于宏源　張瀟然　汪萬發(fā)

【內容摘要】? 美國的氣候治理政策長期呈現(xiàn)周期性變化特點。圍繞氣候問題，拜登政府強調引領清潔能源革命和重回氣候治理，重視國內清潔能源發(fā)展、氣候議題科學化塑造、氣候治理多邊主義，希望在繼承奧巴馬政府時期氣候政策的基礎上，全面提升美國的氣候治理領導力。在國內，拜登政府欲依托科技創(chuàng)新、刺激需求、投資基礎設施等措施使清潔能源融入美國經濟進程;在氣候外交方面，美國將推動相關問題在國家安全和外交事務中的主流化。拜登政府設計了“團結應對策略”，將盟友、峰會外交、經貿合作、對外援助和投資、技術標準、區(qū)域合作等內容融入其中，并突出氣候變化與安全、人權的相關性。在對華氣候政策方面，拜登政府將對中國實施限制性氣候合作策略。雖然中美合作有助于實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的“2攝氏度”目標，也有助于全球低碳經濟良性發(fā)展，但在氣候治理領導權、全球低碳標準領域，中、美兩國仍存在競爭。

【關鍵詞】? 美國外交 ?中美關系 ?氣候治理? 《巴黎協(xié)定》

【作者簡介】? 于宏源，上海國際問題研究院研究員（上海? 郵編：200233）;張瀟然，上海國際問題研究院碩士研究生（上海? 郵編：200233）;汪萬發(fā)，中國人民大學國際關系學院博士研究生（北京， 郵編：100082）

【中圖分類號】 P467?? D815?????? 【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2021）02-0027-18

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.202102002

美國政府的氣候政策具有很強的周期性和易變性。在應對氣候變化的國內決策機制不變的基礎上，美國國內利益相關者與決策者之間的力量對比始終處于動態(tài)變化中。同時，國內和國外因素也影響著美國政府在氣候問題上的決策?；仡櫲驓夂蛑卫黹_始以來的歷史進程，美國針對氣候變化的相關政策總是出現(xiàn)反復，從克林頓到小布什，從特朗普到拜登，無不呈現(xiàn)很強的周期性和易變性。隨著拜登入主白宮，美國氣候政策的鐘擺重新回擺到全球氣候領導方向，并將綠色經濟復興作為重要議題。美國國內氣候政治則呈現(xiàn)從強調傳統(tǒng)能源獨立向強調清潔能源和氣候變化領導力的轉變。

拜登上任伊始，就簽署文件宣布重返《巴黎協(xié)定》，[①] 并推出關于保護氣候環(huán)境、重建科學機構、應對氣候危機等行政命令或備忘錄。[②] 拜登政府的氣候政策以綠色經濟復興和氣候安全為核心，重點關注與氣候相關的產業(yè)結構、市場需求、基礎設施投資、社區(qū)參與、關鍵資源、氣候人權和國防等政策。在對華氣候政策方面，中美合作有助于實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的“2攝氏度”目標和全球低碳經濟的良性發(fā)展，然而中、美兩國在氣候治理和低碳經濟主導權領域仍存在競爭。

一、美國政府氣候政策的周期性變化

環(huán)境問題是目前國際社會關注的焦點。環(huán)境外交是以主權國家為主體，通過國家機構和政府官員的官方行為，運用談判、交涉、締約等外交方式，處理和調整環(huán)境領域國際關系的一切活動。國家還可利用環(huán)境保護和氣候變化等實現(xiàn)特定的戰(zhàn)略和外交目標。通過分析奧巴馬、特朗普以及拜登政府的氣候政策偏好，可以發(fā)現(xiàn)，在經歷了特朗普政府“去氣候化”政策轉向后，拜登政府正突出氣候安全，將加強國內清潔能源發(fā)展、氣候議題科學化塑造、氣候治理多邊主義引入美國氣候政策領域，在繼承奧巴馬政府部分環(huán)境政策的基礎上，全方位重塑美國領導氣候變化治理的國內基礎和國際地位。

（一）奧巴馬執(zhí)政時期美國政府積極的氣候變化政策

2008年后，奧巴馬政府開始積極回應全球環(huán)境保護浪潮，特別是在氣候變化領域，與小布什政府時期相比，奧巴馬政府在三個方面改善了美國原有的氣候與環(huán)境保護政策。一是重視能源獨立。奧巴馬政府將能源獨立問題與氣候變化議題聯(lián)系起來，認為美國未來的經濟發(fā)展和國際地位與其新能源和低碳經濟發(fā)展狀況息息相關。二是奧巴馬政府致力于推進《聯(lián)合國氣候變化框架公約》談判，作出并落實國家減排和氣候資金承諾。三是重視氣候治理多邊合作。多邊主義是奧巴馬政府關注的重點，并且其更為強調新興大國的作用，如中國、印度在環(huán)境治理領域的責任與義務等。

奧巴馬政府應對氣候問題的具體措施大致包括三方面。一是促進國內就業(yè)、工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。2009年2月，奧巴馬簽署《經濟復蘇和再投資法》（American Recovery and Reinvestment Act），確認將7 870億美元的經濟刺激計劃中的15%直接用于清潔能源和創(chuàng)造“綠色就業(yè)”。2013年6月，奧巴馬在《總統(tǒng)氣候變化行動計劃》（Presidents Climate Action Plan）中提出，為了確保美國在清潔能源領域的領導地位，設定在2020年前將美國可再生能源發(fā)電量翻番的目標。[③] 2014年6月，奧巴馬政府要求電力部門到2030年實現(xiàn)在2005年碳排放的基礎上減排30%的目標。為此，電力部門需將顆粒、氮氧化物和二氧化硫的污染水平降低25%，并且要通過降低能源生產過程中的能耗比來實現(xiàn)電力使用成本下降8%的目標。[④] 二是推動國會立法和明確美國的減排承諾，以內促外。奧巴馬第一任期重點關注重塑美國在國際氣候政治中的領導地位。在奧巴馬的積極游說下，2009年6月，美國國會眾議院通過了《美國清潔能源和安全法案》（American Clean Energy and Security Act）。在2013年的國情咨文中，奧巴馬希望國會能夠達成一致，形成一個以市場為基礎的全球氣候治理解決方案。2013年6月，奧巴馬政府根據《總統(tǒng)氣候變化行動計劃》開始大幅提高氣候變化議題在其政府工作中的地位。同時，奧巴馬政府以清潔能源為核心，確立了以能源清潔與可持續(xù)為原則的氣候政策。通過促進能源科技創(chuàng)新和加大碳減排力度，奧巴馬政府全力為美國未來環(huán)境政策奠定基礎。三是推動應對氣候問題的國際協(xié)調。奧巴馬第二任期致力于推動與中國等大國協(xié)調落實《巴黎協(xié)定》的簽署和生效。奧巴馬曾表示，到2025年，美國將在2005年的基礎上實現(xiàn)溫室氣體排放總量減少26%—28%的目標。[⑤]

（二）特朗普執(zhí)政時期美國緊縮的氣候變化政策

特朗普將強烈的民粹主義取向與“美國優(yōu)先”理念帶入了美國的內政外交決策中，其張揚的個性和“逢奧（巴馬）必反”的執(zhí)政風格，引發(fā)二戰(zhàn)后美國最大的“退群潮”，美國氣候政策由此明顯轉向，表現(xiàn)出明顯的單邊主義和逆全球化傾向。

通過《美國優(yōu)先能源計劃》（America First Energy Plan）以及簽署總統(tǒng)行政命令和備忘錄等手段，特朗普積極促使能源部、內政部和環(huán)境保護署對相關環(huán)境與能源法規(guī)、政策等進行修改?！度A盛頓郵報》的一項分析指出，在特朗普四年總統(tǒng)任期結束時，他已經削弱或取消了超過125項旨在保護國家的空氣、水和土地的法規(guī)和政策，并對40多項政策進行了回調。[⑥]

在國際多邊合作中，特朗普于2017年6月發(fā)表退出《巴黎協(xié)定》的聲明，反映了其強烈的氣候單邊主義政策傾向。具體來看，在國內能源產業(yè)方面，特朗普政府積極振興化石能源與核能;在國際能源貿易方面，特朗普政府加強能源獨立并鼓勵能源出口;在新能源政策方面，特朗普政府降低對新能源研發(fā)的支持力度。美國是全球第一大經濟體與第二大碳排放國，其國內、國際政策對于全球氣候治理有著非同尋常的影響。美國的綠色發(fā)展轉型成功與否關系到全球氣候協(xié)定與低碳發(fā)展的實際成效。因此，特朗普政府對全球氣候變暖的消極態(tài)度引發(fā)其他國家對氣候治理成效的懷疑，進而對全球氣候治理進程產生了消極影響。[⑦]

（三）拜登政府氣候變化政策的轉型

拜登個人及其團隊展現(xiàn)出了與特朗普截然不同的氣候外交政策偏好。[⑧] 拜登政府應對氣候危機的行政命令強調致力于應對氣候變化、創(chuàng)造就業(yè)機會、建設基礎設施和實現(xiàn)環(huán)境正義，“確保美國在2050年之前實現(xiàn)100%的清潔能源經濟和凈零排放，從而引領世界應對氣候緊急情況，并率先發(fā)揮榜樣的力量?！盵⑨] 為了實現(xiàn)上述目標，拜登政府將采取行動應對國內外的氣候危機，并推進清潔能源與環(huán)境正義計劃。[⑩] 拜登政府的氣候政策將“有史以來第一次”使實現(xiàn)《巴黎協(xié)議》的“2攝氏度”目標成為可能。[11] 具體來看，拜登政府的氣候政策包括：確保美國在2050年之前實現(xiàn)100%的清潔能源經濟和凈零排放，增強社區(qū)的環(huán)境變化適應性，與世界其他國家合作應對嚴重的氣候威脅，抵制濫用權力損害少數族裔和低收入社區(qū)的環(huán)境污染者，履行政府對工人和社區(qū)的義務等（見表1）。

為支持自己的氣候政策，截至2021年2月12日，拜登總統(tǒng)已經發(fā)布了多項關于氣候問題的行政命令，[12] 涉及重返《巴黎協(xié)定》、氣候安全危機、公共健康、科學決策、移民、就業(yè)等方面（見表2）。

拜登政府的氣候政策主要涵蓋三個方面。第一，在國內方面，拜登政府以科技創(chuàng)新、促進需求、投資基礎設施建設為三大手段，使清潔能源融入美國經濟發(fā)展整體進程。首先，通過行政命令方式提高綠色經濟標準，并確保2050年實現(xiàn)100%清潔能源經濟與零排放目標。美國政府通過行政手段鼓勵在整個經濟體系中應用清潔技術。例如，在汽車行業(yè)實施美國清潔汽車計劃，完善國內汽車供應鏈和汽車相關基礎設施，推進公共部門的清潔交通建設。在電力行業(yè)則致力于到2035年實現(xiàn)無碳污染目標。建立公用事業(yè)和電網運營商能效和清潔電力標準。其次，推動清潔技術在經濟復蘇中的廣泛應用，投資于交通、基礎設施與社區(qū)的清潔、彈性化發(fā)展，致力于將美國建設成為氣候彈性國家。氣候適應性與環(huán)境正義同樣是拜登政府十分重視的國內氣候議題之一。對于環(huán)境適應性問題，拜登政府提出要對清潔社區(qū)、建筑節(jié)能、彈性的基礎設施建設進行開創(chuàng)性投資，制定氣候適應議程。同時注重國內環(huán)境正義，尤其是關注少數族裔、低收入群體與工人的環(huán)境氣候權益。再次，以先進技術與強大資本優(yōu)勢為依托，在新能源研究和技術創(chuàng)新等領域發(fā)揮技術與資金優(yōu)勢，進行大規(guī)模投資。拜登提出要在其第一任期內投資2萬億美元來建設現(xiàn)代化、可持續(xù)的基礎設施，包括道路、橋梁、綠地、供水系統(tǒng)、電網和通用寬帶，并為實現(xiàn)公平的清潔能源目標奠定基礎，從而有助于實現(xiàn)增加就業(yè)、技術創(chuàng)新、減少碳排放三方面目標，進而重塑美國在全球可持續(xù)發(fā)展領域中的領導者地位。

第二，在氣候外交方面，拜登政府將氣候危機置于美國外交政策與國家安全的中心位置，氣候問題成為美國外交政策和國家安全的重要內容。美國通過氣候外交與盟友合作，重塑自身的氣候領導力。[13] 美國氣候外交是涵蓋盟友、經貿、對外援助和投資、科研、區(qū)域合作及國防軍事等多方面內容的“團結應對策略”。拜登政府突出氣候變化與安全、人權的相關性，通過總統(tǒng)備忘錄和行政命令多次強調將氣候危機納入美國外交政策和國家安全考慮中，明確將氣候問題確定為美國外交政策和國家安全的基本要素。[14] 拜登還以追求全球氣候治理的領導權為目標，以打造氣候盟友和議題引導力為路徑，重塑美國氣候外交，重返《巴黎協(xié)定》。美國氣候特使約翰·克里（John Kerry）表示，“重新加入《巴黎協(xié)定》只是第一步，美國政府預計將為英國格拉斯哥氣候峰會做好全面準備?！盵15] 此外，拜登政府通過設置外交機構使氣候問題不再被作為一個獨立議題，而是將其納入整個外交政策和國家安全的討論中。[16] 一方面，設立美國總統(tǒng)氣候問題特使一職，并由奧巴馬時期的國務卿約翰·克里擔任?？死镌谌温殗鴦涨淦陂g積極推動達成《巴黎協(xié)定》，要求美國所有外交官把解決東道國的氣候變化問題作為重中之重。另一方面，成立白宮內部氣候政策辦公室，并首次設置國家氣候顧問和副顧問，以協(xié)調和執(zhí)行總統(tǒng)氣候議程。[17]

第三，在對華氣候政策方面，拜登政府將對中國實施限制性氣候合作策略。從美國的角度而言，拜登政府的首要氣候外交政策是使美國重回談判桌，能夠與其盟友和伙伴合作，動員集體行動以應對全球威脅。在國際層面，拜登政府聲稱“美國的溫室氣體排放量僅占全球排放量的15%。美國將利用其經濟和道德權威，推動世界采取堅定的行動?！盵18] 對中國而言，拜登聲稱，“美國確實需要對中國強硬起來”[19]，并在《外交事務》雜志撰文指出，“必須重建世界對美國領導力的信心，并動員我們的國家和盟友迅速應對新的挑戰(zhàn)?！盵20] 拜登政府認為中國通過國家補貼，使國有企業(yè)獲得了不平等的競爭優(yōu)勢，中國的崛起將會導致美國技術和知識產權的流失，進而使中國自身能夠主導未來技術與產業(yè)的發(fā)展。拜登政府還主張美國應當同盟友共同反對中國對安全與人權的破壞性行為，并堅持要求中國停止對煤炭出口的補貼，阻止中國通過“一帶一路”建設資助化石燃料能源項目、將污染外包給其他國家，以及阻止中國擴大全球影響力、推廣自己的政治模式并投資未來技術。

二、拜登政府氣候政策的影響

拜登政府積極的能源與氣候政策意在重塑特朗普政府時期遭受損害的美國全球氣候治理領導力。歐盟正通過制定和實施《歐洲綠色協(xié)議》（European Green Deal）尋求建立自身在地區(qū)與國際層面的綠色發(fā)展領導力。中國在聯(lián)合國氣候雄心峰會上宣布在減排方面將提高國家自主貢獻力度，力爭于2030年前實現(xiàn)二氧化碳排放達到峰值，爭取2060年前實現(xiàn)碳中和的目標，同樣展現(xiàn)出引領全球氣候變化治理的決心。當下，美國重塑自身的氣候治理領導力或將影響既有的美歐、美中、中歐關系，全球氣候治理也將因此而面臨新的機遇與挑戰(zhàn)。

（一）美國氣候領導力的重塑

詹姆斯·伯恩斯（James Burns）用“領導者—追隨者”結構定義美國在國際體系中的領導力，認為當制度、政治、心理等資源被領導者充分動員，且追隨者的訴求被滿足時，領導力就產生了。[21] 特朗普政府的“去氣候化”政策已經損害了美國國內氣候治理的一致性和國際氣候領導力的可信度。拜登政府開始實施積極的氣候政策，美國氣候政策的轉型有望再次塑造美國國際氣候領導力。美國民主黨2021年1月贏得國會參議院選舉，為拜登的環(huán)境氣候立法與政策推廣創(chuàng)造了較為有利的國內政治條件，“隨著民主黨控制國會，當選總統(tǒng)拜登有望推行更積極的政策以應對氣候變化和其他重大環(huán)境問題。”[22] 在此基礎上，拜登政府希望通過“榜樣的力量”而非“權力榜樣”來提升外交和領導能力，[23] 重塑美國在全球氣候治理方面的領導力。

為了重塑美國的氣候治理領導力，拜登政府致力于協(xié)調美國國內氣候政策，進而強化其國內氣候治理實力。綠色新政是拜登政府應對美國面臨的氣候威脅、重塑美國國內氣候治理實力與國際領導力的重要政策框架。具體而言，綠色新政包括新能源科技創(chuàng)新與應用、氣候彈性和適應性基礎設施建設及改造、美國全球氣候治理領導力、環(huán)境和氣候治理的公平正義四個方面。在此基礎上，拜登進一步提出“清潔能源革命與環(huán)境正義計劃”，意欲從國內、國際兩個層面重新構建美國在氣候領域的全球領導力。同時，在國內氣候治理問題上，拜登政府依托創(chuàng)新型技術發(fā)展、激發(fā)公民社會的環(huán)保需求、社會公共基礎設施投資三種方式，試圖讓清潔能源重新回歸美國的政治、經濟與社會生活。

為了重建美國氣候領導力的可信性，拜登政府以其國內氣候政策為基礎設計氣候外交政策。布朗大學沃森國際與公共事務研究所（Watson Institute of International and Public Affairs）的研究報告顯示，為了在關鍵的全球挑戰(zhàn)中恢復和提升美國的領導地位，美國新一屆政府預計將召開一次全新的全球氣候峰會。美國將“鎖定全球航運和航空排放的可執(zhí)行承諾”，領導全球暫?；剂涎a貼和北極地區(qū)海上鉆井，并加大清潔能源研發(fā)的多邊合作。[24] 同時，美國新一屆政府還可能配合貿易手段向新興發(fā)展中國家施壓。對中國而言，拜登政府可能以化石燃料補貼問題壓制“一帶一路”建設和中國的對外投資。英國首相鮑里斯·約翰遜（Boris Johnson）則表示，氣候問題是美、英兩國在貿易與安全領域合作的重要方面，并鼓勵美國在應對氣候變化上發(fā)揮全球領導作用。[25]

（二）中美歐關系的調整

在美歐關系上，特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》等一系列做法都加劇了美歐跨大西洋關系的惡化。拜登政府重回《巴黎協(xié)定》，有助于美歐關系回暖。拜登政府尤其強調多邊合作在全球氣候治理中發(fā)揮的重要作用。拜登在其施政綱領中指出，“氣候變化是一項全球性挑戰(zhàn)，需要各國采取果斷行動，美國將與世界其他國家共同應對氣候變化威脅?！盵26] 新美國安全中心（Center for A New American Security， CNAS）2020年10月發(fā)布的《應對中國崛起的跨大西洋路線圖》報告指出，美、歐應構建新聯(lián)盟以加強政策協(xié)調，同時通過加強跨大西洋合作保持雙方在可再生能源等領域的技術優(yōu)勢。[27] 歐盟委員會主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）指出，“隨著世界的變化，出現(xiàn)了新的挑戰(zhàn)和機遇，美、歐新的伙伴關系將尤為重要。歐盟委員會隨時準備與美國新政府和新國會加強合作，以應對我們面臨的緊迫挑戰(zhàn)?！盵28] 歐洲理事會主席查爾斯·米歇爾（Charles Michel）也同樣表示，“歐盟將致力于建立強有力的跨大西洋伙伴關系，并隨時準備與當選總統(tǒng)、新一屆國會和政府接觸?！盵29] 美國和歐盟在氣候變化、安全和人權領域具有共同價值觀，且美、歐雙方都希望實現(xiàn)氣候變化在安全和外交事務中的主流化，通過氣候變化問題共同影響發(fā)展中國家事務。

在中美關系上，拜登表示，“即使中、美兩國正在尋求在氣候變化、全球公共衛(wèi)生安全、防止新冠肺炎疫情擴散方面的共同利益，美國也需要對中國強硬起來。”[30] 白宮發(fā)言人也就拜登政府對華政策進行詳細說明，表示中國對美國構成重大挑戰(zhàn)，拜登政府不會改變對中國的戰(zhàn)略舉措。[31]

在中美歐關系上，目前美、歐雙方正合作推動全球新的碳標準和碳邊界調整機制（CBAM）。自奧巴馬政府時期的“朱棣文提案”開始，西方就提出中國出口的鋼鐵、鋁等商品損害了西方相關產業(yè)的利益，形成所謂不平等的競爭環(huán)境，希望設立新的綠色貿易壁壘，通過征收“碳關稅”來限制來自中國的大宗高耗能、高排放商品的進口，縮小對華貿易逆差。一方面，《歐洲綠色協(xié)議》中的碳邊界調整機制（Carbon Border Adjustment Mechanism， CBAM）、美國兩黨提出的利伯曼碳邊界稅調整法案（Border Tax Adjustments， BTA）等，都可能導致新一輪圍繞碳而展開的貿易戰(zhàn)。另一方面，拜登政府或將推動國會討論碳邊界調節(jié)機制議題以及影響“一帶一路”建設的地區(qū)碳泄漏、碳監(jiān)管問題。與此同時，拜登政府和歐盟將重點在碳標準和化石燃料補貼問題上打壓“一帶一路”沿線地區(qū)涉華煤電投資，聯(lián)合其他國家以環(huán)境標準向參與“一帶一路”的國家施壓，修改國際貨幣基金組織和區(qū)域開發(fā)銀行中相關條款以排除高碳項目。

（三）全球氣候治理的新局面

拜登政府2021年1月應對國內外氣候危機的行政命令將氣候問題置于國家安全整體戰(zhàn)略中，顯示出對氣候安全問題的重視。[32] 拜登強調總統(tǒng)氣候變化事務特使約翰·克里將全面應對氣候變化，并將克里列為國家安全委員會成員。[33] 這意味著氣候問題在拜登政府國家安全決策中的地位顯著提高?？死锉硎荆懊绹鴮褮夂蛭C當作國家安全的緊迫威脅來對待?！盵34] 氣候變化問題安全化使全球氣候治理面臨新的機遇與挑戰(zhàn)。

從積極方面看，首先，基于氣候安全觀念，拜登在其就任總統(tǒng)的第一天就宣布重新加入《巴黎協(xié)定》全球氣候治理合作議程，意味著全球多邊治理機制的恢復。美國是全球主要碳排放國家之一，拜登表示美國將根據《巴黎協(xié)定》重新承諾其減排目標，并努力促使其他國家提高氣候減排目標。為了實現(xiàn)到2035年將電力生產的碳排放量減少到零以及到2050年達到凈零排放的目標，拜登的碳減排計劃包括2萬億美元的大規(guī)模經濟計劃，致力于推動從化石燃料向清潔能源的過渡。美國重回全球氣候治理修復了全球碳減排的重要一環(huán)，無疑對全球氣候變化多邊治理機制具有積極作用。其次，拜登政府針對氣候安全的科學化態(tài)度同樣有利于全球氣候治理問題的科學化解決。2015年，奧巴馬政府啟動全球使命創(chuàng)新計劃，致力于研究、開發(fā)和部署潛在的突破性技術以加速清潔能源創(chuàng)新。拜登政府承諾其將繼續(xù)投入4倍于最初承諾的財政支持，以支持能源科技研究、開發(fā)與創(chuàng)新。[35] 再次，拜登政府還將設立績效目標，促進研發(fā)成果的應用;改善數據收集和透明度，以更好地跟蹤進度并改善責任制;加強與私營部門企業(yè)家的合作;幫助其他國家提升機構研發(fā)能力，確保資金的高效利用。通過這些清潔能源投資與環(huán)?？萍即龠M計劃，美國正在向全球氣候治理提供技術、智力資源支持。

從消極方面看，美國以安全為核心的全球環(huán)境治理觀與以發(fā)展為核心的發(fā)展中國家全球環(huán)境治理觀存在矛盾，未來可能引發(fā)新的沖突?！皣易灾髫暙I”機制是《巴黎協(xié)定》締約方根據自身情況確定的應對氣候變化行動目標。作為一種自下而上的氣候治理機制，“國家自主貢獻”具有靈活性和包容性，允許新興發(fā)展中國家根據自身經濟發(fā)展設定適當的碳減排目標。然而從目前拜登政府的氣候外交政策綱領來看，美國參與領導的全球氣候治理機制更加強調自上而下的氣候安全目標設定。通過將全球氣候變化設定為“嚴重威脅”與“急需美國領導應對的世界氣候緊急情況”，拜登政府完成了氣候議題與全球安全以及美國外交事務的議題綁定。[36] 拜登政府的氣候外交政策無不展現(xiàn)出以美國為核心的氣候安全導向。例如，美國致力于將貿易與氣候目標聯(lián)系起來，計劃對未履行氣候和環(huán)境義務國家的碳密集產品征收碳調整費或碳配額，或根據貿易對象提高其氣候目標的承諾來制定未來的貿易協(xié)議。又如，美國將發(fā)布《全球氣候變化報告》，要求世界各國對未履行其氣候承諾以及破壞全球氣候解決方案承擔責任。通過借助自身政治地位與經濟優(yōu)勢，拜登政府治下的美國試圖主導全球氣候治理進程，分化發(fā)展中國家陣營，修改《巴黎協(xié)定》“國家自主貢獻”機制，這將會增加中國等發(fā)展中國家減排負擔和國際壓力，妨礙全球極地海洋開發(fā)等活動。

三、中國的應對措施

盡管拜登的競選形象常被外界批評過于保守，對選民缺乏吸引力，但拜登的氣候方案在經濟上的可行性比其他競選人的氣候變化主張更高，同時也更為溫和，更易于被國會接受。美國政府認為中國是世界上最大的碳排放國之一，還通過大規(guī)模的“一帶一路”建設每年在亞洲及其他地區(qū)資助數十億美元的化石燃料能源項目。對此，拜登政府或將召集各國建立“統(tǒng)一戰(zhàn)線”，提升全球氣候行動力度，其氣候政策對中國的影響日趨顯現(xiàn)。為此，中國需要未雨綢繆，構建多層次氣候治理與危機管控體系。

第一，充分認識氣候議題在恢復中美戰(zhàn)略互信中的基礎性作用。拜登本人及其團隊盡管將繼續(xù)把中國視為競爭對手，但始終強調在氣候變化領域需要中國的合作，突出中、美兩國在氣候問題上的合作型領導。合作型領導是通過說服、號召或強制的外交手段實現(xiàn)特定的氣候治理目標，推動氣候合作。當前，中、美兩國可以積極動用自身外交資源，嘗試說服氣候治理的其他行為體認同、參與和接受特定的氣候治理行動方案。中、美兩國通過多邊氣候合作可以形成全球號召力，推動氣候治理進程，也可以合作推進《巴黎協(xié)定》履約制度建設，形成全球氣候治理機制的硬約束。拜登政府實現(xiàn)氣候目標、重塑全球氣候領導力離不開中國的支持，中國應以推動美國重返和履行《巴黎協(xié)定》為著力點，增強兩國互信基礎，并最終帶動中美關系中其他領域問題的解決。中國應推動拜登政府恢復奧巴馬政府時期中、美兩國在氣候領域的合作水平，并在未來更長時段中實現(xiàn)兩國氣候合作的制度化，倡導雙方在氣候安全領域加強合作，推進氣候人權和救災等機制建設，為后《巴黎協(xié)定》時期的中美合作領導做好充分準備。

第二，密切跟蹤美國政黨政治和民意基礎的變化，建立與共和黨氣候能源智囊的交流機制，保持與民主黨和拜登政府智庫的合作，最大限度推動中美氣候合作的制度化。中國應當繼續(xù)保持同民主黨團體的交流合作，最大限度地影響那些支持全球氣候治理的選民和政府官員。民主、共和兩黨在氣候政策上分歧日益加大，而隨著民主黨在參議院選舉中贏得優(yōu)勢地位，美國氣候政策勢必受到兩黨力量對比變化的影響。過去，國際社會與美國氣候界的交流合作中有“重民主、輕共和”的傾向，所產生的問題在共和黨人當政期間即已充分顯現(xiàn)。為此，中國應繼續(xù)擴大氣候合作“朋友圈”。中國的對美氣候合作應充分布局中長線，可通過學術活動、“二軌”論壇、媒體宣傳及民間外交等活動影響美國民眾和兩黨重要政客對氣候政策的認知，促使美國政府在氣候議題上承擔起相應的責任。

第三，疫情后的全球經濟恢復是美國的核心議題，中、美兩國應共同建設綠色經濟伙伴關系。世界經濟正逐步邁進一個增長不確定的時代，“局部多點”式社會經濟動蕩將拖累世界經濟平穩(wěn)復蘇。在環(huán)境領域，中、美兩國之間擁有非常廣泛的共同利益和巨大的合作空間。應對氣候變化需要創(chuàng)新經濟發(fā)展模式，中、美兩國可借助雙方巨大的綠色經濟市場、生產能力和技術資源，共同實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》和長期全球碳中和目標。中、美兩國清潔技術和產業(yè)升級提供了大量合作機會，可通過雙方切實可行的氣候治理規(guī)范和氣候融資政策，共同推進綠色經濟標準制定、清潔能源產業(yè)升級、全球產業(yè)鏈的碳中和，形成全球綠色經濟治理體系。中、美兩國可在儲能（包括智能電網、增強電網彈性、儲能系統(tǒng)與可再生能源整合、微電網部署等）和能效（包括成果轉化、技術轉讓及創(chuàng)新技術市場化的政策制定）兩個方面探索合作途徑。為了攜手實現(xiàn)碳中和與改進電力結構，兩國政府可以鼓勵油氣勘探、開采、管道鋪設以及電能、水能和新型替代能源等方面的合作。中、美兩國還可以將建筑能效、清潔交通、清潔煤炭和氫能等作為優(yōu)先技術合作項目。此外，雙方還可以鼓勵各自社會組織、企業(yè)、公民和關心氣候變化的其他行為體參與全球氣候治理，發(fā)揮氣候民間外交的作用。

第四，抓住拜登新政府執(zhí)政和全球化石能源量、價齊跌的新的機遇窗口，以我為主提出新的綠色經濟、科技的合作標準和重點領域，并警惕西方等一些國家聯(lián)手對中國實施“碳關稅”。未來民族主義導向的國家政策實踐將不斷強化，技術民族主義和世界市場保護主義將成為阻礙全球化進程的一組孿生機制，全球化進程將經歷結構性變革。為此中國應加強技術創(chuàng)新和相關能力建設。首先，中國應加強“碳中和”研究，充分了解低碳或零碳技術的研發(fā)障礙，同時探索在冷卻、交通、建筑、碳中性氫能等領域建立循環(huán)經濟的可行模式。其次，中國應加強包括人工智能、5G、云計算及物聯(lián)網等在內的綠色數字技術領域的研發(fā)和普及，落實“大數據+綠色發(fā)展合作”數字治理體系。再次，建立符合中國企業(yè)共同訴求的減排標準，自下而上形成一套可持續(xù)的減排機制。

第五，中國自身應深化新能源供給側結構性改革，完善新能源技術創(chuàng)新政策工具。美國新能源政策與氣候政策緊密聯(lián)系，通過市場型政策、命令型政策以及創(chuàng)新研發(fā)稅收減免政策三管齊下調整能源市場結構，降低化石能源一次消費比例，促進可再生能源多元化發(fā)展，推動新能源低碳技術創(chuàng)新。中國應借鑒美國經驗，將新能源發(fā)展政策立足于研發(fā)稅收減免政策，結合全國統(tǒng)一碳市場的碳價引導機制和綠色能源證書補貼機制等市場手段，以市場力量為主導，逐漸代替政府財政補貼，通過供給側結構性改革，刺激新能源低碳技術創(chuàng)新，降低新能源開發(fā)利用成本。應結合新能源發(fā)展目標總量設定，擴大新能源市場需求，從新能源供給推動與需求拉動兩方面著手，形成一批集新能源技術研發(fā)、裝備生產以及終端需求為一體的高端產業(yè)鏈，推動中國新能源高質量發(fā)展。面對拜登政府帶來的全球能源結構變化，中國的煤電、化工、鋼鐵等行業(yè)走出去將面臨更大壓力，為避免碳關稅等中美碳外交沖突，中國應逐步形成太陽能、氫能產業(yè)的全球集群發(fā)展優(yōu)勢，可以與西方合作在綠色“一帶一路”建設中加大環(huán)保和碳中和的資源投入，在海外投資中適度減少重化工和煤電廠投資比重，與美國合作幫助中東產油國實現(xiàn)碳循環(huán)經濟、合作推進綠色經濟與氫能等新能源革命。在能源市場領域擴大對西方能源中小企業(yè)開放，加大力度推進市場主體多元化。在地質資料服務、信息共享、財稅金融等環(huán)節(jié)給予外資和民營資本支持，增加中、美兩國在清潔煤炭、油氣產業(yè)融資、能源勘探、清潔能源技術等領域的合作深度。

第六，中國應加強與“一帶一路”沿線國家及中、歐之間在氣候領域的綠色金融合作。區(qū)域主義和小多邊合作機制將超越傳統(tǒng)全球化范式，但是當前全球治理功能缺口需要新的制度建構。中國應以氣候變化—基礎設施—能源與資源的三位一體機制合作為契機，推動中國與周邊地區(qū)以及中、歐等綠色合作，深化“一帶一路”等重點地區(qū)綠色經濟基礎設施的多方合作，提升資源機制和關鍵綠色發(fā)展平臺建設，通過合作來為后疫情時代的全球綠色復蘇、戰(zhàn)略資源的可持續(xù)發(fā)展治理貢獻中國方案。為此中國可以與“一帶一路”沿線國家以及歐洲國家一起推動碳循環(huán)經濟平臺建設，通過切實可行的跨國氣候治理規(guī)范和氣候能源產業(yè)投融資政策，形成區(qū)域內的公共治理體系，推動全球氣候治理。此外，中國應借助央行監(jiān)管機構綠色金融網絡（Network for Greening the Financial System， NGFS）、可持續(xù)銀行網絡（Sustainable Banking Network， SBN）、可持續(xù)金融國際平臺（International Platform on Sustainable Finance， IPSF）等平臺創(chuàng)立共同的碳管理體系，實現(xiàn)綠色金融互聯(lián)互通。最后，中國應利用城市聯(lián)盟、非政府組織加強中國在氣候領域的國際合作，同時增進多邊技術交流。這些手段的綜合運用，將有助于強化中國在相關領域的多方位國際合作。

[責任編輯：石晨霞]

* 本文系科技部國家重點研發(fā)計劃項目“氣候變化風險的全球治理與國內應對關鍵問題研究”課題一（2018YFC1509001）的階段性研究成果。

[①] Briefing Room， “Paris Climate Agreement，” The White House， January 20， 2021， https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/01/20/paris-climate-agreement/.

[②] 參見美國白宮網站：第一，設立標準減少石油和天然氣部門的甲烷排放。第二，制定有雄心、能夠創(chuàng)造就業(yè)機會的燃油車經濟性標準，建立更安全、經濟實惠的燃油效率體系。第三，設立有助于創(chuàng)造就業(yè)機會的電器和建筑效率標準。第四，恢復奧巴馬政府時期撤出的北極水域和白令海地區(qū)的石油和天然氣鉆探，決定建立白令海北部氣候恢復區(qū)。第五，各機構必須盡可能準確地計算溫室氣體排放的全部成本，同時將全球損害考慮在內。第六，撤銷美國和加拿大的國際邊境建造、連接、運營和維護管道設施的總統(tǒng)許可證。拜登正式就任后的這一系列舉措無疑顯示了其重塑美國氣候治理領導權的雄心，也反映了美國發(fā)展清潔能源與環(huán)境正義計劃的重點。參見https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential -actions/2021/01/20/executive-order-protecting-public-health-and-environment-and-restoring-science-to-tackle-climate-crisis/。

[③] “Full Transcript of Obamas Remarks on Climate Change，” Climate Central， June 25， 2013， https：//www.climatecentral.org/news/text-of-president-obamas-speech-on-climate-action- plan-16158.

[④] EPA Fact Sheet， “Clean Power Plant，” EPA， June 2， 2014， https：//archive.epa.gov/epa/ cleanpowerplan/fact-sheet-clean-power-plan.html

[⑤] 于宏源：《美國氣候外交研究》，格致出版社、上海人民出版社2020年版，第52—57頁。

[⑥] Juliet Eilperin， Brady Dennis， and John Muyskens， “Trump Rolled Back More than 125 Environmental Safeguards Heres How，”The Washington Post， October 30， 2020， https：//www.washingtonpost.com/graphics/2020/climate-environment/trump-climate-environment-protections//.

[⑦] 于宏源：《特朗普政府氣候政策的調整及影響》，《太平洋學報》2018年第1期，第25—33頁。

[⑧] Briefing Room“Executive Order on Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad，” The White House， January 27， 2021， https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential -actions/2021/01/27/executive-order-on-tackling-the-climate-crisis-at-home-and-abroad/.

[⑨] “The Biden Plan for a Clean Energy Revolution and Environmental Justice，” August 6， 2020， https：//joebiden.com/climate-plan/#.

[⑩] Briefing Room， “FACT SHEET： President Biden Takes Executive Actions to Tackle the Climate Crisis at Home and Abroad， Create Jobs， and Restore Scientific Integrity Across Federal Government，” The White House， January 27， 2021， https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/ statements-releases/2021/01/27/fact-sheet-president-biden-takes-executive-actions-to-tackle-the-climate-crisis-at-home-and-abroad-create-jobs-and-restore-scientific-integrity-across-federal-government/.

[11] Martin Kuebler and Tim Schauenberg， “Bidens Climate Plans： A ‘Historic Tipping Point， ” Deutsche Welle， September 11， 2020， https：//www.dw.com/en/bidens-climate-plans-a -historic- tipping-point/a-55542191.

[12] 參見美國白宮網站：https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases。

[13] Briefing Room， “Executive Order on Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad.”

[14] Briefing Room，“FACT SHEET： President Biden Takes Executive Actions to Tackle the Climate Crisis at Home and Abroad， Create Jobs， and Restore Scientific Integrity Across Federal Government，” The White House， January 27， 2021， https：//www.whitehouse.gov/ briefing-room/statements-releases/2021/01/27/fact-sheet-president-biden-takes-executive-actions-to-tackle-the-climate-crisis-at-home-and-abroad-create-jobs-and-restore-scientific-integrity-across-federal-government/.

[15] Steve Inskeep， “As Climate Envoy， Kerry to Seek ‘Ambition With ‘Humility， ” NPR， December 10， 2020， https：//www.npr.org/2020/12/10/944572621/as-climate-envoy-kerry-to-seek- ambition-with-humility.

[16] Natasha Bertrand， Tyler Pager and Lara Seligman， “Biden to Tap More Obama Vets to Fill Key National Security Roles，”Politico， January 5， 2021， https：//www.politico.com/news/ 2021/01/05/biden-national-security-roles-455062.

[17] “FACT SHEET： President Biden Takes Executive Actions to Tackle the Climate Crisis at Home and Abroad， Create Jobs， and Restore Scientific Integrity Across Federal Government，” The White House， January 27， 2021.

[18] Joseph R. Biden， Jr.， “Why America Must Lead Again，”Foreign Affairs， Vol. 99， No. 2， 2020， p.74.

[19] Ibid.， p. 70.

[20] Ibid.， p. 65.

[21] See James Mac Gregor Burns，Leadership， New York： Harper and Row， 1979.

[22] Juliet Eilperin， Brady Dennis， and Steven Mufson， “How the Georgia Election Results just Raised Bidens Climate Ambitions，”The Washington Post， January 7， 2021， https：//www.washingtonpost.com/climate-environment/2021/01/07/biden-climate-senate/.

[23] Amber Phillips， “Joe Bidens Victory Speech， Annotated，”The Washington Post， November 8， 2020， https：//www.washingtonpost.com/politics/2020/11/07/annotated-biden-victory -speech/.

[24] Fred Shaia and Jeff D. Colgan，Presidential Climate Action on Day One： A Foreign-Policy Guide for the Next U.S. President， Providence： Watson Institute for International and Public Affairs， October 2020， https：//watson.brown.edu/files/watson/imce/news/explore/2020/Final%20 CSL%20Report.pdf.

[25] Leslie Hook， “Biden Shift on Climate Change Welcomed by World Leaders，”Financial Times， November 9， 2020， https：//www.ft.com/content/5ce99af6-e776-43af-9c74-593d49dc5125.

[26] “The Biden Plan for a Clean Energy Revolution and Environmental Justice，” August 6， 2020， https：//joebiden.com/climate-plan/#.

[27] Julianne Smith， Andrea Kendall-Taylor， Carisa Nietsche and Ellison Laskowski， “Charting a Transatlantic Course to Address China，” Center for A New American Security， October 20， 2020， https：//www.cnas.org/publications/reports/charting-a-transatlantic-course-to-address-china.

[28] Ursula von der Leyen， “Statement of European Commission President Ursula von der Leyen on the Result of the U.S. Presidential Election，” European Commission， November 7， 2020， https：//ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/STATEMENT_20_2055.

[29] Charles Michel， “Statement by President Charles Michel on the 2020 U.S. Presidential Elections，” European Commission， November 7， 2020， https：//www.consilium.europa.eu/en/press/ press-releases/2020/11/07/statement-by-president-charles-michel-on-the-2020-us-presidential-elections/.

[30] Joseph R. Biden， Jr.， “Why America must Lead Again，” p. 71.

[31] Briefing Room，“Press Briefing by Press Secretary Jen Psaki， January 25， 2021，” The White House， January 25， 2021， https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/ 2021/01/25/press-briefing-by-press-secretary-jen-psaki-january-25-2021/.

[32] Briefing Room，“Executive Order on Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad.”

[33] Oliver Milman， “John Kerry Named as Joe Bidens Special Climate Envoy，”The Guardian， November 23， 2020， https：//www.theguardian.com/us-news/2020/nov/23/john-kerry -biden-climate-envoy-appointment.

[34] Shannon Osaka， “Bidens Latest Appointment， John Kerry， Signals How the New Administration will Handle the Climate Crisis，”Grist， November 23， 2020， https：//grist.org/ politics/with-john-kerry-envoy-biden-plans-to-tackle-climate-change-abroad/.

[35] “The Biden Plan for a Clean Energy Revolution and Environmental Justice，” August 6， 2020， https：//joebiden.com/climate-plan/#.

[36] Ibid.