齊仁達(dá)

印巴分治七十多年來，克什米爾問題始終是兩國關(guān)系的焦點(diǎn)問題之一，牽動著地區(qū)和國際形勢變化。關(guān)于克什米爾問題的起源，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為克什米爾問題是蒙巴頓方案造成的，《英國撤離印度時(shí)期的土邦政策——兼析克什米爾問題產(chǎn)生的法律背景》則認(rèn)為蒙巴頓方案不是法律文件，不具有法律效力，《印度獨(dú)立法》回避了土邦問題才是克什米爾問題產(chǎn)生的原因。(1)習(xí)罡華：《英國撤離印度時(shí)期的土邦政策——兼析克什米爾問題產(chǎn)生的法律背景》，《南亞研究》2007年第1期，第38、64頁?！墩撚“涂耸裁谞枲幎说臍v史成因》進(jìn)一步指出“土邦歸屬原則的不明確性”是克什米爾問題產(chǎn)生的直接原因，但是該文對土邦歸屬原則的不明確性具體為何、何以產(chǎn)生等問題仍有模糊之處。(孫建波：《論印巴克什米爾爭端的歷史成因》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2008年第1期，第129頁。)對于克什米爾問題產(chǎn)生的深層原因以及久拖不決的原因，地緣政治、宗教因素、民族主義等均是非常有競爭力的解釋。習(xí)罡華認(rèn)為“地緣政治……對克什米爾問題的產(chǎn)生和發(fā)展起了決定性的作用”(習(xí)罡華：《南亞頑疾：克什米爾沖突之謎》，成都：巴蜀書社2012年版，第295頁。)胡志勇認(rèn)為印巴兩國不同的民族觀是克什米爾問題產(chǎn)生和發(fā)展的實(shí)質(zhì)原因(胡志勇：《民族主義視角下的克什米爾問題及對策》，《世界民族》2009年第1期，第21頁)。唐孟生認(rèn)為宗教矛盾對克什米爾問題的形成及發(fā)展都產(chǎn)生了極大影響(唐孟生：《印巴克什米爾沖突中的宗教因素》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2008年第4期，第65頁)。本文認(rèn)為，克什米爾問題起源于英國政府關(guān)于印巴分治的一系列政治安排(包括蒙巴頓方案在內(nèi))，而根據(jù)這一系列政治安排產(chǎn)生的政治實(shí)踐導(dǎo)致印度在克什米爾問題上面臨兩方面的合法性危機(jī)：一方面是對克什米爾主權(quán)聲索的合法性危機(jī)，這需要得到巴基斯坦及其他國家的認(rèn)可；另一方面是對克什米爾尤其是印控克什米爾地區(qū)民眾統(tǒng)治的合法性危機(jī)，這需要得到當(dāng)?shù)孛癖姷恼J(rèn)可。(2)“合法性危機(jī)”是西方政治學(xué)20世紀(jì)六七十年代提出的概念。美國政治學(xué)家魯恂·W·派伊(Lucian W. Pye，又譯白魯恂)及其所在的學(xué)術(shù)共同體社會科學(xué)研究理事會下屬的比較政治委員會提出建設(shè)現(xiàn)代化的民族國家必須解決六大危機(jī)：認(rèn)同危機(jī)、合法性危機(jī)、貫徹危機(jī)、參與危機(jī)、整合危機(jī)、分配危機(jī)。合法性危機(jī)與認(rèn)同危機(jī)密切相關(guān)，其產(chǎn)生是“因?yàn)橐磺薪y(tǒng)治的努力都會受到來自不同人不同原因的挑戰(zhàn)，領(lǐng)導(dǎo)人無法獲得具有合法權(quán)威的全面的支配權(quán)力”。([美]魯恂·W·派伊：《政治發(fā)展面面觀》，任曉、王元譯，天津：天津人民出版社2009年版，第81—82頁。)德國學(xué)者哈貝馬斯認(rèn)為合法性危機(jī)“即合法性系統(tǒng)無法在貫徹來自經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的控制命令時(shí)把大眾忠誠維持在必要的水平上”，“合法性危機(jī)是一種直接的認(rèn)同危機(jī)”。([德]尤爾根·哈貝馬斯：《合法化危機(jī)》，劉北成、曹衛(wèi)東譯，上海：上海人民出版社2000年版，第65頁。)本文借用這一概念以描述印度在查謨和克什米爾主權(quán)爭端上面臨的來自巴基斯坦和國際社會的質(zhì)疑以及來自印控克什米爾民眾對其統(tǒng)治權(quán)力的質(zhì)疑。需要指出的是，這里的“危機(jī)”一詞不能簡單理解為關(guān)乎存亡的緊急狀態(tài)，而可理解為中文所說的“危中有機(jī)”。哈貝馬斯認(rèn)為“危機(jī)就是系統(tǒng)整合(systemintegration)的持續(xù)失調(diào)”，不必然導(dǎo)致系統(tǒng)的毀滅。([德]尤爾根·哈貝馬斯：《合法化危機(jī)》，劉北成、曹衛(wèi)東譯，上海：上海人民出版社2000年版，第4、5頁。)這兩方面的危機(jī)交織在一起，推動了印度克什米爾政策的形成和發(fā)展，而且將影響印度克什米爾政策的未來走向。

一、印巴分治與英國關(guān)于土邦問題的政治安排

印巴克什米爾主權(quán)爭端與印巴分治密切相關(guān)。印巴分治的關(guān)鍵文件是1947年6月3日公布的蒙巴頓方案及據(jù)該方案制定的《印度獨(dú)立法案》。蒙巴頓方案與《印度獨(dú)立法案》的出臺又與戰(zhàn)后印度形勢和英國政府的對印政策密切相關(guān)。

第二次世界大戰(zhàn)后，印度獨(dú)立運(yùn)動蓬勃發(fā)展，進(jìn)入新的高潮。1946年2月，孟買海軍起義等重大事件促使當(dāng)時(shí)的艾德禮政府考慮印度問題的最終解決方案。2月19日，艾德禮宣布派出以印度事務(wù)大臣為首的內(nèi)閣使團(tuán)赴印與各方商議印度問題的解決方案。3月15日，艾德禮宣布：“如印度選擇獨(dú)立——在我們看來，它有權(quán)這樣做，我們將幫助他們盡可能順利實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)變。”(3)林承節(jié)：《殖民統(tǒng)治時(shí)期的印度史》，北京：北京大學(xué)出版社2004年版，第470頁。內(nèi)閣使團(tuán)于1946年3月23日抵印，5月12日提出了關(guān)于土邦問題的《內(nèi)閣使團(tuán)備忘錄》，5月16日提出了關(guān)于英屬印度問題的《內(nèi)閣使團(tuán)計(jì)劃》?！秲?nèi)閣使團(tuán)計(jì)劃》將英屬印度各省劃分為A、B、C三個(gè)集團(tuán)的方案遭到國大黨抵制未能成功，但是內(nèi)閣使團(tuán)關(guān)于成立臨時(shí)政府和制憲會議的建議在爭議中得到落實(shí)。內(nèi)閣使團(tuán)關(guān)于土邦問題的建議則直接影響到后來的土邦政治安排方案。

1946年6月，內(nèi)閣使團(tuán)離印。1946年9月2日，英國總督韋維爾元帥組建了臨時(shí)政府。經(jīng)過一番協(xié)調(diào)，國大黨和穆斯林聯(lián)盟均參加了臨時(shí)政府。1946年12月9日，印度召開制憲會議，但是穆斯林聯(lián)盟抵制制憲會議，孟加拉、旁遮普、信德等省的穆斯林代表拒絕參加。臨時(shí)政府和制憲會議運(yùn)轉(zhuǎn)均面臨重重困難，英國政府也認(rèn)識到無法繼續(xù)留在印度。1947年2月20日，英國首相艾德禮在下院宣布不晚于1948年6月向印度人民移交政權(quán)，隨后向印度派出了新總督蒙巴頓，落實(shí)移交政權(quán)的任務(wù)。

經(jīng)過一番折沖樽俎后，1947年6月2日末代總督蒙巴頓在得到英國內(nèi)閣事先同意的情況下向國大黨領(lǐng)導(dǎo)人尼赫魯、薩達(dá)爾·帕特爾、穆斯林聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)人真納、利亞夸特·阿里·汗、錫克教領(lǐng)導(dǎo)人巴爾德夫·辛格提出了關(guān)于印巴分治的蒙巴頓方案，并得到各方認(rèn)可。6月3日，蒙巴頓在全印廣播電臺發(fā)表廣播講話公布了蒙巴頓方案，尼赫魯、真納、巴爾德夫·辛格隨后發(fā)表講話呼吁民眾接受該方案。6月3日，艾德禮在英國下院公布了相同內(nèi)容的聲明。(4)艾德禮的聲明與蒙巴頓方案在文本上僅在不關(guān)鍵的開頭部分有所不同，這是兩個(gè)人身份和地位不同導(dǎo)致的。涉及印巴分治安排的關(guān)鍵部分，兩份材料的文本完全一致。有的中文文獻(xiàn)將蒙巴頓方案簡單概括為印度分為印度教徒為主體的印度斯坦和伊斯蘭教徒為主體的巴基斯坦，從而實(shí)現(xiàn)印巴分治，不能算錯(cuò)。(5)程瑞聲：《南亞的熱點(diǎn)克什米爾》，北京：國際文化出版公司2007年版，第44頁。但是如果我們仔細(xì)研究方案文本本身的話，就會發(fā)現(xiàn)方案并非如此簡單，而且這些方案細(xì)節(jié)與印巴克什米爾主權(quán)爭端密切相關(guān)，對印度克什米爾政策的形成也有重要影響，因此本文將詳細(xì)予以討論。

該方案規(guī)定拒絕參加制憲會議的各省將舉行投票決定是否另外組成單獨(dú)的制憲會議，如果同意組成單獨(dú)的制憲會議，英國將分別向兩個(gè)制憲會議移交權(quán)力。(6)Syeda Sabiha Nazali Naqvi，Study of the Politics of the Partition：1937-1947，Aligarh Muslim University，PHD Thesis ，1989，p.475.該文附錄蒙巴頓方案原文Proposal for the Immediate Transfer of Power(June 3，1947)。1947年6月3日，英國首相艾德禮在下議院發(fā)表聲明，公布了同樣內(nèi)容的方案，詳見“INDIA (TRANSFER OF POWER) ”，https：//api.parliament.uk/historic-hansard/commons/1947/jun/03/india-transfer-of-power，visited on 6 November 2020)。關(guān)于蒙巴頓方案的詳細(xì)內(nèi)容參見林承節(jié)：《殖民統(tǒng)治時(shí)期的印度史》，北京：北京大學(xué)出版社2004年版，第478—479頁。該方案詳細(xì)規(guī)定了投票方案：孟加拉和旁遮普省穆斯林占人口多數(shù)的地區(qū)與本省其他地區(qū)的省立法會議代表分別投票決定本省是否分治，其中省立法會議中的歐洲代表不參加投票；信德省立法會議舉行特別會議投票決定是否組織獨(dú)立的制憲會議，其中省立法會議中的歐洲代表不參加投票；西北邊境省的代表參加了現(xiàn)有的制憲會議，但因其地理位置原因，同樣被要求舉行全民投票是否組織獨(dú)立的制憲會議；(7)西北邊境省是穆斯林占多數(shù)的省份，但在有“邊境甘地”之稱的阿卜杜勒·加法爾·汗的領(lǐng)導(dǎo)下反對穆斯林聯(lián)盟和“兩個(gè)民族”理論，參加了制憲會議。但如果旁遮普等省穆斯林舉行公投支持巴基斯單獨(dú)建國的話，西北邊境省與印度本土的地理聯(lián)系就被切斷了。因此，西北邊境省雖然參加了制憲會議，但同樣被賦予了舉行公投的權(quán)利。俾路支斯坦的代表參加了現(xiàn)有的制憲會議，但同樣因地理位置原因被要求重新考慮其地位，不過其具體形式將由總督?jīng)Q定；(8)真納建議在俾路支斯坦舉行全民投票，但被英國人拒絕。俾路支斯坦于1947年6月30日召開支爾格會議(Shahi Jirga)決定加入巴基斯坦。支爾格會議是傳統(tǒng)的部落首領(lǐng)會議。阿薩姆省不是穆斯林占多數(shù)的省份，但是其下轄的錫爾赫特區(qū)(Sylhet District)穆斯林人口占多數(shù)，因而被要求舉行全民公決決定其地位。(9)Syeda Sabiha Nazali Naqvi，Study of the Politics of the Partition：1937-1947，Aligarh Muslim University，PHD Thesis，1989，pp.474-476.

蒙巴頓方案宣稱移交權(quán)力“應(yīng)根據(jù)印度人民自身的意愿”，(10)Ibid.，p.474.其設(shè)計(jì)的所謂表達(dá)人民意愿的形式是省立法會議代表投票和全面投票兩種，投票的基礎(chǔ)則是根據(jù)宗教構(gòu)成劃分。蒙巴頓方案規(guī)定的領(lǐng)土歸屬原則和設(shè)計(jì)的兩種表達(dá)人民意愿的形式對印度后來的克什米爾政策產(chǎn)生了直接影響。

英國在印度的統(tǒng)治涉及英屬印度和土邦兩部分。蒙巴頓方案主要涉及的是英屬印度的問題。涉及到土邦地位問題，該方案不再談人民的意愿，而是聲稱“1946年5月12日《內(nèi)閣使團(tuán)備忘錄》中的土邦政策保持不變”。(11)Ibid.，p.478.《內(nèi)閣使團(tuán)備忘錄》是專門針對土邦政策提出的一份文件。該文件稱，“當(dāng)新的完全自治政府或獨(dú)立政府出現(xiàn)于英屬印度時(shí)”，“陛下政府將不再履行最高權(quán)力。這意味著基于與英王關(guān)系的各土邦權(quán)利將不復(fù)存在，各土邦讓渡與最高權(quán)力的所有權(quán)利將回歸土邦。各土邦與英王和英屬印度之間的政治安排將不復(fù)存在。這一空白將由土邦加入英屬印度的繼任政府的聯(lián)邦體系填補(bǔ)。如未達(dá)成此種安排，土邦將與英屬印度的繼任政府達(dá)成特別的政治安排?！?12)“MEMORANDUM ON STATES’ TREATIES AND PARAMOUNTCY”，http：//books.e-pao.net/Status_Manipur/epShowChapter.asp?src=Memorandum_State_Treaties，visited on 6 November 2020. 譯文參考習(xí)罡華：《南亞頑疾：克什米爾沖突之謎》，成都：巴蜀書社2012年版，第89—91頁?！赌蟻嗩B疾：克什米爾沖突之謎》一書完整翻譯了1946年5月12日《內(nèi)閣使團(tuán)備忘錄》，可參考。這一段話的意思包含兩點(diǎn)：第一，一旦印度獨(dú)立，英國與土邦之間的關(guān)系將不復(fù)存在，各土邦將重新享有最高主權(quán)；第二，各土邦可以加入新獨(dú)立的政府，如不愿加入可與新政府建立特別的政治安排，即各土邦有充分的選擇自由，包括獨(dú)立的自由。(13)習(xí)罡華認(rèn)為，根據(jù)《內(nèi)閣使團(tuán)備忘錄》“在英國結(jié)束對英屬印度的殖民統(tǒng)治之后，各印度土邦得不到獨(dú)立國的地位，必須加入即將獨(dú)立的印度或巴基斯坦”(習(xí)罡華：《英國撤離印度時(shí)期的土邦政策——兼析克什米爾問題產(chǎn)生的法律背景》，《南亞研究》2007年第1期，第40頁)。本文認(rèn)為這一解讀存在一定的偏頗之處。在土邦未加入新政府的前提下，“土邦將與英屬印度的繼任政府達(dá)成特別的政治安排”，這種特別的政治安排的形式是包含獨(dú)立選項(xiàng)的，即在土邦獨(dú)立的情況下，仍可以就土邦與新政府達(dá)成一些特殊的政治安排。如法國、西班牙與安道爾之間的關(guān)系是一種特殊政治安排，梵蒂岡與意大利之間的關(guān)系是一種特殊政治安排，歐盟成員國與歐盟之間的關(guān)系是一種特殊的政治安排，印度與不丹之間的關(guān)系也是一種特殊的政治安排。“特殊的政治安排”一語不能理解為否定了土邦謀求主權(quán)的權(quán)利，因而必須加入印度或巴基斯坦。恰恰相反，“特殊的政治安排”一語賦予了土邦更大的選擇空間。1946年5月16日的《內(nèi)閣使團(tuán)計(jì)劃》是關(guān)于英屬印度政治安排的政策文件。該文件在土邦問題上繼承了《內(nèi)閣使團(tuán)備忘錄》的精神，在闡述英屬印度未來政治安排之前，特別強(qiáng)調(diào)“(各土邦的)最高權(quán)力既不能繼續(xù)由英王掌握，也不能轉(zhuǎn)移至新政府”，各土邦與新政府的關(guān)系應(yīng)通過談判解決。(14)Syeda Sabiha Nazali Naqvi，Study of the Politics of the Partition：1937-1947，Aligarh Muslim University，PHD Thesis，1989，p.469.

1947年7月18日，英國議會通過了《印度獨(dú)立法案》(Indian Independence Act，1947)。該法案從法律上確認(rèn)了蒙巴頓方案及《內(nèi)閣使團(tuán)備忘錄》的精神，其核心是以法律形式肯定印巴分治，并對土邦未來政治地位做出安排。關(guān)于土邦地位的規(guī)定主要分兩部分：《印度獨(dú)立法案》第7條第1款b項(xiàng)規(guī)定英王對印度土邦的宗主權(quán)(suzerainty)不復(fù)存在，英王與印度土邦之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也不復(fù)存在；(15)“Indian Independence Act，1947”，https：//www.legislation.gov.uk/ukpga/1947/30/pdfs/ukpga_19470030_en.pdf，登錄時(shí)間：2020年11月7日。中文譯文請參考習(xí)罡華：《英國撤離印度時(shí)期的土邦政策——兼析克什米爾問題產(chǎn)生的法律背景》，《南亞研究》2007年第1期，第42頁。由于英王與印度土邦的關(guān)系不復(fù)存在，土邦的未來政治地位安排需要進(jìn)一步明確，承擔(dān)這一任務(wù)的是第2條第3款和第4款。第2條共4款，規(guī)定了印度和巴基斯坦的領(lǐng)土范圍以及土邦與印度和巴基斯坦關(guān)系的處理原則。第2條第3款規(guī)定分三部分：

第一，“本條之任何規(guī)定不應(yīng)阻止任何地區(qū)在任何時(shí)間加入或不加入任一新自治領(lǐng)”；(16)“Indian Independence Act，1947”，https：//www.legislation.gov.uk/ukpga/1947/30/pdfs/ukpga_19470030_en.pdf，登錄時(shí)間：2020年11月7日。由于相關(guān)條文非常關(guān)鍵，附錄原文如下：Nothing in this section shall prevent any area being at any time included in or excluded from either of the new Dominions?！叭魏蔚貐^(qū)”指的是印度土邦與英屬印度范圍內(nèi)的任何地區(qū)，即英國治下的印度殖民地范圍內(nèi)任何地區(qū)可以選擇加入(included)新自治領(lǐng)(即印度或巴基斯坦)中的任何一個(gè)，也可以不加入(excluded)。即賦予英國治下的任何地區(qū)加入或不加入印度或巴基斯坦的選擇自由，印度土邦相應(yīng)地就享有了加入或不加入的選擇自由。這一規(guī)定的精神與《內(nèi)閣使團(tuán)備忘錄》《內(nèi)閣使團(tuán)計(jì)劃》和蒙巴頓方案賦予印度土邦的權(quán)利是一脈相承的。特別需要指出的是，該部分還同樣賦予了英屬印度地區(qū)選擇的自由，不過隨后的規(guī)定又對這一自由做了限制。

第二，不在第1款和第2款列明的領(lǐng)土范圍之內(nèi)的地區(qū)加入任一自治領(lǐng)應(yīng)得到該自治領(lǐng)同意。(17)“Indian Independence Act，1947”，https：//www.legislation.gov.uk/ukpga/1947/30/pdfs/ukpga_19470030_en.pdf，visited on 7 November 2020.第2條第1款列明的是印度自治領(lǐng)的領(lǐng)土，第2款列明的是巴基斯坦自治領(lǐng)的領(lǐng)土。不在印度和巴基斯坦領(lǐng)土范圍內(nèi)的地區(qū)，即印度土邦。因此這一部分規(guī)定的含義是印度土邦加入印度或巴基斯坦應(yīng)得到相應(yīng)國家的同意。

第三，在第1款和第2款列明的領(lǐng)土范圍內(nèi)的地區(qū)或在1947年8月15日后加入了任一自治領(lǐng)的地區(qū)，退出自治領(lǐng)應(yīng)得到該自治領(lǐng)同意。(18)“Indian Independence Act，1947”，https：//www.legislation.gov.uk/ukpga/1947/30/pdfs/ukpga_19470030_en.pdf，visited on 7 November 2020.1947年8月15日后加入了任一自治領(lǐng)的地區(qū)，指的是選擇加入印度或巴基斯坦的土邦。該部分規(guī)定的含義是如印度土邦選擇加入印度或巴基斯坦后即已成為相應(yīng)國家的領(lǐng)土，如再想退出，則應(yīng)得到印度或巴基斯坦的同意。而《印度獨(dú)立法案》列明的印度或巴基斯坦領(lǐng)土的某一地區(qū)當(dāng)然地屬于印度或巴基斯坦領(lǐng)土，如其想退出印度或巴基斯坦，應(yīng)得到印度或巴基斯坦的同意。這實(shí)際上是限制了之前談到的英屬印度地區(qū)退出印度或巴基斯坦的權(quán)利。

第2條第4款規(guī)定“在不損害第3款一般性規(guī)定的前提下，本條之規(guī)定不應(yīng)理解為禁止印度土邦加入任一自治領(lǐng)”。(19)“Indian Independence Act，1947”，https：//www.legislation.gov.uk/ukpga/1947/30/pdfs/ukpga_19470030_en.pdf，visited on 7 November 2020.首先它明確不禁止印度土邦加入任一自治領(lǐng)，即對印度土邦加入印度或巴基斯坦持不反對的態(tài)度；其次，它明確這種不反對的態(tài)度不應(yīng)損害第3款的一般性規(guī)定，即不應(yīng)損害印度土邦的選擇自由。綜合理解這句話的意思，即英國政府不反對土邦加入印度或巴基斯坦，這層意思是面向印度和巴基斯坦政府的訴求制定的，因?yàn)樗鼈兿Ｍ麪幦⊥涟罴尤氡緡?；同時(shí)英國政府的這種不反對態(tài)度又不應(yīng)損害土邦的選擇自由，這種自由既包括加入和退出的自由，也包括不加入的自由，這層意思是面向印度土邦的訴求制定的。從法律意義上看該款規(guī)定本身就是互相抵消的，但是它曲折反映的是英國政府支持土邦加入印度或巴基斯坦，不贊成土邦獨(dú)立的微妙態(tài)度。這種態(tài)度也體現(xiàn)在了艾德禮政府敦促土邦盡快在巴基斯坦和印度間做出選擇的努力上。

綜合第2條第3款、第4款之規(guī)定，可以這樣理解土邦的未來政治地位安排：第一，土邦可以加入也可以不加入新獨(dú)立的印度或巴基斯坦自治領(lǐng)；第二，如果要加入印度或巴基斯坦，應(yīng)得到印度或巴基斯坦同意；第三，如果加入印度或巴基斯坦后想要退出，應(yīng)得到印度或巴基斯坦的同意。其中最關(guān)鍵的是賦予土邦選擇加入或不加入印度或巴基斯坦的自由。與《內(nèi)閣使團(tuán)備忘錄》相比，該法案僅在土邦未加入自治領(lǐng)的情況下可以與自治領(lǐng)談判達(dá)成某種政治安排方面未做出具體規(guī)定。考慮到這種政治安排的具體形式只能根據(jù)土邦與自治領(lǐng)之間的談判才能達(dá)成，其具體形式可能是多種多樣的，該法案對這一點(diǎn)未做具體規(guī)定也是可以理解的。因此，《印度獨(dú)立法案》關(guān)于土邦政治地位的安排是與1946年5月12日內(nèi)閣使團(tuán)備忘錄、5月16日內(nèi)閣使團(tuán)計(jì)劃以及1947年6月3日蒙巴頓方案的精神是一致的。(20)《英國撤離印度時(shí)期的土邦政策——兼析克什米爾問題產(chǎn)生的法律背景》認(rèn)為“《內(nèi)閣使團(tuán)備忘錄》強(qiáng)調(diào)各土邦必須加入獨(dú)立后的印度或巴基斯坦，不得成為獨(dú)立的國家；《蒙巴頓方案》只是簡單地重申了《內(nèi)閣使團(tuán)備忘錄》的原有立場；《印度獨(dú)立法》則近乎回避了這一問題”，因?yàn)橛倪@種模糊立場導(dǎo)致了克什米爾問題的產(chǎn)生(習(xí)罡華：《英國撤離印度時(shí)期的土邦政策——兼析克什米爾問題產(chǎn)生的法律背景》，《南亞研究》2007年第1期，第64頁)。筆者認(rèn)為這一判斷對《內(nèi)閣使團(tuán)備忘錄》《內(nèi)閣使團(tuán)計(jì)劃》、蒙巴頓方案和《印度獨(dú)立法案》的有關(guān)文本存在一定誤讀。英國政府的印巴分治計(jì)劃確實(shí)存在模糊之處，而且這種模糊是產(chǎn)生印巴克什米爾爭端的重要原因，但是模糊點(diǎn)不在這里。英國政府對于印度土邦可以加入新獨(dú)立的印度或巴基斯坦，也可以不加入的立場，從《內(nèi)閣使團(tuán)備忘錄》《內(nèi)閣使團(tuán)計(jì)劃》到蒙巴頓方案，再到1947年《印度獨(dú)立法案》是一以貫之、清晰且明確的。

總而言之，英國處理英屬印度未來政治安排問題的基本原則是“根據(jù)印度人民自身的意愿”，而確認(rèn)印度人民意愿的形式有省立法會議投票和公民投票兩種形式。英屬印度范圍之外的各土邦在印巴分治后重新享有最高權(quán)力，可以選擇加入印度或巴基斯坦，也可以都不加入。但是對于誰擁有決定土邦未來政治地位的權(quán)力則未進(jìn)一步明確。一般認(rèn)為這一權(quán)力屬于土邦統(tǒng)治者，土邦統(tǒng)治者的這一權(quán)力在大多數(shù)情況下也未受到挑戰(zhàn)。土邦統(tǒng)治者簽署《合并協(xié)議》(Instrument of Accession)的效力得到本土邦人民以及另一方國家的認(rèn)可。但是當(dāng)土邦統(tǒng)治者與土邦人民的意愿出現(xiàn)沖突時(shí)如何解決則是1947年《印度獨(dú)立法案》及此前的《內(nèi)閣使團(tuán)備忘錄》《內(nèi)閣使團(tuán)計(jì)劃》和蒙巴頓方案未予明確的。海得拉巴(Hyderabad)土邦和朱納加德(Junagadh)土邦的統(tǒng)治者是穆斯林，但土邦內(nèi)居民印度教徒占多數(shù)。查謨和克什米爾土邦的統(tǒng)治者是印度教徒，但土邦內(nèi)居民穆斯林占多數(shù)。這三個(gè)土邦歸屬的決定權(quán)在土邦統(tǒng)治者還是土邦人民迅速成為焦點(diǎn)問題。

需要注意的是1935年《印度政府法案》(The Government of India Act，1935)關(guān)于土邦加入問題的規(guī)定。當(dāng)時(shí)的英國政府并未考慮印度獨(dú)立的問題，而是從建構(gòu)英國治下的印度聯(lián)邦(the Federation of India)的角度設(shè)計(jì)了將土邦整合進(jìn)擬成立的印度聯(lián)邦的具體方案。該法案第6條規(guī)定如土邦統(tǒng)治者簽署《合并協(xié)議》并得到英王的接受，即視為土邦已并入印度聯(lián)邦。(21)“The Government of India Act，1935”，Subhash C. Kashyap，ed.，Constitutional Law of India，Gurgaon：Universal Law Publishing，2015，p.2726. 該條還詳細(xì)規(guī)定了土邦統(tǒng)治者需要的手續(xù)等，并規(guī)定土邦統(tǒng)治者的繼承者同樣享有這一權(quán)力。該條規(guī)定賦予了土邦統(tǒng)治者(the Ruler)代表土邦決定土邦未來政治地位的權(quán)力。與之相對照的是，《內(nèi)閣使團(tuán)備忘錄》《內(nèi)閣使團(tuán)計(jì)劃》《印度獨(dú)立法案》三份文件對有權(quán)做出決定的主體是土邦統(tǒng)治者還是人民未進(jìn)一步明確。這一問題在海得拉巴和朱納加德未造成嚴(yán)重問題，但是直接導(dǎo)致了克什米爾主權(quán)爭端，而克什米爾問題的癥結(jié)又與海得拉巴和朱納加德問題的解決密切相關(guān)。

從土邦統(tǒng)治者角度而言，土邦是土邦統(tǒng)治者的土邦，其本人當(dāng)然有權(quán)做出決定，但隨著人民主權(quán)思想的深入人心，這種看法在20世紀(jì)特別是二戰(zhàn)后越來越受到挑戰(zhàn)。從人民主權(quán)的角度看，土邦權(quán)力的最高來源當(dāng)然是人民，土邦統(tǒng)治者不過是人民權(quán)力的代理者，民族自決權(quán)已成為不可否認(rèn)的公認(rèn)的合法權(quán)力。所以我們看到，1935年《印度政府法案》可以明確授予土邦統(tǒng)治者決定土邦政治命運(yùn)的權(quán)力，但是1947年《印度獨(dú)立法案》只是規(guī)定由土邦決定自身命運(yùn)，未明確有權(quán)做出決定的是土邦統(tǒng)治者還是土邦人民，因?yàn)檠永m(xù)1935年《印度政府法案》的精神明確規(guī)定土邦統(tǒng)治者決定土邦命運(yùn)與英國的政治承諾，尤其是蒙巴頓方案“根據(jù)印度人民自身的意愿”的原則不符，也不符合二戰(zhàn)及戰(zhàn)后的政治潮流。1941年英美聯(lián)合發(fā)表的《大西洋憲章》第2條宣布“他們不希望看到不符合人民意愿——這種意愿應(yīng)是自由表達(dá)的——領(lǐng)土變更”。(22)“The Atlantic Charter”，https：//www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_16912.htm，visited on 24 December 2020.《大西洋憲章》本身當(dāng)然不具備法律約束力，但是其宣示的政策原則得到了世界各國的認(rèn)可。1945年簽署的《聯(lián)合國憲章》第1條第2款規(guī)定“發(fā)展國際間以尊重人民平等權(quán)利及自決原則為根據(jù)之友好關(guān)系”，以法律明文確認(rèn)了民族自決原則的合法性。(23)《聯(lián)合國憲章》，https：//www.un.org/zh/sections/un-charter/chapter-i/index.html，登錄時(shí)間：2020年12月24日。

學(xué)界一般認(rèn)為英國關(guān)于印巴分治的政治安排規(guī)定的英屬印度和土邦兩部分的不同原則導(dǎo)致了克什米爾問題的產(chǎn)生，或者說土邦歸屬原則的不明確性導(dǎo)致了克什米爾問題的產(chǎn)生。如此解釋克什米爾問題的產(chǎn)生不能算錯(cuò)，但更準(zhǔn)確、更具體的解釋應(yīng)當(dāng)是：英國關(guān)于土邦政治地位的安排只是規(guī)定了土邦享有選擇加入或不加入的自由，但對于誰享有做出決定的權(quán)力未做明確安排。正是英國政府在這個(gè)問題上的模糊立場導(dǎo)致了克什米爾問題的產(chǎn)生，但也不能說是英國政府刻意留下這個(gè)漏洞為印巴關(guān)系埋下隱患。(24)這種觀點(diǎn)并不鮮見。胡志勇就認(rèn)為：“蒙巴頓方案之所以沒有明確規(guī)定克什米爾地區(qū)的歸屬問題，主要是由于克什米爾地區(qū)的戰(zhàn)略位置十分重要，英國殖民當(dāng)局想利用克什米爾地區(qū)作為其軍事基地，并以此達(dá)到分而治之的目的，為后來印度與巴基斯坦圍繞克什米爾地區(qū)的沖突埋下了隱患。”(胡志勇：《民族主義視角下的克什米爾問題及對策》，《世界民族》2009年第1期，第20頁)因?yàn)橛豢赡芑氐?935年《印度政府法案》的立場直接授權(quán)土邦統(tǒng)治者決定土邦的政治命運(yùn)，這不符合蒙巴頓方案的基本精神，而且與強(qiáng)調(diào)人民主權(quán)、民族自決的世界政治潮流相違背，與《大西洋憲章》《聯(lián)合國憲章》的精神不符。英國政府當(dāng)然也不可能直接否定土邦統(tǒng)治者的權(quán)力，授權(quán)土邦人民比照英屬印度的公投原則直接決定土邦政治命運(yùn)。英國政府與土邦之間是宗主關(guān)系，1947年《印度獨(dú)立法案》對這種關(guān)系有明確的界定。(25)“Indian Independence Act，1947”，https：//www.legislation.gov.uk/ukpga/1947/30/pdfs/ukpga_19470030_en.pdf，visited on 7 November 2020.從國際法角度看，宗主關(guān)系是一種相對松散的關(guān)系，宗主權(quán)是一種相對有限的權(quán)力。英國政府對土邦行使的最高權(quán)力也是有限的，主要是外交和國防權(quán)力以及一定的司法權(quán)。(26)Rudolf Dolzer (ed.)，Encyclopedia of Public International Law，Amsterdam：Elsevier Science Publishers B.V，1987，p.81.不僅如此，英國與土邦之間的宗主關(guān)系是基于英國與土邦統(tǒng)治者(而非土邦人民)簽訂的一系列條約產(chǎn)生的，英國對土邦的宗主權(quán)來自于土邦統(tǒng)治者向英王讓渡的權(quán)力。(27)可以引用習(xí)罡華使用的一個(gè)關(guān)于宗主權(quán)的案例?！敖耸裁谞柕木喸煺吖爬ば粮裨?1846 年 3 月 16 日與英國簽訂的《阿姆利則條約》第十條就明確規(guī)定：古拉伯·辛格大王承認(rèn)英國政府的最高權(quán)力，并愿意以年納貢一匹馬、六對夏勒良種山羊和三對克什米爾披肩的方式予以確認(rèn)?！?習(xí)罡華：《英國撤離印度時(shí)期的土邦政策——兼析克什米爾問題產(chǎn)生的法律背景》，《南亞研究》2007年第1期，第40頁)尼赫魯在《印度的發(fā)現(xiàn)》一書中就明確指出“土邦的人民在那些協(xié)議上當(dāng)然沒有發(fā)言權(quán)”。(28)[印]尼赫魯：《印度的發(fā)現(xiàn)》，齊文譯，北京：世界知識社1956年版，第401頁。因此，英國政府直接越過土邦統(tǒng)治者的權(quán)力，像英屬印度那樣授權(quán)土邦人民公投決定本土邦的政治地位是不大可能的。(29)這是從直接原因談克什米爾問題之所以產(chǎn)生，從這個(gè)角度看英國的分治方案似乎沒有過錯(cuò)。但如果進(jìn)一步深究的話，英國在印度的二元殖民統(tǒng)治體系是克什米爾問題產(chǎn)生的間接原因。同時(shí)需要進(jìn)一步指出的是，英國的憲政傳統(tǒng)本身對人民主權(quán)理論持有一定的保留。戴雪在其名著《英憲精義》中突出強(qiáng)調(diào)議會主權(quán)，認(rèn)為巴力門是絕對之主權(quán)立法機(jī)關(guān)，而議會是君主、貴族院、眾民院三者的合體([英]戴雪：《英憲精義》，雷賓南譯，北京：法制出版社2001年版，第11—116頁，“巴力門”今通譯為議會)。君主、貴族院本身就與人民主權(quán)理論之間存在內(nèi)在張力。英國憲政強(qiáng)調(diào)與人民主權(quán)不完全一致的議會主權(quán)，很大程度上是對人民主權(quán)理論包含的非理性因素的懷疑，體現(xiàn)了英國的保守主義傳統(tǒng)。詹寧斯在其《英國憲法》一書中同樣說“必須承認(rèn)，左右民意的不是理性和知識，而是情感和宣傳?！?[英]詹寧斯：《英國憲法》(第五版)，李松鋒譯，北京：法律出版社2020年版，第231頁)。英國在關(guān)于土邦問題的解決方案中沒有明確肯定土邦人民公投的合法性應(yīng)該也與英國的議會主權(quán)傳統(tǒng)有一定關(guān)系。

二、爭議土邦政治地位問題的發(fā)展與印度合法性危機(jī)的產(chǎn)生

(一)朱納加德土邦問題與爭議土邦問題解決模式的確立

1947年8月14—15日，巴基斯坦和印度根據(jù)蒙巴頓方案實(shí)現(xiàn)分治。各土邦大多很快做出了選擇，大部分加入了印度，小部分加入了巴基斯坦。8月15日，朱納加德土邦王公宣布加入巴基斯坦。9月13日，巴基斯坦政府通知印度政府宣布同意朱納加德加入巴基斯坦。(30)程瑞聲：《南亞的熱點(diǎn)克什米爾》，北京：國際文化出版公司2007年版，第49頁。該土邦位于今古吉拉特邦境內(nèi)，在地理上與巴基斯坦不接壤，但隔海相望。如果從尊重土邦王公決定出發(fā)的話，朱納加德土邦加入巴基斯坦是合法的，這也是其他土邦合并實(shí)踐所確認(rèn)的。但該邦人口80%是印度教徒，印度政府以應(yīng)尊重人民意愿為由，拒不承認(rèn)朱納加德土邦加入巴基斯坦的合法性，并派軍隊(duì)進(jìn)入朱納加德。巴基斯坦對印度的行動極為不滿，提出抗議。在蒙巴頓的壓力下，尼赫魯向巴基斯坦承諾將在朱納加德舉行全民公投，并承諾這一政策適用于其他土邦，“因?yàn)橛《葟膩聿粫?qiáng)迫一個(gè)土邦違背大多數(shù)人民的意愿加入印度?！?31)Sarvepalli Gopal， Jawaharlal Nehru：A Biography，Volume Two 1947-1956，London：Jonathan Cape Ltd，1979，p.19.

朱納加德只是一個(gè)較小的土邦，但由于朱納加德土邦問題暴露最早，因此該土邦歸屬的解決方式將直接影響查謨和克什米爾土邦與海得拉巴土邦問題的解決。(32)根據(jù)更深入的研究，朱納加德土邦問題是穆斯林聯(lián)盟和巴基斯坦方面有意識的政治操作。朱納加德的印度教徒占多數(shù)，而且該地是印度教大神克里希納(Krishna)去世之地，也是著名的索姆納特神廟(Somnath，該神廟是十二座濕婆大神神廟中的第一座)的所在地，因而對印度教徒極為重要。通過突出朱納加德問題，使得印度不得不對爭議土邦歸屬的決定權(quán)問題表態(tài)。如果印度承認(rèn)朱納加德土邦王公《合并協(xié)議》的有效性，則海得拉巴土邦同樣有希望歸于巴基斯坦。如果印度拒絕承認(rèn)朱納加德土邦王公《合并協(xié)議》的有效性，認(rèn)為應(yīng)由人民意愿決定土邦歸屬，那么這一原則應(yīng)同樣適用于查謨和克什米爾土邦。Aman M.Hingorani，Unravelling the Kashmir Knot，Los Angeles/London/New York：Sage，2016，pp.104-105.蒙巴頓關(guān)于爭議土邦的地位最終由全民公投決定的建議得到尼赫魯和時(shí)任巴基斯坦總理的利亞夸特·阿里·汗的認(rèn)可。據(jù)蒙巴頓本人報(bào)告，“尼赫魯悲傷地點(diǎn)頭，利亞夸特·阿里·汗的眼睛一亮。毫無疑問，他們倆都想到了克什米爾。”(33)Sarvepalli Gopal， Jawaharlal Nehru：A Biography Volume Two 1947-1956，London：Jonathan Cape Ltd，1979，p.19.

1947年10月28日，尼赫魯致電英國首相艾德禮，承諾印度政府“已經(jīng)制定了合并土邦的政策——無論是朱納加德、克什米爾還是海得拉巴——合并應(yīng)根據(jù)人民的意愿決定。”(34)Aman M.Hingorani，Unravelling the Kashmir Knot，Los Angeles/London/New York：Sage，2016，p.139.這里說的“合并土邦的政策”需要進(jìn)一步明確其內(nèi)涵。1947年7月5日，印度國大黨指定的負(fù)責(zé)土邦事務(wù)的官員——薩達(dá)爾·帕特爾代表印度政府就未來的土邦政策做出正式聲明，其主旨是反對土邦獨(dú)立，承諾土邦只需要交出外交、國防和交通三方面的權(quán)力，印度政府對土邦的其他內(nèi)政事務(wù)不加干涉，不涉及合并應(yīng)根據(jù)人民意愿的原則，更不涉及朱納加德、克什米爾、海得拉巴問題。(35)India Ministry of States，White paper on Indian States，Delhi：Manager of Publications，1950，pp.157-159.因此，尼赫魯此處說的“土邦合并的政策”就是爭議土邦的合并政策，是1947年7月5日薩達(dá)爾·帕特爾聲明規(guī)定的土邦政策的補(bǔ)充。而爭議土邦的合并政策就是因解決朱納加德歸屬形成的朱納加德模式，這一模式得到印度和巴基斯坦的共同認(rèn)可。10月27日，印度總督蒙巴頓致信土邦王公哈里·辛格，稱與其他產(chǎn)生爭議的土邦相一致，查謨和克什米爾的合并應(yīng)由土邦人民的意愿決定。(36)K.L.Bhatia， Constitutional and Legal Status of Jammu Kashmir，New Delhi：Regal Publications，2015，p.5.這一表態(tài)進(jìn)一步印證了朱納加德模式的存在。

朱納加德模式對印度和巴基斯坦的土邦政策都產(chǎn)生了影響?；趯χ旒{加德模式的認(rèn)識，可以看到在海得拉巴土邦問題上，巴基斯坦并未過多與印度爭奪，因?yàn)楹５美驮诘乩砩媳挥《劝鼑?，更關(guān)鍵的是其居民以印度教徒居多。與此同時(shí)，印度和巴基斯坦在爭奪查謨和克什米爾土邦時(shí)均強(qiáng)調(diào)人民的意愿。尊重人民的意愿也成為巴基斯坦對查謨和克什米爾主權(quán)主張的關(guān)鍵依據(jù)。

(二)克什米爾問題的形成與印度的公投承諾

查謨和克什米爾土邦是印度面積最大的土邦，土邦王公是印度教徒，但土邦內(nèi)人口穆斯林占多數(shù)。如比照印巴基于宗教信仰分治的原則，查謨和克什米爾土邦應(yīng)歸屬巴基斯坦，但作為土邦，查謨和克什米爾的地位應(yīng)根據(jù)1946年5月12日《內(nèi)閣使團(tuán)備忘錄》有關(guān)精神解決，即決定權(quán)在土邦。土邦可以選擇加入印度，也可以選擇加入巴基斯坦，還可以選擇保持獨(dú)立。對于巴基斯坦而言，該土邦穆斯林人口占多數(shù)，理應(yīng)歸屬巴基斯坦。這是“兩個(gè)民族”理論推論的自然邏輯。而印度國大黨反對“兩個(gè)民族”理論，認(rèn)為不論是印度教徒還是穆斯林都應(yīng)屬于同一個(gè)民族(nation)，因此努力爭取克什米爾加入印度，以證明印度的世俗民族主義的正當(dāng)性。(37)林承節(jié)：《印度獨(dú)立后的政治經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展史》，北京：昆侖出版社2003年版，第12頁?？耸裁谞柕闹匾獞?zhàn)略位置以及尼赫魯出身于克什米爾婆羅門家族的背景也使得印度有意爭取克什米爾加入印度。為此，印度獨(dú)立后擔(dān)任印度總督的蒙巴頓以及圣雄甘地先后趕赴克什米爾爭取土邦王公加入印度。

當(dāng)時(shí)的土邦王公哈里·辛格一直未明確表態(tài)，僅于1947年8月12日發(fā)表公報(bào)，建議同印度和巴基斯坦分別簽訂《維持現(xiàn)狀協(xié)定》(Standing Still Agreement)。8月14日，巴基斯坦宣布接受，印度則未作答復(fù)。(38)程瑞聲：《南亞的熱點(diǎn)克什米爾》，北京：國際文化出版公司2007年版，第53頁。《維持現(xiàn)狀協(xié)定》是根據(jù)蒙巴頓的建議制定的，意在為土邦提供做出決定的緩沖期。在緩沖期內(nèi)土邦與原英印殖民政府之間的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、交通安排等繼續(xù)適用于土邦與印度和巴基斯坦，以避免出現(xiàn)動蕩，但簽署《維持現(xiàn)狀協(xié)定》不代表土邦的最終選擇。10月22日，大批部落民從巴基斯坦進(jìn)入克什米爾，兵鋒直指斯利那加。在此情況下，土邦王公哈里·辛格向印度政府求救，請求派兵支援。在蒙巴頓堅(jiān)持下，10月26日，哈里·辛格簽署了加入印度的《合并協(xié)議》(Instrument of Accession of Jammu and Kashmir State)。10月27日，蒙巴頓簽署了接受查謨和克什米爾土邦加入印度的文件。同一天，印軍向查謨和克什米爾出動，迅速扭轉(zhuǎn)了戰(zhàn)局。印巴最終在聯(lián)合國調(diào)解下于1949年7月27日簽署了停火協(xié)定。

當(dāng)時(shí)的印度政府明白在穆斯林人口占多數(shù)的情況下，僅靠土邦王公簽署《合并協(xié)議》并不能充分證明查謨和克什米爾土邦并入印度的合法性。在爭議土邦問題的處理上，印度和巴基斯坦已在蒙巴頓建議下形成了朱納加德模式，即應(yīng)尊重土邦人民的意愿。因此時(shí)任印度總督蒙巴頓在簽署接受查謨和克什米爾土邦加入印度的文件的同時(shí)，致信哈里·辛格稱：“我的政府已決定接受查謨和克什米爾土邦的加入。與印度自治領(lǐng)處理任何因土邦加入而產(chǎn)生爭議的政策相一致，(查謨和克什米爾的)合并應(yīng)由土邦人民的意愿決定。一旦克什米爾的法律和秩序恢復(fù)、入侵者被清除，該土邦的合并應(yīng)提交人民解決?！?39)K.L.Bhatia， Constitutional and Legal Status of Jammu Kashmir，New Delhi：Regal Publications，2015，p.5.即承認(rèn)存在爭議的情況下，土邦王公簽署的《合并協(xié)議》的合法性不足，土邦的政治地位應(yīng)提交土邦人民決定。

1947年10月27日，尼赫魯致電巴基斯坦總理利亞夸特·阿里·汗，承諾印軍出兵查謨和克什米爾不是為了推動該土邦與印度的合并，“我們已反復(fù)公開聲明任何爭議領(lǐng)土或土邦的合并問題必須由人民的意愿決定”。(40)“Nehru’s telegram to Liaqat Ali Khan on 27 October 1947，the day the Indian army officially intervened in Kashmir ”，https：//www.mtholyoke.edu/acad/intrel/nehkhan.htm，visited on 10 November 2020.1947年10月31日，尼赫魯再次致電利亞夸特·阿里·汗稱：“我們保證將由該土邦人民決定該土邦的未來。這不只是對你的政府的承諾，而且是對克什米爾人民和世界的承諾。”(41)Aman M.Hingorani，Unravelling the Kashmir Knot，Los Angeles/London/New York：Sage，2016，p.139.1947年11月2日，尼赫魯就克什米爾問題發(fā)表廣播講話，指出“我們決定接受查謨和克什米爾土邦的合并并通過空運(yùn)派遣了軍隊(duì)，但我們提出了一個(gè)前提條件：當(dāng)和平與秩序恢復(fù)后，合并必須由克什米爾人民決定”，“讓我明確我們的政策：土邦合并進(jìn)任何一個(gè)自治領(lǐng)如產(chǎn)生爭議，這一決定必須由土邦人民決定。根據(jù)這一政策，我們在克什米爾的《合并協(xié)議》中加入了一個(gè)條款?！?42)Jawaharal Nehru，Independence and After：A Collection of Speeches 1946-1949，New York：The John Day Company，1950，p.57.11月3日，尼赫魯致電利亞夸特·阿里·汗，重申了11月2日的意見并稱，“我希望請你注意我昨晚就克什米爾問題做的廣播講話。我已聲明我們政府的政策并予以明確：我們無意將我們的意志強(qiáng)加給克什米爾，最終決定將由克什米爾人民做出。我進(jìn)一步聲明我們同意任何中立的國際機(jī)構(gòu)如聯(lián)合國監(jiān)督公投。這一原則適用于任何產(chǎn)生合并爭議的土邦?！?43)Aman M.Hingorani，Unravelling the Kashmir Knot，Los Angeles/London/New York：Sage，2016，p.140.

1948年1月1日，印度政府正式致信聯(lián)合國安理會，將克什米爾問題提交安理會裁決。在信中，印度政府明確承諾在查謨和克什米爾土邦將舉行公投以決定該土邦政治地位。信中說：“為避免任何對印度利用該土邦的危急情況獲得政治利益的推測，印度政府明確一旦該土邦土地上的入侵者被清除、正常秩序得以恢復(fù)，該土邦人民將通過全民公決(plebiscite or referendum)自由決定他們的未來。為保證公正，全民公決或在國際監(jiān)督之下舉行。”(44)K.L.Bhatia， Constitutional and Legal Status of Jammu Kashmir，New Delhi：Regal Publications，2015，pp.98-99.

結(jié)合蒙巴頓的信、尼赫魯?shù)谋響B(tài)以及印度政府致安理會信件可以看出，土邦的政治地位一般情況下由土邦王公決定，這是大多數(shù)土邦問題解決的方式，也為印巴兩國的土邦合并實(shí)踐所承認(rèn)。但如果土邦加入印度或巴基斯坦產(chǎn)生了爭議，則應(yīng)交由人民通過公投決定。這是蒙巴頓方案宣示的解決英屬印度政治地位的基本原則，也是印巴間在解決朱納加德土邦地位時(shí)已達(dá)成的共識，而且符合20世紀(jì)通過民族自決和公民投票決定領(lǐng)土歸屬的國際政治思潮。(45)關(guān)于通過基于公民自決原則的公民投票決定領(lǐng)土歸屬與克什米爾問題的關(guān)系，可參考程瑞聲：《南亞的熱點(diǎn)克什米爾》，北京：國際文化出版供公司2007年版，第69—70頁。

由于英國關(guān)于土邦政治地位安排的模糊空間，印巴之間很快在朱納加德問題上發(fā)生爭執(zhí)，并就解決爭議土邦的歸屬形成了朱納加德模式，即土邦統(tǒng)治者的決定不能成為土邦歸屬的最終依據(jù)，必須由土邦人民的意愿決定土邦未來政治地位。根據(jù)1947年《印度獨(dú)立法案》，土邦未來政治地位的選項(xiàng)既包括加入印度或巴基斯坦，也包括保持主權(quán)獨(dú)立地位，印度在克什米爾問題上雖然爭取王公簽署了《合并協(xié)議》，但需通過土邦人民的公投最終確認(rèn)《合并協(xié)議》的效力，印度主權(quán)聲索面臨的合法性危機(jī)即來自于此。而通過各種措施克服這一危機(jī)成為塑造印度克什米爾政策的重要動因。

三、合法性危機(jī)與印度克什米爾政策的形成與發(fā)展

(一)合法性危機(jī)與印度憲法第370條的出臺

印度對查謨和克什米爾的合并僅有土邦王公的簽字，還需要查謨和克什米爾人民的進(jìn)一步確認(rèn)。從對內(nèi)統(tǒng)治來講，即需要得到人民對印度政府統(tǒng)治權(quán)的認(rèn)可，而該地穆斯林占多數(shù)的人口結(jié)構(gòu)使得這種認(rèn)可尤為重要；從對外關(guān)系來講，一國對一地之主權(quán)聲索需得到其他國家的認(rèn)可方才取得了合法性，因此印度需要通過查謨和克什米爾人民的認(rèn)可來加強(qiáng)其主權(quán)聲索的合法性。而印度在查謨和克什米爾建構(gòu)合法性的形式是組織公投確認(rèn)其主權(quán)要求。這是印巴領(lǐng)導(dǎo)人與蒙巴頓達(dá)成的解決爭議土邦歸屬問題的共識，并經(jīng)印度政府的多次聲明所確認(rèn)。

為在擬議的公投中獲得該土邦人民的支持，印度政府需得到在該地有廣泛影響力的謝赫·阿卜杜拉的支持。謝赫·阿卜杜拉是查謨和克什米爾的主要政黨國民會議黨(National Conference)領(lǐng)導(dǎo)人，是國大黨在該地的主要依賴對象，其本人與尼赫魯在獨(dú)立前也有私交。印度政府要想順利通過公投將查謨和克什米爾的合并合法化需要謝赫·阿卜杜拉的合作。(46)印度情報(bào)局局長穆立克(B.N.Mullik)在其回憶錄中談到：“印度政府必須在一些小的事務(wù)方面向謝赫·阿卜杜拉讓步，以爭取他支持查謨和克什米爾的合并?！盉.N.Mullik，My years with Nehru：Kashmir，New Delhi：Allied Publishers，1971，pp.9-10.謝赫·阿卜杜拉堅(jiān)持印度政府應(yīng)給予查謨和克什米爾特殊地位，因此印度政府給予了其多項(xiàng)特殊待遇，其中最重要的是賦予查謨和克什米爾邦特殊政治地位的印度憲法第370條。(47)1950年《印度憲法》將查謨和克什米爾土邦改為了乙類邦，因此本文在1950憲法生效后的行文中，將查謨和克什米爾稱為查謨和克什米爾邦。

以上是從印度政府對內(nèi)爭取謝赫·阿卜杜拉的角度分析印度憲法第370條出臺的原因。從印度為爭取國際社會對其主權(quán)要求支持的角度分析，印度同樣需要憲法第370條。因?yàn)橛《群喜⒉橹兒涂耸裁谞杻H獲得了土邦王公的認(rèn)可，還需要進(jìn)一步得到土邦人民的認(rèn)可。印度土邦事務(wù)部1948年發(fā)表、1950年修訂的《土邦問題白皮書》的說法就明顯反映了這種心態(tài)。該文件一方面說查謨和克什米爾土邦簽訂的《合并協(xié)議》與其他土邦是一樣的，該土邦的地位與其他土邦是一樣的，意即查謨和克什米爾土邦已成為印度領(lǐng)土的一部分，但該文件同時(shí)又說該土邦的合并需要得到人民的認(rèn)可，由土邦人民“最終決定他們的政治未來”，憲法第370條就是這樣設(shè)立的。(48)India Ministry of States，White Paper on Indian States，Delhi：Manager of Publications，1950，p.111.

1948年11月4日，印度制憲會議開始對憲法草稿進(jìn)行一讀審議，這一稿中并不包含關(guān)于查謨和克什米爾邦特殊地位的條款。1948年11月15日至1949年10月17日對憲法草稿進(jìn)行二讀審議。直到1949年10月17日，即二讀審議的最后一天，關(guān)于查謨和克什米爾邦特殊政治地位的條款才由來自馬德拉斯的制憲會議成員、臨時(shí)政府不管部長高帕拉斯瓦密·艾揚(yáng)格提出，當(dāng)時(shí)該條編號是306A。高帕拉斯瓦密·艾揚(yáng)格在解釋為什么要賦予查謨和克什米爾特殊地位時(shí)，指出這是因?yàn)椴橹兒涂耸裁谞柕奶厥馇闆r導(dǎo)致將該土邦整合進(jìn)印度聯(lián)邦的條件還不成熟。至于為什么條件不成熟，他談到了兩點(diǎn)：一方面是由于該土邦境內(nèi)仍有戰(zhàn)爭，部分領(lǐng)土仍在敵人手中，印度政府已將克什米爾問題提交聯(lián)合國，應(yīng)等待聯(lián)合國的最終裁決；另一方面是由于印度政府“已承諾給予該土邦人民機(jī)會決定是否留在印度共和國內(nèi)”，其形式即公民投票。(49)Constituent Assembly Debates (Proceedings) (9th December，1946 to 24th January，1950，Volume X)，http：//164. 100.47.132/LssNew/constituent/debates.html，pp.6151-6152，visited on 15 February 2020.基于這兩點(diǎn)原因，印度憲法需要引入第306A條。

高帕拉斯瓦密·艾揚(yáng)格解釋賦予查謨和克什米爾特殊地位的原因?qū)嶋H上就是承認(rèn)印度對查謨和克什米爾的主權(quán)并未最終決定，應(yīng)由公民投票決定查謨和克什米爾的最終政治地位。所以他將第306A條(即后來的第370條)建立的機(jī)制稱為“過渡性機(jī)制”(interim system)。(50)Constituent Assembly Debates (Proceedings) (9th December，1946 to 24th January，1950，Volume X)，http：//164. 100.47.132/LssNew/constituent/debates.html，p.6152，visited on 15 February 2020.憲法第370條也被稱為“臨時(shí)條款”(Temporary provisions)。憲法第370條所在的第21編除了給予查謨和克什米爾特權(quán)外，還給予了馬哈拉施特拉、古吉拉特、那加蘭、阿薩姆、曼尼普爾、安得拉、錫金、米佐拉姆、果阿等邦和聯(lián)邦直轄區(qū)一定的特權(quán)。但只有查謨和克什米爾的條款是“臨時(shí)條款”，其他均為“特別條款”(Special provision)。存在這種重大差別的原因即在于查謨和克什米爾的最終主權(quán)歸屬尚待解決。

憲法第370條繼承了哈里·辛格簽署的《合并協(xié)議》的精神，對中央在查謨和克什米爾邦的權(quán)力做了極大限制。簡言之，憲法第370條包括三層意思：除第1條和第370條外，印度憲法均不得直接適用于該邦；在憲法之外，印度議會為該邦立法的權(quán)力限定于《合并協(xié)議》中列舉的事項(xiàng)，即國防、外交、交通事務(wù)；(51)K.L.Bhatia， Constitutional and Legal Status of Jammu Kashmir，New Delhi：Regal Publications，2015，pp.71-72.《合并協(xié)議》的具體文本參見習(xí)罡華：《南亞頑疾：克什米爾沖突之謎(1947—1974)》，成都：巴蜀書社2012年版，第140—144頁。如不是《合并協(xié)議》列明的事項(xiàng)，印度議會應(yīng)經(jīng)該邦政府同意才可以立法。

從印度政府角度而言，克什米爾已因土邦王公簽署《合并協(xié)議》而加入印度，下一步的公投將最終確認(rèn)《合并協(xié)議》的合法性；而在巴基斯坦和國際社會看來，憲法370條就是印度承認(rèn)查謨和克什米爾主權(quán)未定的表現(xiàn)，這也是印度政府默認(rèn)而不愿明示的立場。查謨和克什米爾主權(quán)地位未定也是巴基斯坦的立場，巴控克什米爾在巴基斯坦的治理框架內(nèi)同樣享有高度自治權(quán)，就是印巴間這種共識或默契的反映。

該條未引起太大辯論，在制憲會議得以通過，后重新編號為第370條列入印度憲法正式文本，但這并不代表當(dāng)時(shí)沒有反對意見。安貝德卡爾對這一條非常不滿。他對謝赫·阿卜杜拉說：“你想要印度保衛(wèi)克什米爾、給予克什米爾人平等的權(quán)利，但是你又想要否定印度和印度人在克什米爾的權(quán)利。我是印度的司法部長，我不能支持這樣違背國家利益的行為?！?52)K.L.Bhatia， Constitutional and Legal Status of Jammu Kashmir，New Delhi：Regal Publications，2015，p.8.國大黨內(nèi)部對此也有激烈爭論，但是尼赫魯和帕特爾以該條列入印度憲法有利于爭取國際社會在克什米爾問題上的支持為由說服了黨內(nèi)的反對派。由于國大黨成員在制憲會議中占據(jù)主導(dǎo)地位，因此該條提交制憲會議討論時(shí)未經(jīng)過激烈辯論就獲得通過。(53)Bidyut Chakrabaty，Indian Constitution：Text，Context and Interpretation，New Delhi/California/Singapore：Sage，2017，p.254.

(二)合法性危機(jī)與憲法第35A條款的出臺

基于憲法第370條，印度政府先后發(fā)布《1950年憲法適用于查謨和克什米爾的總統(tǒng)令》[The Constitution (Application to Jammu and Kashmir)Order，1950) ]和《1954年憲法適用于查謨和克什米爾的總統(tǒng)令》[The Constitution (Application to Jammu and Kashmir)Order，1954) ]具體落實(shí)憲法第370條精神。查謨和克什米爾邦享有制定本邦憲法、適用不同于印度本土的法律體系、繼續(xù)使用邦旗等多項(xiàng)特殊權(quán)利。其中非常重要的一點(diǎn)是1954年總統(tǒng)令根據(jù)憲法第370條之授權(quán)在憲法第35條后增加一款35A。該款規(guī)定查謨和克什米爾邦立法機(jī)關(guān)可以規(guī)定該邦何人可以擁有永久居民(permanent residents)身份以及基于永久居民身份享有包括在邦政府就職、獲得不動產(chǎn)、在該邦定居以及獲得邦政府的獎學(xué)金等特權(quán)。(54)K.L.Bhatia， Constitutional and Legal Status of Jammu Kashmir，New Delhi：Regal Publications，2015，pp.84-85.這是一種違反憲法平等原則的特權(quán)，因而該條款規(guī)定查謨和克什米爾邦立法機(jī)關(guān)做出的相關(guān)規(guī)定不因違背平等原則而無效，實(shí)際上是對查謨和克什米爾永久居民享有的特權(quán)給予了憲法豁免。

該條款出臺的直接原因是1952年7月24日尼赫魯與謝赫·阿卜杜拉簽訂的《德里協(xié)議》?！兜吕飬f(xié)議》除繼續(xù)強(qiáng)調(diào)保證克什米爾的特殊地位外，還進(jìn)一步規(guī)定克什米爾居民為印度公民，但邦立法機(jī)關(guān)有權(quán)賦予克什米爾居民中的“土邦臣民”(State Subjects)特別權(quán)利和優(yōu)惠待遇(special rights and privileges)。(55)“Delhi Agreement，1952”，http：//jklaw.nic.in/delhi1952agreemnet.pdf，visited on 11 November 2020.實(shí)際上是同意在給予克什米爾特殊政治地位的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步承認(rèn)克什米爾土邦臣民在克什米爾可以繼續(xù)享有特殊待遇。“土邦臣民”身份及其特殊權(quán)利的界定則來自于獨(dú)立前的土邦政府時(shí)期。1927年4月20日，查謨和克什米爾土邦政府發(fā)布通告規(guī)定：土邦臣民(State Subjects)分四等，其中在獲得資助以及土邦政府職位等方面，一等臣民較二等臣民有優(yōu)先權(quán)，二等臣民較三等臣民有優(yōu)先權(quán)。(56)一等臣民(Class I)指在古拉伯·辛格王公(道格拉王朝創(chuàng)立者，1846—1856年在位)統(tǒng)治開始前即已定居查謨和克什米爾者，以及在薩姆瓦特紀(jì)年1942年(samvat year 1942，即公元1885年，這一年是末代王公哈里·辛格之父普拉塔普·辛格即位之年)之前即已定居該土邦者；二等臣民(Class II)指除一等臣民外，在薩姆瓦特紀(jì)年1968年(samvat year 1968，即公元1911年)之前永久定居該土邦并獲得不動產(chǎn)者；三等臣民(Class III)指在一等和二等臣民外，按規(guī)定在該邦獲得不動產(chǎn)者；四等臣民(Class IV)指的不是個(gè)人，而是公司。根據(jù)土邦法令，在獲得資助以及土邦政府職位等方面，一等臣民比二等臣民有優(yōu)先權(quán)，二等臣民比三等臣民有優(yōu)先權(quán)。1932年6月27日，土邦政府再次發(fā)布公告就土邦臣民居于國外者等的權(quán)利進(jìn)一步做出規(guī)范。“ARTICLE 35A OF THE CONSTITUTION- AN OVERVIEW”，http：//parliamentlibraryindia.nic.in/writereaddata/Library/Reference%20Notes/Article%2035A%20of%20the%20Constitution-%20An%20overview.pdf，visited on 11 November 2020.這種規(guī)定是當(dāng)時(shí)土邦王公對本邦臣民進(jìn)行優(yōu)待管理的一種表現(xiàn)，意在阻止英國人及外來移民進(jìn)入該土邦。

《德里協(xié)定》和憲法第35A條款將“土邦臣民”轉(zhuǎn)化為“永久居民”的形式確認(rèn)該邦居民的特殊權(quán)利，一方面是著眼于未來的公投爭取該邦居民的民心，一方面也是為了避免該邦人口發(fā)生劇烈變化，使得未來公投的合法性受到削弱。

(三)合法性危機(jī)與印度克什米爾政策的轉(zhuǎn)型

印度政府賦予查謨和克什米爾邦特殊政治地位和查謨和克什米爾邦居民特殊政治身份，建立了不同于印度本土的二元政治架構(gòu)。這種架構(gòu)的形成標(biāo)志著印度克什米爾政策的初步成型，而其形成的動因就是印度政府在該邦對內(nèi)對外兩方面的合法性危機(jī)。但由于國際國內(nèi)形勢和克什米爾地區(qū)形勢的發(fā)展，印度放棄了公投承諾，并逐步強(qiáng)化對印控克什米爾地區(qū)的控制，推動印控克什米爾與印度本土的國家整合。1953年8月20日，印巴發(fā)表的聯(lián)合公報(bào)在克什米爾問題上繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“確認(rèn)人民愿望的最實(shí)際的方法是舉行自由公正的公民投票”，但自1954年起，印度即以巴基斯坦加入了美國主導(dǎo)的軍事同盟為由，不再承諾將在查謨和克什米爾舉行公投。(57)程瑞聲：《南亞的熱點(diǎn)克什米爾》，北京：國際文化出版公司2007年版，第72、73頁。印度放棄公投承諾的原因是多方面的：

從國內(nèi)看，強(qiáng)烈反對查謨和克什米爾特殊政治地位的印度人民同盟(BJS)等右翼力量對印度政府形成壓力。從克什米爾形勢看，謝赫·阿卜杜拉要求維護(hù)該邦獨(dú)立地位的想法抬頭，引發(fā)印度政府警惕。由于克什米爾地區(qū)形勢的發(fā)展，謝赫·阿卜杜拉逐漸產(chǎn)生了既不加入印度，也不加入巴基斯坦，而是繼續(xù)保持查謨和克什米爾獨(dú)立地位的想法。根據(jù)印度情報(bào)局的報(bào)告，謝赫·阿卜杜拉最早于1949年1月接受兩名外國人采訪時(shí)“提出了獨(dú)立的克什米爾的設(shè)想”。(58)Gowhar Geelani，Kashmir Rage and Reason，New Delhi：Rupa，2019，p.99.此后，他多次表達(dá)查謨和克什米爾獨(dú)立的觀點(diǎn)。1951年11月5日，謝赫·阿卜杜拉在克什米爾制憲會議上表示：“我們應(yīng)該考慮另一種辦法，使我們成為東方的瑞士，雙方都不靠，而是對雙方都保持友好關(guān)系?！?953年7月24日，謝赫·阿卜杜拉表示克什米爾加入印度的基礎(chǔ)已經(jīng)動搖。(59)程瑞聲：《南亞的熱點(diǎn)克什米爾》，北京：國際文化出版公司2007年版，第75頁。從國際形勢看，由于冷戰(zhàn)的發(fā)展，美國開始將戰(zhàn)略注意力投向南亞。一方面，美國開始直接介入克什米爾主權(quán)爭端，1953年5月美國國務(wù)卿杜勒斯訪問印巴期間，還分別向兩國總理提出了解決克什米爾爭端的方案。(60)程瑞聲：《南亞的熱點(diǎn)克什米爾》，北京：國際文化出版公司2007年版，第77頁。另一方面，美國不斷拉攏巴基斯坦，1953年確定向巴提供大筆軍援，1954年5月19日美巴簽訂《共同防御互助協(xié)定》(United States-Pakistan Mutual Defense Assistance Agreement)，建立同盟關(guān)系。巴基斯坦還先后加入了美國主導(dǎo)成立的東南亞條約集團(tuán)和巴格達(dá)條約組織。印度認(rèn)為美國的介入使得公正的公投難以實(shí)施。

放棄公投承諾損害了印度主權(quán)聲索的合法性，印度政府需要采取措施彌補(bǔ)這種合法性。印度采取的措施主要包括兩方面：

第一，通過克什米爾制憲會議確認(rèn)印度的主權(quán)。蒙巴頓方案設(shè)計(jì)的確認(rèn)人民意愿的方式包括公投和省立法會議代表投票兩種。在放棄公投承諾的情況下，印度政府迅速將目光轉(zhuǎn)向查謨和克什米爾制憲會議。1954年2月6日，查謨和克什米爾邦新領(lǐng)導(dǎo)人巴克?！す爬贰つ潞蹦略谠摪钪茟棔h上宣布克什米爾與印度的合并是“最終的、不可逆轉(zhuǎn)的，地球上沒有權(quán)力(甚至包括安理會在內(nèi))可以挑戰(zhàn)這一事實(shí)”。(61)Jawaharlal Nehru，Selected Works of Jawaharlal Nehru，Second Series：Volume 25，New Delhi：Jawaharlal Nehru Memorial Fund/ Oxford University Press，1999，p.312. 1953年8月，國民會議黨及查謨和克什米爾邦領(lǐng)導(dǎo)人謝赫·阿卜杜拉被解職，由巴克?！す爬贰つ潞蹦陆尤?。印度賦予查謨和克什米爾的特殊權(quán)力包括制定本邦憲法。查謨和克什米爾制憲會議即是為此目的組織的。1954年2月15日，克什米爾制憲會議通過決議確認(rèn)了克什米爾歸并印度。(62)程瑞聲：《南亞的熱點(diǎn)克什米爾》，北京：國際文化出版公司2007年版，第78頁。1956年11月7日克什米爾制憲會議通過的《查謨和克什米爾憲法》(The Constitution of Jammu and Kashmir ，1957)第6條正式規(guī)定“查謨和克什米爾邦是印度聯(lián)邦不可或缺的一部分?！?63)Subhash C.Kashyap，Constitutional Law of India，Volume 3，Gurgaon：LexisNexis，2015，p.2973.

查謨和克什米爾制憲會議1951年即已召集，但到1954年才發(fā)表確認(rèn)克什米爾歸并印度的決議，從一個(gè)側(cè)面反映出印度政府因放棄公投承諾急需邦制憲會議對其主權(quán)的合法性確認(rèn)，以緩解其合法性危機(jī)。關(guān)于這一點(diǎn)尼赫魯自己有很清晰的表述。1954年2月11日，尼赫魯在一封信中說制憲會議的目標(biāo)就是制定憲法確認(rèn)該邦與印度的關(guān)系，確認(rèn)該邦與印度合并的事實(shí)。(64)Jawaharlal Nehru，Selected Works of Jawaharlal Nehru，Second Series：Volume 25，New Delhi：Jawaharlal Nehru Memorial Fund/ Oxford University Press，1999，p.311. 《尼赫魯選集》系列2第25卷的編者在其《編者按》中同樣清晰表達(dá)了類似的觀點(diǎn)。該《編者按》說哈里·辛格簽署的《合并協(xié)議》導(dǎo)致了克什米爾與印度的合并，民選的查謨和克什米爾制憲會議為這一事實(shí)打上了“民主的標(biāo)記”。這種表述反而非常清晰地表明印度人急于緩解因放棄公投承諾引發(fā)的合法性危機(jī)。Jawaharlal Nehru，Selected Works of Jawaharlal Nehru，Second Series：Volume 25，New Delhi：Jawaharlal Nehru Memorial Fund/ Oxford University Press，1999，null.當(dāng)然，制憲會議是在印控克什米爾地區(qū)范圍內(nèi)召集舉行的，而且是在印度政府的掌控之下進(jìn)行的，其合法性是打了折扣的。正是因?yàn)槿绱耍?957年1月24日，聯(lián)合國安理會通過決議，宣稱克什米爾制憲會議無權(quán)決定該邦的未來。(65)習(xí)罡華：《南亞頑疾：克什米爾沖突之謎》，成都：巴蜀書社2012年版，第319—320頁。

第二，強(qiáng)化對查謨和克什米爾的治理和整合。1954年5月14日，印度總統(tǒng)簽署《1954年憲法適用于查謨和克什米爾的總統(tǒng)令》。該總統(tǒng)令取代了1950年1月26日總統(tǒng)令，成為印度對克什米爾政策新階段的重要標(biāo)志。1954年總統(tǒng)令規(guī)定除了憲法第1條和第370條適用于該邦外，其他條款將適用于該邦，但是有若干條款需經(jīng)過附表列明的保留和修改后方可適用于該邦。(66)K.L.Bhatia， Constitutional and Legal Status of Jammu Kashmir，New Delhi：Regal Publications，2015，p.82.與1950年總統(tǒng)令相比，1954年總統(tǒng)令實(shí)際上是大大擴(kuò)張了中央權(quán)力。當(dāng)然1954年總統(tǒng)令有一項(xiàng)重要妥協(xié)，即繼承1952年《德里協(xié)定》的精神，增列憲法第35A條款，承認(rèn)該邦保留永久居民身份及其特殊權(quán)利的合法合憲性。

此后印度陸續(xù)擴(kuò)張中央對查謨和克什米爾邦的權(quán)力。比較重要的包括：1954年取消該邦與印度本土之間的關(guān)稅壁壘；1960年取消克什米爾高等法院的終審權(quán)；1963年取消邦元首和邦總理稱號，改為與印度本土統(tǒng)一的邦長、首席部長的稱號；1964年授予總統(tǒng)在該邦實(shí)行總統(tǒng)治理的權(quán)力。關(guān)于這一點(diǎn)，程瑞聲在《南亞的熱點(diǎn)克什米爾》一書中說：“到1964年底，克什米爾邦的特殊地位已喪失殆盡，印度憲法第370條已名存實(shí)亡?！?67)程瑞聲：《南亞的熱點(diǎn)克什米爾》，北京：國際文化出版公司2007年版，第78—79頁。強(qiáng)化治理和整合是為了增強(qiáng)查謨和克什米爾民眾尤其是穆斯林民眾的民族國家認(rèn)同，而民族國家認(rèn)同的增強(qiáng)實(shí)際上是增加了印度統(tǒng)治的合法性，為印度在國際社會中對克什米爾主權(quán)聲索增加依據(jù)。這種整合在一定程度上也可以說是彌補(bǔ)放棄公投承諾引發(fā)的合法性危機(jī)的一種補(bǔ)救措施。

在1971年的第三次印巴戰(zhàn)爭中，印度大勝，巴基斯坦被肢解其實(shí)力嚴(yán)重受損。1975年2月24日，謝赫·阿卜杜拉與英迪拉·甘地簽訂協(xié)議，承認(rèn)克什米爾屬于印度，憲法第370條繼續(xù)有效。(68)習(xí)罡華：《南亞頑疾：克什米爾沖突之謎》，成都：巴蜀書社2012年版，第328頁。謝赫·阿卜杜拉因堅(jiān)持克什米爾獨(dú)立地位于1953年被捕入獄，1955年支持他的力量在獄外形成了查謨和克什米爾公民投票陣線(All Jammu and Kashmir Plebiscite Front)。該組織堅(jiān)持查謨和克什米爾的地位未定，應(yīng)由該邦人民公投決定是加入巴基斯坦、印度還是保持獨(dú)立，同時(shí)要求無條件釋放謝赫·阿卜杜拉。(69)Gowhar Geelani，Kashmir Rage and Reason，New Delhi：Rupa，2019，p.98.這是對印度放棄公投承諾的抵制。1975年，謝赫·阿卜杜拉與英迪拉·甘地簽訂協(xié)定后，實(shí)際上是承認(rèn)了印度政府對克什米爾的主權(quán)立場，不再堅(jiān)持公投。查謨和克什米爾公民投票陣線隨即于1975年與謝赫·阿卜杜拉領(lǐng)導(dǎo)的國民會議黨合并。此后謝赫·阿卜杜拉及其國民會議黨參加了克什米爾的政治進(jìn)程，其本人于1975年出任該邦首席部長。

(四)印度人民黨強(qiáng)勢廢除查謨和克什米爾特殊地位與新的合法性危機(jī)

1975年協(xié)議簽訂后，通過公投決定查謨和克什米爾政治地位的要求作為有組織的政治力量不再存在，(70)當(dāng)然作為一種政治呼聲至今仍然存在。再加上印巴西姆拉協(xié)議的簽訂，印度在印控克什米爾的合法性危機(jī)得到了一定程度的緩解。就印度政府而言，雖然放棄公投承諾對其主權(quán)聲索的合法性造成損害，但其通過邦制憲會議決議、制定邦憲法以及邦內(nèi)主流政黨領(lǐng)袖的認(rèn)可，在一定程度上緩解了合法性危機(jī)。但導(dǎo)致印度合法性危機(jī)的根本問題仍然存在。自20世紀(jì)80年代末90年代初以來，印度政府在查謨和克什米爾邦的治理失敗引發(fā)了新的危機(jī)，穆斯林武裝崛起和外來極端分子進(jìn)入克什米爾更是進(jìn)一步激化了克什米爾問題，從而再次加劇了印度的合法性危機(jī)。

根據(jù)1995年印度《遠(yuǎn)望》雜志在印控克什米爾地區(qū)做的調(diào)查，77%的受訪者認(rèn)為在印度憲法框架內(nèi)無法解決克什米爾問題，72%的受訪者認(rèn)為只有獨(dú)立才能為克什米爾谷地帶來和平。(71)Padmanand Jha，“Where Errors Reign，Kalashnikovs Bloom”，http：//www.nancho.net/fdlap/kashmir/outlook.html，visited on 18 November 2020.2009年英國智庫皇家國際事務(wù)研究所(Royal Institute of International Affairs)在印控克什米爾和巴控克什米爾地區(qū)開展了一項(xiàng)民意調(diào)查。這項(xiàng)調(diào)查被認(rèn)為是自1949年1月1日以來第一次同時(shí)在兩地開展類似調(diào)查。根據(jù)該項(xiàng)調(diào)查，印控克什米爾區(qū)43%的民眾支持整個(gè)查謨和克什米爾獨(dú)立，其中在穆斯林聚居的克什米爾谷地各區(qū)，這一數(shù)字更是高達(dá)75%—95%；印控克區(qū)只有28%的民眾支持加入印度，其中克什米爾谷地支持加入印度的分區(qū)數(shù)據(jù)中最低的只有2%。(72)Robert W. Bradnock，“Kashmir：Paths to Peace”，https：//www.chathamhouse.org/sites/default/files/public/Research/Asia/0510pp_kashmir.pdf，visited on 18 November 2020.2016年7月8日，印控克什米爾穆斯林青年武裝分子布爾漢·穆扎法爾·瓦尼被印軍擊斃，7月9日超過20萬名普通克什米爾人參加了其葬禮。

面對日趨惡化的印控克區(qū)形勢，印度政府采取了增強(qiáng)軍力部署、擴(kuò)大軍警反恐行動權(quán)限等措施。與此同時(shí)，關(guān)于印度克什米爾政策尤其是印控克什米爾政策的爭論也日漸激烈。以印度人民黨為代表，堅(jiān)持印度已完全地?fù)碛胁橹兒涂耸裁谞柕闹鳈?quán)，要求廢除憲法第370條，實(shí)現(xiàn)查謨和克什米爾與印度本土完全的徹底的整合。印度人民黨1984年、1989年、1991年、1996年、1998年、2004年、2009年、2014年、2019年競選綱領(lǐng)中反復(fù)提出要廢除憲法第370條。(73)1999年印度人民黨僅發(fā)布了執(zhí)政聯(lián)盟競選綱領(lǐng)，該綱領(lǐng)未提到廢除憲法370條的問題。2004年印度人民黨發(fā)布的執(zhí)政聯(lián)盟競選綱領(lǐng)未提到廢除憲法第370條的問題，但是印度人民黨還單獨(dú)發(fā)布了本政黨的競選綱領(lǐng)，該綱領(lǐng)繼續(xù)堅(jiān)持要廢除憲法第370條。2019年競選綱領(lǐng)除繼續(xù)強(qiáng)調(diào)廢除憲法第370條外，還單獨(dú)針對基于憲法第370條產(chǎn)生的憲法第35A條款提出了政策設(shè)想。該競選綱領(lǐng)認(rèn)為憲法第35A條款對非永久居民和婦女存在歧視，是該邦發(fā)展的障礙，因而需要廢除。(74)Bharatiya Janata Party Sankalp Patra：Lok Sabha 2019，https：//images.indianexpress.com/2019/04/bjp-election-2019-english.pdf，visited on 3 February 2020.

2019年印度舉行第十七屆人民院選舉，印度人民黨在人民院獲得303席，加上盟黨席位共有353席，進(jìn)一步擴(kuò)大了2014年大選的成績，鞏固了執(zhí)政地位。因此莫迪政府在第二任期伊始即強(qiáng)勢推動廢除憲法第370條、第35A條款，并將查謨和克什米爾邦拆分為查謨和克什米爾、拉達(dá)克兩個(gè)中央直轄區(qū)。

印度對查謨和克什米爾的主權(quán)主張以1947年10月26日土邦王公哈里·辛格簽署的《合并協(xié)議》為基礎(chǔ)，但是這一文件的效力需要查謨和克什米爾人民意愿的確認(rèn)。確認(rèn)人民意愿的承諾體現(xiàn)在印度政府致英國政府、巴基斯坦政府以及聯(lián)合國的信件函電之中，而且是聯(lián)合國安理會決議所反復(fù)申明的原則。因此印度對查謨和克什米爾的主權(quán)主張是存在疑問的，所以第370條才會以臨時(shí)條款(temporary provisions )的形式列入憲法。從印度政府的角度而言，第370條是終將廢除的過渡性條款。但是從查謨和克什米爾人民角度而言，在查謨和克什米爾人民的意愿未得到合法檢驗(yàn)的情況下，第370條就是建立查謨和克什米爾與印度本土政治聯(lián)系的過渡性安排。這種安排的未來可能是查謨和克什米爾完全融入印度本土，也可能是查謨和克什米爾加入巴基斯坦，也可能是查謨和克什米爾某種形式的獨(dú)立。這是臨時(shí)條款對查謨和克什米爾人民具有的意義。

印度政府強(qiáng)勢廢除憲法第370條行動會產(chǎn)生兩方面的影響：一方面，印度政府會強(qiáng)化對印控克什米爾的治理績效以爭取更大的統(tǒng)治合法性，其政策由穩(wěn)定優(yōu)先轉(zhuǎn)向了主權(quán)優(yōu)先。(75)張家棟、武兵科：《印度的克什米爾政策：從穩(wěn)定優(yōu)先到主權(quán)優(yōu)先》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2019年第10期，第42—49頁。以印度的國家力量，通過部署軍警實(shí)現(xiàn)印控克區(qū)形勢的平順過渡是有可能的，尤其是未來人口結(jié)構(gòu)的改變將會保證印度對印控克什米爾的牢牢掌控。

另一方面印度的政策損害了其主權(quán)聲索的國際法依據(jù)。印度政府不但放棄公投承諾，而且在未充分聽取印控克什米爾民眾意愿的情況下，直接廢除了憲法第370條和第35A條款。印度本土移民將因之有權(quán)利涌入印控克什米爾，印控克什米爾人口結(jié)構(gòu)的改變，無疑將使通過公投或其他形式確認(rèn)印控克什米爾人民的意愿變得永無可能。印度政府在國際場合一直主張是巴基斯坦的占領(lǐng)導(dǎo)致公投的前提條件無法滿足，但印度政府廢除第370條無疑直接制造了公投的障礙。這會損害印度主權(quán)主張的合法性。(76)2004年印度外交部發(fā)布的克什米爾政策文件中就指責(zé)巴基斯坦未從克什米爾撤出軍隊(duì)為落實(shí)聯(lián)合國決議制造了障礙。Kashmir：The True Story，https：//mea.gov.in/Uploads/PublicationDocs/19156_Kashmir_The_True_Story_19-01-2004. pdf，visited on 5 November 2020.印度未采取措施推動公投，反而單方面采取行動為公投制造障礙，是國際社會均不愿看到的。

由于印度在公投問題上面臨質(zhì)疑，印度對查謨和克什米爾的主權(quán)主張的論證將更加依賴于土邦王公簽訂的《合并協(xié)議》的合法性。2004年印度外交部發(fā)表的聲明就認(rèn)為查謨和克什米爾土邦王公簽署的《合并協(xié)議》完全有效而且不可逆轉(zhuǎn)，時(shí)任印度總督蒙巴頓無條件接受了這一協(xié)議，而且這一協(xié)議得到該土邦最大政黨國民會議黨的支持，因此印度與巴基斯坦之間不存在關(guān)于查謨和克什米爾合并問題的談判，即印巴間關(guān)于查謨和克什米爾不存在主權(quán)爭端。(77)Kashmir：The True Story，https：//mea.gov.in/Uploads/PublicationDocs/19156_Kashmir_The_True_Story_19-01-2004.pdf，visited on 5 November 2020.然而土邦王公簽署的《合并協(xié)議》是有附加條件的，憲法第370條就是落實(shí)這些附加條件的法律保障。廢除第370條意味著改變了《合并協(xié)議》生效的前提，因而會從根本上沖擊印度主權(quán)主張的合法性。

根據(jù)印度政界和學(xué)界的認(rèn)識，查謨和克什米爾王公簽訂的《合并協(xié)議》條款與其他土邦在文本上是一致的，既然其他土邦的合并是有效的，那么查謨和克什米爾的合并也是有效的。印度學(xué)者認(rèn)為如果質(zhì)疑《合并協(xié)議》的有效性，那么印度與巴基斯坦對合并的其他土邦的主權(quán)效力同樣會受到質(zhì)疑，因而會打開潘多拉的盒子。(78)K.L.Bhatia， Constitutional and Legal Status of Jammu Kashmir，New Delhi：Regal Publications，2015，p.5.但這恰好說明簽署《合并協(xié)議》本身不意味著已經(jīng)決定了土邦的主權(quán)歸屬。

《合并協(xié)議》范本的第8條規(guī)定“本協(xié)議之任何規(guī)定不影響我對本土邦之主權(quán)”。(79)India Ministry of States，White paper on Indian States，Delhi：Manager of Publications ，1950，p.170.“我”指土邦王公。查謨和克什米爾土邦王公簽署的《合并協(xié)議》表述與此相同。因此，《合并協(xié)議》需要得到另一國之默認(rèn)和本土邦人民的認(rèn)可才最終確認(rèn)其主權(quán)效力，在未發(fā)生爭議的土邦都是如此操作的。印度和巴基斯坦就查謨和克什米爾的主權(quán)歸屬發(fā)生爭議，其主權(quán)歸屬應(yīng)根據(jù)印巴就朱納加德模式達(dá)成的共識解決，即由人民意愿決定。

印度人民黨政府不但放棄公投承諾，而且在廢除憲法第370條問題上未組織邦制憲會議以達(dá)到起碼的合法性。印度憲法第370條關(guān)于廢除和修改該條的程序規(guī)定是“總統(tǒng)得以公告宣布本條應(yīng)停止施行，或應(yīng)按照其所定之例外與修改，自其規(guī)定之日期起施行；但在總統(tǒng)發(fā)布此項(xiàng)告示時(shí)，必須根據(jù)第二款所指之邦制憲會議之建議?！?80)郭登皞等譯：《印度憲法》，北京：世界知識出版社1951年版，第137頁。該條規(guī)定總統(tǒng)可以廢除第370條，但前提是應(yīng)根據(jù)查謨和克什米爾邦制憲會議之建議。查謨和克什米爾邦制憲會議的任務(wù)是為該邦制定憲法，存在于1951年至1957年間。在完成制憲任務(wù)后，即已宣告解散。因此，從這個(gè)意義上講，該條已因邦制憲會議不復(fù)存在而成為不可廢除或修改的條款。這也是2015年查謨和克什米爾邦高等法院的看法。(81)Bidyut Chakrabaty，Indian Constitution：Text，Context and Interpretation，New Delhi/California/Singapore：Sage，2017，p.255.如果印度政府想采取更具合憲性措施的話，應(yīng)當(dāng)是重新組織該邦制憲會議以確認(rèn)廢除憲法第370條。尼赫魯時(shí)期通過邦制憲會議確認(rèn)該邦主權(quán)歸屬以緩解未能舉行公投造成的合法性危機(jī)，而印度人民黨政府連這一程序都繞開了，對印度的主權(quán)聲索造成了更加嚴(yán)峻的合法性危機(jī)。

四、結(jié)論

英國制定的印巴分治方案時(shí)對土邦的政治地位安排存在模糊空間，未能明確到底是土邦統(tǒng)治者還是土邦人民擁有土邦政治地位的最終決定權(quán)。印巴在朱納加德土邦的歸屬問題上確認(rèn)應(yīng)根據(jù)土邦人民意愿確認(rèn)土邦歸屬。印度雖然獲得了查謨和克什米爾土邦王公簽署的《合并協(xié)議》，但其承諾的公投一直未能舉行，為其主權(quán)聲索埋下了合法性危機(jī)的種子。

1954年后印度放棄公投承諾，轉(zhuǎn)而通過邦制憲會議和邦政治領(lǐng)導(dǎo)人的合作緩解其面臨的合法性危機(jī)，并取得了一定成效。不過，自20世紀(jì)80年代末以來，印度在印控克什米爾面臨日益嚴(yán)峻的治理危機(jī)。印度的克什米爾政策也出現(xiàn)大辯論，最終印度人民黨的強(qiáng)勢主張獲勝。2019年印度人民黨政府強(qiáng)勢廢除憲法第370條和第35A條款。印度的主權(quán)聲索面臨新的合法性危機(jī)，而印度將通過強(qiáng)化治理績效予以緩解。

印度克什米爾政策發(fā)展的動力在2019年后發(fā)生了新的轉(zhuǎn)變。從未來看，印度政府將進(jìn)一步通過治理績效強(qiáng)化其對印控克什米爾主權(quán)控制，通過事實(shí)上的控制強(qiáng)化主權(quán)聲索。不過，由于印度在國際法上面臨的合法性危機(jī)，或?qū)⒉坏貌蝗趸瘜Π涂乜耸裁谞柕闹鳈?quán)聲索。(82)齊仁達(dá)：《印度改變查謨和克什米爾邦地位探析》，《國際研究參考》2020年第3期，第37頁。當(dāng)然這一點(diǎn)有賴于印巴間脆弱的不對稱的戰(zhàn)略平衡的延續(xù)，如果印巴戰(zhàn)略失衡加劇，印度在克什米爾主權(quán)聲索上面臨的合法性危機(jī)對其行動的約束力將會非常有限。印巴之間在克什米爾問題上的戰(zhàn)略平衡發(fā)生變化，又會進(jìn)一步影響中國西南邊疆的穩(wěn)定。