曾鈺誠(chéng)

(廈門大學(xué) a.法學(xué)院；b.黨內(nèi)法規(guī)研究中心，福建 廈門 361005)

提要： 隨著黨內(nèi)法規(guī)體系逐步完善，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)目標(biāo)呈現(xiàn)出由化解“制度供給不足”問(wèn)題到尋求解決“制度執(zhí)行不力”問(wèn)題的趨勢(shì)轉(zhuǎn)變。2019年《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》的出臺(tái)成功塑造了“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制”這一針對(duì)性調(diào)整黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行關(guān)系、回應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問(wèn)題的制度形式。常規(guī)機(jī)制與動(dòng)員機(jī)制共同提供了理解黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制的制度內(nèi)容、治理模式及其背后機(jī)制作用的理論框架。常規(guī)機(jī)制全面整合了責(zé)任機(jī)制、黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制等制度內(nèi)容，動(dòng)員機(jī)制則有效吸納了執(zhí)規(guī)工作動(dòng)員部署機(jī)制、黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育(培訓(xùn))機(jī)制以及執(zhí)規(guī)工作效果評(píng)估機(jī)制等制度內(nèi)容。上述制度內(nèi)容設(shè)置存在著責(zé)任機(jī)制可操作性較差、黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制不完善、激勵(lì)機(jī)制不健全，以及動(dòng)員機(jī)制缺乏監(jiān)督力、權(quán)威力、整合力等突出問(wèn)題，這削弱了黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制的有效性。應(yīng)通過(guò)制定執(zhí)規(guī)責(zé)任清單、完善監(jiān)督機(jī)制、健全激勵(lì)機(jī)制以及擴(kuò)充動(dòng)員機(jī)制主體范圍等路徑方式推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制的制度內(nèi)容逐步優(yōu)化，以此更有效發(fā)揮推進(jìn)執(zhí)規(guī)履責(zé)的制度功能。

一、研究背景與問(wèn)題提出

黨的十八大以來(lái)，黨中央持續(xù)推進(jìn)黨的制度建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)貫穿黨的政治、思想、組織、紀(jì)律、作風(fēng)等方面建設(shè)始終，黨內(nèi)各領(lǐng)域、各方面基本實(shí)現(xiàn)了有規(guī)可依的治理目標(biāo)。隨著黨內(nèi)法規(guī)體系日臻完善，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)目標(biāo)由化解“制度供給不足”問(wèn)題逐步向解決“制度執(zhí)行不力”問(wèn)題轉(zhuǎn)變。2016年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》堅(jiān)持“制定”與“實(shí)施”并重，不僅關(guān)注制度的制定環(huán)節(jié)，同時(shí)還重視制度的執(zhí)行過(guò)程[1]。2019年7月，習(xí)近平總書記在內(nèi)蒙古調(diào)研時(shí)就指出：“黨內(nèi)法規(guī)不少，主要問(wèn)題在于執(zhí)行不力?！盵2]同月，習(xí)近平總書記在中央和國(guó)家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)工作會(huì)議上進(jìn)一步指出：“我們總體上已進(jìn)入有規(guī)可依的階段，目前的主要問(wèn)題是有規(guī)不依、落實(shí)不力?！盵3]2019年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上作出了“必須強(qiáng)化制度執(zhí)行力，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督”[4]的重要指示。習(xí)近平總書記由制度實(shí)施和執(zhí)行環(huán)節(jié)切入深化我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)，抓住了問(wèn)題的要害[5]。在全面依法治國(guó)背景下穩(wěn)步建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)體系，需要在加強(qiáng)執(zhí)政黨的行為合規(guī)上投入更多治理資源[6]。法規(guī)制度本質(zhì)是需要在實(shí)踐中被具體化和被適用的行為規(guī)整，只有在適用中法規(guī)才能實(shí)現(xiàn)其目的[7]。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力將嚴(yán)重?fù)p害制度權(quán)威性與黨的執(zhí)政形象，解決黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行難問(wèn)題成為當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實(shí)踐的努力方向與重點(diǎn)目標(biāo)。

2019年9月，中共中央印發(fā)《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》形塑起“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制”(以下簡(jiǎn)稱“執(zhí)規(guī)責(zé)任制”)，這標(biāo)志著黨內(nèi)第一部專門解決黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問(wèn)題的責(zé)任制度正式建立。責(zé)任制度通過(guò)具體劃分與確定各級(jí)各類單位部門及其成員的工作內(nèi)容、業(yè)務(wù)范圍、職權(quán)職責(zé)來(lái)確保責(zé)任義務(wù)的履行與實(shí)現(xiàn)。因此，可以將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制理解為，中國(guó)共產(chǎn)黨為增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，通過(guò)具體劃定、配置與明確地方各級(jí)各類黨組織及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行環(huán)節(jié)和過(guò)程中的工作范圍、職權(quán)職責(zé)，并保障責(zé)任實(shí)現(xiàn)的一整套體制機(jī)制安排。常規(guī)機(jī)制與動(dòng)員機(jī)制提供了理解執(zhí)規(guī)責(zé)任制的制度內(nèi)容、治理模式及其背后機(jī)制作用的有效視角。常規(guī)機(jī)制關(guān)注治理行動(dòng)的合法性，并為執(zhí)規(guī)主體執(zhí)規(guī)履責(zé)過(guò)程確立了常規(guī)化、制度化的責(zé)任框架與規(guī)范依據(jù)。動(dòng)員機(jī)制注重治理的有效性，通過(guò)構(gòu)筑起常態(tài)化、穩(wěn)定化的保障機(jī)制，對(duì)常規(guī)機(jī)制及其治理過(guò)程起到推動(dòng)與強(qiáng)化作用。然而，上述兩套制度機(jī)制也突顯出一定的、可能會(huì)削弱執(zhí)規(guī)責(zé)任制有效性與執(zhí)行效率的制度局限，存在優(yōu)化與改進(jìn)空間。筆者將從執(zhí)規(guī)責(zé)任制中常規(guī)機(jī)制與動(dòng)員機(jī)制的內(nèi)容、局限及其優(yōu)化等視角展開討論，以求為提升執(zhí)規(guī)責(zé)任制的實(shí)施效果尋求更完善的方案。

二、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制的制度內(nèi)容

(一)“常規(guī)—?jiǎng)訂T”機(jī)制理論框架的提出

制度是組織及其成員和過(guò)程的象征，是組織治理經(jīng)驗(yàn)的集中反映。執(zhí)規(guī)責(zé)任制有效吸納了常規(guī)型治理模式與運(yùn)動(dòng)型治理模式及其優(yōu)勢(shì)，確立起制度的主要內(nèi)容和邏輯框架。在中國(guó)歷史上，常規(guī)型治理夾雜著此起彼伏的運(yùn)動(dòng)型治理，構(gòu)成中國(guó)政黨和國(guó)家治理的一個(gè)突出現(xiàn)象。常規(guī)型治理表現(xiàn)為：借助穩(wěn)定、精細(xì)、嚴(yán)格的制度設(shè)施試圖將組織及成員的行動(dòng)固定在組織制度與規(guī)定程序的范圍內(nèi)，目的是塑造治理活動(dòng)的合法性與實(shí)現(xiàn)有規(guī)可依?！艾F(xiàn)代化發(fā)展必然要求理性化的組織機(jī)構(gòu)建構(gòu)”[8]，理性化的組織機(jī)構(gòu)以常規(guī)型治理所確立的規(guī)章制度作為行動(dòng)依據(jù)。由于受制于信息不對(duì)稱、理性有限性、資源分配不均衡、權(quán)力擴(kuò)張性等因素影響，組織及成員往往難以嚴(yán)格遵守依規(guī)章制度和程序行事的常規(guī)行動(dòng)邏輯，這導(dǎo)致了依靠法令規(guī)則及程序開展治理的效果大打折扣。為解決這一問(wèn)題，組織權(quán)威常常打破制度、常規(guī)與專業(yè)邊界，憑借強(qiáng)有力政治動(dòng)員對(duì)組織系統(tǒng)進(jìn)行整肅與治理，形成運(yùn)動(dòng)型治理模式以實(shí)現(xiàn)對(duì)常規(guī)型治理過(guò)程的補(bǔ)強(qiáng)以及有效治理。

筆者將建立在常規(guī)型治理模式基礎(chǔ)上的制度形式稱為常規(guī)機(jī)制，將建立在運(yùn)動(dòng)型治理模式基礎(chǔ)上的制度形式稱作動(dòng)員機(jī)制。常規(guī)機(jī)制確立了以制度為本的治理理念，將日常行為塑造成理想的遵循規(guī)則和規(guī)范的紀(jì)律性行為，強(qiáng)調(diào)組織及成員活動(dòng)與日常工作開展的按部就班、循規(guī)蹈矩，并為這一過(guò)程提供穩(wěn)定的行動(dòng)規(guī)則。動(dòng)員機(jī)制是運(yùn)動(dòng)型治理的規(guī)范化形態(tài)，其對(duì)以往非常態(tài)的運(yùn)動(dòng)式治理手段進(jìn)行法治化改造，使其更具穩(wěn)定性、常態(tài)性與規(guī)范性。動(dòng)員機(jī)制不是對(duì)常規(guī)機(jī)制的替代，而是共同服務(wù)于實(shí)現(xiàn)特定制度(治理)目標(biāo)的補(bǔ)強(qiáng)與保障，其合法性建立在組織及成員習(xí)以為常、因有效而認(rèn)同的基礎(chǔ)上[9]。動(dòng)員機(jī)制在推進(jìn)運(yùn)動(dòng)型治理常態(tài)化、穩(wěn)定化、經(jīng)常化過(guò)程中，賦予治理主體根據(jù)需要選擇發(fā)動(dòng)動(dòng)員的決定權(quán)，保證了動(dòng)員的靈活性與可預(yù)期性。這預(yù)示著運(yùn)動(dòng)型治理模式及其過(guò)程并不必然與法治邏輯相矛盾，它完全可以在公開的制度規(guī)定范圍內(nèi)依法依規(guī)進(jìn)行。在一定條件下，動(dòng)員機(jī)制不僅與法治模式相協(xié)調(diào)，還可以將其作為轉(zhuǎn)型方向和調(diào)適標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)效率與規(guī)范、有效性與合法性間的平衡。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，某些常規(guī)治理目標(biāo)往往需要借助非常規(guī)的治理方式才能有效達(dá)成[10]。因而，動(dòng)員機(jī)制在某種程度上充當(dāng)了保障常規(guī)治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的制度角色。

“常規(guī)—?jiǎng)訂T”機(jī)制為理解執(zhí)規(guī)責(zé)任制的制度內(nèi)容及機(jī)制作用提供了理論框架。為了提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，促進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化，執(zhí)規(guī)責(zé)任制分別設(shè)置了責(zé)任機(jī)制、黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、執(zhí)規(guī)工作動(dòng)員部署機(jī)制、黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育(培訓(xùn))機(jī)制、執(zhí)規(guī)工作效果評(píng)估機(jī)制等制度內(nèi)容。根據(jù)上述機(jī)制的功能以及所展現(xiàn)的治理模式的不同，可以將上述機(jī)制形式及內(nèi)容劃歸到常規(guī)機(jī)制與動(dòng)員機(jī)制兩大理論類型中。常規(guī)機(jī)制完整塑造了執(zhí)規(guī)責(zé)任制的主要結(jié)構(gòu)和責(zé)任框架，是執(zhí)規(guī)履責(zé)工作深入開展的規(guī)范遵循。執(zhí)規(guī)責(zé)任制中的責(zé)任機(jī)制、黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制以及激勵(lì)機(jī)制共同組合成常規(guī)機(jī)制的基本內(nèi)容。上述機(jī)制形式均建立在組織常規(guī)工作與運(yùn)作程序基礎(chǔ)上。責(zé)任機(jī)制注重為執(zhí)規(guī)履責(zé)行動(dòng)的按部就班設(shè)置規(guī)范依據(jù)，通過(guò)將執(zhí)規(guī)履責(zé)事項(xiàng)納入地方各級(jí)各類黨組織及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的日常工作內(nèi)容及范圍，形成了各執(zhí)規(guī)主體在常規(guī)工作環(huán)節(jié)須要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行的基本規(guī)則。黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制同樣構(gòu)成中國(guó)共產(chǎn)黨組織系統(tǒng)內(nèi)部常規(guī)化對(duì)上負(fù)責(zé)、組織監(jiān)督與績(jī)效考核等體制機(jī)制的重要組成部分。

在執(zhí)規(guī)責(zé)任制中設(shè)置動(dòng)員機(jī)制體現(xiàn)出對(duì)過(guò)去成功治理經(jīng)驗(yàn)與制度實(shí)踐方式的路徑依賴，這種經(jīng)驗(yàn)來(lái)源于中國(guó)政黨和國(guó)家治理的歷史遺產(chǎn)與實(shí)踐成果，通常都能取得明顯效果[11]。即動(dòng)員機(jī)制所具有的靈活性、調(diào)適性、保障性、經(jīng)常性等特征，使其能夠及時(shí)回應(yīng)與調(diào)適常規(guī)機(jī)制及其治理過(guò)程的失效問(wèn)題，并強(qiáng)化常規(guī)機(jī)制的實(shí)施效果。執(zhí)規(guī)工作動(dòng)員部署機(jī)制、黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育(培訓(xùn))機(jī)制以及執(zhí)規(guī)工作效果評(píng)估機(jī)制共同為常規(guī)機(jī)制獲得穩(wěn)定而嚴(yán)格地執(zhí)行建立了常態(tài)化的制度保障。上述機(jī)制形式與常規(guī)機(jī)制及其內(nèi)容的最大區(qū)別在于，前者在實(shí)施過(guò)程中展現(xiàn)出充分的制度彈性，并根據(jù)需要靈活發(fā)動(dòng)。而后者則屬于執(zhí)規(guī)主體在執(zhí)規(guī)履責(zé)過(guò)程必須遵守的實(shí)體及程序規(guī)則。

(二)常規(guī)機(jī)制的制度內(nèi)容

責(zé)任機(jī)制構(gòu)成常規(guī)機(jī)制的核心內(nèi)容。責(zé)任機(jī)制確立了地方各級(jí)各類黨組織及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)規(guī)履責(zé)的行為模式，以此來(lái)規(guī)范、安排和引導(dǎo)執(zhí)規(guī)主體的日常工作和行動(dòng)方式。責(zé)任機(jī)制具體劃定與明確了黨的組織機(jī)構(gòu)及成員在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行環(huán)節(jié)和過(guò)程中的工作范圍、職權(quán)職責(zé)等內(nèi)容。在推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程中，黨的組織機(jī)構(gòu)間相互耦合，發(fā)揮著不同的功能作用[12]。責(zé)任機(jī)制根據(jù)執(zhí)規(guī)主體在履行執(zhí)規(guī)責(zé)任過(guò)程中所扮演的角色及其職能分工的不同，將執(zhí)規(guī)責(zé)任劃分為主體責(zé)任、統(tǒng)籌責(zé)任、牽頭責(zé)任、配合責(zé)任以及監(jiān)督責(zé)任。不同執(zhí)規(guī)主體依循不同的職責(zé)內(nèi)容和規(guī)定在其所屬地區(qū)、單位系統(tǒng)中推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行。

主體責(zé)任要求地方各級(jí)黨委、非黨組織中的黨組(黨委)、基層黨組織以及黨委(黨組)書記在本地區(qū)、本單位系統(tǒng)中承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)、組織、推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的政治責(zé)任。執(zhí)規(guī)責(zé)任制重視發(fā)揮地方黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及核心領(lǐng)導(dǎo)成員在推進(jìn)執(zhí)規(guī)履責(zé)過(guò)程中的關(guān)鍵帶動(dòng)作用，并使其在這一過(guò)程中能夠身體力行、盡職盡責(zé)模范執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。在黨的地方組織系統(tǒng)中，地方各級(jí)黨委、非黨組織中的黨組(黨委)、基層黨組織、黨委(黨組)書記分別享有在所屬地區(qū)、單位系統(tǒng)中發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)作用的權(quán)責(zé)內(nèi)容，是貫徹落實(shí)黨中央政令任務(wù)的關(guān)鍵力量。主體責(zé)任被認(rèn)為是黨中央深化對(duì)地方黨組織領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的控制所施加的制度壓力與手段。

統(tǒng)籌責(zé)任是一種由執(zhí)規(guī)主體對(duì)工作、任務(wù)、資源進(jìn)行統(tǒng)一而有計(jì)劃地安排、規(guī)劃、分配、協(xié)調(diào)的責(zé)任形式。統(tǒng)籌責(zé)任規(guī)定，黨委辦公廳(室)作為黨委綜合性工作部門，不僅負(fù)有同級(jí)黨委關(guān)于本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作任務(wù)部署的分解、派發(fā)、落實(shí)責(zé)任，同時(shí)還承擔(dān)各執(zhí)規(guī)主體間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。一方面，黨委辦公廳作為直接上下級(jí)黨委間工作銜接的樞紐，需要將同級(jí)黨委關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的部署安排向下一級(jí)黨委輸送傳達(dá)，并進(jìn)行必要解釋與說(shuō)明，以保證下一級(jí)黨委能夠游刃有余、精準(zhǔn)地開展相關(guān)工作。另一方面，黨委辦公廳需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)同級(jí)黨委職能部門、派出機(jī)關(guān)、辦事機(jī)構(gòu)的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作，對(duì)黨委關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的部署安排與制度措施進(jìn)行細(xì)化分解，并在黨委工作機(jī)關(guān)間進(jìn)行分配與派發(fā)，同時(shí)協(xié)調(diào)整合黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過(guò)程中各業(yè)務(wù)部門的資源、行動(dòng)與工作，以提升執(zhí)規(guī)履責(zé)的工作合力。

牽頭責(zé)任明確了相關(guān)領(lǐng)域推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的第一責(zé)任主體與主導(dǎo)力量，明晰了責(zé)任落實(shí)與責(zé)任追究的主要部門單位。配合責(zé)任通過(guò)增強(qiáng)黨的組織機(jī)構(gòu)間的銜接與協(xié)作以服務(wù)于牽頭執(zhí)行部門的執(zhí)規(guī)工作任務(wù)。在實(shí)際工作中，黨委某些工作部署與制度任務(wù)可能涉及數(shù)個(gè)職能部門的權(quán)責(zé)范圍，單靠對(duì)口主管(牽頭)部門難以有效推動(dòng)工作，需要其他單位部門給予積極地協(xié)助、配合與支持，形成工作互動(dòng)與合力。監(jiān)督責(zé)任的責(zé)任主體是黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，其在黨的組織系統(tǒng)中扮演著組織監(jiān)督、信息反饋和反腐敗的重要角色[13]。地方各級(jí)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)作為專責(zé)單位承擔(dān)針對(duì)同級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)規(guī)履責(zé)情況進(jìn)行常規(guī)監(jiān)督的工作職責(zé)。

從上述責(zé)任內(nèi)容可以看出：一方面，責(zé)任機(jī)制的責(zé)任配置呈現(xiàn)出橫向與縱向的關(guān)系結(jié)構(gòu)，橫向關(guān)系結(jié)構(gòu)包括統(tǒng)籌、牽頭、配合、監(jiān)督等責(zé)任類型，主要涉及同級(jí)的組織機(jī)構(gòu)與單位部門，它們之間通常表現(xiàn)出配合、協(xié)作、協(xié)調(diào)及監(jiān)督的平行關(guān)系，如承擔(dān)統(tǒng)籌責(zé)任的黨委辦公廳以及負(fù)有同級(jí)監(jiān)督責(zé)任的黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)?？v向關(guān)系結(jié)構(gòu)則表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、管理、監(jiān)督等上下級(jí)關(guān)系，如承擔(dān)主體責(zé)任的地方各級(jí)黨委等。另一方面，責(zé)任機(jī)制全面整合了等級(jí)體制與分工體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)和主體要素，將縱向維度的地方各級(jí)黨委、基層黨組織、非黨組織中的黨組(黨委)與橫向維度的黨委工作機(jī)關(guān)、黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)等主體全面納入責(zé)任機(jī)制的調(diào)整范圍，形塑起推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)。這種全面化的執(zhí)規(guī)責(zé)任配置關(guān)系主要表現(xiàn)為責(zé)任設(shè)置的縱橫交織與主體的覆蓋性，全面涵蓋地方各級(jí)各類黨組織及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。

常規(guī)機(jī)制還全面整合了黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制的制度內(nèi)容，用以保障責(zé)任機(jī)制能夠獲得嚴(yán)格執(zhí)行。執(zhí)規(guī)責(zé)任制初步建構(gòu)了一套針對(duì)各執(zhí)規(guī)主體的執(zhí)規(guī)履責(zé)情況進(jìn)行嚴(yán)格控制的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制，該機(jī)制建立在中國(guó)共產(chǎn)黨組織系統(tǒng)常規(guī)化對(duì)上負(fù)責(zé)工作機(jī)制所塑造的層級(jí)節(jié)制與監(jiān)督關(guān)系，以及專責(zé)監(jiān)督機(jī)關(guān)職責(zé)履行與黨員監(jiān)督權(quán)利實(shí)現(xiàn)的制度邏輯基礎(chǔ)上。黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制吸納了地方黨委、上級(jí)黨組織、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、黨員等主體參與到執(zhí)規(guī)履責(zé)監(jiān)督的整個(gè)過(guò)程，建立起地方各級(jí)黨委對(duì)所屬機(jī)構(gòu)單位和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、黨員對(duì)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)機(jī)構(gòu)單位和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)規(guī)履責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督的制度網(wǎng)絡(luò)。此外，執(zhí)規(guī)責(zé)任制還進(jìn)一步引入激勵(lì)機(jī)制，將地方各級(jí)各類黨組織及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)規(guī)履責(zé)情況納入績(jī)效考核與評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，以激發(fā)各執(zhí)規(guī)主體執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的積極性。在常規(guī)組織考核與激勵(lì)機(jī)制下，地方黨組織的績(jī)效及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的職級(jí)、職務(wù)、薪資、福利等待遇和利益分配同執(zhí)規(guī)履責(zé)效果掛鉤。

(三)動(dòng)員機(jī)制的制度內(nèi)容

執(zhí)規(guī)工作動(dòng)員部署機(jī)制要求，黨委(黨組)每年至少召開一次以研究黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作為專題的會(huì)議。專題會(huì)議主要分析總結(jié)本地區(qū)、本單位系統(tǒng)執(zhí)規(guī)履責(zé)工作的成熟經(jīng)驗(yàn)與困難挑戰(zhàn)并尋求問(wèn)題的解決之道，以及動(dòng)員部署下一階段黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作的任務(wù)和行動(dòng)。執(zhí)規(guī)工作動(dòng)員部署機(jī)制促使黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問(wèn)題始終成為地方黨委(黨組)的關(guān)注事項(xiàng)和重要工作議題，并起到督促與保障黨委(黨組)嚴(yán)格履行主體責(zé)任的作用。執(zhí)規(guī)工作動(dòng)員部署機(jī)制借助自上而下逐級(jí)加壓推進(jìn)，依靠領(lǐng)導(dǎo)重視、資源調(diào)集、專項(xiàng)工作部署、政治動(dòng)員、任務(wù)下達(dá)等運(yùn)動(dòng)化方式推動(dòng)責(zé)任機(jī)制的有效落地。

黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育(培訓(xùn))機(jī)制明確，黨委(黨組)要將黨內(nèi)法規(guī)納入領(lǐng)導(dǎo)干部政治理論學(xué)習(xí)與教育培訓(xùn)的重要內(nèi)容，以確保其執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)有賴于其內(nèi)心的信仰、覺(jué)悟與忠誠(chéng)[14]，黨內(nèi)法規(guī)的道德性要求黨員干部具有更高的思想境界[15]，這都需要借助宣傳教育(培訓(xùn))機(jī)制予以保障和強(qiáng)化。中國(guó)共產(chǎn)黨針對(duì)黨員干部的教育培訓(xùn)很大程度是一種指令性要求活動(dòng)[16]，即通過(guò)政治權(quán)威的動(dòng)員指令所發(fā)動(dòng)的常態(tài)化、運(yùn)動(dòng)化的政治教育活動(dòng)。例如，在全黨范圍內(nèi)開展的保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育、群眾路線教育、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育、“不忘初心、牢記使命”主題教育等多種形式的政治教育活動(dòng)。政治教育推進(jìn)的主要方式包括學(xué)習(xí)、培訓(xùn)與教化，依靠循環(huán)往復(fù)的黨內(nèi)法規(guī)教育和學(xué)習(xí)培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)則意識(shí)，并提高其政治素養(yǎng)與執(zhí)規(guī)履責(zé)能力。宣傳工作是黨的一項(xiàng)極端重要的工作，也是政黨治理的重要手段。執(zhí)規(guī)責(zé)任制還注重發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)宣傳的功能作用，依靠宣傳工作涉及的輿論引導(dǎo)、精神傳達(dá)、典型宣傳等手段[11]進(jìn)行執(zhí)規(guī)責(zé)任傳導(dǎo)、執(zhí)規(guī)氛圍營(yíng)造、執(zhí)規(guī)思想灌輸、執(zhí)規(guī)制度推廣。動(dòng)員機(jī)制試圖借助反復(fù)且不斷增強(qiáng)的教育培訓(xùn)與意識(shí)形態(tài)宣傳手段，來(lái)提高地方各級(jí)各類黨組織及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)執(zhí)規(guī)履責(zé)的制度和思想認(rèn)同，深化執(zhí)規(guī)主體對(duì)于執(zhí)規(guī)責(zé)任制的制度要求及基本精神的理解和把握。這有助于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的權(quán)力觀和利益觀，提高執(zhí)規(guī)履責(zé)的自覺(jué)性與主動(dòng)性，并進(jìn)一步保障責(zé)任機(jī)制制度目標(biāo)的達(dá)成。

執(zhí)規(guī)工作效果評(píng)估機(jī)制規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要對(duì)執(zhí)規(guī)履責(zé)情況、執(zhí)規(guī)責(zé)任制實(shí)施效果等內(nèi)容開展評(píng)估與監(jiān)督。執(zhí)規(guī)工作效果評(píng)估機(jī)制賦予黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)根據(jù)需要與必要性，采用具有靈活性的突擊式、運(yùn)動(dòng)式評(píng)估審查方式，以督促地方各級(jí)各類黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部忠實(shí)履行規(guī)定職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。同時(shí)，執(zhí)規(guī)工作效果評(píng)估機(jī)制使黨內(nèi)法規(guī)制定主體與黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體更容易獲取關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況的真實(shí)信息反饋，及時(shí)掌握?qǐng)?zhí)規(guī)責(zé)任制實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題并加以針對(duì)性解決。

雖然上述動(dòng)員手段與機(jī)制形式呈現(xiàn)出規(guī)范化、常態(tài)化特征，這區(qū)別于傳統(tǒng)意義上憑借命令、政策等非規(guī)范化、非常態(tài)化手段發(fā)動(dòng)的動(dòng)員形式，但整體工作的實(shí)際開展仍然是通過(guò)運(yùn)動(dòng)方式推動(dòng)。執(zhí)規(guī)責(zé)任制對(duì)上述機(jī)制內(nèi)容的設(shè)計(jì)非常原則和抽象。例如針對(duì)動(dòng)員機(jī)制發(fā)動(dòng)的時(shí)間設(shè)定，執(zhí)規(guī)工作動(dòng)員部署機(jī)制僅規(guī)定了“每年至少召開一次”的最低限度時(shí)間要求，而執(zhí)規(guī)工作效果評(píng)估機(jī)制則明確應(yīng)視情況開展評(píng)估工作。這給相關(guān)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部留下了充分地決定空間，可以針對(duì)責(zé)任機(jī)制實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題，并根據(jù)實(shí)際工作需要決定是否借助運(yùn)動(dòng)化方式推進(jìn)執(zhí)規(guī)履責(zé)以及動(dòng)員的時(shí)間、次數(shù)與流程安排，從而提升治理的現(xiàn)實(shí)效果。

三、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制的制度局限性

(一)常規(guī)機(jī)制的制度局限性

第一，責(zé)任機(jī)制可操作性較差。責(zé)任機(jī)制具體可以劃分為主體(領(lǐng)導(dǎo))、統(tǒng)籌、牽頭、配合、監(jiān)督等五大責(zé)任類型，各執(zhí)規(guī)主體依照相應(yīng)責(zé)任類型所確立的行為模式和要求履行執(zhí)規(guī)責(zé)任。然而，不同責(zé)任類型在內(nèi)容設(shè)計(jì)上存在只提抽象性要求，而不明確具體、實(shí)質(zhì)性責(zé)任內(nèi)容的問(wèn)題，這導(dǎo)致責(zé)任機(jī)制缺乏可操作性，削弱了黨組織與黨員領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)規(guī)履責(zé)效果。例如，主體責(zé)任規(guī)定地方各級(jí)黨委負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、組織、推進(jìn)本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作的職責(zé)，但對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、組織責(zé)任、推進(jìn)責(zé)任的具體內(nèi)容，卻未能加以明確。同樣地，統(tǒng)籌責(zé)任規(guī)定黨委辦公廳(室)負(fù)有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)執(zhí)規(guī)工作的責(zé)任，但對(duì)于統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)具體涉及的工作內(nèi)容也沒(méi)有明確。相較而言，《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》則對(duì)不同責(zé)任類型的責(zé)任內(nèi)容作了較為詳細(xì)規(guī)定，如領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任確定了領(lǐng)導(dǎo)班子及領(lǐng)導(dǎo)干部在黨風(fēng)廉政建設(shè)中所應(yīng)承擔(dān)的八項(xiàng)責(zé)任內(nèi)容。此外，包括《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》等責(zé)任制度，均對(duì)責(zé)任機(jī)制的具體類型及內(nèi)容有著細(xì)致規(guī)定。雖然，執(zhí)規(guī)責(zé)任制在功能上主要體現(xiàn)為對(duì)地方黨組織及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)規(guī)履責(zé)工作的規(guī)范，因而在確定上述主體的責(zé)任內(nèi)容時(shí)，為了照顧各地差異及現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)保留一定的彈性空間和細(xì)化余地，避免因規(guī)定過(guò)于周密具體而超出地方執(zhí)行能力與實(shí)際。但是，責(zé)任機(jī)制對(duì)責(zé)任類型的內(nèi)容設(shè)計(jì)卻過(guò)于松散寬泛，只提抽象性要求，沒(méi)有提供明確實(shí)現(xiàn)路徑。責(zé)任機(jī)制的有效性源于責(zé)任內(nèi)容的翔實(shí)明確，能夠?qū)?zhí)規(guī)主體的行為產(chǎn)生直接規(guī)范與引導(dǎo)效力，責(zé)任內(nèi)容規(guī)定的不明確造成了責(zé)任機(jī)制缺乏可操作性以及責(zé)任規(guī)定的實(shí)施困難。

第二，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制不完善?！拔小怼标P(guān)系使地方獲得了代表中央管理地方黨政事務(wù)的權(quán)力。為了保證地方黨組織同黨中央保持行動(dòng)一致，黨中央通過(guò)建立對(duì)上負(fù)責(zé)機(jī)制這一常規(guī)化自下而上的工作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方行動(dòng)信息的掌握。中央權(quán)威并不直接參與地方性事務(wù)，而組織層級(jí)與結(jié)構(gòu)越龐大復(fù)雜，權(quán)威對(duì)組織的控制就越容易被稀釋[17]，結(jié)果是導(dǎo)致了中央與地方間、不同層級(jí)黨組織間存在信息不對(duì)稱，地方黨組織及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)規(guī)履責(zé)情況，黨中央難以準(zhǔn)確掌握。黨中央依賴對(duì)上負(fù)責(zé)機(jī)制獲取地方執(zhí)規(guī)履責(zé)情況等地方事務(wù)信息。由于信息不對(duì)稱，地方(下級(jí))黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)A向于投機(jī)式規(guī)避責(zé)任機(jī)制對(duì)其施加的制度壓力與行為約束，形式化應(yīng)對(duì)執(zhí)規(guī)任務(wù)與責(zé)任要求。在科層體制中，自下而上的信息搜集、加工、解釋存在突出的組織問(wèn)題，為了規(guī)避負(fù)面評(píng)價(jià)與問(wèn)責(zé)壓力，執(zhí)規(guī)主體在向上匯報(bào)時(shí)，可能采取對(duì)信息進(jìn)行加工過(guò)濾的策略，報(bào)告不真實(shí)執(zhí)規(guī)履責(zé)工作情況。要解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，關(guān)鍵舉措是建立完善的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)打造嚴(yán)密有效的監(jiān)督控制網(wǎng)絡(luò)，減少信息傳遞過(guò)程中的加工處理機(jī)會(huì)。執(zhí)規(guī)責(zé)任制對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的制度設(shè)計(jì)還存在進(jìn)一步完善空間。具體而言，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制僅明確地方黨委、上級(jí)黨組織、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、黨員負(fù)有監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的職責(zé)或義務(wù)，但對(duì)監(jiān)督職責(zé)的具體內(nèi)容以及開展方式、履行程序等事項(xiàng)均沒(méi)有作出規(guī)定。另外，“上級(jí)黨組織”的概念表述也存在一定籠統(tǒng)性。理論上，“上級(jí)黨組織”不同于“上一級(jí)黨組織”，“上級(jí)黨組織”涵蓋主體范圍更廣，涉及被監(jiān)督主體的所有上級(jí)黨組織，這意味著上述組織單位均具有監(jiān)督職權(quán)。因而，如果不詳細(xì)確定與區(qū)分各級(jí)黨組織及黨員的具體監(jiān)督職責(zé)內(nèi)容，就可能導(dǎo)致職責(zé)上的重疊交叉，其后果是在履行監(jiān)督職責(zé)上的推諉與消極不作為，降低監(jiān)督效率并使監(jiān)督機(jī)制在實(shí)施過(guò)程中流于形式。

第三，激勵(lì)機(jī)制不健全。激勵(lì)機(jī)制有助于促進(jìn)各級(jí)黨組織與黨員領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任機(jī)制的要求，提高執(zhí)規(guī)履責(zé)的積極性。所謂激勵(lì)機(jī)制，就是指組織通過(guò)物質(zhì)上或者精神上的滿足來(lái)?yè)Q取組織成員采取與組織目標(biāo)意志相一致的制度機(jī)制[18]。常規(guī)考核的結(jié)果將影響到地方黨組織績(jī)效與黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升和福利待遇。然而，激勵(lì)機(jī)制在制度內(nèi)容安排上僅提出將履行執(zhí)規(guī)責(zé)任情況納入考核的范圍，并未對(duì)執(zhí)規(guī)履責(zé)的考核內(nèi)容、評(píng)價(jià)指標(biāo)、激勵(lì)措施等事項(xiàng)進(jìn)行明確與具體化，這削弱了激勵(lì)機(jī)制的可操作性與實(shí)效性。一方面，如果激勵(lì)機(jī)制缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容規(guī)定，各級(jí)黨組織與黨員領(lǐng)導(dǎo)干部很難在履行執(zhí)規(guī)責(zé)任、推進(jìn)執(zhí)規(guī)工作事項(xiàng)上投入更多積極性與注意力，這導(dǎo)致了正向激勵(lì)不足。另一方面，黨中央通過(guò)構(gòu)造“委托—代理”關(guān)系在賦予地方黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部更多治理權(quán)限與管理便利的同時(shí)，也為上述主體提供了充分獲取地方資源及利益的機(jī)會(huì)，由于信息不對(duì)稱，“委托—代理”關(guān)系的存在事實(shí)上為上述主體追求私益、規(guī)避責(zé)任、不按制度行事制造了反向激勵(lì)。此外，由于黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的不完善，如果執(zhí)規(guī)主體不履行執(zhí)規(guī)責(zé)任的成功率高，不容易被發(fā)現(xiàn)、監(jiān)管并受到問(wèn)責(zé)，客觀上也為其逃避責(zé)任機(jī)制確立的責(zé)任要求制造了另一個(gè)反向激勵(lì)。當(dāng)激勵(lì)機(jī)制不健全，制度規(guī)定不明確，其所能提供的對(duì)于黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的正向激勵(lì)效果，弱于外部因素所形成的反向激勵(lì)效果，將導(dǎo)致執(zhí)規(guī)責(zé)任制難以有效執(zhí)行。

(二)動(dòng)員機(jī)制的制度局限性

第一，動(dòng)員機(jī)制缺乏監(jiān)督力。所謂缺乏監(jiān)督力，就是指沒(méi)有在常規(guī)化的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制之外，設(shè)置針對(duì)動(dòng)員機(jī)制及其治理實(shí)踐予以內(nèi)部約束的控制機(jī)制，這導(dǎo)致了缺乏對(duì)執(zhí)規(guī)工作動(dòng)員部署機(jī)制、黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育(培訓(xùn))機(jī)制、執(zhí)規(guī)工作效果評(píng)估機(jī)制等動(dòng)員機(jī)制運(yùn)行狀況與實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)督的制度安排。雖然執(zhí)規(guī)工作效果評(píng)估機(jī)制具有監(jiān)督的功能與屬性，但其制度實(shí)踐更多體現(xiàn)在對(duì)執(zhí)規(guī)責(zé)任制的整體執(zhí)行效果以及責(zé)任機(jī)制實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估與監(jiān)督，并不會(huì)涉及動(dòng)員機(jī)制執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)。黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制雖然能夠?qū)?dòng)員機(jī)制的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，但其制度建設(shè)的不完善制約了監(jiān)督活動(dòng)的有效展開。這使得動(dòng)員機(jī)制的實(shí)施過(guò)程容易導(dǎo)致形式主義消解動(dòng)員效果的問(wèn)題。動(dòng)員機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)具有高度的靈活性與調(diào)適性，缺乏有效監(jiān)督可能引發(fā)動(dòng)員機(jī)制實(shí)施過(guò)程中的作風(fēng)問(wèn)題。例如，黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育活動(dòng)形式化、黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估弄虛作假、刻意回避執(zhí)規(guī)過(guò)程中的問(wèn)題矛盾、作秀式執(zhí)規(guī)動(dòng)員部署、對(duì)上級(jí)黨組織執(zhí)規(guī)工作部署的消極應(yīng)付等形式主義問(wèn)題。這消解了動(dòng)員機(jī)制的效力。

第二，動(dòng)員機(jī)制缺乏權(quán)威力。動(dòng)員機(jī)制規(guī)定了地方黨組織及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部為增強(qiáng)常規(guī)機(jī)制實(shí)效性與黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力而發(fā)動(dòng)組織動(dòng)員的權(quán)限。然而，由于制度在縱向維度缺少對(duì)中央層面黨組織的內(nèi)容設(shè)定，欠缺對(duì)黨中央及黨中央工作機(jī)關(guān)在推進(jìn)執(zhí)規(guī)履責(zé)動(dòng)員過(guò)程中的角色安排，這一定程度削弱了動(dòng)員機(jī)制的權(quán)威性與有效性。中國(guó)共產(chǎn)黨的組織形式表現(xiàn)為壓力型體制，壓力型體制是一種自上而下地，上級(jí)加壓推進(jìn)、下級(jí)加碼執(zhí)行的制度體系[19]。壓力型體制建立在黨組織系統(tǒng)層級(jí)結(jié)構(gòu)的權(quán)威關(guān)系上，黨中央利用中央集權(quán)的汲取功能使資源與權(quán)威集中于組織最高決策層，“四個(gè)意識(shí)”“兩個(gè)維護(hù)”政治教育使全黨在思想、行動(dòng)上與黨中央保持高度一致，進(jìn)一步夯實(shí)了黨中央權(quán)威。在壓力型體制下，政治動(dòng)員的開展形式通常表現(xiàn)為：黨中央為了完成某些特定的治理任務(wù)，會(huì)將這些任務(wù)與制度措施作為自上而下、一以貫之的中心工作，動(dòng)員并要求地方各層級(jí)黨組織、政府及其職能部門、各級(jí)官員能夠嚴(yán)格貫徹執(zhí)行[19]。動(dòng)員機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)需要政治權(quán)威推動(dòng)，黨中央是動(dòng)員發(fā)動(dòng)的動(dòng)力與權(quán)威來(lái)源，無(wú)論是任務(wù)部署還是政治教育抑或組織宣傳，都是首先從中央層面在全國(guó)范圍內(nèi)推動(dòng)，然后才延伸到地方層面。地方黨組織缺乏黨中央的權(quán)威力，其動(dòng)員、號(hào)召與組織能力均明顯不足，難以有效且持續(xù)性推進(jìn)執(zhí)規(guī)履責(zé)動(dòng)員。

第三，動(dòng)員機(jī)制缺乏整合力。政治權(quán)威借助壓力型體制，能夠“短時(shí)間調(diào)動(dòng)資源、動(dòng)員力量、整合隊(duì)伍、形成合力，集中力量辦大事”[11]。動(dòng)員機(jī)制的有效性建立在從橫向維度整合各單位部門資源，形成工作推進(jìn)合力與完成治理任務(wù)的行動(dòng)邏輯上。因而，動(dòng)員型治理往往需要吸納整合各類治理主體與資源，并使他們保持行動(dòng)上的一致，以服務(wù)于制度目標(biāo)。但是，執(zhí)規(guī)責(zé)任制所塑造的動(dòng)員機(jī)制卻并沒(méi)有展現(xiàn)出強(qiáng)有力的整合功能，無(wú)論是黨內(nèi)法規(guī)教育還是宣傳動(dòng)員，均局限于單一或部分主體范圍內(nèi)。例如，黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育(培訓(xùn))機(jī)制規(guī)定由承擔(dān)牽頭責(zé)任的單位部門負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)宣傳工作，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在職責(zé)范圍內(nèi)落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)宣傳工作，這導(dǎo)致宣傳動(dòng)員所影響與涉及的主體范圍較為有限，即除承擔(dān)牽頭責(zé)任的黨組織以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部之外的其他執(zhí)規(guī)主體，均沒(méi)有被吸納到黨內(nèi)法規(guī)宣傳動(dòng)員過(guò)程中。同樣，黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育(培訓(xùn))機(jī)制對(duì)開展黨內(nèi)法規(guī)教育(培訓(xùn))動(dòng)員的主體范圍設(shè)置也沒(méi)有體現(xiàn)出廣泛的覆蓋性與全面性，僅包含黨委(黨組)以及牽頭執(zhí)行部門，難以形成動(dòng)員合力。

四、優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制的路徑

(一)制定執(zhí)規(guī)責(zé)任清單

2020年3月，中共中央辦公廳印發(fā)了《黨委(黨組)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《責(zé)任規(guī)定》)，《責(zé)任規(guī)定》在第三章專門規(guī)定了推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任落實(shí)的問(wèn)題，提出了“會(huì)議專題研究、制定責(zé)任清單、作出年度任務(wù)安排、加強(qiáng)調(diào)查研究、開展經(jīng)常性宣傳教育、在民主生活會(huì)上作出對(duì)照檢查、提醒談話約談教育、通報(bào)典型問(wèn)題、提高工作能力水平等多項(xiàng)舉措”[20]。眾多舉措中就包括了“制定責(zé)任清單”的任務(wù)內(nèi)容?！敦?zé)任規(guī)定》第二章原則性規(guī)定了地方黨委、黨委(黨組)的主體責(zé)任內(nèi)容，并在第三章賦予了黨委(黨組)及其書記、領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員等黨員領(lǐng)導(dǎo)干部可以根據(jù)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制的規(guī)定，結(jié)合地方實(shí)際制定責(zé)任清單的權(quán)限。上述內(nèi)容設(shè)置充分兼顧了責(zé)任內(nèi)容明確性與責(zé)任設(shè)定靈活性的統(tǒng)一和平衡。因而，基于促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系統(tǒng)一性的要求，執(zhí)規(guī)責(zé)任制可借鑒并參照《責(zé)任規(guī)定》的結(jié)構(gòu)范式，在責(zé)任機(jī)制中從宏觀層面對(duì)各執(zhí)規(guī)主體設(shè)置具有一定程度指導(dǎo)性、原則性和規(guī)范性的責(zé)任內(nèi)容，并在微觀層面賦予其根據(jù)具體執(zhí)規(guī)履責(zé)需要制定責(zé)任清單的權(quán)限。執(zhí)規(guī)責(zé)任清單的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)詳細(xì)、充實(shí)且具有現(xiàn)實(shí)可操作性，做到簡(jiǎn)易便行、務(wù)實(shí)管用。應(yīng)強(qiáng)化責(zé)任清單編制及其內(nèi)容的合法(合規(guī))性控制，編制過(guò)程應(yīng)符合規(guī)定程序[21]。執(zhí)規(guī)責(zé)任清單需分別細(xì)化與明確主體責(zé)任、統(tǒng)籌責(zé)任、牽頭責(zé)任、配合責(zé)任以及監(jiān)督責(zé)任的具體責(zé)任內(nèi)容，責(zé)任內(nèi)容不應(yīng)超越責(zé)任機(jī)制確立的抽象性規(guī)定所涉及的范圍，同時(shí)明確各執(zhí)規(guī)主體的職責(zé)邊界，讓執(zhí)規(guī)主體能夠更為清晰地了解自己的責(zé)任范圍及內(nèi)容。

(二)完善監(jiān)督機(jī)制

“所有的委托—代理關(guān)系都包含特殊的以信息不對(duì)稱和利益沖突為基礎(chǔ)的‘代理問(wèn)題’，委托人通過(guò)層級(jí)控制和監(jiān)督來(lái)緩解這些問(wèn)題是很明智的?！盵22]完善的監(jiān)督機(jī)制有助于增強(qiáng)黨中央對(duì)地方各級(jí)黨組織及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)規(guī)履責(zé)情況信息掌握的準(zhǔn)確性，并緩解信息不對(duì)稱性張力，弱化反向激勵(lì)，降低信息加工處理的成功率，從而提升執(zhí)規(guī)責(zé)任制的實(shí)施效果。需要從以下兩方面進(jìn)行努力：一方面，應(yīng)進(jìn)一步完善常規(guī)化的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制，建立健全責(zé)任機(jī)制落實(shí)常規(guī)報(bào)告制度、常規(guī)考核評(píng)價(jià)制度，明確上級(jí)黨組織的主體范圍，細(xì)化地方黨委、上級(jí)黨組織、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)以及黨員的具體監(jiān)督職責(zé)內(nèi)容，避免責(zé)任安排上的交叉重疊。同時(shí)還需努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)督方式、監(jiān)督程序、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容的具體化、規(guī)范化，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的可操作性與實(shí)效性。另一方面，應(yīng)在動(dòng)員機(jī)制中建立非常規(guī)化的監(jiān)督檢查機(jī)制，包括在常規(guī)巡視機(jī)制之外，建立起自上而下的，具有靈活性、常態(tài)性、經(jīng)常性特征的巡視巡察機(jī)制與督查檢查機(jī)制等，以確保監(jiān)督機(jī)制能夠因時(shí)因事、根據(jù)問(wèn)題需要靈活發(fā)動(dòng)，最終促進(jìn)動(dòng)員機(jī)制的制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化。

(三)健全激勵(lì)機(jī)制

在科層體制中，組織官員普遍聚焦于晉升問(wèn)題。由于注意力的有限性，人無(wú)法同時(shí)考慮所有選項(xiàng)，只能把有限的注意力、精力以及工作分配到有助于實(shí)現(xiàn)個(gè)人最大化利益的事情上?？茖芋w制更容易使組織官員將行動(dòng)建立在服務(wù)晉升的目標(biāo)上。在等級(jí)明確的科層體制中，“人們逐級(jí)向上爬，晉升成為人們生涯中所極力爭(zhēng)取的目標(biāo)。而且許多政府機(jī)構(gòu)都有這種特點(diǎn)”[18]。這一定程度決定了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行動(dòng)邏輯。基于這一理解，通過(guò)健全激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制內(nèi)容的明確性、可操作性與吸引力，提升激勵(lì)機(jī)制的正向激勵(lì)效果，將有助于提高黨員領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)規(guī)履責(zé)的積極性和主動(dòng)性。因此，有必要進(jìn)一步充實(shí)與完善激勵(lì)機(jī)制的制度內(nèi)容，通過(guò)修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》或者制定專項(xiàng)實(shí)施細(xì)則等方式，確立起執(zhí)規(guī)履責(zé)考核激勵(lì)指標(biāo)體系，明確黨員領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)規(guī)履責(zé)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與激勵(lì)內(nèi)容。激勵(lì)機(jī)制的制度設(shè)計(jì)具體應(yīng)涉及四個(gè)方面的內(nèi)容，即晉升激勵(lì)、物質(zhì)激勵(lì)、精神激勵(lì)以及情感激勵(lì)。其中，晉升激勵(lì)可以根據(jù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任情況并結(jié)合日常工作表現(xiàn)，分別設(shè)置“階梯晉升”和“破格提拔”兩種模式，不同模式均涉及職位、職務(wù)、職級(jí)的提升，也伴隨著物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的增加；物質(zhì)激勵(lì)是對(duì)較好履行執(zhí)規(guī)責(zé)任的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部給予的物質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)，包括福利、收入增加以及獲得津貼、獎(jiǎng)金等；精神激勵(lì)則對(duì)在執(zhí)規(guī)履責(zé)過(guò)程中表現(xiàn)優(yōu)秀的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部給予精神性獎(jiǎng)勵(lì)，例如黨組織內(nèi)部的榮譽(yù)表彰和授予稱號(hào)等；情感激勵(lì)在黨組織內(nèi)部的“先進(jìn)”“模范”“優(yōu)秀”等精神性獎(jiǎng)勵(lì)之外，還憑借社會(huì)性的榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行激勵(lì)[23]。

(四)擴(kuò)充動(dòng)員機(jī)制的主體范圍

動(dòng)員機(jī)制依賴組織權(quán)威推動(dòng)，地方黨組織的治理權(quán)威來(lái)自黨中央的授予以及代理行為，地方黨組織并不具備黨中央的有效動(dòng)員與組織能力。無(wú)論是執(zhí)規(guī)部署動(dòng)員機(jī)制的實(shí)施，還是黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育(培訓(xùn))機(jī)制的運(yùn)作，均需要依賴自上而下逐級(jí)的權(quán)威傳遞、壓力傳導(dǎo)方式來(lái)推動(dòng)和強(qiáng)化，而黨中央在這一過(guò)程中則扮演著權(quán)威來(lái)源和權(quán)威輸出的角色。此外，常規(guī)機(jī)制通過(guò)將縱向?qū)用娴牡胤礁骷?jí)黨委、基層黨組織、非黨組織中的黨組(黨委)與橫向?qū)用娴狞h委工作機(jī)關(guān)、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)等主體全面納入制度調(diào)整范圍，體現(xiàn)出執(zhí)規(guī)責(zé)任配置涵蓋主體的覆蓋性、全面性。但動(dòng)員機(jī)制卻因缺乏整合能力，而使機(jī)制運(yùn)行效果與推動(dòng)力局限于少數(shù)主體范圍，其影響力、帶動(dòng)力以及制度效力難以充分施展釋放，執(zhí)規(guī)履責(zé)也無(wú)法形成推動(dòng)合力。因而，需要對(duì)動(dòng)員機(jī)制的主體范圍進(jìn)行擴(kuò)充：一方面是在動(dòng)員機(jī)制的主體范圍中增加“黨的中央組織”與“黨中央工作機(jī)關(guān)”的主體內(nèi)容，建立黨中央及其工作機(jī)關(guān)在中央層面與全國(guó)范圍，根據(jù)需要發(fā)動(dòng)常態(tài)化推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行與執(zhí)規(guī)履責(zé)工作的全國(guó)性動(dòng)員，地方各級(jí)黨委則在地方層面根據(jù)屬地實(shí)際發(fā)動(dòng)常態(tài)化執(zhí)規(guī)工作動(dòng)員部署、黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育、執(zhí)規(guī)工作效果評(píng)估等地方性動(dòng)員的雙重動(dòng)員機(jī)制，以強(qiáng)化動(dòng)員機(jī)制的權(quán)威性與實(shí)施效力。另一方面是進(jìn)一步豐富與擴(kuò)充黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育(培訓(xùn))機(jī)制的主體范圍，使其基本涵蓋所有執(zhí)規(guī)主體，并明確各執(zhí)規(guī)主體在加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育、推動(dòng)執(zhí)規(guī)履責(zé)過(guò)程中所扮演的機(jī)制角色以及所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)，以提升動(dòng)員機(jī)制的整合力。