葉繼紅

摘 要：農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)作為一種獨特的社區(qū)類型，面臨著各種復雜的治理問題，內(nèi)在地要求提升社區(qū)治理能力和服務(wù)水平。與成熟的城市社區(qū)相比，當前農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理能力總體水平不高，相關(guān)主體參與治理的能力偏弱。究其原因，主要在于基層黨組織轉(zhuǎn)換不徹底、政府服務(wù)缺位、社會組織發(fā)育不良、居民參與意識不足等，制約了社區(qū)治理能力的提升。因此，有必要在優(yōu)化各治理主體結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，強化各主體的能力建設(shè)，注重形成整體合力，以提高農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的治理績效。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理能力;農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū);影響因素;治理績效

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）02-0059-07

農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理能力是國家治理能力在基層的反映和表征，也是建構(gòu)國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的邏輯起點，對于推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有基礎(chǔ)性的作用與價值。當前農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)呈現(xiàn)的一些突出問題對社區(qū)治理能力提出了新的要求，即要求在社區(qū)范圍內(nèi)通過多方力量的介入、協(xié)調(diào)和整合，最終形成治理合力，以達到提升社區(qū)治理效能的目的。

一、農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理能力的提出與意義

農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理能力是在借鑒社區(qū)治理能力概念的基礎(chǔ)上為應(yīng)對農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)復雜問題而提出來的。作為強制性制度變遷的結(jié)果，農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)一般是指在政府主導和強力推行下，由傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型和過渡的一種社區(qū)類型。農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)也因此被稱為村改（轉(zhuǎn)）居社區(qū)、撤村并（建）居社區(qū)、合村并居社區(qū)、農(nóng)民集中居住區(qū)等。由于農(nóng)轉(zhuǎn)居涉及征地拆遷、補償安置、農(nóng)民上樓、身份轉(zhuǎn)變、職業(yè)轉(zhuǎn)型、社區(qū)融入等諸多問題，迫切需要有效的應(yīng)對與治理之策。農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)作為農(nóng)民由鄉(xiāng)入城的“橋頭堡”，也內(nèi)在地要求地方政府以社區(qū)為平臺提高公共服務(wù)供給水平，提升新市民的生活質(zhì)量，促進新市民的城市融入與市民化進程。所有這些都涉及農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的治理效能，內(nèi)在地要求不斷提升社區(qū)治理能力。社區(qū)治理能力是相對于治理體系而言的，是將治理體系置于社區(qū)的范圍和背景下提出的，是與國家治理能力相對應(yīng)、反映基層治理水平的概念。通常，一定的治理體系會形成相應(yīng)的治理能力;而且，一定的治理能力必然要求相應(yīng)的治理體系與之匹配。社區(qū)治理能力一般會指向既定的治理體系在治理主體能力發(fā)揮與多元共治下產(chǎn)生的預(yù)期治理績效。對于社區(qū)治理能力的認識，學界目前代表性的觀點主要聚焦在兩個方面：一是“社區(qū)治理能力不是某個主體的能力，也不是多個主體能力的簡單疊加，而是在社區(qū)層面，多元治理主體之間在互動過程中形成的整體合力”①，突出社區(qū)治理能力作為一種整體合力的屬性;二是“政府、企業(yè)、非營利組織、公眾等在社區(qū)治理的互動過程中，改變治理結(jié)構(gòu)、解決社區(qū)問題、提升資源利用，進而實現(xiàn)公共利益的總能力”②，進一步指出社區(qū)治理的四大主體、治理目的及其能力特征等關(guān)鍵要素。但是，上述觀點（包括以往的相關(guān)研究）均未突出基層黨組織在社區(qū)治理過程中的重要能動性作用。在此基礎(chǔ)上，本文認為農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理能力是指在社區(qū)黨組織領(lǐng)導下，基層政府及其社區(qū)延伸機構(gòu)調(diào)動社會資源，引導營利組織、非營利組織、社區(qū)居民共同參與農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)公共服務(wù)，解決社區(qū)問題而形成的整體合力或總能力。提出農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理能力概念既是深化理論探討的需要，也是回應(yīng)現(xiàn)實問題的需要。

1.將治理的國家制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層社區(qū)治理效能的需要

黨的十九屆四中全會在“國家治理體系”的基礎(chǔ)上提出了“國家治理效能”的問題，要求“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”，“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。③也就是說，治理效能是治理體系逐步完備后的進一步要求。從社區(qū)層面上看，可以將其理解為在社區(qū)治理體系完備的基礎(chǔ)上進一步將體系優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理效能。而效能內(nèi)在地包含能力這一要素，如治理有效就代表治理的能力與治理的水平較高;反之，治理無效則在很大程度上代表治理的能力與治理的水平不高。治理效能實質(zhì)上就是公共服務(wù)供給是否滿足以及在多大程度上滿足公眾需求的問題。這就涉及社區(qū)治理的能力問題，尤其是政府公共服務(wù)的供給能力問題。因此，提出社區(qū)治理能力問題有著重要的現(xiàn)實意義，尤其是對于農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)而言，提升社區(qū)治理能力是當務(wù)之急。

2.形成農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理合力的需要

社區(qū)治理各參與主體的能力及其形成的合力是決定社區(qū)治理機制有效性的重要因素。正如社區(qū)居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司及其相互間的良性互動形成社區(qū)治理較為穩(wěn)定的“三駕馬車”結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)有助于形成社區(qū)治理的合力，即通過“把公共服務(wù)供給自下而上與自上而下兩種方式相結(jié)合”，達到“一種居民、社會組織和政府交互產(chǎn)出的能力”狀態(tài)。④同樣，農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理合力的形成也離不開各治理主體的積極參與、能力發(fā)揮與良性互動。從現(xiàn)實層面來看，當前農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理主要以政府為主導，市場組織和社會組織的參與較為有限，尤其是業(yè)委會普遍不健全，多元主體格局尚未形成，尚很難形成多元主體的治理合力。因此，亟須加強各參與主體的治理能力建設(shè)，促進多元共治的合力形成。

3.提升農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理效果的需要

不同于成熟的城市社區(qū)，農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)具有自身的特殊性和復雜性，面臨的問題與矛盾較多，治理難度系數(shù)普遍較大，對治理資源和治理主體的能力要求也相應(yīng)的更高一些。根據(jù)相關(guān)研究成果和實地調(diào)研的情況來看，農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的治理效果還很不理想。一方面，社區(qū)工作人員希望實現(xiàn)更好的治理效果，但囿于治理資源有限而力不從心;另一方面，“社區(qū)居委會的大多數(shù)工作人員還是過去的村兩委成員，很多村改居社區(qū)的居委會缺乏新鮮血液的注入”⑤，他們習慣于傳統(tǒng)村莊環(huán)境下的工作方法和思維方式，對新問題的預(yù)見性和洞察力不足，社區(qū)治理與服務(wù)能力有限。因此，有必要加強對農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的治理資源供給以及提升社區(qū)工作人員素質(zhì)水平，并以社區(qū)居委會的治理能力建設(shè)為契機，改善社區(qū)治理的效果。

二、農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理能力的維度與表征

農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理能力作為一個綜合的考量指標，反映多元主體所代表的多維能力在共治行動中所形成的一種總能力。這種能力具體表現(xiàn)在以下四個維度。

1.基層黨組織的領(lǐng)導能力

社區(qū)黨組織（支部、總支、黨委）是社區(qū)治理過程中一個不可或缺的重要角色。作為執(zhí)政黨的基層組織，“社區(qū)黨組織是黨在社區(qū)全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是社區(qū)各類組織和各項工作的領(lǐng)導核心”⑥?；鶎狱h組織主要通過政治領(lǐng)導、價值引領(lǐng)、利益協(xié)調(diào)發(fā)揮作用，如在社區(qū)層面宣傳和貫徹黨的大政方針、培養(yǎng)社區(qū)居民的民主意識、引導居民參與基層民主政治建設(shè)等。⑦這樣一種定位要求社區(qū)黨組織必須具備作為基層領(lǐng)導核心的能力?？剂可鐓^(qū)黨組織領(lǐng)導力的指標主要包括黨組織在廣大群眾中的號召力、凝聚力、向心力與影響力。很顯然，社區(qū)黨組織越是具有號召力、凝聚力、向心力與影響力，社區(qū)居民對黨組織的認同度就越高，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)就越鞏固。

2.政府及社區(qū)部門的公共服務(wù)能力

這里的政府主要是指區(qū)（縣）級政府及其派出機構(gòu)（街道辦事處，簡稱街道辦），社區(qū)部門主要是指社區(qū)居委會。從政府與社區(qū)部門之間的關(guān)系來看，前者是后者的上級部門，后者要在前者領(lǐng)導下開展面向社區(qū)居民的各項公共服務(wù)。從這個意義上講，可以認為政府部門委托社區(qū)居委會代為提供公共服務(wù)。作為聯(lián)結(jié)政府與公眾的中介，社區(qū)居委會扮演公共服務(wù)直接提供者的角色。政府及社區(qū)部門的公共服務(wù)能力體現(xiàn)為政府及相關(guān)部門調(diào)動資源服務(wù)居民需求的能力和水平。考量公共服務(wù)能力的指標主要有：社區(qū)規(guī)劃能力、需求識別與回應(yīng)能力、資源調(diào)動能力、公共政策理解力與執(zhí)行力、矛盾糾紛的排查與化解能力、學習成長能力等。社區(qū)規(guī)劃能力主要體現(xiàn)在農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)前期居民點規(guī)劃建設(shè)過程中基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施配備情況以及后期居民入住后的管理與服務(wù)情況;需求識別與回應(yīng)能力是指政府及社區(qū)部門是否以及在多大程度上能夠獲知居民需求并滿足居民需求的能力;資源調(diào)動能力是指政府及社區(qū)部門在多大程度上調(diào)動外部人力、物力和財力用于社區(qū)公共服務(wù)的能力;公共政策理解力與執(zhí)行力是指基層政府與社區(qū)部門對于國家推進新型城鎮(zhèn)化、被征地農(nóng)民的補償與安置、被征地農(nóng)民社會保障等政策的理解程度與貫徹執(zhí)行力度;矛盾糾紛的排查與化解能力是指基層政府與社區(qū)部門（特別是社區(qū)居委會）對發(fā)生在社區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛的排查與化解的程度和水平;學習成長能力是指“政府針對服務(wù)供給結(jié)果和所識別到的需求之間的差距進行評估、學習和持續(xù)發(fā)展的能力”。⑧很顯然，政府及社區(qū)部門的公共服務(wù)能力越強，社區(qū)居民的滿意度就越高。

3.社會組織與市場組織參與服務(wù)的能力

社會組織與市場組織是社區(qū)治理中除政府及其延伸組織之外的重要參與力量，它們參與公共服務(wù)的能力主要取決于組織自身的能力和水平。就社會組織而言，其能力主要涉及“一個組織治理和管理自己、開發(fā)資產(chǎn)和資源、建立正確的社區(qū)聯(lián)系以及提供有價值的服務(wù)諸方面的能力”⑨。因而，可以認為社會組織能力主要包括發(fā)育能力、動員能力、代表能力、承接政府購買服務(wù)能力。通常情況下，社會組織的發(fā)育能力越強，其數(shù)量就越多;社會組織的動員能力越強，其承接社區(qū)的居民自組織化程度就越高;社會組織的代表能力越強，就越能維護居民利益;社會組織購買政府公共服務(wù)的能力越強，就越能充分參與到社區(qū)公共服務(wù)中去。就市場組織而言，其能力主要指專業(yè)化服務(wù)能力。市場組織的專業(yè)化服務(wù)能力越強，就越能充分參與到社區(qū)公共服務(wù)中去。目前，一些社會組織（主要是外部輸入型社會組織）與市場組織通過政府購買服務(wù)的方式參與農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的公共服務(wù)供給。例如，蘇州市高新區(qū)和工業(yè)園區(qū)中的一些農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)在社區(qū)第三級網(wǎng)格服務(wù)外包以及社區(qū)物業(yè)“混改”試點方面進行了一系列有意義的創(chuàng)新。其中，社會組織承接的社區(qū)公共服務(wù)項目主要涉及社區(qū)養(yǎng)老、優(yōu)育、助殘、樓道文化建設(shè)等方面（見表1）;市場組織承接的社區(qū)公共服務(wù)項目主要涉及社區(qū)物業(yè)管理服務(wù)、網(wǎng)格化信息采集服務(wù)等方面。

4.社區(qū)居民的自治能力

居民自治能力是考量社區(qū)治理能力的一項重要指標。自治是相對于他治而言的，指“某個人或集體管理其自身事務(wù)，并且單獨對其行為和命運負責的一種狀態(tài)”⑩。作為城市治理體系的重要構(gòu)成要素，居民自治反映的是社區(qū)居民在社區(qū)生活中進行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的程度與水平。B11與自上而下的科層制管理不同，社區(qū)自治體現(xiàn)了居民自覺、自愿、自主地參與社區(qū)公共事務(wù)的特征與狀態(tài)，即作為行動者的個體對公共事務(wù)有著自覺的參與意識，自愿而非強迫參與其中并能夠獨立作出決策。從自覺到自愿再到自主，是一種層層遞進的關(guān)系。這種建立在自覺、自愿與自主基礎(chǔ)上的參與行為是一種深度參與，能夠形成自下而上的內(nèi)生性力量，從而真正實現(xiàn)居民自治自管。考量居民自治能力的指標主要有居民對社區(qū)參與重要性的認知能力、居民的組織管理能力、自我服務(wù)能力等。顯然，居民認知能力、組織管理能力、自我服務(wù)能力越強，其自發(fā)形成的各種社團數(shù)量就越多，參與民主協(xié)商、民主決策以及進行自我服務(wù)的水平就越高。

綜上，可以將農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理能力的維度、具體表征與治理績效作一概括（見表2）。不難看出，代表不同主體的各維度能力的合力構(gòu)成社區(qū)治理的總能力（見圖1），它能夠反映社區(qū)治理系統(tǒng)在合力影響下的總體治理效果。如果各治理主體的能力都能得到充分發(fā)揮，那么社區(qū)治理的總能力就會實現(xiàn)最大化;反之，如果各治理主體的治理能力發(fā)揮受限或能力不足，那么社區(qū)治理的總能力就會弱化。

三、農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理能力的影響因素

農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理整體合力的最大化與治理效果的最優(yōu)化是社區(qū)治理追求的理想目標，也是善治的根本要求，但在實際治理過程中，各治理主體囿于各種因素導致能力發(fā)揮受限，影響治理效果。對這些影響因素的分析需要將其置于國家（政府）與社會、權(quán)力與權(quán)利的視域下。

1.影響基層黨組織領(lǐng)導能力的因素

農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)是黨的基層組織實現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導的一個全新場域。征地拆遷和農(nóng)民集中后的社區(qū)建設(shè)與社區(qū)發(fā)展，關(guān)系到農(nóng)轉(zhuǎn)居居民的民生保障、社會的和諧穩(wěn)定以及國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略在基層貫徹落實的成效。這就內(nèi)在地要求進一步加強基層黨組織對農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)工作的有效領(lǐng)導。然而，現(xiàn)實情況是當前農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)基層黨組織的組織能力建設(shè)面臨一定的挑戰(zhàn)。具體而言，一是來自自身工作能力的挑戰(zhàn)。相當一部分農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)黨組織的書記是之前的行政村書記，這些人的學歷、素質(zhì)、能力、工作方法與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展以及農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理的要求不相匹配。而且，“多數(shù)‘村改居社區(qū)黨組織班子成員沒有接受過系統(tǒng)的相關(guān)知識培訓，社區(qū)建設(shè)、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)管理、公共服務(wù)等所需要的基本理論知識較為欠缺”B12，導致基層黨組織的領(lǐng)導力下降。二是來自群眾信任度的挑戰(zhàn)。當前，一些地區(qū)農(nóng)民因征地拆遷標準偏低或補償款遲遲不能落實到位而產(chǎn)生較大不滿，對原村支書/村干部產(chǎn)生不信任感，再加上一些地方在征地拆遷中出現(xiàn)比較嚴重的村支書/村干部腐敗案件B13，使得基層黨組織的威信下降，直接影響到黨在群眾中的形象，并進一步制約基層黨組織凝聚力、戰(zhàn)斗力的發(fā)揮。

2.影響政府與社區(qū)部門公共服務(wù)能力的因素

首先，從區(qū)政府和街道辦層面來看，基層政府的公共服務(wù)能力在很大程度上受制于政府的行動導向。在推進新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)民上樓的過程中，相較于征地拆遷、居民點建設(shè)等有形的、可見的工程，就業(yè)、社保、文化等軟性的公共服務(wù)的社會“顯示度”不高。在這種情況下，地方政府更傾向于優(yōu)先解決有形的、可見的工程建設(shè)事宜，對于農(nóng)民上樓后涉及的各項公共服務(wù)問題以及對失地農(nóng)民的需求等關(guān)注不夠，存在一定程度的服務(wù)“缺位”。其次，地方政府的公共服務(wù)能力還取決于地方的經(jīng)濟實力，即可以調(diào)動的用于失地農(nóng)民公共服務(wù)的財力。不難推斷，經(jīng)濟越是發(fā)達的地區(qū)，可以用于失地農(nóng)民公共服務(wù)的財力越有保障，相應(yīng)的，政府可以用于購買公共服務(wù)項目的資金也越多。最后，從社區(qū)居委會層面來看，一方面社區(qū)居委會因其自身濃厚的行政化色彩，通常被看成國家政權(quán)在城市基層治理中的延伸，而且在實際運轉(zhuǎn)中一些社區(qū)居委會“早已脫離基層自治組織的法理屬性，蛻變?yōu)閲艺?quán)的末梢環(huán)節(jié)”B14，導致社區(qū)居委會在日常工作中疲于應(yīng)付上級交辦任務(wù)，很難專心服務(wù)居民。另一方面，農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)居委會的工作人員和負責人大都由之前的村干部轉(zhuǎn)型而來，他們轉(zhuǎn)型成功與否及其素質(zhì)水平高低直接影響社區(qū)居委會的公共服務(wù)能力和水平。

3.影響社會組織與市場組織參與服務(wù)能力的因素

一方面，社會組織和市場組織承接政府購買服務(wù)受到自身能力的較大限制，特別是對于社區(qū)社會組織而言，情況更是如此。當前，我國社區(qū)社會組織還處于發(fā)展的初級階段，組織規(guī)模較小，組織的治理結(jié)構(gòu)較為松散，缺乏組織發(fā)展的獨立性和可持續(xù)性。相比較而言，登記的社區(qū)社會組織在治理結(jié)構(gòu)上要比備案的社區(qū)社會組織更加完善，很多備案的社區(qū)社會組織如社區(qū)的娛樂、體育和興趣小組，尚談不上存在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。B15另一方面，社會組織和市場組織承接政府購買服務(wù)也受到政府向社會力量購買服務(wù)政策的影響。政府購買服務(wù)涉及政府如何提供公共服務(wù)的問題，是公共服務(wù)供給的一種新機制，其實質(zhì)是在公共服務(wù)供給中引入競爭機制，從而使公共服務(wù)更加高效。然而，從理論上看，當前政府購買服務(wù)還面臨如何構(gòu)建公共服務(wù)社會企業(yè)的競爭性關(guān)系、完善政府購買服務(wù)的制度機制、建設(shè)理性的社會信任等任務(wù)。B16就經(jīng)濟較為發(fā)達的東部地區(qū)（如蘇州市）農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)的實際情況來看，社會組織和市場組織承接政府公共服務(wù)的范圍還比較有限，政府購買服務(wù)制度還有待進一步完善和加強。

4.影響社區(qū)居民自治能力的因素

作為影響居民自治效果的一項重要指標，居民自治能力受到內(nèi)外部條件的多重制約。一是社區(qū)居民的自治能力與政府的權(quán)力黏性有關(guān)。在征地拆遷與推進農(nóng)民集中居住的過程中，政府部門過于倚重行政手段，慣于為農(nóng)民“包辦”，形成了權(quán)力的黏性與固化現(xiàn)象。農(nóng)民只能被動地卷入城鎮(zhèn)化進程，缺乏參與機會和訴求表達渠道，形成了強政府與弱農(nóng)民的基本格局，進而導致農(nóng)轉(zhuǎn)居后社區(qū)居民自治空間狹小以及居民自治能力弱化。二是與居民的參與意識有關(guān)。由于習慣了政府的包辦行為，“當前社區(qū)居民還主要將社區(qū)治理看作是居委會甚至是政府的事務(wù)，而很少意識到自己作為社區(qū)一分子所承擔的自治責任”B17，導致居民參與意識弱化，參與能力不足。三是與居民的社會資本存量有關(guān)。按照帕特南的觀點，社會資本表現(xiàn)為個體在參與行動中由相互熟悉而建立的信任與互惠關(guān)系，這種信任與互惠能夠克服集體行動的困境，達到自愿合作的目的。B18因此，居民在自愿合作的基礎(chǔ)上通過結(jié)成各種民間社團參與社區(qū)治理與民主協(xié)商，是形成社區(qū)自治良好績效的必要條件。然而，相關(guān)研究顯示，由于農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)人員構(gòu)成復雜，居民間熟識度和信任感降低，導致社會資本總體偏弱。B19人與人之間缺乏組織和聯(lián)結(jié)成為制約農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)居民自治能力的重要因素。

四、提升農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理能力的對策建議

農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理整體合力的形成離不開各治理主體間的通力合作與協(xié)同共治，尤其需要各治理主體最大化地發(fā)揮各自的參與能力。因此，要在優(yōu)化各治理主體結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，持續(xù)加強各治理主體的能力建設(shè)。

1.充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的領(lǐng)導核心作用

堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，要把黨的領(lǐng)導落實到國家治理最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，將黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理的效能。具體而言，一是不斷完善黨的基層組織體系。要根據(jù)農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理工作的要求，通過在網(wǎng)格層面、樓棟層面建立黨支部、黨小組等組織形式，將黨組織延伸覆蓋到社區(qū)的每個角落，增強黨建工作的針對性和有效性。二是持續(xù)加強基層黨組織的能力建設(shè)?；鶎狱h組織的能力發(fā)揮情況在很大程度上取決于基層黨組織帶頭人的能力和素養(yǎng)。因此，要加強基層黨組織帶頭人隊伍建設(shè)，將黨性強、能力強、有公心的優(yōu)秀黨員選拔和充實到農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)黨組織書記的崗位上，組織帶領(lǐng)廣大黨員在社區(qū)治理中發(fā)揮先鋒模范作用，增強黨的威信和影響力。三是著重提升基層黨組織的政治引領(lǐng)能力。政治與經(jīng)濟是一對矛盾關(guān)系，“社區(qū)黨委既要在關(guān)鍵政治問題上起到領(lǐng)導作用，也要在利益協(xié)調(diào)中發(fā)揮核心作用”B20。鑒于農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)面臨的矛盾與問題的復雜性，社區(qū)黨組織和黨員干部要直面問題，善于解決問題，勇于維護失地農(nóng)民利益，協(xié)調(diào)好、處理好社區(qū)內(nèi)部和外部各種關(guān)系。唯有如此，才能贏得群眾對黨組織的政治認同，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

2.提升基層政府與社區(qū)部門的公共服務(wù)能力

農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)轉(zhuǎn)型與失地農(nóng)民城市融入迫切需要地方政府更新發(fā)展理念，并將理念轉(zhuǎn)化為政策行動，提升公共服務(wù)能力。當前，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略將人的價值、人的發(fā)展、人的需求提升至首位，要求以提高質(zhì)量為導向，改變“重物輕人”的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化思維。因此，地方政府必須重視失地農(nóng)民的就業(yè)、社會保障、文化娛樂、居住環(huán)境等民生需求，要將集中居住區(qū)打造成失地農(nóng)民對接城市文明、共享美好生活、融入城市社會的重要載體，讓失地農(nóng)民切實感受到城鎮(zhèn)化的巨變，分享城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果，提升失地農(nóng)民的幸福感、獲得感和滿意度，彰顯新型城鎮(zhèn)化的政策效果與政策魅力。對于社區(qū)部門的工作人員而言，他們處在社區(qū)服務(wù)的第一線，與社區(qū)居民的關(guān)系最為密切，面對由“農(nóng)”轉(zhuǎn)“居”的新對象與新要求，其服務(wù)能力與管理水平直接關(guān)系到社區(qū)公共服務(wù)的質(zhì)量、社區(qū)治理的效果以及農(nóng)轉(zhuǎn)居的平穩(wěn)過渡。因此，要加強社區(qū)工作人員（尤其是那些由村干部轉(zhuǎn)變而來的人員）的能力建設(shè)，通過在崗培訓、考察學習、干部交流、公開選拔年輕干部充實到基層等途徑，提升社區(qū)工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與政策水平，使其具備駕馭不斷變化條件下社區(qū)治理局面的能力。

3.提升社會組織與市場組織參與公共服務(wù)的能力

社會組織與市場組織是社區(qū)治理中不可或缺的兩種組織化力量。首先，從提升參與能力的角度而言，社會組織要加強自身能力建設(shè)。社會組織要實現(xiàn)高質(zhì)量承接政府購買服務(wù)的目標，就必須完善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加強組織人力資源建設(shè)，錘煉“內(nèi)功”。其次，要對那些具有社會正能量但沒有登記注冊備案的社會組織的合法化身份轉(zhuǎn)換及其規(guī)范運行予以支持。相較于外部輸入的社會組織，扎根于社區(qū)的社會組織在了解居民需求、服務(wù)居民方面有更大的優(yōu)勢。在一些農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)，由居民自發(fā)形成的草根組織，如舞蹈隊、歌詠隊、健身隊，在發(fā)揮居民自娛自樂功能的同時，也提升了居民的組織化程度，促進了社區(qū)文化融合，融洽了鄰里關(guān)系。但由于這些組織形式比較松散，成員不固定，常常存在“登記難”的問題。這就要求在加強草根組織自我規(guī)范的基礎(chǔ)上，政府及社區(qū)部門能夠承認其合法地位，在場地、資金等方面給予相應(yīng)支持。最后，要加大政府向社會組織（包括市場組織）購買服務(wù)的力度。研究表明，政府等外在資源的介入（如購買服務(wù)）對于社會組織的能力建設(shè)具有積極的支撐作用。B21蘇州市一些農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)開展的農(nóng)家書屋項目孵化、網(wǎng)格化信息采集的服務(wù)外包、日間照料中心的養(yǎng)老服務(wù)外包等都為社會組織和市場組織承接政府購買服務(wù)提供了借鑒。因此，有必要從提升農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)公共服務(wù)水平的角度，加大政府購買服務(wù)的力度，營造有利于社會組織發(fā)展與能力提升的外部環(huán)境。

4.提升社區(qū)居民的自治能力

農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)治理離不開以社區(qū)參與為主要表征的居民自治，正是這種自下而上的內(nèi)生性力量決定了社區(qū)治理的質(zhì)量和水平。因此，首先要提升居民對社區(qū)參與重要性的認識。居民充分參與社區(qū)公共事務(wù)是建立在其對社區(qū)參與重要性的認識基礎(chǔ)上的，這就要求重視和加強對社區(qū)居民的宣傳與引導。社區(qū)工作人員要通過櫥窗、公告欄、電子顯示屏等媒介和載體，就社區(qū)參與、民主自治等內(nèi)容及其意義積極開展宣教活動，提高居民社區(qū)參與意識。其次，提升社區(qū)居民的組織管理能力。一方面，要讓社區(qū)居委會回歸自治本位，使其做好“賦權(quán)者”“增能者”和“引導者”的角色B22，組織、引導和推動居民參與社區(qū)治理;另一方面，要依托社區(qū)精英、黨員干部、熱心公眾、志愿者等群體，引領(lǐng)和發(fā)動社區(qū)居民參與社區(qū)議事協(xié)商、民主決策，提升他們的組織管理能力。再次，提升社區(qū)居民的自我服務(wù)能力?！熬用癫粌H僅是政府治理的被動受益者，同時也是社會生活共同體的主動參與者?！盉23社區(qū)居民要力所能及地參與到社區(qū)環(huán)境保護、扶貧幫困、居家養(yǎng)老等公益活動與志愿服務(wù)中，以實際行動實現(xiàn)互幫互助、助人自助，從而提升社區(qū)居民的自我服務(wù)能力。最后，社區(qū)居民自治能力的提升還離不開政府相關(guān)部門的放權(quán)，即通過“讓渡部分權(quán)力于社會”B24降低政府部門的權(quán)力黏性，拓展社區(qū)居民的自治空間，進而形成政府與社會的良性互動機制。

注釋

①馬建珍、陳華等：《社區(qū)治理能力現(xiàn)代化指標體系研究——基于南京的調(diào)查》，《中共南京市委黨校學報》2016年第6期。

②孫鋒、王峰：《城市社區(qū)治理能力：分析框架與產(chǎn)生過程》，《中國行政管理》2019年第2期。

③習近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2019年11月6日。

④陳誠：《社區(qū)治理能力評估指標體系研究》，經(jīng)濟日報出版社，2017年，第40頁。

⑤黃成亮：《村改居社區(qū)治理的現(xiàn)實困境及其破解》，《中州學刊》2019年第2期。

⑥楊貴華：《轉(zhuǎn)型與創(chuàng)生：村改居社區(qū)組織建設(shè)》，社會科學文獻出版社，2014年，第127頁。

⑦歐江：《社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中的“為”與“不為”》，《人民論壇》2017年第7期。

⑧何艷玲：《中國政府公共服務(wù)能力評估報告》，社會科學文獻出版社，2013年，第4頁。

⑨V. C.Scott， S.M.Wolfe. Community Psychology： Foundations for Practice. Sage Publications， Inc， 2014， p192.

⑩[英]戴維·米勒等：《布萊克維爾政治學百科全書》，鄧正來等譯，中國政法大學出版社，1992年，第693—694頁。

B11徐勇、賀磊：《培育自治：居民自治有效實現(xiàn)形式探索》，《東南學術(shù)》2014年第5期。

B12黎明澤：《“村改居”社區(qū)黨組織功能“適應(yīng)性”再造研究——基于18個“村改居”社區(qū)的調(diào)查》，《中州學刊》2020年第5期。

B132019年4月9日，湖北省紀委通報9起群眾身邊不正之風和腐敗問題典型案例，其中有6例是曝光村干部挪用、套取國家征地補償款、非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)并私分轉(zhuǎn)讓款等問題;2015年，河南省焦作市博愛縣人民檢察院對2010年以來所查處的農(nóng)村基層干部職務(wù)犯罪案件調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貪污挪用征地補償款案件達16件30人，占整個基層職務(wù)犯罪案件的91%。

B14楊愛平、余雁鴻：《選擇性應(yīng)付：社區(qū)居委會行動邏輯的組織分析——以C市L社區(qū)為例》，《社會學研究》2012年第4期。

B15王名：《社會組織與社會治理》，社會科學文獻出版社，2014年，第153—168頁。

B16王浦劬：《政府向社會力量購買公共服務(wù)的改革意蘊論析》，《吉林大學社會科學學報》2015年第4期。

B17孫莉莉、伍嘉冀：《城市社區(qū)治理中的居民自治：實踐探索與演進》，上海交通大學出版社，2019年，第85頁。

B18[美]羅伯特·帕特南：《使民主運轉(zhuǎn)起來》，王列譯，江西人民出版社，2001年，第207—212頁。

B19劉建娥、顧寶昌：《新型城鎮(zhèn)化階段“農(nóng)轉(zhuǎn)居”轉(zhuǎn)型社區(qū)家庭發(fā)展評估》，《思想戰(zhàn)線》2018年第4期。

B20于湃：《提升社區(qū)治理能力從哪些方面抓起》，《人民論壇》2017年第29期。

B21吳新葉：《城市治理中的社會組織：政府購買與能力建設(shè)》，《上海行政學院學報》2018年第5期。

B22陳偉東、馬濤：《居委會角色與功能再造：社區(qū)治理能力的生成路徑與價值取向研究》，《吉首大學學報》（社會科學版）2017年第3期。

B23徐勇、賀磊：《培育自治：居民自治有效實現(xiàn)形式探索》，《東南學術(shù)》2014年第5期。

B24方亞琴：《社區(qū)、居住空間與社會資本》，中國社會科學出版社，2019年，第245頁。

責任編輯：翊 明