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江蘇交控成立于2000年，是江蘇省重點(diǎn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目省級投融資平臺，主要承擔(dān)了江蘇省重點(diǎn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的投融資、高速公路運(yùn)營管理以及相關(guān)競爭性企業(yè)的資產(chǎn)和市場經(jīng)營管理，涉及金融投資、電力能源、智慧交通、工程養(yǎng)護(hù)、客運(yùn)渡運(yùn)等多個領(lǐng)域。截至2020年底，公司全口徑資產(chǎn)總額6600億元，凈資產(chǎn)2800億元，累計完成高速公路項目投資2915億元，運(yùn)營高速公路總里程4280公里，占全省高速公路運(yùn)營里程近90%。

江蘇“省市共建”模式的基本特點(diǎn)

早在“八五”期間，在充分吸納了省級政府全額出資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，江蘇省高速公路建設(shè)就開始采用“省市共建”模式，本著“責(zé)權(quán)利相結(jié)合”和“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”的原則，省市按比例注入資本金，組建項目公司并進(jìn)行銀行貸款融資，籌集項目建設(shè)資金。

江蘇高速公路建設(shè)籌融資在“省市共建”模式下，不斷豐富市場化手段和方法，通過采取加大銀行貸款份額、企業(yè)債券、股票、利用外資、股權(quán)融資等方式，得到逐步完善，為江蘇省高速公路建設(shè)發(fā)揮了巨大的、不可估量的作用。

現(xiàn)階段江蘇高速投資難點(diǎn)分析

項目推進(jìn)節(jié)奏加快，資金保障能力面臨考驗(yàn)

目前，江蘇省綜合交通運(yùn)輸體系與交通強(qiáng)國建設(shè)要求仍存在較大差距，建設(shè)任務(wù)仍然較重。此外，受地方政府債務(wù)影響，江蘇省普通公路建設(shè)節(jié)奏明顯放緩，高速公路、鐵路建設(shè)更多承擔(dān)了穩(wěn)增長的任務(wù)。近兩年，江蘇省大批高速公路、過江通道、鐵路項目啟動工可及勘察設(shè)計招標(biāo)工作，可以預(yù)見，在未來交通強(qiáng)國建設(shè)的新征程中，江蘇交控作為全省綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)中的投融資主渠道，要著力解決“錢從哪里來”“險從哪里防”的難題，進(jìn)一步提升投融資保障能力。

建設(shè)成本大幅增加，投資效益下降

江蘇省第一條高速公路——滬寧高速（G42滬蓉高速江蘇段）于1996年建成，單公里造價僅7643萬元（2019年可比價）。近年來，江蘇高速建設(shè)成本不斷增加，單公里造價超過3億元的項目層出不窮，項目財務(wù)效益持續(xù)下降，項目工可也不再將財務(wù)收益作為項目批復(fù)的充分條件。

據(jù)測算，“十四五”期間，江蘇省高速公路重點(diǎn)項目投資將超過3000億元，包括15個在建項目（約580公里）、12個新建項目（約500公里）、12個擴(kuò)建項目（約900公里），超過以往全省高速公路投資規(guī)模的總和。

政策環(huán)境發(fā)生變化，平臺風(fēng)險提升

2018年，交通運(yùn)輸部開展《收費(fèi)公路管理條例》修訂，但各方意見分歧較大，導(dǎo)致條例中相關(guān)利好政策暫時無法落地。

近年來，國家頒布施行了各類高速公路減收政策、收費(fèi)公路專項清理政策，對以車輛通行費(fèi)收費(fèi)為主營業(yè)務(wù)的江蘇交控產(chǎn)生不小的影響。2020年，因新冠肺炎疫情防控需要，江蘇交控共減免通行費(fèi)（現(xiàn)金流）超過120億元，平臺風(fēng)險明顯提升。

市縣推進(jìn)項目意愿強(qiáng)烈，省級資源難以全面覆蓋

隨著《江蘇省高速公路網(wǎng)規(guī)劃（2017-2025年）》的正式批復(fù)，規(guī)劃方案中大部分新增的以城際服務(wù)功能為主的項目由設(shè)區(qū)市政府提出，主要以服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展功能為主，對于這類項目，各市縣加快建設(shè)的積極性較高，推進(jìn)意愿強(qiáng)烈。但省級有限的資金需要優(yōu)先滿足省域主通道擴(kuò)容、跨江通道建設(shè)、省際斷頭路打通等重點(diǎn)項目，預(yù)計未來五年，江蘇省高速公路重點(diǎn)項目投資將超過3000億元。如何合理平衡有限的資源供給與普遍的建設(shè)需求，成為行業(yè)主管部門以及省級投資平臺在“十四五”期間需要面對的重要困難之一。

2020年2月17日至5月5日，全國共減免高速公路通行費(fèi)1590多億元。

江蘇省“省市共建”模式的創(chuàng)新方案

創(chuàng)新思路

江蘇省高速公路一般采用“省市共建，以省為主”的投資模式，即省級平臺與市縣平臺共同投資，省級平臺作為控股股東承擔(dān)大部分資本金并負(fù)責(zé)清償銀行貸款，通過項目后續(xù)運(yùn)營的通行費(fèi)收入還本付息。為更好承擔(dān)江蘇省新一輪高速公路的投資任務(wù)，探索創(chuàng)新多渠道、多層次、多元化的高速公路建設(shè)投融資新模式，江蘇交控進(jìn)行了深入研究，試圖基于“省市共建”模式，尋找可持續(xù)投融資的突破口。經(jīng)研究，新的投資模式應(yīng)具備以下特征：

●流程操作簡單容易落地，不增加項目溝通協(xié)調(diào)難度；

●有效降低省方投資壓力，不影響其他重點(diǎn)項目推進(jìn)；

●顯著提升項目推進(jìn)節(jié)奏，滿足市縣迫切的建設(shè)需求；

●加強(qiáng)省市平臺合作力度，實(shí)現(xiàn)雙方共同可持續(xù)發(fā)展。

基于以上特征，可考慮將項目投資方案中省市投資任務(wù)“倒置”，即“以市為主”由市縣平臺承擔(dān)大部分資本金并承擔(dān)銀行貸款清償責(zé)任，省級平臺投資壓力將明顯下降，而對市縣而言，通過高速項目投資所拉動的相關(guān)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的直接收益，如能完全覆蓋投資成本，則市縣政府完全可以接受。即使高速項目本身有一定虧損，但項目提前建成所帶來的積極社會效應(yīng)也是不可定量計量的正收益。同時，省方也可利用其平臺優(yōu)勢，與市縣政府開展產(chǎn)業(yè)合作，通過提升高速項目邊際收益平衡自身投入，完美實(shí)現(xiàn)省市雙方共贏。因此，總體判斷推進(jìn)規(guī)劃的不跨市高速項目（協(xié)調(diào)工作量少）采取“省市共建，以市為主”的投資模式是具備落地可能的，既有利于調(diào)動市縣政府積極性，更好發(fā)揮省級平臺的資本帶動功能，又可進(jìn)一步加快項目推進(jìn)實(shí)施。如能通過該模式推進(jìn)一個項目建設(shè)落地，則可對省內(nèi)各有關(guān)市縣形成廣泛的示范效應(yīng)。

創(chuàng)新案例

鹽射高速項目概況

鹽城至射陽高速公路（以下簡稱“鹽射高速”）為《江蘇省高速公路網(wǎng)規(guī)劃（2017-2035年）》規(guī)劃的省級高速公路，編號S21，因其定位為城際聯(lián)絡(luò)線，在路網(wǎng)中建設(shè)優(yōu)先層級相對靠后，如按正常建設(shè)時序，本項目合理建設(shè)期在2025年后。路網(wǎng)規(guī)劃批復(fù)后，鹽城市射陽縣政府表現(xiàn)出非常迫切的意愿，希望提前推進(jìn)項目投資建設(shè)。江蘇交控在與市縣政府接洽溝通后，發(fā)現(xiàn)項目基本情況比較符合創(chuàng)新研究成果中“省市共建，以市為主”模式的實(shí)施條件，經(jīng)與行業(yè)主管部門溝通協(xié)調(diào)后，最終決定通過鹽射高速項目進(jìn)行試點(diǎn)，采用新模式投資建設(shè)。

鹽射高速為經(jīng)營性高速公路項目，概算總投資34.5億元，建設(shè)資金籌集方案采用“省市共建，以市為主”模式，資本金占比40%，為9.8億元，由江蘇交控和鹽城市射陽縣投資平臺共同籌集，其中江蘇交控出資2.94億元（占資本金30%），射陽縣投資平臺出資6.86億元（占資本金70%）；其余14.7億元通過銀行貸款籌措。該項目已于2019年開工建設(shè)，計劃于2022年建成通車。

“省市共建，以市為主”模式的創(chuàng)新點(diǎn)

投資模式創(chuàng)新江蘇省常規(guī)的“以省為主”模式，省市雙方根據(jù)江蘇省政府相關(guān)文件要求，應(yīng)按省市7∶3的比例承擔(dān)資本金，銀行貸款由省方負(fù)責(zé)清償。鹽射高速公路項目由鹽城市（射陽縣）承擔(dān)資本金出資的70%，代表省級出資的江蘇交控出資占資本金僅30%，剩余資金由射陽縣投資平臺通過銀行貸款籌措。根據(jù)投資比例，市縣方作為項目大股東，省方作為小股東，項目建成后資產(chǎn)歸市縣所有。

建設(shè)主體創(chuàng)新采用“以省為主”模式建設(shè)的項目，一般由江蘇省交通運(yùn)輸廳所屬事業(yè)單位——江蘇省交通工程建設(shè)局牽頭推進(jìn)。鹽射高速前期以及建設(shè)實(shí)施工作由射陽縣政府牽頭推進(jìn)，便于市縣充分發(fā)揮能動性。在項目實(shí)際推進(jìn)過程中，也受益于不跨市項目工作界面簡單，市縣較易形成多行業(yè)聚力，推動各相關(guān)前置手續(xù)辦理效率比原有模式有明顯提升，工作周期明顯縮短。

運(yùn)營方式創(chuàng)新高速項目運(yùn)營主體一般為項目大股東，本項目建成后應(yīng)由縣級平臺運(yùn)營。但考慮江蘇交控長年積累的高速公路運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)協(xié)商，項目運(yùn)營創(chuàng)新性由小股東負(fù)責(zé)，即由射陽縣直接委托江蘇交控對鹽射高速統(tǒng)一進(jìn)行運(yùn)營管理，確保全省高速整體服務(wù)品質(zhì)不變。

合作方式創(chuàng)新一般高速公路項目省市投資主體除簽署出資協(xié)議外，不涉及其他方面合作。鹽射高速以項目建設(shè)為契機(jī)，助力省市雙方深入合作，江蘇交控與射陽縣政府在項目建設(shè)同時簽署了合作協(xié)議，全面推進(jìn)雙方后續(xù)在交通基礎(chǔ)設(shè)施、綠色能源、招商引資及其他領(lǐng)域的合作，最大化利用重大基礎(chǔ)設(shè)施的邊際衍生效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)省市共同受益，共同發(fā)展。

實(shí)施效果

極速加快項目推進(jìn)節(jié)奏“以市為主”模式充分調(diào)動了市縣政府的積極性，市縣相關(guān)單位由以往參與配合工作的“配角”，變?yōu)闋款^組織推進(jìn)的“主力”，舉一縣之力推進(jìn)前期工作。原本“以省為主”模式下，因同時推進(jìn)的項目數(shù)量多、情況差異大，所需要跨行業(yè)溝通協(xié)調(diào)的工作量巨大，單個項目僅辦理用地、環(huán)保等相關(guān)前置手續(xù)通常就需要耗時一兩年，而鹽射高速從啟動研究到正式施工全周期僅用時15個月。

顯著控制項目投資規(guī)模近年來，江蘇省高速公路建設(shè)成本居高不下，當(dāng)前四車道高速平均建設(shè)投資超過1.8億元/公里。其中，受近期土地政策影響，土地使用成本平均已超過項目總投資的30%，部分地區(qū)甚至超過40%。鹽射高速（四車道）造價僅1.1億元/公里，土地使用成本占總投資的25%，明顯低于全省平均水平。這主要得益于“以市為主”由市縣為主體推動項目前期工作，對工程方案以保障基本功能為原則，竭盡所能控制征拆規(guī)模，將“每一塊錢都花在刀刃上”，項目對投資規(guī)模的控制力度是“以省為主”模式不能達(dá)到的。

有效緩解省方投資平臺壓力鹽射高速通過“以市為主”模式投資建設(shè)，直接減輕省方投融資壓力超過18億元。江蘇交控有限的資金可精準(zhǔn)投向主通道擴(kuò)容、過江通道以及省級斷頭路等“補(bǔ)短板”項目，充分支撐和保障江蘇交通強(qiáng)省戰(zhàn)略有序推進(jìn)。

截至2020年底，江蘇高速公路總里程已達(dá)到4874公里，密度達(dá)到4.4公里/平方公里，居全國首位。

有力帶動市縣經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展自鹽射高速實(shí)施建設(shè)以來，依托高速公路，通過招商引資、土地增值、旅游開發(fā)等，給射陽縣直接帶來財政收入預(yù)計超過50億元。此外，依托高速公路所帶動的周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展也非?？捎^，如：安徒生童話園（總投資12億元）、日月島生態(tài)旅游區(qū)（總投資202億元）、黃沙港國家中心漁港（總投資2.5億元）等項目均正處于同步開發(fā)階段。此外，依托江蘇交控平臺直接或間接投資，還將啟動“交通+能源”射陽海上風(fēng)電、鹽射高速合德養(yǎng)護(hù)基地（投資規(guī)模1億元）等項目建設(shè)，進(jìn)一步挖掘高速公路邊際效益，提升射陽縣經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。

推廣應(yīng)用情況

鹽射高速采用“省市共建，以市為主”模式投資建設(shè)具有較強(qiáng)的示范意義。目前，南通市通錫高速通州至海門段、徐州東部繞越高速公路、臺兒莊至睢寧高速公路等一批項目已陸續(xù)采用該模式推進(jìn)前期工作，涉及投資規(guī)模超過490億元，將為江蘇省級平臺釋放超過370億元的投資能力。

“十四五”期間，江蘇省高速公路建設(shè)任務(wù)艱巨，“省市共建，以市為主”模式的成功運(yùn)用，為省級平臺投資可持續(xù)性提供了有力支撐，也為市縣經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了合理的路徑。在未來該模式的廣泛應(yīng)用中，還可深入探索投資方案創(chuàng)新，如“以市為主+社會資本”“以省為主+社會資本”“施工承包+股權(quán)投資”等方式在高速重點(diǎn)項目中的試點(diǎn)應(yīng)用。同時，積極拓展融資渠道，分散投資壓力，開展REITs試點(diǎn)工作；延長產(chǎn)業(yè)鏈，向上游探索，進(jìn)入設(shè)計、建設(shè)、建材等行業(yè)，向下游進(jìn)一步提升“交通+”的廣度和深度，擴(kuò)大平臺收入來源；積極配合推動收費(fèi)公路動態(tài)調(diào)價機(jī)制改革，確保大規(guī)模投資項目有合理回報。