劉冠軍 惠建國

(首都經(jīng)濟貿(mào)易大學 a.馬克思主義學院；b.勞動經(jīng)濟學院，北京 100070)

提要： 農(nóng)業(yè)問題是中國經(jīng)濟整體現(xiàn)代化的一個短板，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也就沒有整個國家的現(xiàn)代化。補齊短板、實現(xiàn)現(xiàn)代化，就需要充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟的作用，就需要不斷創(chuàng)新其實現(xiàn)形式，釋放其活力和增強其實力?；仡欀腥A人民共和國成立70多年來的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，其實現(xiàn)形式先后經(jīng)歷了中華人民共和國成立后“互助組”“初級社”和“人民公社”等集體所有制逐步占據(jù)絕對主導地位的發(fā)展時期，改革開放后“統(tǒng)分結(jié)合、以分為主”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制時期，和新時代“統(tǒng)分結(jié)合、以統(tǒng)為主”的“三權(quán)分置”時期。農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式是在探索中創(chuàng)立、改革和完善的，并隨著生產(chǎn)力發(fā)展和整體生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整而不斷變革，在保證公有制底色的同時不斷激發(fā)和釋放個人所有制的活力，實現(xiàn)了公有制優(yōu)越性與個人所有制積極性日益完美的結(jié)合，為滿足人民更加美好的就業(yè)勞動和生產(chǎn)生活需求開拓了新的經(jīng)濟形態(tài)與機制領(lǐng)域。

農(nóng)業(yè)問題是中國經(jīng)濟整體現(xiàn)代化的一個短板，習近平總書記對此明確指出“沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就沒有整個國家的現(xiàn)代化”[1]，鄉(xiāng)村振興是中國實現(xiàn)兩個百年夢想的重要一環(huán)。圍繞如何振興農(nóng)業(yè)農(nóng)村，如何實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化等問題，學術(shù)界進行了大量探討，深入研究就可以發(fā)現(xiàn)，無論是城鎮(zhèn)經(jīng)濟還是農(nóng)村經(jīng)濟，其發(fā)展的基本要素是相同的，包括資本、科技、勞動等，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展之間以及各地農(nóng)村之間之所以存在發(fā)展差異，是因為體制機制的不同影響了生產(chǎn)要素供給數(shù)量和配置效率。創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟體制改革，已經(jīng)成為補足這一短板、釋放農(nóng)村集體經(jīng)濟活力、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟實力最重要的一個環(huán)節(jié)和前提條件。

為此，黨中央在黨的十八大以后創(chuàng)新性地提出了“統(tǒng)分結(jié)合、以統(tǒng)為主”新雙層經(jīng)營體制，確立了“三權(quán)分置”的新實現(xiàn)形式，在保障所有權(quán)的前提下分離承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)。這一變化所折射出來的是其背后生產(chǎn)資料所有權(quán)具有的獨特時代性和表現(xiàn)方式的特殊性，是對具體社會關(guān)系的具體反映和表現(xiàn)[2]。新時代的經(jīng)濟體制是歷史演化的結(jié)果，也必然是未來經(jīng)濟體制的發(fā)展基礎(chǔ)，可以說，農(nóng)村集體經(jīng)濟及其實現(xiàn)形式的發(fā)展變化既是一個邏輯問題，更是一個具有鮮明中國特色的歷史問題。在鄉(xiāng)村振興進入關(guān)鍵時期、全面脫貧目標基本實現(xiàn)和“十四五”規(guī)劃建設(shè)已開局等多重形勢疊加之時，回顧中國農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展歷程，總結(jié)其發(fā)展經(jīng)驗，梳理其發(fā)展脈絡(luò)，對補齊農(nóng)業(yè)發(fā)展這一短板、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和“兩個一百年”奮斗目標，具有重要的理論價值和現(xiàn)實指導意義。

為了更加清晰地梳理中國農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展脈絡(luò)，本文按照歷史重大事件或政策文本和目標導向的標準，將中國農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展歷程劃分為新中國創(chuàng)立發(fā)展時期(1949—1978)、改革開放新時期(1978—2012)和新時代(2012至今)三個階段，對應(yīng)的實現(xiàn)形式分別是“合作社”“統(tǒng)分結(jié)合、以分為主”的雙層經(jīng)營體制和“三權(quán)分置”下的新雙層經(jīng)營體制，他們既具有內(nèi)在的一致性，也表現(xiàn)出一定的差異性。

一、新中國創(chuàng)立發(fā)展時期農(nóng)村集體經(jīng)濟的探索與確立(1949—1978)

根據(jù)國內(nèi)外的現(xiàn)實狀況和建設(shè)社會主義的美好愿景，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民繼續(xù)進行土地改革，廢除封建半封建的土地所有制，建立農(nóng)民土地所有制，并根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展需要和國家工業(yè)化發(fā)展需要，逐步對農(nóng)業(yè)進行社會主義改造，有序引導農(nóng)民走向合作化發(fā)展道路，探索并發(fā)展中國農(nóng)村集體經(jīng)濟，不斷創(chuàng)新其實現(xiàn)形式。

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟的探索(1949—1953)

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，帶領(lǐng)人民開啟了中華民族偉大復興的光輝歷程。但是，在中華人民共和國成立初期，中國共產(chǎn)黨和全國人民面對的是一個千瘡百孔的爛攤子，當務(wù)之急是解決人民吃飯問題和人民政權(quán)的保護鞏固問題。

為了解決人民吃飯問題，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民廢除封建半封建的土地所有制，推行農(nóng)民土地所有制。1949年中國人民政治協(xié)商會議制定的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和1950年6月中央人民政府通過的《中華人民共和國土地改革法》作為綱領(lǐng)性文件指導全國開展土地改革，明確了土地改革的目標是農(nóng)民所有制。到1952年底，中國大陸地區(qū)基本完成了土地改革，3.1億農(nóng)民共計分配土地7億畝，中國農(nóng)民終于實現(xiàn)了千百年來孜孜以求的“耕者有其田”的愿望[3]，喚醒了農(nóng)民主體意識和階級覺悟，極大地激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，迅速恢復了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也推動了國民經(jīng)濟的整體恢復和發(fā)展，保證了農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的迅速調(diào)整和穩(wěn)定社會秩序的迅速恢復[4]。

需要明確的是，農(nóng)民土地所有制是對地主土地私有制的替代，在本質(zhì)上依然是一種私有制，勢必會存在貧富兩極分化的風險和過度分散經(jīng)營不適應(yīng)國家工業(yè)化需求的可能。同時，雖然分得了土地，但是，受到當時生產(chǎn)力發(fā)展水平的限制，生產(chǎn)工具不足和生產(chǎn)落后等問題廣泛存在，農(nóng)民渴望聯(lián)合勞動和得到援助。在當時的生產(chǎn)力發(fā)展水平下，無論是國家工業(yè)化需要國家集中有限資源進行支持，還是農(nóng)民農(nóng)業(yè)需要聯(lián)合勞動進行共產(chǎn)，走集體合作化農(nóng)業(yè)發(fā)展道路已是大勢所趨。

在這種背景下，中共中央于1951年開會討論并通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》，確定了農(nóng)業(yè)互助合作的方針和政策。在1953年該決議發(fā)表后，中國開始對農(nóng)業(yè)進行社會主義改造，引導農(nóng)民走互助合作的道路，互助組得以登上歷史舞臺，到1952年年底時已誕生了800多萬個互助組，涉及4500多萬戶農(nóng)民。此時的互助合作依然是生產(chǎn)側(cè)傳統(tǒng)意義上的合作，并不涉及土地所有制調(diào)整和收益分配的問題，這從1954年《憲法》進一步明確互助組的土地所有權(quán)性質(zhì)，并規(guī)定農(nóng)民的土地等生產(chǎn)資料所有權(quán)要受到法律保護等方面就可以得到證實。當然，互助組具有社會主義集體經(jīng)濟的萌芽性質(zhì)，是一種從農(nóng)民土地私有制向集體所有制的過渡形式，是中國農(nóng)村集體經(jīng)濟探索的歷史成果。

(二)農(nóng)業(yè)合作社與農(nóng)村集體經(jīng)濟的基本確立升級(1953—1956)

隨著農(nóng)業(yè)社會主義改造的深入和互助組的建立發(fā)展，農(nóng)民的個體生產(chǎn)積極性和農(nóng)業(yè)互助合作的集體生產(chǎn)積極性大幅提高，國家工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略也需要加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展。1953年中共中央通過了《中共中央委員會關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，其總結(jié)了農(nóng)業(yè)互助合作優(yōu)點，并推動中國農(nóng)村經(jīng)濟進入了初級社時期。在初級社里，土地經(jīng)營使用權(quán)要由初級社來統(tǒng)一實行，土地所有權(quán)歸農(nóng)民所有，農(nóng)民擁有自由進入和退出初級社的權(quán)利，享有較大的土地收益權(quán)和處置權(quán)。初級社并沒有改變土地所有制，但已經(jīng)是具備半社會主義性質(zhì)的經(jīng)濟組織形式?；ブM、初級社的成立和深入發(fā)展大大提高了農(nóng)民參加集體生產(chǎn)和集體勞動的意識。

1955年中國共產(chǎn)黨在黨的七屆六中全會中作出了加快農(nóng)業(yè)合作化的決定，同年的全國人大常委會第二十四次會議研究并通過了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程(草案)》，明確規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是農(nóng)民的集體經(jīng)濟組織，目標是實現(xiàn)共同富裕，途徑是要逐步地用生產(chǎn)資料集體所有制替代私有制，用規(guī)?；a(chǎn)取代分散經(jīng)營。在政策法律和生產(chǎn)水平落后的客觀情況共同推動下，1955年年底時已出現(xiàn)了190多萬個初級社，涉及7500萬農(nóng)戶。隨著生產(chǎn)力的進一步發(fā)展、政策推動加快和初級社模式的演化發(fā)展，中國從1956年開始掀起了高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的浪潮，在當年年底已有占比高達96.3%的1.2億農(nóng)戶加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，加入高級社的占比為88%。同一年頒布的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》意味著中國農(nóng)村集體經(jīng)濟的基本確立，農(nóng)村土地制度從此實現(xiàn)了從農(nóng)民私有發(fā)展到集體所有的跨越。具體來說，高級社具有完全的社會主義性質(zhì)。在高級社，除了宅基地和少量自留地外，農(nóng)民絕大部分土地及其相關(guān)的權(quán)利、收益都要交給高級社，由高級社統(tǒng)一調(diào)度生產(chǎn)和分配。

(三)人民公社與農(nóng)村集體經(jīng)濟的完全確立(1956—1978)

高級社成立后，全國范圍內(nèi)掀起了大規(guī)模興修農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水利的工程浪潮，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的“大躍進”跡象開始顯現(xiàn)。由于工程規(guī)模大，需要大量的人力、物力、財力，而這些往往是單個高級社所不能具備的，越來越多的地方開始合并小社成為大社。1958年8月，中共中央政治局擴大會議在北戴河舉行，會議討論并通過的《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》直接加快了這一合并趨勢，全國范圍內(nèi)的人民公社化運動由此快速展開，并在當年年底基本實現(xiàn)了人民公社化，共有人民公社2.7萬個，覆蓋了1.27億農(nóng)戶，99.1%的農(nóng)戶已加入了人民公社。1959年實行以生產(chǎn)大隊為基礎(chǔ)的三級所有制，1962年中共中央通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》進一步修改這一制度為“公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊”框架下的三級所有制和生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)的集體所有制。這一草案的發(fā)布意味著中國農(nóng)村集體經(jīng)濟的完全確立，雖然后續(xù)還有微調(diào)，但是“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)濟組織形式一直沒有改變，并逐步擴散到農(nóng)村手工業(yè)、商業(yè)和企業(yè)組織形式。其中就企業(yè)創(chuàng)辦而言，到1979年年底，雖有所調(diào)整，但全國范圍內(nèi)依然有148萬個社隊企業(yè)，包括人民公社創(chuàng)辦的企業(yè)尚有32萬個，平均每個公社辦有6個企業(yè)，以及大隊所創(chuàng)辦的企業(yè)116萬個，平均每個大隊創(chuàng)辦了1.7個企業(yè)，納入了2909萬農(nóng)民，占農(nóng)村勞動力的9.4%[5]，為后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和規(guī)模化經(jīng)營積累了豐富的經(jīng)驗。

由于建設(shè)經(jīng)驗不足，共同富裕的美好愿景與當時的生產(chǎn)力發(fā)展水平相脫節(jié)，“大鍋飯”“絕對平均分配”的理想化思路影響到了農(nóng)民社員的生產(chǎn)積極性，阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的進程，使這段時期的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和集體經(jīng)濟體制改革遇到了一些挫折。但是，這段時期的建設(shè)發(fā)展為后來的探索與改革奠定了基礎(chǔ)，尤其是大規(guī)模水利工程的建設(shè)和工業(yè)化基礎(chǔ)的夯實，為改革開放時期的快速發(fā)展提供了最堅固的保障。

二、改革開放新時期雙層經(jīng)營體制的確立與發(fā)展(1978—2012)

人民公社強調(diào)政社合一，在一定程度上影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的獨立性；人民公社強調(diào)“集體所有，集體經(jīng)營”打擊了農(nóng)民作為集體成員的生產(chǎn)積極性。如何規(guī)避和消除這些消極影響，既能保證集體經(jīng)濟的公有制底色，又能激發(fā)農(nóng)民個體的生產(chǎn)積極性，是20世紀70年代末急需解決的一個時代命題。農(nóng)村集體經(jīng)濟體制改革呼之欲出。

(一)“統(tǒng)分結(jié)合”雙層經(jīng)營體制的確立(1978—1984)

經(jīng)過新中國成立后30年的發(fā)展，農(nóng)村土地由原來的地主私有制和農(nóng)民私有制逐步改造為社會主義公有制，其經(jīng)營形式也從個體經(jīng)營發(fā)展為集體經(jīng)營，最終演化為高度集中的人民公社。同樣，改革開放時期農(nóng)村集體經(jīng)濟的改革和發(fā)展也是從土地和經(jīng)營方式開始的。比如1978年安徽鳳陽縣小崗村“大包干”生產(chǎn)責任制的實行拉開了中國農(nóng)村集體經(jīng)濟體制改革的序幕。來自基層的這種新經(jīng)營體制取得了重大成功，解決了農(nóng)民吃飯問題，也搞活了農(nóng)村集體經(jīng)濟，并于1980年得到鄧小平的公開肯定。1982年1月1日發(fā)布的中央一號文件《全國農(nóng)村工作會議紀要》肯定了農(nóng)村的各種生產(chǎn)責任制，都是社會主義集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式。

一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制激發(fā)了集體所有權(quán)前提下的個體經(jīng)營活力，打破了“集體所有，集體經(jīng)營”的原有組織形式；另一方面，集體所有、個體經(jīng)營的“雙層經(jīng)營體制”打破了人民公社政社合一的體制，進一步激發(fā)了農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展活力。這些成果最終在1982年《憲法》中以法律形式進行了肯定和體現(xiàn)。1983年1月《中共中央關(guān)于印發(fā)〈當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題〉通知》，認為這一經(jīng)營體制是黨領(lǐng)導人民進行的偉大創(chuàng)造；在同一年，全國范圍內(nèi)開展了農(nóng)地第一輪承包，到年底時已經(jīng)有94.5%的農(nóng)戶承包到了相應(yīng)的土地。

這段時期可以被稱為農(nóng)村集體經(jīng)濟體制改革的“破冰”時期，包括“包干到戶”“包產(chǎn)到戶”在內(nèi)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，其打破了人民公社這一農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式的限制，既保證了公有制經(jīng)濟的底色，又提高了農(nóng)民個體生產(chǎn)的積極性，不僅解決了吃飯問題，而且開始出現(xiàn)剩余價值和剩余勞動力，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了堅實的支撐。與農(nóng)村集體經(jīng)濟新實現(xiàn)形式的“立”并存的是其原有實現(xiàn)形式即人民公社體制的“破”，僅用了不到三年的時間即從1982年開始到1983年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，再到1984年年底，政社分開的改革在全國基本完成，農(nóng)村集體經(jīng)濟的人民公社這一實現(xiàn)形式徹底退出了歷史舞臺。中國農(nóng)村集體經(jīng)濟進入了新的發(fā)展階段，開始探索“雙層經(jīng)營體制”的完善和發(fā)展問題。

(二)雙層經(jīng)營體制下承包經(jīng)營權(quán)的探索與發(fā)展(1984—2012)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制創(chuàng)立初期，土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的劃分是嚴格限定在既定集體范圍內(nèi)的，不允許集體之外的個人和組織對內(nèi)部土地進行承包經(jīng)營，嚴格按照家庭人口進行分配。這里是存在兩個局限的，第一個局限是農(nóng)民的土地經(jīng)營能力與分配得到的土地不一定匹配，而所承包的土地是不允許荒廢的，因此，從一開始就有經(jīng)營能力較弱的農(nóng)民把自己的承包地交給他人代耕代種的現(xiàn)象。隨著代耕代種、轉(zhuǎn)包等現(xiàn)象越來越普遍，農(nóng)村集體經(jīng)濟的這一嚴格形式開始有所變化和松動，最早可以在《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》這一政策性文件中找到，開始允許特定條件下的土地轉(zhuǎn)包。也正是在這一背景下，集體所有制經(jīng)濟開始引入股份制或股份合作制，引致了中國股份制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的成長浪潮，2000年出版的《中國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計資料(1999年)》顯示，到1998年時已經(jīng)出現(xiàn)了18.98萬個企業(yè)，吸納903.61萬個農(nóng)民職工就業(yè)，利潤總額達到464.34億元。

法律上的松動最早可以追溯到1988年的《憲法》修正案，其增加了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”這一新規(guī)定，轉(zhuǎn)包等多種經(jīng)營形式開始得到法律的認可。在1992年鄧小平南方談話和同年黨的十四大中確立了社會主義市場經(jīng)濟體制的改革方向和目標之后，農(nóng)村土地權(quán)利設(shè)計與創(chuàng)新開始按照社會主義市場經(jīng)濟的要求推進。1995年印發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》，明確提出了土地“承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的概念。農(nóng)村集體經(jīng)濟從此開始按照這一新的文件和提法向前發(fā)展。需要注意的是，這一流轉(zhuǎn)僅停留于承包權(quán)的使用，并沒有發(fā)生權(quán)利主體的變化和權(quán)利的轉(zhuǎn)移[6]。

第二個局限是承包者身份的限定導致低效率的資源配置，即集體范圍內(nèi)的資源與成員規(guī)模及其經(jīng)營能力存在不匹配的狀況，土地面積少與集體成員較多、土地面積多與集體成員較少等結(jié)構(gòu)性矛盾較為普遍。因此，1998年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》認可了特定條件下的集體范圍外的單位或個人承包的合法性；2002年全國人大常委會通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進行了系統(tǒng)的制定和安排，明確了流轉(zhuǎn)的主體是承包方。2007年通過的《中華人民共和國物權(quán)法》對此做了進一步的肯定，針對土地承包經(jīng)營權(quán)的改革，隨著黨的十七大報告“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”思路的提出開始逐步走向深入。

此時的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制強調(diào)的是“統(tǒng)分結(jié)合”雙層經(jīng)營中的“分”，將所有權(quán)和承包權(quán)分離開來，并不是集體經(jīng)濟的私有化改造，只是重新調(diào)整了集體與個人在收益分配上的權(quán)利結(jié)構(gòu)。但是，農(nóng)村土地生產(chǎn)資料及其經(jīng)營的過于分散不利于科技推廣和使用，不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的規(guī)?；a(chǎn)要求。在雙層經(jīng)營體制下，客觀上和主觀上都在“促成”一定程度上的“合”，而在不發(fā)生承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離前提下的“合”僅是形式上的，并沒有涉及深層次權(quán)利主體的變化。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和改革開放的深入推進，這勢必要求農(nóng)村集體經(jīng)濟在組織形式上再來一次升級，發(fā)展集體經(jīng)濟的規(guī)?；?jīng)營，以實現(xiàn)更高級的“統(tǒng)”[7]。

三、新時代“三權(quán)分置”經(jīng)營體制的確立(2012至今)

現(xiàn)代化社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立和完善，中國工業(yè)化進入中后期，二者都強調(diào)規(guī)模經(jīng)濟和規(guī)模經(jīng)營，推動城鎮(zhèn)經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民卻滯后很多，市場經(jīng)濟的競爭意識并沒有滲透到“三農(nóng)”體系內(nèi)部，大約60%的土地和40%的畜禽沒有進行規(guī)?；?jīng)營和養(yǎng)殖，城鄉(xiāng)收入差距雖然從2002年的3倍以上逐步縮小，但在2018年時依然保持在2.69倍的水平上[8]。根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制和工業(yè)化信息化發(fā)展的要求，加之農(nóng)村剩余勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟體制新一輪改革已成為當務(wù)之急，重新梳理和完善農(nóng)村集體，農(nóng)戶與土地之間的關(guān)系。

(一)土地“三權(quán)分置”的法律確認(2012—2016)

黨的十八大以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟改革發(fā)展進入新的時代。以習近平同志為核心的黨中央始終高度重視農(nóng)村集體經(jīng)濟改革發(fā)展問題，黨中央連年出臺中央一號文件，不斷探索和深化農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式的改革創(chuàng)新。習近平總書記圍繞農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提出了一系列重大的新思想、新判斷和新觀點，推動和深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革。

具體來說，農(nóng)村集體經(jīng)濟體制該怎么改革、向何處改革，已然成為時代命題。規(guī)模經(jīng)濟與分散經(jīng)營是相對的，土地集體所有具備了規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)，農(nóng)戶承包又凸顯了分散經(jīng)營的特征現(xiàn)實，這是一對辯證統(tǒng)一的矛盾體。如何處理它們之間的關(guān)系，便是該命題的關(guān)鍵一環(huán)。習近平總書記早在1990年就已經(jīng)明確指出，“必須確立‘統(tǒng)’與‘分’的辯證觀。社會主義制度的優(yōu)越性在農(nóng)村經(jīng)濟上的體現(xiàn)，應(yīng)該是集體優(yōu)越性與個人積極性的完美結(jié)合”[9]195。很顯然，建立統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，“‘分’的積極性充分體現(xiàn)了，而‘統(tǒng)’怎么適應(yīng)市場經(jīng)濟、規(guī)模經(jīng)濟，始終沒有得到很好地解決”[10]。

在總結(jié)改革開放以來的發(fā)展經(jīng)驗和所存在的問題基礎(chǔ)上，中國農(nóng)村發(fā)展和集體經(jīng)濟體制改革的規(guī)律不斷被總結(jié)凝練，并逐漸上升到法律層面，圍繞“統(tǒng)”和“分”的問題進行法律明確指導。初始的確認是2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的體制創(chuàng)新與再設(shè)計呼之欲出。到2014年12月，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了關(guān)于修改《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的決定，明確了在保障農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)民承包權(quán)的前提下，分離經(jīng)營權(quán)以提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和搞活農(nóng)村集體經(jīng)濟。到2016年，“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分置的具體做法得到了最終明確，即所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)民，經(jīng)營權(quán)歸土地經(jīng)營者。土地經(jīng)營者從集體和農(nóng)民手中獲得土地經(jīng)營權(quán)，集中并經(jīng)營土地資源。

(二)“三權(quán)分置”新集體經(jīng)濟體制的推廣與深化(2017至今)

關(guān)于土地政策問題，黨的十九大報告明確指出，第二輪的土地承包到期后再延長30年。以此為基礎(chǔ)，2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》進一步強調(diào)，要實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的全面完成，推進“三權(quán)分置”制度不斷完善，保證和保護土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)以及以此為基礎(chǔ)的土地經(jīng)營權(quán)，創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)融資擔保、入股等方式，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，打造家庭農(nóng)場、合作社、龍頭企業(yè)、社會化服務(wù)組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制。體制改革與創(chuàng)新帶來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的多樣化經(jīng)營主體和規(guī)?；?jīng)營潮流，社會主義市場經(jīng)濟的競爭機制激發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟的活力，“據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)，2017年我國各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已經(jīng)超過290萬家，土地適度規(guī)模經(jīng)營占比達到40%，建成5億畝旱澇保收的高標準農(nóng)田，農(nóng)田有效灌溉面積占比超過52%，設(shè)施農(nóng)業(yè)超過5500萬畝，主要農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平已經(jīng)超過了65%，小麥基本實現(xiàn)全程機械化，玉米、水稻的機械化水平超過75%”[12]。就其發(fā)展成績來看，村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)總規(guī)模從2012年的2.17863萬億增長到了2018年的4.24429萬億，總收入同期從3576億元增長到4912億元，年均增速分別達到了13.5%和5.3%[11]。

與此同時，黨中央積極推動宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的分置改革，積極維護進城農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，協(xié)同推進農(nóng)村承包地、宅基地和集體建設(shè)用地等“三地”改革發(fā)展。在政策的推動下，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革逐步走向深入，并上升到法律層面，全國人大常委會于2019年8月26日表決通過了關(guān)于修改《中華人民共和國土地管理法》的決定，把相關(guān)決策和經(jīng)驗上升為法律。這意味著新時代集體經(jīng)濟是建立在以用益物權(quán)為核心的土地財產(chǎn)權(quán)利制度基礎(chǔ)之上的，為沿著社會主義市場經(jīng)濟方向深化農(nóng)村集體經(jīng)濟及其實現(xiàn)形式的創(chuàng)新發(fā)展提供了法律和制度動力。

需要看到的是，這與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制并不是對立的，而是對其進一步完善和發(fā)展，更加強調(diào)“統(tǒng)分結(jié)合”雙層經(jīng)營中的“統(tǒng)”，在“分”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)更高水平的“統(tǒng)”。在明確“三權(quán)分置”和“統(tǒng)”的前提下，土地生產(chǎn)資料得到集中和大規(guī)模流轉(zhuǎn)，為實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營奠定了基礎(chǔ)。但是，不同于過去的集體經(jīng)濟，“三權(quán)分置”下的農(nóng)村新集體經(jīng)濟倡導適度規(guī)模經(jīng)營，以社會主義市場經(jīng)濟為發(fā)展基礎(chǔ)和導向，主動與市場經(jīng)濟接軌并融入市場競爭，在競爭中發(fā)展壯大[13]。

四、農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的經(jīng)驗總結(jié)與啟示

新中國成立后的30年時間里，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民創(chuàng)立和發(fā)展了集體經(jīng)濟；40年前，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民拉開了集體經(jīng)濟體制創(chuàng)新和改革的大幕，探索更加富有效率的實現(xiàn)形式；40年后的今天，中國共產(chǎn)黨又帶領(lǐng)人民實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[14]，通過“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)制度改革探索社會主義市場經(jīng)濟體制下的集體經(jīng)濟發(fā)展之路，開啟集體經(jīng)濟發(fā)展的新時代。經(jīng)歷了70年的發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)濟從無到有、從弱到強，公有制底色更加明亮，實現(xiàn)形式更加豐富和具有活力。

(一)中國農(nóng)村集體經(jīng)濟70年發(fā)展的經(jīng)驗與特征

在黨的領(lǐng)導下，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展變化形成了特色的發(fā)展路徑，既能夠不斷創(chuàng)新和豐富其實現(xiàn)形式，激發(fā)集體經(jīng)濟發(fā)展活力，也能夠保障公有制的底色。

1.形成了集體經(jīng)濟特色發(fā)展路徑：民眾探索—政策推動—法律確認

回顧中國農(nóng)村集體經(jīng)濟70年的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，其實現(xiàn)形式先后出現(xiàn)了如下類型：新中國創(chuàng)立發(fā)展時期的“互助組—初級社—高級社—人民公社”，從改革開放新時期所有權(quán)與承包權(quán)有機統(tǒng)一的“統(tǒng)分結(jié)合”到“統(tǒng)分結(jié)合”下承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的探索以及黨的十八大以來新時代的“三權(quán)分置”。農(nóng)村集體經(jīng)濟在這些不同階段的發(fā)展都揭示出一個共同的發(fā)展路徑和特點，即由民眾自發(fā)探索與嘗試發(fā)起，中央總結(jié)經(jīng)驗、給予肯定和政策推動，并強化頂層設(shè)計和指導，最后根據(jù)相關(guān)實踐做法和政策文件形成法律制度，塑造出“民眾探索—政策推動—法律確認”的特色發(fā)展路徑。

當下，我國電視媒體與新媒體的融合路徑還處于初級的探索階段，其中的探索仍然停留在單一的傳統(tǒng)媒體傳播平臺上，融合發(fā)展還存在很多問題。

2.形式創(chuàng)新與底色恒定：實現(xiàn)形式的創(chuàng)新發(fā)展與公有制底色的恒定

新中國成立后，為了解決農(nóng)民吃飯問題，中國共產(chǎn)黨積極推動和深化土地制度改革，建立農(nóng)民土地所有制。為了集中力量辦大事、推動國家工業(yè)化發(fā)展，為了解決農(nóng)民生產(chǎn)能力弱和不均衡的問題，中國共產(chǎn)黨又帶領(lǐng)人民積極發(fā)展互助合作，逐步走上集體經(jīng)濟發(fā)展道路。中國人民不斷創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式，從最初的合作社發(fā)展到當前的“三權(quán)分置”，政策不斷放寬，形式日益多樣和靈活。

在不同階段、不同地方以及不同行業(yè)，農(nóng)村集體經(jīng)濟具有不同的運行方式和實現(xiàn)方式，但是，基本都是通過土地等財產(chǎn)的聯(lián)合或勞動的聯(lián)合來實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營的。目前，“三權(quán)分置”下的農(nóng)村集體經(jīng)濟成功實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟導向向社會主義市場經(jīng)濟導向的轉(zhuǎn)變，在創(chuàng)新和發(fā)展其實現(xiàn)形式的同時，堅持以市場為導向并積極參與市場競爭，但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展始終堅持公有制這一底線，公有制底色始終沒有變，依然是實現(xiàn)共同富裕的重要基礎(chǔ)保障。

3.集體經(jīng)濟不斷開辟勞動就業(yè)新境界

集體經(jīng)濟發(fā)展一直都處在探索之中，但其發(fā)展質(zhì)量不斷提高，包括不斷開辟勞動就業(yè)的新境界。與其他類型的經(jīng)濟組織一樣，集體經(jīng)濟從人民公社實現(xiàn)形式開始，到“三權(quán)分置”新形式，一直都在努力解決人們生存和生活的基本需求問題，但是，集體經(jīng)濟也具有其獨特的一面，即減少具有強迫性的生計勞動，增加具有發(fā)展性的自由勞動，實現(xiàn)人真正的自由發(fā)展。

(1)增加集體收益，把弱化勞動就業(yè)作為生計手段的強迫性。農(nóng)村新集體經(jīng)濟的發(fā)展目標是滿足集體及其成員的發(fā)展需要，或者說，集體經(jīng)濟為滿足集體成員基本的和公共的更高質(zhì)量生存生活需要奠定了基礎(chǔ)，是為群眾的生產(chǎn)和生活提供服務(wù)的重要保障和條件[15]。江蘇華西村、山東沂蒙老區(qū)的代村等為代表的全國集體經(jīng)濟村都在用發(fā)展成績證明一種美好愿景的到來：集體經(jīng)濟發(fā)展成果主要用于解決集體發(fā)展所需要面臨的公共問題，包括生存環(huán)境、生活環(huán)境等，同時在較大程度上解決了內(nèi)部成員生存和生活支出，比如住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等。這些都是對當代勞動者個人造成較重負擔的事項，集體經(jīng)濟可以保證與成員個體共同承擔這些事項壓力，充分保障集體成員的收益和發(fā)展。

農(nóng)村集體經(jīng)濟大幅度增加了集體成員的隱性收益，有效地解決了他們在重大事項上的后顧之憂，也就解決了他們的生存和生活上的重大問題，直接和間接地弱化了勞動就業(yè)作為謀生手段的工具性或強迫性特征。

(2)集體經(jīng)濟增加了具有發(fā)展性的自由勞動。中國集體經(jīng)濟的70年發(fā)展歷程也是生產(chǎn)要素配置方式的探索歷程。從單一強調(diào)公有制以實現(xiàn)共同富裕目標的美好愿望，到“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制和“三權(quán)分置”，在保障生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)地位的同時，中國集體經(jīng)濟不斷創(chuàng)新公有制實現(xiàn)形式，在生產(chǎn)資料集體占有和社會化大生產(chǎn)基礎(chǔ)上重新建立農(nóng)民生產(chǎn)資料相對自由的支配制度。集體經(jīng)濟在協(xié)作和生產(chǎn)資料共同占有的基礎(chǔ)上重新設(shè)計個人所有制[16]。

在這種經(jīng)濟組織形式中，無論是土地資源的聯(lián)合，還是勞動的聯(lián)合，都可以保證農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)移使用權(quán)之后獲得一定的土地收益，包括來自集體和承包權(quán)兩個方面的收益，增加其勞動就業(yè)的自由度。也就是說，在勞動就業(yè)強迫性大大弱化的同時，農(nóng)民可以在當?shù)鼐蜆I(yè)或創(chuàng)業(yè)并獲得相應(yīng)收入，也可以到外地實現(xiàn)這種收益，有充足的條件實現(xiàn)身心全面發(fā)展，進一步增加其勞動自由度。進一步可以得出，農(nóng)村新集體經(jīng)濟保證了生產(chǎn)力發(fā)展的良好勢頭[9]，通過“三權(quán)分置”實現(xiàn)了集體優(yōu)越性與個人積極性的完美結(jié)合，使人類向著實現(xiàn)真正自由勞動和全面發(fā)展的目標更近了一步。

(二)中國農(nóng)村集體經(jīng)濟70年發(fā)展的啟示

集體經(jīng)濟創(chuàng)立的初衷和使命是互助合作、共同富裕。集體經(jīng)濟體制機制日益靈活、實現(xiàn)形式日益多樣、發(fā)展活力日益提高，但始終沒有忘記和偏離發(fā)展的初衷與使命，依然保持公有制的底色。集體經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展主要得益于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導這一政治保障，公有制經(jīng)濟的制度優(yōu)勢，以及社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展。在今天高質(zhì)量發(fā)展的新時代，集體經(jīng)濟改革發(fā)展依然需要充分發(fā)揮這三個方面的作用，實現(xiàn)“三位一體”的立體式推動。

1.堅持和加強黨的領(lǐng)導是其不斷向前發(fā)展的政治保障

新中國成立后的70年里，中國共產(chǎn)黨把握集體經(jīng)濟發(fā)展方向，謀劃集體經(jīng)濟發(fā)展大局，制定集體經(jīng)濟發(fā)展政策，創(chuàng)新集體經(jīng)濟體制機制和實現(xiàn)形式，引導農(nóng)民走上了集體主義經(jīng)濟發(fā)展道路，并沿著社會主義市場經(jīng)濟方向不斷創(chuàng)新和改革。集體經(jīng)濟發(fā)展的公有制底色日益鮮亮、形式日益豐富、生命力日益旺盛，這首先要得益于黨的科學領(lǐng)導和黨的基層組織較強的戰(zhàn)斗力、凝聚力[17]。

東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的。在高質(zhì)量發(fā)展階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展依然需要堅持和加強黨的領(lǐng)導。第一，需要加強頂層設(shè)計，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，從經(jīng)驗總結(jié)、政策制定、法律實施、創(chuàng)新發(fā)展等方面全面加強黨的領(lǐng)導。第二，加強基層黨組織建設(shè)，把農(nóng)村基層黨組織建設(shè)成為落實集體經(jīng)濟發(fā)展政策，與群眾融合在一起并帶領(lǐng)農(nóng)民致富的堅強領(lǐng)導核心[18]。

2.充分發(fā)揮社會主義經(jīng)濟制度優(yōu)勢

集體經(jīng)濟70年的發(fā)展歷程充分證明了社會主義經(jīng)濟的基本制度具有顯著的優(yōu)越性，既可以保障經(jīng)濟沿著共同富裕方向發(fā)展，又能充分提高個體效率和激發(fā)經(jīng)濟活力。之所以能夠?qū)崿F(xiàn)這種目標的兼顧，原因就在于人們在社會中對生產(chǎn)資料、生產(chǎn)成果的支配和控制能力[19]。也就是說，正是因為有了黨的領(lǐng)導和社會主義制度的保障，人民群眾才能成為生產(chǎn)資料的主人，享受公有制經(jīng)濟發(fā)展帶來的成果，自由探索、自由發(fā)展，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟沿著社會主義方向不斷創(chuàng)新實現(xiàn)形式，不斷提高發(fā)展質(zhì)量和水平。

深化集體經(jīng)濟改革、加快集體經(jīng)濟發(fā)展，需要堅定制度自信和道路自信。第一，堅定制度自信即對社會主義公有經(jīng)濟制度和社會主義市場經(jīng)濟體制的自信，在保障公有制底色的基礎(chǔ)上按照市場經(jīng)濟的要求繼續(xù)深化農(nóng)村生產(chǎn)資料產(chǎn)權(quán)制度改革，激活各生產(chǎn)要素。第二，堅定道路自信即對社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展道路充滿自信，不但能夠向著共同富裕的方向發(fā)展，也能夠通過體制機制改革和完善實現(xiàn)利益的合理分配，實現(xiàn)集體、成員、經(jīng)營者三者利益的協(xié)同。

3.堅持社會主義市場經(jīng)濟作為集體經(jīng)濟改革發(fā)展的導向

農(nóng)村集體經(jīng)濟的創(chuàng)立、改革和發(fā)展，始終圍繞著尋求公平與效率之間的平衡這一主要內(nèi)容[20]，走向社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展道路實現(xiàn)集體經(jīng)濟與市場經(jīng)濟的有機結(jié)合。集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展打破了私有制富有效率而公有制無效率的傳統(tǒng)觀念，用事實證明社會主義與市場經(jīng)濟不但可以有機結(jié)合，而且是相對于資本主義市場經(jīng)濟更高層次的結(jié)合。

一談到市場經(jīng)濟，有的學者便認為是私有化的市場經(jīng)濟，完全忽略了中國的市場經(jīng)濟是社會主義的市場經(jīng)濟，把社會主義四個字看成了可有可無的點綴，豈不知這幾個字點明的是中國市場經(jīng)濟的性質(zhì)和中國經(jīng)濟制度的性質(zhì)[21]。以社會主義市場經(jīng)濟為導向推進集體經(jīng)濟改革發(fā)展。首先，需要堅持農(nóng)村土地集體所有，做大做強集體經(jīng)濟中的公有成分，強化其基礎(chǔ)地位和決定作用，并充分發(fā)揮人民群眾的創(chuàng)造性，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式，搞活集體經(jīng)濟。其次，深化產(chǎn)權(quán)制度改革，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，落實土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，在“三權(quán)分置”的框架下進一步分離承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，讓各個方面的參與主體都能夠吃上真正的“定心丸”。最后，進一步打破城鄉(xiāng)體制機制流通障礙，推動勞動力、技術(shù)、資本等要素在城鄉(xiāng)之間的高效流動，優(yōu)化要素資源配置，保障集體經(jīng)濟各類經(jīng)營組織有效參與市場競爭。

沒有農(nóng)村集體經(jīng)濟的市場化改革，就沒有農(nóng)業(yè)的市場化；沒有農(nóng)業(yè)市場化，就沒有整個國民經(jīng)濟的市場化。進入新時代，農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式需要面對新的形勢，包括城鎮(zhèn)化加快，農(nóng)業(yè)人口快速減少，人工智能技術(shù)革命有可能會拉大城鄉(xiāng)之間、第一產(chǎn)業(yè)與第二、三產(chǎn)業(yè)之間的發(fā)展差距等。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，需要繼續(xù)圍繞“統(tǒng)”“分”來深化改革，即按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，進一步深化產(chǎn)權(quán)制度改革，加快農(nóng)村集體經(jīng)濟體制機制及其實現(xiàn)形式的創(chuàng)新，為中國實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和“兩個一百年”奮斗目標提供堅實的經(jīng)濟和體制保障。