彭小霞

（江蘇師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

一、生態(tài)管制的內(nèi)涵及特征

“生態(tài)管制”一詞最早出現(xiàn)在美國環(huán)保主義先驅(qū)——蕾切爾·卡遜于1962年所著的《寂靜的春天》一書中[1]。1972年聯(lián)合國在瑞典斯德哥爾摩召開全球第一次人類環(huán)境會議，會上提出各國面對日益嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)，闡述加強(qiáng)生態(tài)管制的重要性。1973年，我國制定了首個環(huán)境保護(hù)的專門性文件——《保護(hù)和改善環(huán)境若干規(guī)定》，由此拉開我國生態(tài)管制的序幕。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深入，大量的環(huán)境問題日漸凸顯，生態(tài)管制的任務(wù)隨之更具緊迫性。尤其是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，對于具有較強(qiáng)公共屬性的環(huán)境資源，市場難以對其合理定價以及將環(huán)境成本計算在產(chǎn)品定價中，由此出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題上的“市場失靈”現(xiàn)象。在這種情況下，政府在環(huán)境治理中所有的征稅權(quán)、禁止權(quán)、懲罰權(quán)等強(qiáng)制性的權(quán)力對于矯正環(huán)境問題上的“市場失靈”問題不僅具有較大的優(yōu)勢，也具有現(xiàn)實必要性。從內(nèi)涵上看，生態(tài)管制是國家為了實現(xiàn)一定區(qū)域內(nèi)自然資源的合理配置和利用，促進(jìn)該區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)，通過制定該區(qū)域準(zhǔn)入規(guī)則和轉(zhuǎn)用規(guī)則規(guī)范生態(tài)空間內(nèi)部的生產(chǎn)生活行為，并對整個生態(tài)空間的環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查以及對造成嚴(yán)重環(huán)境危害后果的違法主體追究法律責(zé)任的行為。從內(nèi)容上看，生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理是生態(tài)管制的兩大組成部分。具體而言，生態(tài)保護(hù)是指規(guī)劃和保護(hù)具有價值的生態(tài)系統(tǒng)，從而預(yù)防生態(tài)破壞；環(huán)境治理是指采取科學(xué)的技術(shù)手段綜合整治水、大氣、土壤等被污染嚴(yán)重的區(qū)域，使被破壞的生態(tài)秩序得以恢復(fù)。

生態(tài)管制有四個突出的特點(diǎn)。第一，生態(tài)管制主體的單一性。生態(tài)管制作為一種政府環(huán)境規(guī)制行為，主要由生態(tài)環(huán)境部門設(shè)置的生態(tài)管制機(jī)構(gòu)來承擔(dān)生態(tài)管制職能。在生態(tài)問題越來越嚴(yán)重的當(dāng)代社會，生態(tài)管制機(jī)構(gòu)的作用更加凸顯，其具體職能包括兩大方面：一是環(huán)境決策權(quán)，即依據(jù)一定區(qū)域的環(huán)境規(guī)制目標(biāo)，將該區(qū)域的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理的要求以具體制度的形式固定下來，如制定出臺本區(qū)域資源開發(fā)的生態(tài)規(guī)劃制度、生態(tài)監(jiān)測制度、生態(tài)修復(fù)制度等制度體系，從具體細(xì)節(jié)和可操作性上落實國家法律和頂層制度設(shè)計。換言之，生態(tài)管制機(jī)構(gòu)行使的是微觀層面的生態(tài)管制決策權(quán)。二是環(huán)境執(zhí)法權(quán)，即生態(tài)管制機(jī)構(gòu)在職權(quán)范圍內(nèi)依據(jù)法定的程序?qū)ζ茐某青l(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、對生態(tài)資源進(jìn)行掠奪性開發(fā)的行為及時進(jìn)行查處，對造成環(huán)境污染的企業(yè)或者個人進(jìn)行處罰，以遏制和糾正各種環(huán)境破壞行為。作為身兼環(huán)境決策權(quán)和環(huán)境執(zhí)法權(quán)雙重職責(zé)的生態(tài)管制機(jī)構(gòu)，也同時面臨著雙重約束：一方面，生態(tài)管制機(jī)構(gòu)對地方政府和生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)，其行動邏輯就必然要受到政治力量的控制與影響；另一方面，生態(tài)管制機(jī)構(gòu)為維護(hù)區(qū)域良好的生態(tài)環(huán)境而行使環(huán)境規(guī)制權(quán)，生態(tài)管制從性質(zhì)上看屬于行政規(guī)制，所以生態(tài)管制權(quán)必須依法行使，公民對違法的生態(tài)管制行為可提起行政復(fù)議和行政訴訟。第二，生態(tài)管制空間屬性的明確性。在綠色發(fā)展理念的引領(lǐng)下，我國自然資源的開發(fā)利用應(yīng)該在遵循生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條基本控制線的要求下統(tǒng)籌生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間的部署，同時以生態(tài)空間占用是否合理為標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)空間屬性的不同制定差異化的管制規(guī)則。具體體現(xiàn)在：根據(jù)生態(tài)功能的重要程度，將農(nóng)村水源所在地、森林公園所在地等確立為重點(diǎn)生態(tài)空間，在重點(diǎn)生態(tài)空間嚴(yán)格禁止占用、改變土地性質(zhì)和用途的開發(fā)行為，倡導(dǎo)有利于修復(fù)和提升生態(tài)功能的土地利用行為；將其他次級重要的生態(tài)要素確立為一般生態(tài)空間，一般生態(tài)空間限制大規(guī)模的、破壞性強(qiáng)的資源開發(fā)活動，允許不降低生態(tài)功能的土地利用行為[2]?？傊?，不同的地域和空間，生態(tài)管制的要求和程度是有差別的，清晰明確的空間界限是實施有效生態(tài)管制行為的前提。第三，生態(tài)管制手段的多樣性。傳統(tǒng)上，我國的生態(tài)管制活動主要由政府實施，在手段方式上主要采用命令控制型的直接干預(yù)方式，體現(xiàn)為政府環(huán)保部門通過制定法律法規(guī)、政策、制度等來制定排放標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)過程標(biāo)準(zhǔn)，通過行政命令的方式迫使生產(chǎn)經(jīng)營者予以遵從，并對破壞環(huán)境的行為主體予以懲處。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府不斷擴(kuò)展生態(tài)管制的范圍和手段，環(huán)境稅、排污權(quán)交易等市場激勵型生態(tài)管制方式開始不斷出現(xiàn)，政府的生態(tài)管制手段呈現(xiàn)行政直接干預(yù)與市場間接干預(yù)相結(jié)合的趨勢。在功能上，行政直接干預(yù)采用強(qiáng)制手段有利于提高生態(tài)破壞的成本、修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境，同時對潛在的生態(tài)破壞主體形成震懾作用；而市場間接干預(yù)則有利于激發(fā)企業(yè)加強(qiáng)綠色技術(shù)研發(fā)，實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的雙贏。第四，生態(tài)管制目標(biāo)的雙重性。生態(tài)管制是社會性管制的重要內(nèi)容，如前所述，其存在主要源于環(huán)境問題上的市場失靈。由于環(huán)境污染的負(fù)外部性，作為理性經(jīng)濟(jì)人的環(huán)境使用權(quán)主體必然根據(jù)私人利益最大化進(jìn)行決策，對環(huán)境造成的損害成本不會計算在市場交易價格之中，這就使得私人邊際成本低于社會邊際成本，出現(xiàn)了成本外溢，導(dǎo)致資源配置的低效。又由于環(huán)境資源是公共產(chǎn)品，產(chǎn)權(quán)具有不確定性，而環(huán)境污染的受害者數(shù)量龐大，要讓環(huán)境污染者通過談判與受害者進(jìn)行協(xié)商，顯然成本過高而無法實行。因此，依靠市場的力量難以有效解決環(huán)境問題。換句話說，在市場機(jī)制下，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與環(huán)境保護(hù)問題之間的矛盾難以調(diào)和，為實現(xiàn)二者的可持續(xù)發(fā)展，需要政府發(fā)揮生態(tài)管制的作用。政府通過生態(tài)管制，保證市場主體在追求自身經(jīng)濟(jì)利益的同時維護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好狀態(tài)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，生態(tài)管制以平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)安全的關(guān)系為目標(biāo)，即要求主體在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時也要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，使經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在環(huán)境的可承受限度之內(nèi)。

二、我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中生態(tài)管制的缺失及其不利后果

（一）我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中生態(tài)管制的缺失

當(dāng)前，我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中生態(tài)管制的缺失主要體現(xiàn)在立法的缺失上。我國目前規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)的立法主要是《中華人民共和國土地管理法》（2019年8月26日修正，以下簡稱新《土地管理法》）第六十三條，該條打破了以往集體建設(shè)用地禁止入市流轉(zhuǎn)的法律障礙，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的范圍、流轉(zhuǎn)的方式、流轉(zhuǎn)的程序等事項進(jìn)行了規(guī)定。相對于未修正之前的土地管理法，這是新《土地管理法》的一大亮點(diǎn)，更有利于保障農(nóng)民在城市化中的土地財產(chǎn)權(quán)，體現(xiàn)了國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的時代要求。但縱觀新《土地管理法》有關(guān)集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，并不涉及生態(tài)管制的內(nèi)容。盡管《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》（財稅〔2016〕41號）規(guī)定國家有權(quán)從土地增值收益中收取一定比例的調(diào)節(jié)金以調(diào)節(jié)收益分配，并對調(diào)節(jié)金的征收機(jī)關(guān)、使用管理、法律責(zé)任等進(jìn)行規(guī)定[3]，但對調(diào)節(jié)金的用途未作規(guī)定，未提及農(nóng)民的生態(tài)補(bǔ)償事項。由此可見，現(xiàn)行關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范僅關(guān)注土地的經(jīng)濟(jì)價值而忽略土地的生態(tài)功能，在土地增值收益分配上著眼于土地直接和間接的經(jīng)濟(jì)價值損失的補(bǔ)償而忽視了土地入市流轉(zhuǎn)所造成的生態(tài)價值損失的補(bǔ)償[4]。生態(tài)管制理念在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的專門立法中的缺失，導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市法律規(guī)范中沒有對經(jīng)營者利用土地時在生態(tài)方面進(jìn)行特別的規(guī)制，對行政機(jī)關(guān)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的責(zé)任范圍規(guī)定中也不涉及生態(tài)監(jiān)管缺位的追責(zé)。由于立法沒有對生態(tài)因素進(jìn)行考量，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)實際過程中引起的各種生態(tài)問題難以得到合理的解決。

（二）我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中生態(tài)管制缺失的不利后果

1．農(nóng)地資源破壞嚴(yán)重。由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市后農(nóng)民所獲得的土地增值收益大大高于農(nóng)地生產(chǎn)收入，再加之農(nóng)地生態(tài)保護(hù)的外部性的影響，會導(dǎo)致農(nóng)民要么傾向于采取粗放經(jīng)營模式，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不合理使用農(nóng)藥、化肥和地膜，其有害物質(zhì)進(jìn)入土壤，造成土壤污染和土壤肥力下降，降低農(nóng)作物的產(chǎn)量和質(zhì)量；要么傾向于對農(nóng)地進(jìn)行拋荒、閑置，導(dǎo)致耕地銳減、農(nóng)地生態(tài)資源浪費(fèi)嚴(yán)重。另外，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地向商業(yè)化、工業(yè)化用途的轉(zhuǎn)化過程中，大量高消耗、重污染的工廠進(jìn)駐農(nóng)村，這些工廠企業(yè)所排放的不達(dá)標(biāo)的廢水廢氣廢渣，對周圍農(nóng)地帶來嚴(yán)重污染，使農(nóng)地的生態(tài)功能降低，大量優(yōu)質(zhì)農(nóng)地的減少甚至消失，造成農(nóng)地的可持續(xù)利用遭遇嚴(yán)重的破壞。同時，在政府生態(tài)管制缺失下，土地經(jīng)營主體借土地流轉(zhuǎn)之名圈占、破壞耕地和損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施；在耕地上開發(fā)以農(nóng)業(yè)為依托的各種休閑觀光項目，如大量修建各類農(nóng)場、酒家、農(nóng)家樂以及大型展銷場所等；為規(guī)避土地用途管制制度和繞過土地征收程序，以租用名義實質(zhì)征用農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)等。這些違規(guī)的農(nóng)地非農(nóng)化行為直接導(dǎo)致耕地減少、農(nóng)地環(huán)境資源被破壞。不僅如此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，極易形成土地分割，周圍殘留地和相鄰?fù)恋厥軗p，無法實現(xiàn)土地經(jīng)營的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，而轉(zhuǎn)變用途的集體經(jīng)營性建設(shè)用地也可能降低相鄰?fù)恋氐纳a(chǎn)力，進(jìn)而降低土地利用效率。

2．農(nóng)村環(huán)境污染加劇。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中，為了平衡集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與農(nóng)地經(jīng)營之間相差懸殊的收益差異，在一些農(nóng)村地區(qū)，土地經(jīng)營者為在短期內(nèi)獲取較高收益，通過在畜禽養(yǎng)殖業(yè)頻繁投放種苗與飼料以提高產(chǎn)量，畜禽糞便排泄量與養(yǎng)殖規(guī)模呈正比關(guān)系，養(yǎng)殖戶對禽畜糞便處理的不及時、不得當(dāng)，產(chǎn)生嚴(yán)重的農(nóng)地面源污染問題。一方面，隨著大量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，農(nóng)地被污染的來源越來越多，從工業(yè)“三廢”污染，逐漸蔓延到了惡臭污染、有毒有害污染等類型。除了土地被污染，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還造成嚴(yán)重的水資源污染。例如，農(nóng)戶為提高經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行高密度水產(chǎn)養(yǎng)殖，大量的殘余飼料、生物排泄物和動物尸體懸浮在水中未及時清理，造成水質(zhì)渾濁，引起生物缺氧，而且還會產(chǎn)生大量有害物質(zhì)，破壞水體的生態(tài)平衡系統(tǒng)[5]；一些工廠產(chǎn)生的未經(jīng)處理的污染物隨地排放，通過降水或徑流沖刷進(jìn)入附近河流和地下水體，引起水體污染變質(zhì)。另一方面，流轉(zhuǎn)后的集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于工商業(yè)開發(fā)，各種建設(shè)項目工程的實施會帶來大氣污染、水污染、土壤污染等，破壞農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，且這種損害是長期的、持續(xù)的，會引起農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)整體失調(diào)[6]。隨著城市化的推進(jìn)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市造成我國鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境污染形勢更加嚴(yán)峻，污染類型更加多元化，農(nóng)村環(huán)境問題呈現(xiàn)面源污染與點(diǎn)源污染并存，農(nóng)業(yè)污染與工業(yè)污染疊加，各種內(nèi)生污染與外源性污染相互交織和轉(zhuǎn)化的發(fā)展態(tài)勢[7]。

3．農(nóng)業(yè)生態(tài)功能退化明顯。作為我國農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置的重要途徑，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市將土地作為一種稀缺的生產(chǎn)要素在市場流轉(zhuǎn)，不僅可以解決城市擴(kuò)張的土地資源緊缺問題，也可以提高農(nóng)民的土地財產(chǎn)性收入。然而，由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所帶來的經(jīng)濟(jì)效益是顯性的，能夠及時實現(xiàn)，而集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所帶來的生態(tài)損失則是隱性的，具有一定的時滯性，因而農(nóng)民大多關(guān)注土地流轉(zhuǎn)所帶來的經(jīng)濟(jì)效益的高低而忽略土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償[8]。由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中生態(tài)管制的缺失，從農(nóng)業(yè)生態(tài)安全的角度分析，我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中存在的問題正以不利于農(nóng)業(yè)生態(tài)功能的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式表現(xiàn)出來。具體而言，一方面，如前所述，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市會加速農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程，農(nóng)地用途的變化會對土壤造成難以修復(fù)的破壞，并且隨著土地的非農(nóng)化開發(fā)，流轉(zhuǎn)土地的周邊生態(tài)系統(tǒng)平衡會被打破，農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)面臨著嚴(yán)峻的考驗。另一方面，在立法的支持下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)即將在全國鋪開，在此背景下各種社會資本會迅速向農(nóng)村聚集，在趨利性動機(jī)的支配下，農(nóng)村土地的“非糧化”傾向愈演愈烈。資料顯示，2013年我國河南、山東、河北、安徽四個糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)村土地非糧化率達(dá)到61.1%[9]。農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用途，必然導(dǎo)致糧食耕種面積銳減和糧食減產(chǎn)，為緩解糧食緊張局面，一些產(chǎn)糧區(qū)通過過量使用對土壤有較大污染的重金屬藥劑、硼肥以及農(nóng)用地膜來提高糧食的產(chǎn)量，引起土壤的結(jié)構(gòu)和功能失調(diào)，進(jìn)而產(chǎn)生農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題。同時，重型機(jī)械化耕作方式會使土壤板結(jié)，加速灌木叢、田埂和景觀中的濕地等群落生境消失；而且休耕輪耕、農(nóng)地改良等的缺失，易導(dǎo)致肥力下降、土壤侵蝕、鹽分積聚、土地荒漠化等農(nóng)業(yè)生態(tài)功能退化。

三、我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中生態(tài)管制缺失的原因分析

（一）重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù)的傳統(tǒng)觀念的制約

長期以來，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中重經(jīng)濟(jì)效益、輕環(huán)境保護(hù)的錯誤發(fā)展理念，是造成集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)過程中生態(tài)管制難以實施的觀念上的障礙。盡管近年來我國十分重視生態(tài)文明建設(shè)，國家在立法層面制定了不少環(huán)境保護(hù)與污染防控法律規(guī)范，然而，我國當(dāng)前出臺的各項管理控制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范大多為原則性規(guī)范，簡單籠統(tǒng)地提出土地經(jīng)營利用者應(yīng)當(dāng)愛護(hù)農(nóng)地、合理進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并沒有具體規(guī)定農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)中環(huán)境污染的實質(zhì)治理措施，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者缺乏足夠的重視，農(nóng)地保護(hù)理念流于表面。我國政府官員的政績考核以經(jīng)濟(jì)效益為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)所占比重較大，環(huán)境保護(hù)指標(biāo)則權(quán)重較小，為促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展，一些地方政府傾向發(fā)展粗放型經(jīng)濟(jì)，而這種發(fā)展模式資源消耗高、利用率低，環(huán)境污染嚴(yán)重，甚至一些地方政府采取降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)引入外資、對污染嚴(yán)重的企業(yè)減征排污費(fèi)和污染稅、允許環(huán)境破壞嚴(yán)重的建設(shè)項目投產(chǎn)運(yùn)營等措施發(fā)展經(jīng)濟(jì)。由于生態(tài)效益相對于經(jīng)濟(jì)效益而言具有滯后性、模糊性及外部性等特性，一些地方政府在環(huán)境治理方面往往是消極不作為。在任務(wù)驅(qū)動和謀利導(dǎo)向雙重邏輯下，很多地方政府對資源環(huán)境保護(hù)缺乏動力。

從集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的一些試點(diǎn)地區(qū)實踐來看，一些地方政府部門負(fù)責(zé)人環(huán)境保護(hù)意識淡漠、綠色發(fā)展理念欠缺，在發(fā)展中將推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)一體化、提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)GDP視為首要工作目標(biāo)，不顧實際情況大搞“形象工程”“政績工程”，盲目地擴(kuò)大、提高農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度。從而出現(xiàn)有的政府部門對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中造成的農(nóng)地污染現(xiàn)象選擇性忽視，放任農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化，使得現(xiàn)有的農(nóng)村農(nóng)地污染防控和保護(hù)農(nóng)村環(huán)境的政策法規(guī)難以落實，無法在管控過程中真正做到從源頭預(yù)防集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中環(huán)境污染問題的發(fā)生。

（二）農(nóng)村環(huán)境管理體制混亂

當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境管理體制混亂，主要源于管理部門眾多，造成環(huán)境政策缺乏協(xié)調(diào)甚至相互沖突，制約了生態(tài)系統(tǒng)的整體性治理。我國涉及農(nóng)村環(huán)境污染管理控制的行政機(jī)關(guān)較多，如農(nóng)業(yè)、國土、畜牧、環(huán)境保護(hù)等多個部門機(jī)關(guān)都有權(quán)管控農(nóng)村環(huán)境污染的問題，行政機(jī)關(guān)一多就容易出現(xiàn)“均管、均不愿管”的傾向，產(chǎn)生管控主體不明確的問題。在生態(tài)管制過程中，各管理機(jī)構(gòu)會出現(xiàn)職責(zé)重疊和交叉不清的問題，由于缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，極易出現(xiàn)“政出多門”、推諉扯皮、效率低下的結(jié)果。從實踐來看，農(nóng)村環(huán)境污染防治工作主要由基層環(huán)保部門承擔(dān)，但我國基層環(huán)保部門普遍存在專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量有限、各項檢測儀器裝備不充分、缺乏有效的管理工具等問題，導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法能力較弱。而且，當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃體系、農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測體系以及農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量體系未形成一體化，在實施農(nóng)村環(huán)境防控工作中，基層行政人員難以對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動實現(xiàn)有效的過程控制，再加之農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的資金被分散到農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等部門，各部門的不配合制約著農(nóng)村環(huán)境的有效治理[10]。另外，我國生態(tài)環(huán)境是以地域為核心的管理體制，各級環(huán)境管理部門只對本級政府負(fù)責(zé)，上下級環(huán)境管理部門之間是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，上級對下級的監(jiān)督乏力，而本級政府的內(nèi)部監(jiān)管關(guān)系的公正性難以保證，很容易導(dǎo)致腐敗和尋租現(xiàn)象的發(fā)生。

在涉及農(nóng)地污染的治理問題上，我國相關(guān)法律雖然規(guī)定由生態(tài)環(huán)境主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、林業(yè)草原等部門對農(nóng)村污染防治工作實施監(jiān)管，但依然缺少統(tǒng)籌機(jī)制。因而，各部門分別立法導(dǎo)致“農(nóng)業(yè)管農(nóng)地、環(huán)保管污染”的管理體制割裂問題依然沒有破解，立法實踐仍一定程度上呈現(xiàn)“有職權(quán)卻無責(zé)任、有牽頭卻無統(tǒng)籌”的悖亂狀態(tài)。除此之外，從土地政策看，相關(guān)規(guī)范性法律文件雖然規(guī)定各級黨委、政府、農(nóng)業(yè)、國土等部門對農(nóng)地生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管職責(zé)，但這些規(guī)范性法律文件大多停留于政策層面，法制化程度低；原則性規(guī)定多，確定性規(guī)范少；一般性號召多，責(zé)任追究少；等等[11]。以上問題的綜合疊加導(dǎo)致法律規(guī)范性文件對各部門履行土地生態(tài)管理的職責(zé)規(guī)定實效性差。因此，當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境管理體制的混亂，難以確定何種機(jī)關(guān)作為生態(tài)管制的法定主體，是造成我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中生態(tài)管制缺位的主體上的成因。

（三）地方政府面臨財政壓力的約束

現(xiàn)行的分稅制使得國家財力自下而上向中央集中，地方政府的財政收入相對有限。然而，中央政府在上收財權(quán)的同時卻并未相應(yīng)上收事權(quán)，地方政府的財權(quán)與事權(quán)在一定程度上失衡，使得承擔(dān)大量事權(quán)的地方政府缺乏相應(yīng)的財權(quán)，制約地方政府公共服務(wù)的供給[12]。基于財力的限制，地方政府能夠投入到生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的資金是有限的。從各地環(huán)境治理的實踐來看，財政壓力與環(huán)境質(zhì)量之間是負(fù)相關(guān)的關(guān)系，換言之，地方政府面臨的財政壓力越大，轄區(qū)內(nèi)生態(tài)管制的程度越低，這一問題在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較為突出。地方生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理方面投入的短缺造成基層政府生態(tài)管制動力不足，也導(dǎo)致其生態(tài)管制能力有限。從全國范圍來看，雖然國家生態(tài)保護(hù)的投資總額及其所占GDP比重在逐年增長，但對公眾造成危害的嚴(yán)重環(huán)境污染問題以及環(huán)境群體性糾紛依然時有發(fā)生。特別是在面對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)引發(fā)的跨地區(qū)、跨流域的嚴(yán)重生態(tài)破壞后果時，資金投入的匱乏造成生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境修復(fù)的效果大打折扣。換句話說，資金短缺成為當(dāng)前我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中生態(tài)保護(hù)的重要掣肘因素。究其原因，由于現(xiàn)行我國生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染治理體制依然帶有計劃經(jīng)濟(jì)體制的痕跡，在責(zé)任的分配以及資源的投入等方面都由政府牢牢控制。而環(huán)境污染的治理是個長期的過程，其投資也具有周期長、見效慢、風(fēng)險大的缺點(diǎn)，又由于環(huán)境保護(hù)的正外部性的影響，在政策調(diào)動缺失的情形下，私人資本缺乏對環(huán)保市場投資的動力，這就使得環(huán)境保護(hù)資金渠道來源單一。政府的財政撥款作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中生態(tài)保護(hù)的主要資金來源，則會進(jìn)一步增加地方政府的財政壓力。因此，在資金匱乏的情形下，不但政府的生態(tài)管制在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中會出現(xiàn)缺位，甚至還會出現(xiàn)一些地方政府為增加稅收或者個別官員出于個人私利向企業(yè)設(shè)租，放任企業(yè)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地中的排污問題或其他生態(tài)破壞行為，進(jìn)一步造成集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的環(huán)境污染事故的發(fā)生。

四、我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中生態(tài)管制的規(guī)范路徑

（一）政府確立生態(tài)優(yōu)先的理念

生態(tài)優(yōu)先的理念認(rèn)為人類本身是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，人和自然在生態(tài)系統(tǒng)中應(yīng)和諧共處，所以人類在開發(fā)利用自然資源過程中應(yīng)遵循自然規(guī)律、倡導(dǎo)綠色發(fā)展。生態(tài)優(yōu)先理念要求政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時保護(hù)環(huán)境，并且對市場主體在經(jīng)濟(jì)活動中破壞生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行限制和制裁，這是政府作為公權(quán)力主體義不容辭的責(zé)任。具體到集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中所帶來的一系列環(huán)境問題的解決上，需要政府在觀念上樹立生態(tài)優(yōu)先的理念，進(jìn)而采取恰當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)管制措施。因此，新時代要實現(xiàn)“生態(tài)—經(jīng)濟(jì)—社會”三位一體協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)建立綠色GDP為核心的全面考核體系。而在綠色GDP的考核體系下，應(yīng)重點(diǎn)將各項環(huán)保目標(biāo)任務(wù)是否完成納入領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核之中。從實踐來看，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中，遵循自然規(guī)律的環(huán)保目標(biāo)任務(wù)應(yīng)該至少包含以下幾個指標(biāo)——“環(huán)境質(zhì)量”“污染控制”“環(huán)境執(zhí)法”“生態(tài)修復(fù)”等。在涉及集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中的環(huán)境問題上，為在觀念上幫助政府實施生態(tài)管制掃除障礙，應(yīng)充分對地方政府的資源環(huán)保政績進(jìn)行評估，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中的地方耕地資源利用效率、環(huán)保技術(shù)推廣程度、污染物的排放數(shù)據(jù)等多方面進(jìn)行綜合評價[13]，將農(nóng)用地性能變化、土壤和空氣質(zhì)量變化、農(nóng)田灌溉用水水質(zhì)變化、環(huán)境群體性事件發(fā)生率等作為官員環(huán)?？荚u指標(biāo)，同時量化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的環(huán)境損失和資源消耗成本，并繼續(xù)積極有效地推廣綠色的GDP核算制度。在政府官員政績考核中加入上述指標(biāo)，能提高官員對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的生態(tài)保護(hù)的重視程度，在觀念上促使政府官員樹立生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展相結(jié)合的理念，從而有效約束官員短期行為，解決集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中的環(huán)境問題。

（二）完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)管制立法

完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的生態(tài)管制立法，其總的要求是在立法中以農(nóng)地生態(tài)利益制約集體經(jīng)營性建設(shè)用地經(jīng)營主體的意思自治，確立與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展要求相適應(yīng)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律規(guī)范[14]。鑒于新《土地管理法》修正后實施不久，不宜在短時間內(nèi)再次修正，可在即將修訂出臺的《土地管理法實施條例》中規(guī)定如下內(nèi)容。

1．明確受讓人準(zhǔn)入資格。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的受讓人準(zhǔn)入資格應(yīng)滿足以下條件：一是受讓人應(yīng)當(dāng)具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營的能力資格，即受讓人的行為能力，這是受讓人進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營的必要條件；二是審查內(nèi)容，經(jīng)營項目審核要求受讓人滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)履約能力、良好的資產(chǎn)信用等級、環(huán)保技術(shù)能力以及符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局等條件；三是審查主體，既可以授權(quán)專門職能部門，也可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)專家等多方代表組成，由專責(zé)機(jī)關(guān)統(tǒng)一指導(dǎo)并監(jiān)督管理；四是在審查程序上，應(yīng)采取書面報告和現(xiàn)場查看相結(jié)合的方式。

2．設(shè)立農(nóng)地生態(tài)效益補(bǔ)償基金。生態(tài)管制在內(nèi)容上除包括對破壞環(huán)境的行為依法進(jìn)行制裁外，還包括對保護(hù)環(huán)境的行為依法進(jìn)行補(bǔ)償，因此設(shè)立農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償基金是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)生態(tài)管制立法中的重要環(huán)節(jié)。在立法形式上可以參照《中華人民共和國森林法》第八條“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”，在《土地管理法實施條例》中設(shè)立農(nóng)用地生態(tài)效益補(bǔ)償基金，規(guī)定農(nóng)用地生態(tài)效益補(bǔ)償基金的性質(zhì)、用途、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，同時拓寬多元化的資金來源渠道。

3．設(shè)立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值稅。為統(tǒng)籌兼顧集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)中國家、村集體、企業(yè)和農(nóng)民的收益分配，立法應(yīng)規(guī)定政府有權(quán)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的土地增值收益征收土地增值稅。同時單獨(dú)增列環(huán)保稅，明確環(huán)保稅的立法宗旨和功能，以及環(huán)保稅的征收主體、征收范圍和對象、征收程序等。

4．設(shè)立生態(tài)管制的責(zé)任條款。規(guī)定地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，明確各職能部門對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中的生態(tài)管制方面的職權(quán)職責(zé)，對生態(tài)監(jiān)管中的違法行為追究法律責(zé)任。

（三）理順生態(tài)管理體制

近年來，為避免生態(tài)職能的重復(fù)交叉和多頭治理，各省市按照生態(tài)環(huán)境部關(guān)于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)部縱向?qū)蛹壓屯獠繖M向部門間執(zhí)法職責(zé)的調(diào)整的要求，將整合國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門的污染治理和生態(tài)保護(hù)職責(zé)統(tǒng)一劃歸生態(tài)環(huán)境部門[15]，這有利于減少執(zhí)法層級，提高執(zhí)法效能。但由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的生態(tài)管制實踐性較強(qiáng)，覆蓋面比較廣，為促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中的生態(tài)管制的有效實施，還應(yīng)采取下列措施：對于由集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市引發(fā)的跨流域、跨地區(qū)重大生態(tài)污染和生態(tài)資源破壞問題的解決應(yīng)由生態(tài)環(huán)境部總體負(fù)責(zé)，由生態(tài)環(huán)境部制定實施目標(biāo)，協(xié)調(diào)其他配合管控的部門并提供生態(tài)管制的技術(shù)、信息等。對于由集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市引發(fā)的涉及跨部門、跨區(qū)域的一般環(huán)境污染問題，國家生態(tài)環(huán)境部應(yīng)在地方建立協(xié)同相關(guān)部門的管理機(jī)構(gòu)，授予其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職權(quán)，并明確該管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限。在區(qū)域管轄的過程中，為遵循生態(tài)問題的整體性和系統(tǒng)性規(guī)律，應(yīng)打破現(xiàn)行基層生態(tài)監(jiān)管模式中行政區(qū)劃的限制，對區(qū)域性環(huán)境問題的管轄權(quán)實施上收、調(diào)整和合并，以促進(jìn)環(huán)境治理的跨區(qū)域合作[16]。除此之外，針對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，還應(yīng)該通過出臺政策或立法設(shè)立專門的負(fù)責(zé)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)生態(tài)管理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)從宏觀上協(xié)調(diào)部門之間、地區(qū)之間有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)生態(tài)管理方面的事項。同時，為將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中的生態(tài)管控的執(zhí)行任務(wù)落實到具體部門，還要加強(qiáng)基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的生態(tài)管制能力建設(shè)，不僅要為其配備具有豐富的環(huán)境保護(hù)知識、環(huán)境法律素養(yǎng)的工作人員，還應(yīng)配置專門的環(huán)境監(jiān)測儀器、設(shè)備，并提供環(huán)境執(zhí)法所需的充足的資金，以提高集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中生態(tài)管制的實施效率。

（四）優(yōu)化現(xiàn)行財政分稅制度

生態(tài)管制的政策是否能落實，資金的投入量是根本。目前的很多生態(tài)管制政策內(nèi)容設(shè)計不合理，即只有政策條文，沒有實質(zhì)的落實措施。為激勵地方政府有更多動力從事集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的生態(tài)管制工作，以降低一定區(qū)域內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所造成的環(huán)境污染水平，應(yīng)從如下方面采取措施：首先，進(jìn)一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，在財政轉(zhuǎn)移支付制度中增加生態(tài)環(huán)境和生態(tài)補(bǔ)償?shù)目剂?，引?dǎo)地方政府將財政轉(zhuǎn)移支付投入到集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作中去，如農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村污染的治理、農(nóng)地的生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫妗Ｆ浯?，建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中農(nóng)村環(huán)境治理專項基金。該專項基金從各級政府的預(yù)算中安排，由上一級政府的專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管，主要用于有利于生態(tài)效益增強(qiáng)的環(huán)境修復(fù)和治理的活動進(jìn)行資金補(bǔ)貼和技術(shù)扶持、對因環(huán)境污染利益受損的農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[17]。該專項基金的設(shè)立，不僅能提升地方政府在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中環(huán)境監(jiān)管的能力，更能提高地方政府在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中生態(tài)管制的效果。再次，調(diào)整和完善資源環(huán)境類稅收體系。進(jìn)一步加強(qiáng)對環(huán)境保護(hù)稅和土地資源稅的征管力度，提高集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)的征稅稅率，縮小或者取消對農(nóng)村環(huán)境造成較大污染的用地企業(yè)的稅收優(yōu)惠范圍，通過合理的稅收制度將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)對農(nóng)村環(huán)境造成破壞的外部性問題予以內(nèi)部化；除了稅收限制，環(huán)境主管部門還應(yīng)制定更加嚴(yán)格的限制集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中污染物排放的生態(tài)管制標(biāo)準(zhǔn)[18]，對嚴(yán)重違反生態(tài)管制標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)除提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)外，還要依法嚴(yán)懲企業(yè)負(fù)責(zé)人。

五、生態(tài)管制在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的制度實現(xiàn)

（一）建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的生態(tài)規(guī)劃制度

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中生態(tài)規(guī)劃制度的建立應(yīng)根據(jù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市區(qū)域內(nèi)的資源條件和生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀，因地制宜地制定本區(qū)域的生態(tài)安全指標(biāo)，以確保集體經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)不超過該區(qū)域的生態(tài)承受力，不減少該區(qū)域自然資源的生態(tài)效益，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)系統(tǒng)保持平衡。因此，構(gòu)建集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的生態(tài)安全規(guī)劃制度的規(guī)范性要求包括如下方面的內(nèi)容：一是確立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的生態(tài)規(guī)劃的目標(biāo)。為避免集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市生態(tài)損害的發(fā)生，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)應(yīng)以該區(qū)域的生態(tài)安全為標(biāo)準(zhǔn)或底線性要求，根據(jù)該區(qū)域內(nèi)生態(tài)安全的需要制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、設(shè)計自然資源配置戰(zhàn)略以及制定其他社會科技方面的規(guī)劃。因此，在目標(biāo)確立上，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要在供地比例上提高低碳產(chǎn)業(yè)的供地比例，控制集體經(jīng)營性建設(shè)用地占用林地、草地和耕地，節(jié)約和集約提供集體經(jīng)營性建設(shè)用地。二是依據(jù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市區(qū)域的生態(tài)安全強(qiáng)弱程度將其劃分為生態(tài)安全區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)危險區(qū)、生態(tài)恢復(fù)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)的要求相應(yīng)為：生態(tài)安全區(qū)內(nèi)允許開發(fā)、生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)有條件開發(fā)、生態(tài)危險區(qū)內(nèi)禁止開發(fā)、生態(tài)恢復(fù)區(qū)內(nèi)允許保護(hù)性的開發(fā)。三是建立符合各生態(tài)分區(qū)生態(tài)安全的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的指標(biāo)控制。以國家法律政策規(guī)定的建設(shè)用地開發(fā)要遵循的單位“三廢”排放量、人均綠化面積、人均農(nóng)用地面積、人均水資源量、環(huán)境治理綜合指數(shù)等為標(biāo)準(zhǔn)，確定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)規(guī)模的合理供給比例，確立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)區(qū)域內(nèi)工廠企業(yè)、交通和居民住宅等用地結(jié)構(gòu)比例，合理安排區(qū)域內(nèi)農(nóng)用地與建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)比例等。四是制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市生態(tài)安全規(guī)劃方面的管制措施，根據(jù)各生態(tài)分區(qū)生態(tài)安全的強(qiáng)弱程度對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的供給和開發(fā)的要求不同，制定各生態(tài)分區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地供給和開發(fā)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、節(jié)奏管制規(guī)則以及促進(jìn)該規(guī)劃的有效實現(xiàn)的行政、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)方面的配套措施體系。

（二）建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的生態(tài)監(jiān)測制度

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的生態(tài)監(jiān)測制度是指通過對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)中的農(nóng)用地、水資源、空氣、生物多樣性等自然生態(tài)要素的狀況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測與數(shù)據(jù)采集，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中所受影響的生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)提供參考、依據(jù)的制度體系。其制度的構(gòu)建主要有：首先，確立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的生態(tài)監(jiān)測的主體和對象。由于生態(tài)監(jiān)測的專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，因此，應(yīng)當(dāng)設(shè)立隸屬于地方生態(tài)環(huán)境局的環(huán)境監(jiān)測站或環(huán)境監(jiān)測中心，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市造成農(nóng)村環(huán)境影響的各項指標(biāo)進(jìn)行測定，監(jiān)測機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的資質(zhì)，配備專業(yè)人員、技術(shù)設(shè)施與儀器設(shè)備等軟硬件條件。生態(tài)安全監(jiān)測的對象是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境狀況，如農(nóng)田、大氣、水、農(nóng)作物、植被等自然資源的生態(tài)服務(wù)功能的狀況。生態(tài)安全監(jiān)測的內(nèi)容包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)所引起的生態(tài)問題的發(fā)生面積和時間、空間上的動態(tài)變化以及生態(tài)破壞治理中的生態(tài)修復(fù)過程的監(jiān)測等一系列安全指標(biāo)[19]。其次，及時公開集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的生態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)。為保證土地開發(fā)經(jīng)營主體和農(nóng)民及時掌握和了解集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成的實際影響程度，應(yīng)建立月報、季報、年報機(jī)制定期公布該生態(tài)監(jiān)測的數(shù)據(jù)，同時要優(yōu)化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立各方共享的數(shù)據(jù)庫平臺，以備隨時查用。最后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的生態(tài)監(jiān)測應(yīng)當(dāng)多種手段相結(jié)合，特別是推進(jìn)衛(wèi)星影像和遙感技術(shù)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的生態(tài)監(jiān)測的運(yùn)用，既可以采用遙感技術(shù)和地面巡查相配合，也可運(yùn)用抽樣檢查和全面檢查相配合。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的生態(tài)監(jiān)測中，如果發(fā)現(xiàn)生態(tài)風(fēng)險，應(yīng)及時向相關(guān)主體預(yù)警，督促其進(jìn)行整改；如果已出現(xiàn)生態(tài)危機(jī)，主管部門應(yīng)當(dāng)對該危機(jī)發(fā)生的原因進(jìn)行追蹤調(diào)查，并依法嚴(yán)懲相關(guān)責(zé)任人。

（三）建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的生態(tài)修復(fù)制度

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的生態(tài)修復(fù)制度是以修復(fù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)平衡為目標(biāo)，結(jié)合該區(qū)域生態(tài)環(huán)境修復(fù)能力，通過一定方式使受損生態(tài)環(huán)境恢復(fù)或者接近原區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)水平，實現(xiàn)自然環(huán)境的修復(fù)的制度體系。其制度內(nèi)容涉及：一是確立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體。根據(jù)“誰污染，誰治理”原則，有明確的污染責(zé)任人的，由污染責(zé)任人承擔(dān)相應(yīng)的修復(fù)責(zé)任，責(zé)任人有能力修復(fù)的由責(zé)任人自行修復(fù)，責(zé)任人無能力修復(fù)后由第三方替代修復(fù)，責(zé)任人支付相應(yīng)的修復(fù)費(fèi)用；無明確污染責(zé)任人的，只能由作為公共資源管理者的政府承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。二是明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的生態(tài)修復(fù)目標(biāo)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的生態(tài)修復(fù)實施過程中，應(yīng)當(dāng)以該區(qū)域生態(tài)功能恢復(fù)為修復(fù)目標(biāo)，為保證該區(qū)域內(nèi)的生態(tài)水平不下降，應(yīng)以區(qū)域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的最高水平作為標(biāo)準(zhǔn)，確保被破壞的生態(tài)環(huán)境得以整體性修復(fù)。三是設(shè)立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的生態(tài)修復(fù)救濟(jì)金。在當(dāng)前的審判實踐中，法院判決被告承擔(dān)的生態(tài)修復(fù)費(fèi)用無論是交由法院管理或是當(dāng)?shù)刎斦块T分撥，都存在管理和使用上的問題，因此由獨(dú)立的第三方管理生態(tài)修復(fù)款項成為必然選擇。在資金來源上，包括生態(tài)損害行為人支付的生態(tài)修復(fù)費(fèi)用，生態(tài)損害發(fā)生地的政府作為修復(fù)主體支付的一部分費(fèi)用，以及管理資金賬戶第三方組織再通過市場運(yùn)作方式運(yùn)營的收益。賬戶的收支情況應(yīng)當(dāng)向社會公開列明，接受全社會的監(jiān)督。四是設(shè)立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的生態(tài)環(huán)境修復(fù)驗收程序。缺乏嚴(yán)格的修復(fù)驗收程序，生態(tài)修復(fù)工作易浮于表面，生態(tài)修復(fù)的效果會大打折扣。因此，在生態(tài)修復(fù)過程中應(yīng)設(shè)立專門的生態(tài)修復(fù)驗程序，明確驗收主體，對驗收中需要檢查的各項要求作出明確規(guī)定，制定各項具體要求的基本標(biāo)準(zhǔn)，編制驗收報告并公開驗收信息，接受公眾監(jiān)督。

（四）建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的生態(tài)責(zé)任制度

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中的生態(tài)責(zé)任主要包括政府生態(tài)責(zé)任追究以及單位和個人的生態(tài)違法行為的追責(zé)兩大方面。

對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府生態(tài)責(zé)任追究而言，一方面，應(yīng)建立體現(xiàn)生態(tài)安全要求的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市生態(tài)目標(biāo)責(zé)任體系。具體而言，即建立以綠色GDP為核心的干部考核辦法和獎懲制度，把集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的環(huán)境治理狀況納入地方政府官員考核體系之中。此外，大幅增加集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理立法執(zhí)法質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量改善狀況、環(huán)境資金投入使用過程以及公眾滿意度等內(nèi)容的考查。把集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對生態(tài)資源的消耗、對自然環(huán)境的損害納入該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展評價體系，激發(fā)地方政府切實履行和維護(hù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的義務(wù)。另一方面，建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的政府生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制。對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中政府生態(tài)環(huán)境破壞行為的責(zé)任追究，可以通過權(quán)力機(jī)關(guān)、法院、政府及環(huán)保部門等機(jī)關(guān)的監(jiān)督來實現(xiàn)。對政府及其工作人員在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中違反環(huán)境法律規(guī)定的義務(wù)、不當(dāng)行使環(huán)境職權(quán)的行為，應(yīng)撤銷違法行為并賠償受害人損失，對相關(guān)責(zé)任人根據(jù)情況作出調(diào)離崗位、責(zé)令辭職、降職、免職等處分；對政府或環(huán)保部門工作人員在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中生態(tài)保護(hù)工作決策失誤、執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管失職造成嚴(yán)重后果的一律嚴(yán)格問責(zé)，建立環(huán)境責(zé)任終身追究機(jī)制；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。

對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中單位和個人的生態(tài)違法行為的追責(zé)而言，根據(jù)“污染者治理、破壞者恢復(fù)”的原則，由在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中造成生態(tài)環(huán)境破壞的主體承擔(dān)修生態(tài)環(huán)境的法律責(zé)任。從實踐來看，在法律責(zé)任方式上一般以恢復(fù)原狀、賠償損失為主，對造成較為嚴(yán)重的環(huán)境損害后果的，由環(huán)境主管部門對責(zé)任單位或個人處以一定數(shù)額的罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰。