張建勇 武漢市青山區(qū)民政局

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，其中關(guān)于養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的篇章論述和內(nèi)容，在歷次黨中央全會的文件中是篇幅最長、內(nèi)容最豐富、論述最系統(tǒng)的，為下一步養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展指明了前進(jìn)方向。如何貫徹黨中央關(guān)于實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，推動養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，培育養(yǎng)老新業(yè)態(tài)，加強(qiáng)養(yǎng)老法律和政策的法治體系建設(shè)，既是當(dāng)務(wù)之急，也是必不可少的重要內(nèi)容。結(jié)合工作實(shí)際，筆者認(rèn)為，作為構(gòu)建養(yǎng)老法治體系建設(shè)的重要內(nèi)容之一，需要加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)保險法律政策研究制定，形成積極應(yīng)對人口老齡化的強(qiáng)大保障。

一、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)保險法律政策的現(xiàn)狀

（一）老年人意外傷害保險現(xiàn)狀

1.保險內(nèi)容

老年人意外傷害保險是由投保人與保險人簽訂保險合同，在被保險人因遭受外來、突發(fā)、非本意、非疾病的事件直接導(dǎo)致老年人身體傷害或死亡時，依照合同約定，給付受益人保險金的一種商業(yè)保險。

2.實(shí)施情況

我國部分地區(qū)從2008 年開始陸續(xù)探索老年人意外傷害保險。上海率先試點(diǎn)“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老人意外傷害事故保險”，目前已經(jīng)全市覆蓋。武漢2010 年采取政府與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共同出資的方式為入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人購買保險。蘇州自2010 年12 月1 日起正式實(shí)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、居家養(yǎng)老護(hù)理責(zé)任險及老年人人身意外傷害保險3項(xiàng)保險政策。北京于2013年推出老年人意外傷害險項(xiàng)目，該保險不限戶籍，非京籍老人亦可自主參保。

3.法規(guī)政策依據(jù)

（1）法規(guī)依據(jù)

2018年修訂的《老年人權(quán)益保障法》，沒有涉及老年人意外傷害保險的相關(guān)規(guī)定。

（2）規(guī)章文件依據(jù)

2012年北京率先出臺《北京市老年人意外傷害保險暫行辦法》，2016年民政、財政等多部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展老年人意外傷害保險工作的指導(dǎo)意見》，青海、內(nèi)蒙古自治區(qū)等地也陸續(xù)出臺相關(guān)實(shí)施意見。這些文件都明確規(guī)定了關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人意外傷害保險的內(nèi)容，重點(diǎn)解決老年人因意外傷害導(dǎo)致的身故、傷殘醫(yī)療費(fèi)用支出補(bǔ)償問題。

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險現(xiàn)狀

1.保險內(nèi)容

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險是對入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人或居家老人在接受護(hù)理人員服務(wù)過程中，由于各類原因?qū)е碌囊馔馐鹿食霈F(xiàn)人身傷害時，在約定限額內(nèi)給予賠償?shù)囊环N責(zé)任保險。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險保障范圍主要有三大類：一是人身損害責(zé)任，二是管理事故責(zé)任，三是其他擴(kuò)展責(zé)任。此外還包含法律費(fèi)用等。

2.實(shí)施情況

2008年上海發(fā)布《關(guān)于推行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意外責(zé)任保險的通知》，率先啟動養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險。隨后北京、天津等地區(qū)也開始著手研究建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意外責(zé)任風(fēng)險的轉(zhuǎn)移機(jī)制。2013年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》出臺，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險逐步開始在國內(nèi)大范圍啟動。

在市場需求和政策鼓勵下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任險覆蓋面逐步推開，據(jù)初步統(tǒng)計，目前在全國總投保床位約為總養(yǎng)老床位（約680 萬張）的10%。上海、北京、廣東、云南、黑龍江等地已實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

3.法規(guī)政策依據(jù)

（1）法規(guī)依據(jù)

《老年人權(quán)益保障法》（2018 年12 月29日修正版）第四十九條規(guī)定：“國家鼓勵養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投保責(zé)任保險，鼓勵保險公司承保責(zé)任保險。”

（2）規(guī)章文件依據(jù)

為促進(jìn)這一險種的發(fā)展，民政、保險監(jiān)管等相關(guān)部門一直在推進(jìn)此項(xiàng)工作并提出明確要求，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》等法規(guī)政策相繼出臺，鼓勵養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投保責(zé)任保險，降低機(jī)構(gòu)運(yùn)營風(fēng)險。與此同時，全國各地陸續(xù)制定相關(guān)政策文件，上海、浙江、北京、黑龍江等省市先后出臺養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險實(shí)施方案，進(jìn)一步加快構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)業(yè)風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。

（三）長期護(hù)理保險現(xiàn)狀

1.試點(diǎn)保險內(nèi)容

長期護(hù)理保險（簡稱“長護(hù)險”）是為因年老、疾病或傷殘而喪失日常生活自理能力從而需要長期照護(hù)的人，提供護(hù)理費(fèi)用或護(hù)理服務(wù)的保險。也就是說，購買長期護(hù)理保險后，保險公司能夠?yàn)楸槐ｋU人發(fā)生的護(hù)理費(fèi)用提供保障，有助于緩解全社會由于老齡化帶來的護(hù)理服務(wù)支出壓力。

2.試點(diǎn)進(jìn)展

青島市作為國內(nèi)最早探索長護(hù)險的地區(qū)，2012 年正式實(shí)施，2015 年覆蓋范圍擴(kuò)大到農(nóng)村地區(qū)。成都市于2017 年試點(diǎn)長護(hù)險以來，制度覆蓋參保人員867萬人，2020年又啟動了深化長期護(hù)理保險制度試點(diǎn)。寧波從2017年開始長護(hù)險試點(diǎn)工作，由護(hù)理服務(wù)試點(diǎn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理評估申請。2020 年9 月，在原來15個長護(hù)險試點(diǎn)城市的基礎(chǔ)上，新增加了北京市石景山區(qū)等14個省、地級城市。

3.法規(guī)政策依據(jù)

《關(guān)于開展長期護(hù)理保險制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于擴(kuò)大長期護(hù)理保險制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》等政策性文件的陸續(xù)出臺，對長護(hù)險做了制度安排，進(jìn)一步探索長護(hù)險發(fā)展。

二、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)保險法規(guī)政策分析

（一）投保強(qiáng)制性不夠

通過對正在實(shí)施或試點(diǎn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任險、老年人意外傷害保險、長期護(hù)理保險的各省市相關(guān)政策進(jìn)行對比分析，發(fā)現(xiàn)各省市在推出上述保險時，有些并無強(qiáng)制投保要求。老年人意外傷害保險基本上沒有強(qiáng)制規(guī)定；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任險有的地方規(guī)定原則上應(yīng)當(dāng)參保，有的地方是引導(dǎo)機(jī)構(gòu)參與，有的地方是全面推行，還有的地方只是提及到某一年份實(shí)現(xiàn)本地區(qū)全覆蓋。

（二）保險法規(guī)不健全

我國在各省市出臺了多項(xiàng)關(guān)于推行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意外責(zé)任保險的文件政策，但在出臺這些政策的同時，并沒有配套出臺相應(yīng)的法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)等，導(dǎo)致政策的推行沒有法律的有力保障。目前除了《老年人權(quán)益保障法》之外，相關(guān)或者配套的行政法規(guī)、地方法規(guī)很少，各地意見、方案、通知較多，特別是長期護(hù)理保險制度仍然處于擴(kuò)大試點(diǎn)的階段，這使得保險涉及的主體如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和保險公司面臨著很大的經(jīng)營風(fēng)險和賠償壓力，無法獲得法律法規(guī)的有力保障，與法治養(yǎng)老還有很長的距離。

（三）保障內(nèi)容不明確

在對各地文件政策對比研究的過程中可以發(fā)現(xiàn)，有很多省市并未對保險的責(zé)任范圍和責(zé)任免除進(jìn)行明確規(guī)定，也未能做到對責(zé)任范圍進(jìn)行全國統(tǒng)一界定。以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險為例，有的保險條款規(guī)定保險人不負(fù)賠償責(zé)任的情形達(dá)到七八種，保險人不負(fù)責(zé)賠償?shù)膿p失、費(fèi)用和責(zé)任也有好幾種；而相對的，對于在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)區(qū)域范圍內(nèi)，發(fā)生住養(yǎng)老人死亡、殘疾或醫(yī)學(xué)上鑒定為植物人的，保險人按照保險合同約定負(fù)責(zé)賠償?shù)那樾沃挥腥姆N。另外，還有一些模糊不清、沒有細(xì)化的文件政策，在實(shí)施過程中也不利于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)事故的責(zé)任界定。

（四）保費(fèi)補(bǔ)貼不規(guī)范

比較各地保費(fèi)來源，一般大部分由財政補(bǔ)貼或慈善基金出資，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或老人承擔(dān)小部分費(fèi)用，最多是三分之一，如黑龍江省、湖北省武漢市等地；有的城市高齡老人保費(fèi)全部由慈善基金、福利彩票公益金或財政資金支付，個人不出資，如江蘇省泰州市；還有的城市是按年齡段確定財政支付保費(fèi)比例，如安徽省馬鞍山市。

三、相關(guān)建議

（一）深化制度改革

目前我國關(guān)于老年人意外傷害保險、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任險、長期護(hù)理保險均沒有統(tǒng)一的規(guī)定，并且在法規(guī)上、政策上沒有強(qiáng)制性參加保險的規(guī)定。因此應(yīng)從制度改革的角度入手，全面深入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)保險制度改革和建設(shè)，國家應(yīng)明確政策，制定統(tǒng)一的、可行的指導(dǎo)意見，對各省市的具體執(zhí)行方案做框架性的指導(dǎo)。如我國2014年頒發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》，但該意見并未作出強(qiáng)制性的規(guī)定，導(dǎo)致該險種在我國的推行進(jìn)展較為緩慢。同時，還應(yīng)加大財政投入，應(yīng)當(dāng)在財政上做出一定的傾斜，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)保險制度覆蓋面逐步向基本養(yǎng)老保險、社會保險等靠攏，由國家財政實(shí)行統(tǒng)一補(bǔ)貼，為各級地方政府減輕財政上的負(fù)擔(dān)。

（二）加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)

當(dāng)前，我國涉及老年人的保險法律法規(guī)建設(shè)不夠健全，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律支持。國家層面應(yīng)出臺、修訂與之相關(guān)的法律，部委和地方應(yīng)加強(qiáng)與之相關(guān)的行政規(guī)章和地方法規(guī)建設(shè)，特別是有些條文需要修改、細(xì)化。為推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行、實(shí)施，在法律條文的規(guī)定方面，對有關(guān)保險的責(zé)任范圍、賠付標(biāo)準(zhǔn)、賠付金額、賠付時限等條款需要作原則性的、切實(shí)可行的明文規(guī)定。

（三）規(guī)范保險內(nèi)容

涉及老年人的保險服務(wù)市場，無論從現(xiàn)有險種，還是從可開發(fā)、可拓展的險種看，都具有廣闊的市場前景，亟需培育和激活。保險市場激活的重要內(nèi)容就是激活市場主體，發(fā)揮市場主體的關(guān)鍵作用。為此，首先需要建設(shè)一個規(guī)范有序的市場環(huán)境，前提是要統(tǒng)一保險服務(wù)內(nèi)容、保障范圍、保險費(fèi)率等標(biāo)準(zhǔn)。比如在全國范圍內(nèi)推行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險，既要有國家對不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)的基本保費(fèi)進(jìn)行框架性指導(dǎo)，又應(yīng)當(dāng)有各省市區(qū)的方案調(diào)整，從而使基本保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的建立既符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也能為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供保障?？梢圆扇討B(tài)的保費(fèi)調(diào)整方案，還可以實(shí)行等級費(fèi)率方案，也可以通過對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行評級、對該機(jī)構(gòu)此前的賠付狀況予以評估確定下一年度或下一階段的保費(fèi)。

（四）規(guī)范補(bǔ)貼投入

目前涉及老年人保險服務(wù)的保費(fèi)補(bǔ)貼，各地方的主要補(bǔ)貼方式包括比例補(bǔ)貼、定額補(bǔ)貼和以獎代補(bǔ)，而各地方的補(bǔ)貼額度不同，依據(jù)的相關(guān)法規(guī)政策也不相同，但依據(jù)行政法規(guī)、地方性法規(guī)的較少。如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險作為強(qiáng)制規(guī)定的保險，就需要從法律法規(guī)上有統(tǒng)一的規(guī)定，公共資金、財政資金的補(bǔ)貼也應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一的要求，要制定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，使執(zhí)行補(bǔ)貼有依據(jù)。同時要兼顧各地區(qū)具體發(fā)展情況的差異、各個險種之間的差異，可以設(shè)定靈活的保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，包括實(shí)行比例補(bǔ)貼、補(bǔ)貼與公共預(yù)算收入掛鉤等方式，不僅有利于提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和保險公司參與的積極性，也有利于提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身的管理水平和抗風(fēng)險能力，促進(jìn)養(yǎng)老保險服務(wù)依法、健康、可持續(xù)發(fā)展，推動養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，培育養(yǎng)老新業(yè)態(tài)。