們將再研究新的土地政策。

這對到2023年農(nóng)村第二輪土地承包相繼到期，到期后再延長承包期三十年的億萬農(nóng)民來說可謂是一顆長效“定心丸”。我們知道，自新中國建立以來，我們的農(nóng)地制度經(jīng)歷了劇烈而復(fù)雜的變遷過程，其大體上可劃分為三個歷史階段：即私有私營的土地改革時期（1949—1952）、公有公營的農(nóng)業(yè)合作化與人民公社時期（1953—1981）、公有私營的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時期（1982年至今）?；仡櫘?dāng)年的土改、合作化與人民公社化，其中，或多或少都有些臨時過渡的性質(zhì)，而改革之初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為權(quán)宜之計和“急就章”，也同樣具有一定的探索性或過渡性質(zhì)，只是后來隨著情勢的演化，才逐漸被確立為農(nóng)村土地政策的核心。在經(jīng)歷了長時期的被動安排和“艱苦生活”之后，廣大農(nóng)戶迫切希望能夠獲得自主經(jīng)營的權(quán)利，進而期待能夠持續(xù)穩(wěn)定地行使這一權(quán)利。然而，由于是探索中的“權(quán)宜之計”，因此，最初的承包期限都較短，基本是一年一定或數(shù)年一定，目的是待獲得顯著的政策效果和上上下下的認可后，再一步步穩(wěn)定和健全起來。

我們知道，土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民生存的最基本保障。因此，穩(wěn)定的土地政策和明確的預(yù)期將有利于增強農(nóng)戶經(jīng)營土地的信心，激發(fā)農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性；有利于形成農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置格局，促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實現(xiàn)多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；有利于土地的使用者更好地規(guī)劃安排自己的農(nóng)業(yè)經(jīng)營，實現(xiàn)土地的休養(yǎng)生息與可持續(xù)利用；有利于化解農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商的后顧之憂，保護進城農(nóng)民的土地承包權(quán)益，促使有條件的農(nóng)業(yè)人口放心落戶城鎮(zhèn)，加快形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局。

然而，農(nóng)地再延包三十年，也涉及一些新的重大問題，這是需要我們認真探索和努力解決的。這其中的一個核心問題是：第二輪土地承包到期后，是先根據(jù)人地關(guān)系的變化進行土地調(diào)整，還是直接順延承包三十年？這也是農(nóng)地再延包三十年政策提出后學(xué)界和民眾關(guān)注的一個焦點。為此，2019年11月27日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》及時回應(yīng)了這一關(guān)切。該文件首次明確，所謂“長久不變”，不僅指家庭承包經(jīng)營的基本制度長久不變、農(nóng)戶承包經(jīng)營的基本權(quán)利長久不變，而且指保持農(nóng)戶承包地的穩(wěn)定。該文件規(guī)定：第二輪土地承包到期后應(yīng)堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。文件還對例外情形做出了規(guī)定，指出對少數(shù)存在承包地因自然災(zāi)害損毀等特殊情形，且群眾普遍要求調(diào)地的村組，屆時可按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則，由農(nóng)民集體民主協(xié)商，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和縣級政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)，可在個別農(nóng)戶間作適當(dāng)調(diào)整，但要依法依規(guī)從嚴(yán)掌握?？梢姡馇樾蝺H限于特殊的個別情況，且要審批。

大的原則既已確定，接下來的關(guān)鍵，就是要做好第二輪土地承包到期后的政策銜接工作。政策銜接之所以重要，緣自一個基本而重要的社會事實：在全國范圍內(nèi)有相當(dāng)一部分農(nóng)戶對土地承包到期后的調(diào)整有所期待。據(jù)筆者所在團隊過去幾年在全國多地調(diào)研了解到的情況，農(nóng)戶對土地調(diào)整的期待不僅涉及具體利益問題（人多地少的農(nóng)戶要求調(diào)整），更涉及社會公平問題（部分人少地多的農(nóng)戶也認為土地應(yīng)該根據(jù)人地關(guān)系進行調(diào)整）；而且在實踐中，一些地方的村組和農(nóng)戶也的確仍然定期不定期地在進行承包地調(diào)整。由于土地問題紛繁復(fù)雜，牽涉廣泛，因此需要通過周密細致的政策銜接工作，傾聽呼聲，把握民意，及時化解問題，妥善處理矛盾。否則，任何疏忽都有可能滯礙政策的貫徹執(zhí)行，讓“定心丸”變成“鬧心丸”。這也是為什么自2018年以來，歷年中央一號文件均強調(diào)，要落實好農(nóng)地再延包重大決策，及時研究出臺配套政策，指導(dǎo)各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，確保政策平穩(wěn)過渡。2020年和2021年中央一號文件又進一步提出：有序開展第二輪土地承包到期后再延長三十年試點，在試點基礎(chǔ)上研究制定延包的具體辦法。

二、承包地地權(quán)的穩(wěn)定性：承包期之內(nèi)與承包期之間

眾所周知，改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社制度，建立了“統(tǒng)分結(jié)合、戶為基礎(chǔ)”的新型經(jīng)營制度，在不改變農(nóng)村土地集體所有制的前提下，通過土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的分離，使農(nóng)民獲得了自主進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利，確立了農(nóng)戶家庭經(jīng)營的主體地位。但土地集體所有，在集體成員中平均分配，也暗含著一個基本假設(shè)，那就是，集體內(nèi)的每一名成員，包括未來誕生的成員都天然地享有獲得土地的權(quán)利。這樣一來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制也就存在著一些內(nèi)在的不穩(wěn)定性，即集體內(nèi)部各家各戶人口的持續(xù)變動，將導(dǎo)致承包地的分配隨之調(diào)整，以保持農(nóng)地分配的公平性[1]參見周其仁、劉守英：《湄潭：一個傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的土地制度變遷》，載周其仁編：《農(nóng)村變革與中國發(fā)展（1978—1989）》，牛津大學(xué)出版社1994年版，第657—726頁。有研究者認為，從理論上分析，隨著社區(qū)人口變動而調(diào)整農(nóng)地的主張并不具備充分的理論支撐，因為新增人口無地的主張夸大了矛盾，成員權(quán)并不能構(gòu)成調(diào)整土地的必要條件，而土地調(diào)整的不利影響已為實踐所證明。參見張紅宇、李偉毅：《人地矛盾、“長久不變”與農(nóng)地制度的創(chuàng)新》，《經(jīng)濟研究參考》2011年第9期。。當(dāng)然，也有作為所有權(quán)人或所有權(quán)人的代表，集體組織或出于農(nóng)戶要求或出于干部私利對農(nóng)地進行行政調(diào)整的情況?？傊?，調(diào)研中我們看到，在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的一段時期內(nèi)，農(nóng)地的持續(xù)調(diào)整是普遍現(xiàn)象，也為各個地方的民眾所認同和接受。

誠然，農(nóng)地的持續(xù)調(diào)整也會帶來一些不可避免的負面影響：土地的細碎化，不利于規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化經(jīng)營；農(nóng)民缺乏穩(wěn)定的土地投資預(yù)期，失去持續(xù)投資經(jīng)營的熱情和積極性；產(chǎn)權(quán)主體模糊，給基層干部的“代民做主”提供了機會和空間；調(diào)地成本的持續(xù)產(chǎn)生；不利于控制人口增長；等等。盡管在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的初期農(nóng)地持續(xù)調(diào)整是普遍現(xiàn)象，但從政策走向和制度演化的軌跡看，國家選擇了一條持續(xù)穩(wěn)定承包地權(quán)的道路。其中，土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性主要體現(xiàn)在兩個方面：一個是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制期限的延長和穩(wěn)定性，另一個是承包農(nóng)戶與承包地塊的關(guān)系穩(wěn)定性[2]參見張紅宇、李偉毅：《人地矛盾、“長久不變”與農(nóng)地制度的創(chuàng)新》，《經(jīng)濟研究參考》2011年第9期；劉守英：《集體地權(quán)制度變遷與農(nóng)業(yè)績效——中國改革40年農(nóng)地制度研究綜述性評論》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》2019年第1期。。具體地說：

首先是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的穩(wěn)定性，即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制要與不要、穩(wěn)與不穩(wěn)的問題，或者說家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的利與弊、承包農(nóng)地動與不動的問題，這也在學(xué)界引發(fā)了爭議。爭議的背后是對農(nóng)地所有制的不同主張。有學(xué)者主張農(nóng)地國有化，如陸學(xué)藝等人就提出“國有永佃制”[3]參見安希伋：《論土地國有永佃制》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》1988年第11期；周天勇：《中國土地制度的困境及改革的框架性安排》，《學(xué)習(xí)月刊》2003年第12期；陸學(xué)藝：《社會主義新農(nóng)村建設(shè)需要先行土地制度》，《東南學(xué)術(shù)》2007年第3期。；有學(xué)者主張實行農(nóng)地私有化[4]參見文貫中：《吾民無地：城市化、土地制度與戶籍制度的內(nèi)在邏輯》，東方出版社2014年版。；另有學(xué)者則堅決反對農(nóng)地私有化[5]參見李昌平：《慎言農(nóng)村土地私有化》，《讀書》2003年第6期；溫鐵軍：《我國為什么不能實行農(nóng)村土地私有化》，《紅旗文稿》2009年第2期。；還有研究者主張延續(xù)并完善目前的農(nóng)地集體所有家庭承包的政策框架。

為穩(wěn)定和鞏固家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，政府也采取了一系列的措施。除了多年持續(xù)不斷的政策宣示外，主要就是承包期限的不斷延長。1982年中央一號文件明確指出：包產(chǎn)到戶和包干到戶“不同于合作化以前的小私有的個體經(jīng)濟，而是社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的組成部分”。1984年中央一號文件提出“延長土地承包期”，規(guī)定“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”。1993年11月中央下發(fā)十一號文件，提出“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”。2008年黨的十七屆三中全會又提出，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。2017年黨的十九大報告又再次重申土地承包關(guān)系長久不變的同時，提出第二輪土地承包到期后再延長三十年。

除了中央政策文件外，穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制也體現(xiàn)在正式的法律文件中。1993年農(nóng)村基本經(jīng)營制度被載入《憲法》,國家以根本大法的形式保障這一制度長期穩(wěn)定。2002年8月公布的《農(nóng)村土地承包法》對家庭承包經(jīng)營制度也做出了詳盡的法律規(guī)范[6]參見張紅宇、李偉毅：《人地矛盾、“長久不變”與農(nóng)地制度的創(chuàng)新》，《經(jīng)濟研究參考》2011年第9期；劉守英：《集體地權(quán)制度變遷與農(nóng)業(yè)績效——中國改革40年農(nóng)地制度研究綜述性評論》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》2019年第1期。。一個75年承包期限且得以兌現(xiàn)的土地承包制度，建立起農(nóng)民對土地承包制度不變的預(yù)期，消除了農(nóng)民對基本制度穩(wěn)定性的擔(dān)心[7]參見劉守英：《集體地權(quán)制度變遷與農(nóng)業(yè)績效——中國改革40年農(nóng)地制度研究綜述性評論》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》2019年第1期。。這也是我們稱農(nóng)地再延包政策給農(nóng)民吃下長效“定心丸”的主要著眼點。

其次是承包農(nóng)戶與承包地塊的關(guān)系穩(wěn)定性。它主要包括兩種情形：一種是承包期之內(nèi)的穩(wěn)定性，即在承包期限內(nèi)調(diào)不調(diào)地；另一種是承包期之間的穩(wěn)定性，即在前一輪承包到期之后進入后一輪承包期之前調(diào)不調(diào)地的問題。即從改革前期的1980年代政策上實行的是“大穩(wěn)定、小調(diào)整”方針，到1984年中央一號文件在提出延長土地承包期15年的同時又規(guī)定“在延長承包期以前，群眾有調(diào)整土地要求的，可以本著‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的原則，經(jīng)過充分商量，由集體統(tǒng)一調(diào)整”等等，這些規(guī)定都覆蓋了上述兩種情形。

進入1990年代，政策開始逐步調(diào)整為“增人不增地、減人不減地”的辦法，1980年代中期以來風(fēng)行一時的“兩田制”被明令禁止。1993年中央下發(fā)的十一號文件在提出土地承包期延長三十年的同時，指出：為避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷被細分，提倡在承包期內(nèi)實行“增人不增地、減人不減地”的辦法。1995年，針對各地在延長土地承包期工作過程中出現(xiàn)的一些問題，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》（國發(fā)〔1995〕7號）指出：提倡在承包期內(nèi)實行“增人不增地、減人不減地”，在未實行的地方，對于確因人口增加較多、集體和家庭均無力解決就業(yè)問題而生活困難的農(nóng)戶，可以按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，經(jīng)該集體經(jīng)濟組織內(nèi)部大多數(shù)農(nóng)民同意，適當(dāng)調(diào)整土地，但“小調(diào)整”的間隔期最短不得少于五年。該文件同時規(guī)定：延長土地承包期的工作，要根據(jù)不同情況，區(qū)別對待，切忌“一刀切”。原土地承包辦法基本合理，群眾基本滿意的，盡量保持原承包辦法不變，直接延長承包期；因人口增減、耕地被占用等原因造成承包土地嚴(yán)重不均、群眾意見較大的，應(yīng)經(jīng)民主議定，作適當(dāng)調(diào)整后再延長承包期。這一補充文件可以說又回到了同時兼顧承包期內(nèi)和承包期間的兩種情況，重新為承包到期后的土地調(diào)整開了口子。時至1997年，鑒于絕大多數(shù)地方第一輪土地承包即將到期，中辦國辦專門發(fā)布《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》（中辦發(fā)〔1997〕16號），該文件從事實上叫停了一度流行全國的“兩田制”，同時對一些地方預(yù)留“機動地”的做法進行了嚴(yán)格限制，并對1995年國務(wù)院批轉(zhuǎn)文件就承包期內(nèi)和承包期間的土地調(diào)整所留下的口子進行了大幅收縮。該文件指出：承包土地“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的前提是穩(wěn)定，“小調(diào)整”是個別農(nóng)戶之間小范圍內(nèi)的適當(dāng)調(diào)整，只限于人地矛盾突出的個別農(nóng)戶，不能對所有農(nóng)戶進行普遍調(diào)整，不能用行政命令的辦法硬性規(guī)定在全村范圍內(nèi)幾年重新調(diào)整一次承包地；且“小調(diào)整”的方案要經(jīng)村民大會或村民代表大會三分之二以上成員同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣（市、區(qū)）人民政府主管部門審批。針對第一輪土地承包到期后的調(diào)整與否，該文件指出：土地承包期再延長30年，是在第一輪土地承包的基礎(chǔ)上進行的；開展延長土地承包期工作，要使絕大多數(shù)農(nóng)戶原有的承包土地繼續(xù)保持穩(wěn)定，不能將原來的承包地打亂重新發(fā)包，更不能隨意打破原生產(chǎn)隊土地所有權(quán)的界限，在全村范圍內(nèi)平均承包。

2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》又進一步規(guī)定：國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度（第三條）；耕地的承包期為30年（第二十條）；承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地（第二十六條），也不得調(diào)整承包地（第二十七條）。這就在法律上明確了，不僅家庭承包責(zé)任制30年不變，承包期內(nèi)農(nóng)戶所承包的地塊也不變，“增人不增地、減人不減地”政策由此獲得充分的法律依據(jù)。

從以上對相關(guān)政策法規(guī)的簡要回顧可以看出，關(guān)于承包期內(nèi)的地權(quán)穩(wěn)定性，即第二輪土地承包到期進入下一輪承包期之前是否調(diào)整土地，在新修正通過的《農(nóng)村土地承包法》中已有了明確的規(guī)定，那就是“增人不增地、減人不減地”。關(guān)于承包期間的地權(quán)穩(wěn)定性，則是在2019年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》中得以明確。

三、“增人不增地、減人不減地”伴隨爭議

那么，伴隨著“增人不增地、減人不減地”政策的出臺，農(nóng)民對穩(wěn)定土地承包關(guān)系的政策，又是什么態(tài)度呢？據(jù)學(xué)界已有研究和筆者近些年的田野觀察看，廣大農(nóng)戶對于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制本身是接受和擁護的，但對承包期內(nèi)要不要調(diào)整土地，卻始終存在著不同的認識和意見。

田野經(jīng)驗和相關(guān)研究提示我們，對于農(nóng)地權(quán)屬，農(nóng)民大體上有著自己的一套認知，而這套認知有別于國家的政策法規(guī)和學(xué)界的理論分析[1]參見梅東海：《社會轉(zhuǎn)型期的中國農(nóng)民土地意識——浙、鄂、渝三地調(diào)查報告》，《中國農(nóng)村觀察》2007年第1期；史清華、卓建偉：《農(nóng)村土地權(quán)屬：農(nóng)民的認同與法律的規(guī)定》，《管理世界》2009年第1期；肖乾、錢忠好、曲福田：《農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)認知與征地制度改革研究——基于江蘇、江西兩省401戶農(nóng)民的調(diào)查》，《經(jīng)濟體制改革》2009年第1期；陳小君等：《農(nóng)村土地法律制度的現(xiàn)實考察與研究：中國十省調(diào)研報告書》，法律出版社2010年版；彭長生：《農(nóng)民對宅基地產(chǎn)權(quán)認知情況及其差異——基于安徽省6縣1413個農(nóng)戶的問卷調(diào)查》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2012年第2期；張浩：《農(nóng)民如何認識集體土地產(chǎn)權(quán)？》，《社會學(xué)研究》2013年第5期。。國家政策法規(guī)明確規(guī)定農(nóng)地歸集體所有，但大多數(shù)農(nóng)戶都認為歸國家所有；國家政策法規(guī)明確規(guī)定農(nóng)地一旦被征收即轉(zhuǎn)為國有，與集體和農(nóng)戶再無關(guān)聯(lián)，但在大多數(shù)農(nóng)戶的理解中，既然土地是國家的，國家要用的時候只管拿去，但是用完了還是要還回來，因為畢竟土地之前是“有主的”[2]參見張浩：《農(nóng)民如何認識集體土地產(chǎn)權(quán)？》，《社會學(xué)研究》2013年第5期。。這中間是有認識和觀念差異的。

具體到承包地的穩(wěn)定性，在決策者和研究者為解決集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式而大傷腦筋、為從承包經(jīng)營權(quán)中分離出經(jīng)營權(quán)的邏輯設(shè)想而感到欣慰時，廣大農(nóng)戶關(guān)心的卻始終只是：自家能否有機會分得一份承包地，以及承包地的分配是否公正。諸如：增添人口的農(nóng)戶希望分到地，也認為應(yīng)該分到地；人少地多的農(nóng)戶，從自家利益考慮不希望調(diào)整土地，但從道理上說又認為應(yīng)該調(diào)整土地。因此，雖然政策一再強調(diào)要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，但是在不少地方，依然存在定期或不定期調(diào)整承包地的情況。

在周其仁看來，貴州湄潭首創(chuàng)的“增人不增地、減人不減地”政策，是繼承包到戶之后在農(nóng)戶利用集體土地方面劃下的又一道權(quán)利邊界，它切斷了集體內(nèi)部成員不斷調(diào)整土地的機制，有利于穩(wěn)定農(nóng)民與土地的關(guān)系。從制度變遷的角度看，這一涉及數(shù)億農(nóng)民利用土地的權(quán)利安排的變化影響深遠[3]參見周其仁：《城鄉(xiāng)中國》（修訂版），中信出版集團2017年版，第245頁。。應(yīng)當(dāng)講，這一政策的正面作用不容否認。2011年，劉守英和邵夏珍對湄潭試驗區(qū)兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩個村莊的500農(nóng)戶進行了入戶調(diào)研，以了解湄潭進行“增人不增地、減人不減地”試驗后的情況。研究表明，自1987年以來進行的“增人不增地、減人不減地”制度試驗，打破了土地均分的傳統(tǒng)，對于穩(wěn)定人地關(guān)系、防止土地進一步細化、促進農(nóng)村結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型具有積極作用；對于這一制度下新集體成員無法分地導(dǎo)致無地人口增加的問題，通過人口轉(zhuǎn)變、農(nóng)村勞動力非農(nóng)化、農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)變化以及家庭內(nèi)部土地調(diào)劑和土地市場發(fā)展等得到較好解決[4]參見邵夏珍：《“增人不增地、減人不減地”試驗與農(nóng)村轉(zhuǎn)型：黔省500農(nóng)戶樣本》，《改革》2014年第12期。。還有些研究揭示了一些基層組織和干部試圖通過農(nóng)地調(diào)整維持對地方社會的支配[5]參見周飛舟：《村干部和村集體》，載楊善華、王思斌主編：《社會轉(zhuǎn)型：北京大學(xué)青年學(xué)者的探索》，社會科學(xué)文獻出版社2002年版。，以及基層組織和干部頻繁推動農(nóng)地調(diào)整所產(chǎn)生的負面影響[6]參見楊學(xué)成、曾啟：《試論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場化》，《中國社會科學(xué)》1994年第4期；毛丹、王萍：《村級組織的農(nóng)地調(diào)控權(quán)》，《社會學(xué)研究》2004年第6期。，并從側(cè)面證明了實行“增人不增地、減人不減地”政策的正當(dāng)性。

但與此同時，這一政策實踐也帶來了另外一些問題。即新的政策打破了集體成員天然擁有集體土地的慣例，割斷了新增人口與土地的聯(lián)系，顛覆了農(nóng)戶普遍接受的素樸的公正觀念，且在一定范圍內(nèi)導(dǎo)致農(nóng)戶之間土地占有的不均和不公。同以湄潭為例，在試驗之初，省縣鄉(xiāng)對三個村的干部和農(nóng)戶進行摸底調(diào)查，有97.1%的農(nóng)民都贊成“穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，但也有超過三分之一（34.5%）的農(nóng)民同時支持“按人口增減定期調(diào)整土地”。經(jīng)過持續(xù)討論，產(chǎn)生出“承包期內(nèi)不再調(diào)整土地”的新主張，但還有超過三分之一（35.3%）的農(nóng)民對此表示反對。在推出各項配套措施、大力挖掘利用當(dāng)?shù)負碛械?5萬畝宜林荒山（該縣耕地不足68萬畝）以推進多種就業(yè)，或經(jīng)試驗區(qū)人員反復(fù)做工作之后，當(dāng)?shù)孛癖姷囊蓱]與反對才得以消除[1]參見周其仁：《城鄉(xiāng)中國》（修訂版），中信出版集團2017年版，第248—250頁。（而后面這兩個重要條件是很多其他地方都不具備的）。劉守英和邵夏珍對湄潭的跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)：“盡管這一制度在湄潭已實施了24年，農(nóng)民對土地再調(diào)整的意愿仍然強烈。93%的被調(diào)查者同意按人口進行土地再分配，89%的人認為嫁入村里的人口和新出生的孩子也應(yīng)該分得土地，54%的人認為逝者的土地應(yīng)交回村里重新分配，只有41%人同意可由家人繼承。”[2]參見劉守英、邵夏珍：《貴州湄潭實行“增人不增地，減人不減地”24年的效果與啟示》，《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2012年第4期。

此外，龔啟圣和劉守英1994年對浙江、河南、江西、吉林四省8縣的800農(nóng)戶的問卷調(diào)查顯示，盡管有65%的農(nóng)戶愿意有一個較長的承包期，但仍有61.7%的農(nóng)戶反對“土地不再隨人口增加而調(diào)整”，支持收回去世或外嫁人口土地的占比達65.2%[3]參見龔啟圣、劉守英：《農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的意愿及其對新政策的反應(yīng)》，《中國農(nóng)村觀察》1998年第2期。。廖洪樂1999年對浙江、安徽、湖南、陜西、四川五省10縣30個村90個村組的調(diào)查也表明，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，有88個村組累計進行過567次大大小小的土地調(diào)整，組均6.3次[4]參見廖洪樂：《農(nóng)村承包地調(diào)整》，《中國農(nóng)村觀察》2003年第1期。。楊學(xué)城等2000年對江蘇、江西、山東、河南四省344個縣（市、區(qū)）的調(diào)查表明,自實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，89.6%的村進行過次數(shù)不一、程度不同的調(diào)整,平均次數(shù)為3.9次[5]參見楊學(xué)城、羅伊·普羅斯特曼、徐孝白：《關(guān)于農(nóng)村土地承包30年不變政策實施過程的評估》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2001年第1期。。

事實上，民眾的反應(yīng)和學(xué)界的爭議也傳遞和反映在政策法規(guī)的制定中。值得注意的是，對于前述《農(nóng)村土地承包法》第二十六條和第二十七條的規(guī)定，在法律起草、審議的過程中就曾出現(xiàn)較大爭議[6]參見陳錫文、羅丹、張征：《中國農(nóng)村改革40年》，人民出版社2018年版，第49頁。陳錫文認為，對承包期內(nèi)發(fā)包方可否收回和調(diào)整承包地的問題，之所以會有很大爭論，關(guān)鍵在于對農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)究竟屬于何種權(quán)利存在著不同看法。在起草《農(nóng)村土地承包法》時，尚未頒布物權(quán)法。直到2007年3月頒布了《物權(quán)法》，才明確土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)。也就是說，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，并非由市場主體之間通過依法協(xié)商、談判而獲得的租賃土地的經(jīng)營權(quán)，而是依法獲得的財產(chǎn)性權(quán)利。參見陳錫文、羅丹、張征：《中國農(nóng)村改革40年》，人民出版社2018年版，第50—51頁。。為了減少爭議，緩解“增人不增地、減人不減地”政策帶來的人地矛盾，在不得收回和調(diào)整承包地的條款之后，都增加了例外條款。如第二十六條規(guī)定：承包期內(nèi)因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。第二十七條規(guī)定：集體經(jīng)濟組織依法預(yù)留的機動地、通過依法開墾等方式增加的土地、承包方依法自愿交回的土地，應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或承包給新增人口。需要補充一句，2018年12月新修正的《農(nóng)村土地承包法》完全保留了上述條款。

劉守英在分析中注意到，全國和區(qū)域調(diào)查數(shù)據(jù)反映，集體所有成員權(quán)制度的調(diào)地機制總體在減弱[7]參見劉守英：《集體地權(quán)制度變遷與農(nóng)業(yè)績效——中國改革40年農(nóng)地制度研究綜述性評論》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》2019年第1期。。一項對全國17個省區(qū)的連續(xù)跟蹤調(diào)查表明，自分田到戶至1999年和2001年，進行過土地調(diào)整的村占全部被調(diào)查村的比例分別為79.9%和82.6%；第二輪承包（1993年）以來至2008年和2010年，進行過土地調(diào)整的村所占比例分別降為37.5%和40.1%，即與分田到戶以來的調(diào)地比例相比已大大下降。此外，與大部分農(nóng)戶明確支持“30年不變政策”不同，農(nóng)戶對“不得調(diào)地”政策的態(tài)度復(fù)雜而矛盾，時序變化明顯：2001年調(diào)查中有42%的農(nóng)戶“反對”，與“支持”的比例相當(dāng)；但2005年后“反對”的比例顯著下降（23.7%），其中大部分轉(zhuǎn)為“中立”；2010年“支持”該政策的比例又有所下降（38.2%），“反對”的比例有所回升（28.6%）[1]參見葉劍平、羅伊·普羅斯特曼、徐孝白等：《中國農(nóng)村土地農(nóng)戶30年使用權(quán)調(diào)查研究——17省調(diào)查結(jié)果及政策建議》，《管理世界》2000年第2期；豐雷、蔣妍、葉劍平等：《中國農(nóng)村土地調(diào)整制度變遷中的農(nóng)戶態(tài)度——基于1999—2010年17省份調(diào)查的實證分析》，《管理世界》2013年第7期。。該如何理解這一變化趨勢？一種可能的解釋是，農(nóng)戶逐漸接受了不動地的政策，降低了調(diào)地意愿，堅持調(diào)地的農(nóng)戶越來越少，中央政策得到了越來越多農(nóng)戶的支持。但還存在另一種解釋，即并非期待調(diào)整土地的農(nóng)戶越來越少了，而是經(jīng)過多年的輿論宣傳和政策約束，除了一些仍然持續(xù)進行土地調(diào)整的地方，大多數(shù)地方的民眾降低了在承包期內(nèi)調(diào)地的預(yù)期和愿望，轉(zhuǎn)而寄希望于承包到期后的土地調(diào)整機會。

總之，對于普通農(nóng)戶來講，關(guān)鍵是能否獲得并保持自己的承包權(quán)利和承包地塊，無論是在承包期內(nèi)獲得還是在承包到期后獲得。在他們那里，承包期內(nèi)的穩(wěn)定與調(diào)整，與承包期之間的穩(wěn)定與調(diào)整，其實是一個問題的兩個方面，是同一個歷史時段和過程。好在第二輪土地承包有著明確的期限，而這個期限幾年之后就到了，或許到時候能有機會重新分配土地。

四、農(nóng)地確權(quán)在部分地方遭冷遇

農(nóng)地確權(quán)，是過去幾年在農(nóng)村力推的一項政策。根據(jù)中央統(tǒng)一部署，該政策從2014年開始在部分省市試行，至2018年全面完成。在決策者看來，過往的第一輪、二輪土地承包是責(zé)任承包制，忽略了對空間信息的管理，再加上農(nóng)村資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系不夠明確，因此，在此基礎(chǔ)上進行的流轉(zhuǎn)、征占等行為使政府掌握的權(quán)屬資料與實際情況存在較大誤差，并造成了農(nóng)村承包地管理混亂的狀況。故從這個角度來看，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，可以妥善解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題。然而，就是這樣一項完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、保護農(nóng)民土地權(quán)益、健全農(nóng)村治理體系、為農(nóng)地再延包奠定基礎(chǔ)的重要工作，卻在一些地方遭受冷遇。為此，2019年中央一號文件特別要求，要開展“回頭看”，做好收尾工作，妥善化解遺留問題。

那么確權(quán)遭冷遇的原因何在？據(jù)我們了解，有些地方的農(nóng)戶本來對農(nóng)地第二輪承包到期后的重新調(diào)整有著不小的期待，而農(nóng)地確權(quán)的推行則極有可能使得土地的重新調(diào)整變得更加困難乃至成為不可能，這是不少農(nóng)戶都擔(dān)心的。由于之前的第二輪土地承包有著明確期限，所以這些農(nóng)戶寄希望于在三十年承包到期后，能夠獲得分配土地的機會。在這樣的期待中，農(nóng)地確權(quán)政策出臺了，這給一些農(nóng)戶增添了不少疑慮。他們擔(dān)心，“確實權(quán)、頒鐵證”后進行土地調(diào)整會更加困難。因為，農(nóng)地確權(quán)導(dǎo)致的最大變化是，原來多數(shù)戶有意愿調(diào)地就有可能調(diào)，現(xiàn)在有一戶不同意就調(diào)不成了。

以筆者調(diào)查的中部某縣的情況為例。在該縣十四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有持續(xù)進行土地調(diào)整的村組。雖然不再動地的村組占了大多數(shù)，但是不少農(nóng)戶對不再調(diào)整土地的政策不太認同。省里要求從2014年開始試點確權(quán)，2016年基本完成，2017年結(jié)束掃尾工作，但是該縣的土地確權(quán)進展緩慢，困難重重。截至2018年底，雖然該縣聲稱土地確權(quán)已經(jīng)順利完成，但事實上仍有不少遺留問題和后續(xù)問題有待解決。這種情況在全國范圍內(nèi)也絕非個例。

經(jīng)過研究分析，我們認為，確權(quán)遭遇困難，部分原因在于一些基層干部和農(nóng)戶對確權(quán)的理解和認識有歧異。部分干部和農(nóng)戶對確權(quán)不明就里，不理解土地確權(quán)是什么、為什么確權(quán)、只是將其視作一項不得不做的上級任務(wù)進行被動應(yīng)付；不少基層干部和民眾認為土地確權(quán)發(fā)證意義不大、作用不明顯，且工作難度大，吃力不討好，因而消極觀望，走一步看一步；更有些基層干部認為，“確權(quán)就是捅馬蜂窩”，會削弱農(nóng)村集體組織，抬高政府征用土地的成本，影響農(nóng)村穩(wěn)定；還有不少鄉(xiāng)村干部和村民認為，農(nóng)地確權(quán)是土地私有化的開始。例如，該縣前些年曾經(jīng)強力推行新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，在一些村莊租用農(nóng)戶土地興建新型社區(qū)，由于資金和農(nóng)民意愿等問題而無法持續(xù)且大多成了爛尾建筑。而當(dāng)初采取的辦法是以租代征，按道理承包經(jīng)營權(quán)依然在原來的農(nóng)戶手里，現(xiàn)在確權(quán)也應(yīng)該確給原來的農(nóng)戶；但問題是原農(nóng)戶在事實上已經(jīng)失去了對地塊的權(quán)利，而且原來的耕地已經(jīng)成為非耕地，原農(nóng)戶無從使用或恢復(fù)該農(nóng)地地塊。又如，有些持續(xù)調(diào)整土地的村組，因以往承包地塊定期或不定期變動，村民預(yù)期今后仍然會繼續(xù)變動，那么確權(quán)工作該如何推動呢？再如，在確權(quán)發(fā)證階段，出現(xiàn)不少證上面積與原合同面積存在偏差的情形，而耕地面積與國家補貼掛鉤，日后還可能與征地補償掛鉤，之后還可能引發(fā)農(nóng)戶之間的不公平感。

總之，有部分農(nóng)戶對確權(quán)進一步降低土地調(diào)整可能性有所顧慮。因為確權(quán)有可能使得他們期待的第二輪土地承包到期后的土地重新調(diào)整變得更加困難。雖然目前確權(quán)的到期時間是二輪土地承包到期年限，但有不少農(nóng)戶的顧慮是，國家既然花費了巨大的人力、物力、財力完成確權(quán)，難道只頂用幾年時間？而且既然此次確權(quán)已經(jīng)把四鄰測繪得清清楚楚，如果到期再打亂重分，那豈不是還要再次投入重新進行測繪和確權(quán)？那些一直執(zhí)行國家政策土地沒有再對土地進行調(diào)整的村組則認為，一旦進行農(nóng)地確權(quán)就很難再進行土地調(diào)整，而爭取確權(quán)之前進行土地調(diào)整，就成為唯一的機會。因此他們強烈要求，在確權(quán)之前要重新調(diào)整承包地，以解決土地占有的不公平問題。

五、傾聽民意，做好政策銜接落實

我們知道，任何一項政策都會是既有利又有弊的，只是在經(jīng)過利弊權(quán)衡及推出一項政策之前對其在具體執(zhí)行過程中可能面臨的問題和困難保持足夠的認識、拿出相應(yīng)的對策，才能將負面影響降至最低，否則政策的推行效果將大打折扣。農(nóng)地再延包政策給農(nóng)民吃下了長效“定心丸”，但同時也有一些新的問題亟待解決。

隨著《中共中央國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》的出臺，第二輪土地承包到期后堅持延包原則、不得將承包地打亂重分的政策已經(jīng)明確。應(yīng)當(dāng)說，這是在當(dāng)下面臨的一系列約束條件下所能做出的最優(yōu)和最明智的選擇，接下來就是如何細化優(yōu)化具體的實施舉措和執(zhí)行路徑問題。我們認為，妥當(dāng)、扎實和細致的政策銜接工作，有助于及時化解“增人不增地、減人不減地”和農(nóng)地確權(quán)所產(chǎn)生和累積的負面效應(yīng)，還能更好地貫徹落實農(nóng)地再延包政策。第二輪土地承包到期后再延長三十年試點工作正在一些地方緊鑼密鼓展開，我們相信試點的內(nèi)容和效果一定會令人期待。

盡管筆者無意亦無力去討論如何進行政策銜接的問題，但還是想在實地調(diào)研的基礎(chǔ)，談?wù)勛约簩υ搯栴}的思考，即做好政策銜接需要遵循的兩個原則：第一，政策銜接應(yīng)保持一定彈性。改革開放四十多年來，鄉(xiāng)村社會經(jīng)歷了巨大的轉(zhuǎn)型和變遷，各地方各區(qū)域呈現(xiàn)出迥然不同的狀況。因此，我們認為，出臺政策，在保持一致性的同時，還要保持一定的靈活性，給各個地方的因地制宜和創(chuàng)新嘗試留出足夠的空間。第二，尊重農(nóng)民的意愿和主體地位。既然農(nóng)地所有權(quán)在集體（而集體是由內(nèi)部各農(nóng)戶組成），既然承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶，就應(yīng)尊重集體作為所有者、農(nóng)戶作為承包經(jīng)營者的地位，讓農(nóng)戶在集體范圍內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)貭顩r和農(nóng)戶意愿，經(jīng)過充分公議溝通，自主決策，以形成一致意見和決定。正如湄潭試驗的最初發(fā)掘者周其仁和劉守英所言：“土地制度改革并不是幾個單獨的土地法令條文就可以實現(xiàn)的，它除了必須有系統(tǒng)的設(shè)計以外，還必須同歷史對話，同傳統(tǒng)對話，同農(nóng)民對話，在盡可能兼顧相關(guān)經(jīng)濟制度的同時，實現(xiàn)變革的協(xié)同性安排。制度要成為人們經(jīng)濟行為的規(guī)范，必須以多數(shù)當(dāng)事人在事實上能夠接受為前提，否則，再好的制度設(shè)計也會因為高昂得無法支付的運轉(zhuǎn)費用而永遠束之高閣?！盵1]參見周其仁、劉守英：《湄潭：一個傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的土地制度變遷》，載周其仁編：《農(nóng)村變革與中國發(fā)展（1978—1989）》，牛津大學(xué)出版社1994年版，第726頁。