王曙光 許 安

(哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150028)

一、江蘇省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展財(cái)稅政策的總體狀況

1.江蘇省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本情況

江蘇省文化底蘊(yùn)深厚，文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)資源豐富，各級(jí)政府高度重視文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展。自2015年出臺(tái)《江蘇省政府關(guān)于加快提升文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的意見》(蘇政發(fā)〔2015〕39號(hào))、《關(guān)于促進(jìn)文化金融發(fā)展的指導(dǎo)意見》(蘇宣發(fā)﹝2015﹞8號(hào))《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于推動(dòng)文化建設(shè)邁上新臺(tái)階的意見》等指導(dǎo)意見，極大地促進(jìn)了江蘇省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如文化產(chǎn)業(yè)增加值由2016年的437億元增至2018年的4287億元，年均增長(zhǎng)率為21.56%，持續(xù)的增長(zhǎng)率反映了文化產(chǎn)業(yè)已逐步成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，并初步具備支柱產(chǎn)業(yè)形態(tài)，而文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)作為其重要組成部分也將在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮更加突出的作用。

2.江蘇省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)行財(cái)稅政策

(1)財(cái)政投資政策

2015年～2018年江蘇省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)財(cái)政投入呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，累計(jì)投入207.27億元，年均增長(zhǎng)率為15.43%；設(shè)立江蘇省公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項(xiàng)資金、江蘇省藝術(shù)基金等多個(gè)專項(xiàng)資金支持文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，如2017年～2020年江蘇省公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項(xiàng)基金分別投入1.918億元、2.43億元、2.41億元和3.13億元，年均增長(zhǎng)率約為17.73%。

(2)財(cái)政補(bǔ)貼政策

江蘇省各地市在省委省政府的指導(dǎo)下，出臺(tái)了一系列培育龍頭企業(yè)發(fā)展和促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)融合的財(cái)政補(bǔ)貼政策，如南京市實(shí)施“文化企業(yè)30強(qiáng)培育計(jì)劃”，即每年遴選10家左右總部設(shè)在南京市國內(nèi)細(xì)分行業(yè)排名前三的從事新興融合業(yè)態(tài)的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，建立定期服務(wù)機(jī)制，聘請(qǐng)智庫提供咨詢，定制文化金融方案，對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目給予扶持，額度不超過自有投資的30%，最高不超過100萬元。

(3)財(cái)政投融資政策

目前江蘇省的財(cái)政投融資政策主要是建立以財(cái)政為主導(dǎo)的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)投資基金。如2010年江蘇省成立初始規(guī)模為20億元，采用合伙人方式組建的江蘇省紫金文化發(fā)展基金，其中省財(cái)政出資10億元，江蘇省高科技投資集團(tuán)、江蘇省鳳凰傳媒集團(tuán)有限公司等五家單位聯(lián)合出資10億元，2014年發(fā)起第二期融資，截至2018年兩期紫金文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金總規(guī)模達(dá)40億元。

(4)稅收優(yōu)惠政策

江蘇省支持文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，主要是增值稅和所得稅等優(yōu)惠政策。如自2018年1月1日至2020年12月31日，對(duì)動(dòng)漫企業(yè)增值稅一般納稅人銷售其自主開發(fā)生產(chǎn)的動(dòng)漫軟件，對(duì)實(shí)際稅負(fù)超過3%的部分實(shí)行即征即退政策；經(jīng)認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)的文化創(chuàng)意和設(shè)計(jì)服務(wù)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，自轉(zhuǎn)制注冊(cè)之日起5年內(nèi)免征企業(yè)所得稅。

二、江蘇省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展財(cái)稅政策的問題分析

1.地區(qū)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理

江蘇省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)財(cái)政投入逐年增加，但地區(qū)支出差異較為懸殊。如2018年蘇南，即南京、蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江五市文化體育與傳媒支出合計(jì)為110.97億元，占全省13市的64%；蘇中，即揚(yáng)州、泰州、南通三市支出合計(jì)為26.22億元，占全省的15%；蘇北，即徐州、連云港、宿遷、淮安、鹽城五市支出合計(jì)為35.43億元，占全省的21%。這反映了蘇南文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于蘇中蘇北且地區(qū)間財(cái)政支出差異明顯。此外，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展的作用有限。以公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項(xiàng)為例，該專項(xiàng)資金分配所掛鉤的文化體育傳媒支出數(shù)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量、面積及工作條件等指標(biāo)也呈現(xiàn)出蘇中、蘇北占比較低的特點(diǎn)，體現(xiàn)出財(cái)政轉(zhuǎn)移支付間接擴(kuò)大了地區(qū)間的支出差距，加劇了地區(qū)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理性。

2.龍頭企業(yè)培育補(bǔ)貼不精準(zhǔn)

目前，江蘇省文化創(chuàng)意龍頭企業(yè)培育補(bǔ)貼表現(xiàn)出補(bǔ)貼方式不適用，補(bǔ)貼范圍過寬或過窄的問題。一方面，現(xiàn)行龍頭企業(yè)培育補(bǔ)貼方式表現(xiàn)出無差別的特點(diǎn)，即所有文化創(chuàng)意細(xì)分行業(yè)、所有處于不同發(fā)展階段的細(xì)分行業(yè)，其補(bǔ)貼政策、補(bǔ)貼方式具有一致性。這造成部分行業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)方式不適用，未能真正起到培育龍頭企業(yè)的作用。如財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)動(dòng)漫、網(wǎng)游等新興產(chǎn)業(yè)的作用明顯，而對(duì)廣播、電影等成熟產(chǎn)業(yè)的使用則間接扭曲了市場(chǎng)機(jī)制，不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但實(shí)際中兩者的補(bǔ)貼方式是相同的。另一方面，當(dāng)前江蘇省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)相關(guān)專項(xiàng)資金申報(bào)指南的補(bǔ)貼范圍將部分不屬于文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的企業(yè)納入了扶持范圍，擠占了其他典型文化創(chuàng)意企業(yè)的扶持資金。如文具、玩具制造的純外包制造企業(yè)，其生產(chǎn)活動(dòng)不具有創(chuàng)新性，不應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政補(bǔ)貼范圍，但實(shí)際卻能享受相關(guān)補(bǔ)貼。此外從省級(jí)層面看，財(cái)政補(bǔ)貼遴選項(xiàng)目存在重復(fù)建設(shè)而造成的資源浪費(fèi)，削弱了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集聚效應(yīng)，如江蘇省13市均建設(shè)各級(jí)廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)，同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)加劇，阻礙了資金和人才等要素的集聚。

3.財(cái)政投融資資金投向錯(cuò)位

江蘇省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)投資基金采用的是“PE+上市公司+政府引導(dǎo)基金”模式，該模式下基金的日常管理主要由PE機(jī)構(gòu)擔(dān)任，但也為基金管理者項(xiàng)目選擇偏好及過分逐利留下了操作空間，弱化了政府引導(dǎo)基金的政策導(dǎo)向作用。如天眼查等網(wǎng)站公示的2015年～2019年江蘇省紫金文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金扶持的11個(gè)股權(quán)投資項(xiàng)目中，有5家與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較低，占比高達(dá)45.45%，且其多為信息技術(shù)企業(yè)，體現(xiàn)出基金管理者江蘇高投紫金文化投資管理有限公司(由江蘇高科技投資集團(tuán)有限公司控制)的項(xiàng)目選擇偏好；與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)相關(guān)的6項(xiàng)股權(quán)投資中，文化旅游、廣播影視、傳媒業(yè)等4家占比為66.67%，這幾類項(xiàng)目本身屬于成熟產(chǎn)業(yè)，收益高、風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低，具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，并不屬于政府政策導(dǎo)向的具有融資難特點(diǎn)的新興產(chǎn)業(yè)。真正屬于文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)初創(chuàng)期，具有高風(fēng)險(xiǎn)、融資難特點(diǎn)的企業(yè)僅為2家，表現(xiàn)出項(xiàng)目選擇的“逐利性”。

表 2015年～2019年江蘇紫金文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金股權(quán)投資項(xiàng)目

4.人力成本進(jìn)項(xiàng)稅抵扣困難

文化創(chuàng)意企業(yè)多為知識(shí)密集型企業(yè)，智力成本即人工成本占企業(yè)總成本的絕大部分，但由于企業(yè)雇傭勞動(dòng)力為自己提供服務(wù)且采用支付工資的方式時(shí)不征收增值稅，即增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額是不存在的，同時(shí)當(dāng)前的增值稅相關(guān)條例也沒有明文規(guī)定是否可以抵扣，但企業(yè)銷售收入中包含了人工成本，也要繳納增值稅，抵扣鏈條的斷裂加重了文化創(chuàng)意企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。2018年江蘇省人大對(duì)文化產(chǎn)業(yè)調(diào)查報(bào)告顯示：蘇州市內(nèi)容創(chuàng)意、設(shè)計(jì)制造等核心文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的高附加值環(huán)節(jié)存在抵扣鏈條斷裂的問題，這不利于文化創(chuàng)意企業(yè)做大做強(qiáng)和提高核心競(jìng)爭(zhēng)力，特別是“營(yíng)改增”后，年應(yīng)征增值稅銷售額500萬元以上企業(yè)要按一般納稅人納稅，受人員支出難以憑票抵扣等因素影響，使得文化創(chuàng)意企業(yè)逐步向小規(guī)模方向發(fā)展，即營(yíng)業(yè)收入接近500萬元就拆分注冊(cè)新的公司，這也是阻礙江蘇省文化創(chuàng)意企業(yè)真正做大做強(qiáng)的重要因素。

三、促進(jìn)江蘇省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策建議

1.優(yōu)化地區(qū)之間財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

江蘇省應(yīng)加大蘇中、蘇北地區(qū)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的財(cái)政投入力度，優(yōu)化蘇南、蘇中和蘇北地區(qū)之間的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)全省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展?？捎墒〖?jí)政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地區(qū)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r等因素確立差異化的財(cái)政經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制。如可參考中央與地方文化藝術(shù)資金分配管理辦法，將江蘇省13個(gè)市根據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力劃分為三檔：經(jīng)濟(jì)最為落后的蘇北(徐州、連云港、宿遷、淮安、鹽城)5市，省政府分擔(dān)經(jīng)費(fèi)的60%；經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的蘇中(揚(yáng)州、泰州、南通)3市，省政府分擔(dān)經(jīng)費(fèi)的50%；經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的蘇南(南京、蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江)5市，省政府分擔(dān)經(jīng)費(fèi)的30%。具體分配比例由省級(jí)政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地區(qū)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r適時(shí)調(diào)整。此外，為使轉(zhuǎn)移支付真正起到促進(jìn)均衡發(fā)展的作用，在分配轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)應(yīng)注重分配指標(biāo)選取的科學(xué)性和專業(yè)性。如可選取每萬人擁有圖書館面積、人均擁有公共圖書館藏量等更多相對(duì)指標(biāo)反映地區(qū)差異狀況，確保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用合理有效。

2.健全龍頭企業(yè)培育財(cái)政補(bǔ)貼

一方面，針對(duì)龍頭企業(yè)培育補(bǔ)貼方式不合理的問題，江蘇省可根據(jù)細(xì)分行業(yè)及其不同發(fā)展階段建立差別化動(dòng)態(tài)調(diào)整的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，保證財(cái)政補(bǔ)貼方式與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，真正起到培育龍頭企業(yè)的效果?？筛鶕?jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟程度制定差別化的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，如對(duì)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)中的新興產(chǎn)業(yè)以財(cái)政直接支持為主，對(duì)亞成熟產(chǎn)業(yè)采用直接與間接相結(jié)合的扶持方式，而對(duì)成熟產(chǎn)業(yè)則以財(cái)政間接支持為主；根據(jù)細(xì)分產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)和外部性等特征，對(duì)文化創(chuàng)意各細(xì)分產(chǎn)業(yè)制定針對(duì)性的獎(jiǎng)補(bǔ)政策，如廣告策劃多為中小企業(yè)而電影制作多為大企業(yè)，因大企業(yè)通過資本市場(chǎng)更易獲得資金，故對(duì)電影策劃可通過財(cái)政投融資予以支持，而對(duì)廣告策劃可實(shí)行財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)。另一方面，合理界定文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)范圍，動(dòng)態(tài)更新文化創(chuàng)意細(xì)分行業(yè)目錄，是保證專項(xiàng)資金覆蓋范圍適當(dāng)性的重要前提。因此有必要設(shè)立文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金，根據(jù)文化創(chuàng)意細(xì)分行業(yè)目錄規(guī)范扶持范圍，并將產(chǎn)業(yè)研究納入長(zhǎng)期扶持范圍，保證補(bǔ)貼資金覆蓋范圍的動(dòng)態(tài)調(diào)整，提高資金的使用效率。此外，省級(jí)層面應(yīng)合理配置資源，規(guī)避同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，最終推動(dòng)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。

3.強(qiáng)化政府引導(dǎo)基金政策導(dǎo)向

江蘇省可借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)設(shè)立文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基金委員會(huì)，同時(shí)建立健全文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基金財(cái)政投融資法律保障體系，以法律法規(guī)形式明確規(guī)范文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基金的投資目標(biāo)、融資方式、投資范圍、資金回收年限和委員會(huì)的的權(quán)利、義務(wù)等，以解決目前多頭管理帶來的項(xiàng)目選擇不科學(xué)、資金投向不合理等問題，規(guī)范資金投向和引導(dǎo)基金的合理使用。如由文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基金投資者按出資比例派人加入委員會(huì)，并配比一定數(shù)量的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員；由風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金日常管理，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)行保證效率，但年終需向文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基金委員會(huì)報(bào)告項(xiàng)目投資情況，如考察項(xiàng)目的選擇是否符合法律法規(guī)、多大比例項(xiàng)目體現(xiàn)財(cái)政引導(dǎo)基金導(dǎo)向，該比例是否與出資額相匹配及項(xiàng)目資金是否保證專款專用等。此外，可在文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基金委員會(huì)下根據(jù)需要設(shè)立子行業(yè)基金委員會(huì)，子基金或文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基金委員會(huì)應(yīng)起到良好的政策反饋?zhàn)饔?，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整，適應(yīng)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展需求。

4.打通增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣鏈條

考慮到人工成本不能抵扣不利于文化創(chuàng)意企業(yè)做大做強(qiáng)和提高核心競(jìng)爭(zhēng)力，筆者建議參考免稅農(nóng)產(chǎn)品稅制設(shè)計(jì)，將人力成本增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額納入抵扣項(xiàng)目。如可以實(shí)行憑票定率抵扣，人工成本的進(jìn)項(xiàng)稅額可按照企業(yè)提供給稅務(wù)部門的工資表乘以一個(gè)合理有效的扣除比例進(jìn)行計(jì)算，其中工資表數(shù)據(jù)的真實(shí)性需稅務(wù)機(jī)關(guān)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代化技術(shù)手段予以判定，而合理有效的扣除比例可通過測(cè)算勞動(dòng)者基本生活支出、職業(yè)技能培訓(xùn)支出占收入的比重，結(jié)合企業(yè)所在行業(yè)適用稅率予以確定；也可以運(yùn)用投入產(chǎn)出法或成本法核定進(jìn)項(xiàng)稅額扣除，即當(dāng)期允許抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅額=銷售收入×收入人工成本率×扣除率，收入人工成本率可根據(jù)文化創(chuàng)意行業(yè)特點(diǎn)制定標(biāo)準(zhǔn)，扣除率的確定可采取憑票核定扣除率的確定方式。此外，在執(zhí)行過程中扣除基數(shù)的確定，也應(yīng)結(jié)合企業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅進(jìn)行全面綜合考慮，并適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整。