于 釙，張淑娜，姚 梅，宋 凡，王卓然

(1.水利部信息中心/水利部水文水資源監(jiān)測預(yù)報中心，北京 100053；2.安徽省水文局，安徽 合肥 230022)

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，是保障國家經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性資源。地下水是水資源的重要組成部分，是我國北方地區(qū)的重要供水水源，是生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的重要影響因素。隨著城市化和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對水資源需求量的增大，長期不合理開采地下水，導(dǎo)致地下水超采區(qū)面積增大、地面沉降、海水入侵、地下水水源地污染等問題，地下水水資源已成為我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和人民對美好生活需求的制約因素。2014年全國地下水源供水量1 117億 m3，占全國總供水量的18.3%，其中河北、河南、北京、山西和內(nèi)蒙古5個省(區(qū)、市)地下水源供水量占總供水量約一半以上[1]。地下水監(jiān)測是水資源統(tǒng)一管理和保護(hù)的基本內(nèi)容和重要手段，是一項長期的基礎(chǔ)性工作[2]，通過掌握地下水水位(埋深)、水溫、水質(zhì)、水量等動態(tài)要素，研究其變化規(guī)律，科學(xué)的評價地下水資源，為地下水資源合理開發(fā)利用與有效保護(hù)提供基礎(chǔ)資料。

1 國家地下水監(jiān)測工程概述

我國的地下水監(jiān)測主要由水利部門和自然資源部門(原國土資源部門)開展，國家地下水監(jiān)測工程建成前主要以人工監(jiān)測為主，監(jiān)測井多為生產(chǎn)井、民用井，站網(wǎng)布局不合理、數(shù)據(jù)時效性差、準(zhǔn)確度低、信息服務(wù)能力薄弱。在此背景下，2015年9月，國家地下水監(jiān)測工程開工建設(shè)。該工程特點是兩部共建、全部中央投資、點多面廣、技術(shù)復(fù)雜、地方水文部門共建共管，建設(shè)目標(biāo)是優(yōu)化我國地下水監(jiān)測站網(wǎng)，提高站網(wǎng)密度，增加監(jiān)測頻次，提高監(jiān)測數(shù)據(jù)服務(wù)能力[3]。2020年1月，工程建設(shè)完成并通過竣工驗收。國家地下水監(jiān)測工程共建成地下水監(jiān)測站20 469個，其中水利部10 298個，自然資源部10 171個，初步建成全國性的地下水監(jiān)測站網(wǎng)，站網(wǎng)密度達(dá)到5.8個/103km2，實現(xiàn)對我國大型平原區(qū)、盆地及巖溶區(qū)地下水動態(tài)的區(qū)域性監(jiān)控[4]。

2 國家地下水監(jiān)測工程建設(shè)管理

國家地下水監(jiān)測工程建設(shè)管理涉及面廣，一方面需要協(xié)調(diào)兩部門之間的重大事項，另一方面需要協(xié)調(diào)項目法人、各級水文部門、監(jiān)理公司、設(shè)計單位、施工單位的關(guān)系。從工程建設(shè)內(nèi)容看，涉及水文地質(zhì)、鉆井施工、信息采集、信息系統(tǒng)開發(fā)、信息傳輸與交換、信息存儲等方面。因此，該工程是一個跨部門、多領(lǐng)域、復(fù)雜的、綜合性的系統(tǒng)工程，其建設(shè)管理既不同于水利部門日常行政管理，也不同于一般的水利工程建設(shè)管理，是一個政策性強(qiáng)、關(guān)注面廣、操作性要求高、具有創(chuàng)新性和挑戰(zhàn)性的項目管理工作。國家地下水監(jiān)測工程嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序?qū)嵤?，實行項目法人?zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、項目監(jiān)理制和合同管理制。水利部和項目法人在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合工程實際情況，制定了一系列規(guī)章制度和項目標(biāo)準(zhǔn)，確保做好工程建設(shè)管理工作。

國家地下水監(jiān)測工程建設(shè)管理的環(huán)節(jié)很多，主要涉及管理機(jī)構(gòu)及職能、管理程序、招標(biāo)投標(biāo)、工程監(jiān)理、資金管理、質(zhì)量控制、監(jiān)督檢查、工程驗收、資產(chǎn)管理、運行管理等方面。

2.1 管理機(jī)構(gòu)和職能

國家地下水監(jiān)測工程成立水利部和自然資源部項目協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)合作建設(shè)過程中的重大決策與部署，指導(dǎo)、檢查兩部合作項目建設(shè)工作及落實情況，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、研究兩部合作過程中有關(guān)項目的重大事項。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，分別設(shè)在兩部項目法人單位，兩部項目法人單位成立國家地下水監(jiān)測中心管委會。

水利部是國家地下水監(jiān)測工程(水利部分)的主管部門，成立了由水利部副部長為組長，水文局、水資源司、規(guī)劃計劃司、人事司、財務(wù)司等有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加的水利部國家地下水監(jiān)測工程項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)和監(jiān)督本工程項目建設(shè)工作，協(xié)調(diào)自然資源部建立兩部聯(lián)席會議制度，研究解決項目建設(shè)中的重大問題。辦公室設(shè)在水利部水文司(原水利部水文局)，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作。

水利部信息中心(原水利部水文局)作為水利部分項目法人，全面負(fù)責(zé)本工程的建設(shè)管理工作。

項目法人成立水利部國家地下水監(jiān)測工程項目建設(shè)辦公室(以下簡稱部項目辦)，具體負(fù)責(zé)本工程建設(shè)管理工作。

各流域機(jī)構(gòu)水文局、各省級水文部門成立項目建設(shè)辦公室，按照項目法人授權(quán)或委托，負(fù)責(zé)本級項目建設(shè)管理和監(jiān)督檢查工作。

2.2 管理程序

國家地下水監(jiān)測工程是一項列入國家十三五規(guī)劃的戰(zhàn)略性工程，嚴(yán)格按照管理程序?qū)嵤┕芾恚ㄟ^明確各級建管部門的職責(zé)、任務(wù)和工作流程，確保工程建設(shè)管理工作的有序開展。

項目法人根據(jù)項目特點和具體情況，與各流域機(jī)構(gòu)、省級水文部門簽訂授權(quán)書、委托書、廉政責(zé)任書，明確相關(guān)責(zé)任和建設(shè)任務(wù)。

部項目辦組織編制年度實施方案，嚴(yán)格執(zhí)行初步設(shè)計報告中批復(fù)的各級項目建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)資金、建設(shè)周期。

部項目辦根據(jù)工程建設(shè)進(jìn)度安排，審核匯總各流域機(jī)構(gòu)和各省級水文部門年度建設(shè)計劃后，提出本工程的年度投資建議和建設(shè)計劃，經(jīng)項目法人或部項目領(lǐng)導(dǎo)小組同意后，報送水利部。

水利部將本工程的年度投資建設(shè)計劃下達(dá)項目法人，由項目法人下達(dá)各流域機(jī)構(gòu)和各省級水文部門年度建設(shè)任務(wù)。部項目辦根據(jù)自身承辦項目的年度建設(shè)任務(wù)和計劃，在開展全國工程建設(shè)管理的同時，根據(jù)有關(guān)規(guī)定組織本級和統(tǒng)一招標(biāo)工作，招標(biāo)完成后，由項目法人簽訂合同。各級水文部門根據(jù)有關(guān)規(guī)定組織招標(biāo)工作，招標(biāo)完成后，由項目法人簽訂合同。

項目法人建立國庫支付“零余額”賬號和賬戶，根據(jù)基本建設(shè)程序，按照財政性資金國庫集中支付程序進(jìn)行支付。

流域和省級水文部門分別組織編制本級各類報表和單項工程財務(wù)決算，并按規(guī)定上報部項目辦審核匯總。部項目辦在流域和省級水文部門上報的報表和決算基礎(chǔ)上，編制整個工程的報表和竣工財務(wù)總決算，由項目法人上報水利部。

2.3 招標(biāo)投標(biāo)

招標(biāo)投標(biāo)是工程建設(shè)管理工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，工程承建單位選擇的好壞，對工程建設(shè)的成敗至關(guān)重要[5]。國家地下水監(jiān)測工程建設(shè)范圍廣，覆蓋除港澳臺以外的全國各地，為便于工程的建設(shè)管理，按照屬地管理原則，將工程劃分40個單項工程，根據(jù)其特點進(jìn)一步細(xì)分為多個標(biāo)段，采取不同的招標(biāo)方式和組織形式。

2.3.1 招標(biāo)投標(biāo)方式

1)國家中心單項工程

(1)國家中心本級生產(chǎn)用房購置、裝修，水質(zhì)實驗室建設(shè)等，由部項目辦組織公開招標(biāo)；計算機(jī)采購、檔案室辦公設(shè)備、信息安全等級評測等按照國家相關(guān)要求，由部項目辦組織采用政府采購或邀請招標(biāo)方式。

(2)涉及工程全局的信息服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)、系統(tǒng)集成、工程監(jiān)理、初步設(shè)計、監(jiān)測站維護(hù)設(shè)備和巡測設(shè)備等，由部項目辦統(tǒng)一組織公開招標(biāo)。

2)流域單項工程

流域中心建設(shè)內(nèi)容較少，僅包含信息源建設(shè)與業(yè)務(wù)軟件本地化定制，由流域水文部門組織公開招標(biāo)。

3)省級單項工程

(1)監(jiān)測站土建工程。監(jiān)測站土建工程是本工程的最基礎(chǔ)建設(shè)內(nèi)容，由于站點眾多且分散、單井投資量較小，按各省監(jiān)測站數(shù)量、分布范圍劃分為一個或多個標(biāo)段，由各省級水文部門組織公開招標(biāo)，選擇有資質(zhì)和有施工經(jīng)驗的單位承建。

(2)地下水水位監(jiān)測儀器。地下水水位監(jiān)測儀器設(shè)備是本工程信息采集傳輸?shù)幕A(chǔ)設(shè)備，單個設(shè)備投資量小，各省大多劃分為一個標(biāo)段，少數(shù)省劃分為多個標(biāo)段，由各省級水文部門組織公開招標(biāo)，在合格產(chǎn)品目錄中，擇優(yōu)選擇設(shè)備廠商。

(3)軟件系統(tǒng)開發(fā)。省級中心軟件開發(fā)內(nèi)容較少，僅包含信息源建設(shè)與業(yè)務(wù)軟件本地化定制，由省級水文部門組織公開招標(biāo)，部分省由于工作量少，納入相關(guān)流域水文部門招標(biāo)內(nèi)容。

(4)高程引測和坐標(biāo)測量。各省高程引測和坐標(biāo)測量工作，按照財政部批復(fù)，采用單一來源方式，由項目法人直接委托各省級水文部門完成。

2.3.2 招標(biāo)組織形式

各級委托招標(biāo)人根據(jù)標(biāo)段特點，選擇有資質(zhì)、有經(jīng)驗的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，報部項目法人審批后，委托其辦理招標(biāo)事宜。

按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《國家地下水監(jiān)測工程(水利部分)招標(biāo)投標(biāo)實施辦法》的規(guī)定，評標(biāo)由招標(biāo)人依法組建的評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)。評標(biāo)專家的產(chǎn)生應(yīng)符合有關(guān)法律法規(guī)，由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在相關(guān)專家?guī)熘须S機(jī)抽取，評標(biāo)專家應(yīng)客觀、公正的對投標(biāo)文件提出評審意見。評標(biāo)結(jié)果公示期結(jié)束且所有異議處理后，以書面方式確定中標(biāo)人和發(fā)出中標(biāo)通知書，擬定的合同書由項目法人審簽蓋章后生效。

2.4 工程監(jiān)理

工程監(jiān)理是受建設(shè)單位委托，根據(jù)法律法規(guī)、工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、勘察設(shè)計文件及合同，在施工階段對建設(shè)工程質(zhì)量、進(jìn)度、造價進(jìn)行控制，對合同、信息進(jìn)行管理，對工程建設(shè)相關(guān)方的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，并履行建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理法定職責(zé)的服務(wù)活動[6]。

由于國家地下水監(jiān)測工程建設(shè)點多面廣、建設(shè)周期短、專業(yè)種類多，單個監(jiān)理公司人員數(shù)量、專業(yè)配備難以適應(yīng)本工程要求。因此，將水利部分劃分兩個監(jiān)理標(biāo)段，監(jiān)理單位根據(jù)監(jiān)理合同，依據(jù)監(jiān)理規(guī)劃和監(jiān)理細(xì)則，結(jié)合工程特點實施質(zhì)量控制、進(jìn)度控制、投資控制、合同管理、信息管理和協(xié)調(diào)各方關(guān)系，通過分工合作，實現(xiàn)工程監(jiān)理目標(biāo)。

2.5 資金管理

資金管理是工程建設(shè)的基本保證，是工程建設(shè)的基礎(chǔ)條件。國家地下水監(jiān)測工程資金管理嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序，遵守財政部、水利部制定的《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》、《基本建設(shè)項目竣工財務(wù)決算管理暫行辦法》、《水利基本建設(shè)項目竣工財務(wù)決算編制規(guī)程》以及《國家地下水監(jiān)測工程(水利部分)項目資金使用管理辦法》等規(guī)章制度。

工程財務(wù)管理由水利部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，工程資金由項目法人集中管理、統(tǒng)一支付，流域和省級水文部門按照項目法人授權(quán)或委托協(xié)助對資金進(jìn)行監(jiān)督與管理；工程資金嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定用于經(jīng)批準(zhǔn)的工程項目，不得截留、擠占和挪用，做到專款專用，厲行節(jié)約，降低工程成本，防止損失浪費，提高資金使用效益。

2.6 質(zhì)量控制

工程質(zhì)量控制是工程建設(shè)的核心，是工程建設(shè)管理的重中之重。國家地下水監(jiān)測工程質(zhì)量由項目法人全面負(fù)責(zé)，設(shè)計、施工、監(jiān)理以及設(shè)備、材料供應(yīng)等單位按照《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定和合同，遵照本工程相關(guān)質(zhì)量監(jiān)督手冊、驗收手冊、工程標(biāo)準(zhǔn)、變更規(guī)定等，對各自承擔(dān)的工作質(zhì)量負(fù)責(zé)，實行工程質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，工程質(zhì)量一票否決制。對質(zhì)量不合格的工程，必須返工，直至驗收合格，否則驗收單位有權(quán)拒絕驗收，項目法人有權(quán)拒付工程款。工程涉及的材料、設(shè)備等，必須有合格證，經(jīng)過質(zhì)量檢驗和現(xiàn)場抽檢檢測，嚴(yán)禁不合格的材料、物品等進(jìn)入工程建設(shè)。

2.7 監(jiān)督檢查

監(jiān)督檢查是通過發(fā)現(xiàn)問題糾正問題，消除項目執(zhí)行中的錯誤和偏差，保證工程質(zhì)量，也可以預(yù)防腐敗，保障資金安全，提高項目建設(shè)管理水平。國家地下水監(jiān)測工程作為國家重大建設(shè)項目，也是國家重點檢查和重點審計的項目。工程明確監(jiān)督檢查制度，采取水利部專項稽查，項目法人監(jiān)督檢查和中期審計，結(jié)合部項目辦監(jiān)督檢查、流域和省級水文部門自查、地方水文部門日常巡查，重點檢查工程質(zhì)量、進(jìn)度和資金使用情況，做到及時發(fā)現(xiàn)問題，及時解決問題。對于挪用、截留建設(shè)資金的單位或個人，除追還相關(guān)資金外，還予以通報批評，情節(jié)嚴(yán)重的給予行政處分，構(gòu)成犯罪的依法追究其刑事責(zé)任。

2.8 工程驗收

國家地下水監(jiān)測工程驗收分為合同工程完工驗收、單項工程完工驗收和整體工程竣工驗收。

2.8.1 合同工程完工驗收

合同工程完工驗收是指某合同書中的所有建設(shè)任務(wù)完成后進(jìn)行的驗收。驗收申請由承建單位提出，本級項目管理單位組織，驗收組由部項目辦(或流域、省級水文部門)、設(shè)計、監(jiān)理、合同承建單位的5人以上單數(shù)代表組成，必要時邀請有關(guān)部門的代表和有關(guān)專家參加。

合同工程完工驗收前提交承建單位成果報告、設(shè)計單位意見和包含質(zhì)量評價的監(jiān)理報告。驗收時檢查合同范圍內(nèi)所有建設(shè)任務(wù)的完成情況；檢查或抽查合同工程質(zhì)量和試運行情況；對合同工程檔案進(jìn)行同步驗收，檢查歸檔文件材料的收集、整理情況；檢查合同完工結(jié)算情況。

2.8.2 單項工程完工驗收

單項工程完工驗收是指國家中心和各流域、各省級水文部門承擔(dān)的本級所有建設(shè)任務(wù)完成后進(jìn)行的驗收。單項工程完工2個月內(nèi)，項目法人組織驗收，驗收組由項目法人、設(shè)計、監(jiān)理、流域或省級水文部門的代表組成，必要時邀請有關(guān)部門的代表和有關(guān)專家參加。

單項工程完工驗收前，先進(jìn)行技術(shù)預(yù)驗收，成立技術(shù)專家組，通過查閱資料、檢查工程完成情況、抽查監(jiān)測信息報送情況等方式，對單項工程建設(shè)內(nèi)容、質(zhì)量、效益進(jìn)行評價，提出技術(shù)預(yù)驗收意見。

單項工程完工驗收時檢查單項工程是否按批準(zhǔn)的設(shè)計全部完成，單項工程建設(shè)質(zhì)量情況，單項工程是否正常運行，固定資產(chǎn)登記與實物管理、價款結(jié)算、單項工程財務(wù)決算編制情況，技術(shù)預(yù)驗收發(fā)現(xiàn)問題的整改情況，以及單項工程檔案同步驗收。

2.8.3 整體工程竣工驗收

整體工程竣工驗收是指工程全部建設(shè)任務(wù)完成后的驗收，由水利部組織驗收?？⒐を炇涨?，進(jìn)行專項驗收、工程決算和財務(wù)審計、技術(shù)預(yù)驗收等，具體按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。

2.9 資產(chǎn)移交

資產(chǎn)移交是工程建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，順利完成資產(chǎn)移交，工程項目方可進(jìn)入常態(tài)運行。按照水利部統(tǒng)一安排，參加工程建設(shè)的各級水文部門與各級運行管理機(jī)構(gòu)保持一致，因此，本工程辦理資產(chǎn)轉(zhuǎn)固后，受項目法人委托各級水文部門代為管理本級工程資產(chǎn)。

2.10 運行管理

運行管理是國家地下水監(jiān)測工程能夠持續(xù)發(fā)揮作用的關(guān)鍵，做好運行管理工作、管理好工程和建設(shè)好工程同樣重要。由于工程建設(shè)期間，財政部批復(fù)了工程運行維護(hù)經(jīng)費，從而實現(xiàn)了“邊建設(shè)、邊運行、邊發(fā)揮工程效益”的目標(biāo)，避免“重建輕管”，開創(chuàng)了水利工程項目的先例。

工程運行維護(hù)涉及面廣、難度大，要建立切實可行的管理制度規(guī)范約束。按照《國家地下水監(jiān)測工程(水利部分)運行管理辦法》，工程運行維護(hù)遵循“統(tǒng)一組織、分級管理”原則，通過明確運行管理機(jī)構(gòu)和各級機(jī)構(gòu)的職責(zé)、任務(wù)、目標(biāo)，規(guī)定資金使用和合同管理程序，以及必要的人員構(gòu)成，形成完整的運行維護(hù)管理體系，用管理制度來保證工程能夠長期穩(wěn)定的發(fā)揮作用和效益。

3 結(jié)語

國家地下水監(jiān)測工程通過設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，明確管理職能，建章立制，規(guī)范管理程序，分級管理，各司其職，保證了建設(shè)管理工作的順利實施。國家地下水監(jiān)測工程的建設(shè)完成，解決了原來專用監(jiān)測井少、人工監(jiān)測為主、信息采集時效性差、服務(wù)能力低等突出問題，實現(xiàn)了地下水監(jiān)測信息自動采集與傳輸，大幅度提高了地下水監(jiān)測頻次和時效性，實現(xiàn)了國家、流域、省級、地市級四級平臺信息接收處理、共享交換、分析評價、資料整編等自動化處理，提高了地下水信息服務(wù)的能力和技術(shù)水平，是我國地下水監(jiān)測工作的一次有益探索，也是地下水工程建設(shè)管理工作的成功實踐。