季正嶸，李京生

（同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，上海200092）

2019年5月23日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）正式對(duì)外公布。2019年5月自然資源部在《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知自然資辦發(fā)〔2019〕35號(hào)》的工作通知中明確規(guī)定：村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國(guó)土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃。我國(guó)村莊規(guī)劃全面進(jìn)入了“以生態(tài)文明為引領(lǐng)、以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)、以空間規(guī)劃為載體”的新階段。國(guó)家從空間治理能力建設(shè)的角度提出空間規(guī)劃體系的改革，體現(xiàn)了這次空間規(guī)劃改革的問(wèn)題導(dǎo)向，規(guī)劃要有用、管用、好用，不是做表面的，而是要真正地貫徹實(shí)施，能指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)踐有實(shí)用性；還體現(xiàn)了這次空間規(guī)劃改革的價(jià)值導(dǎo)向，規(guī)劃編制成果法定化要有效率，規(guī)劃實(shí)踐要直觀、動(dòng)態(tài)、并持續(xù)陪伴村莊發(fā)展！

1 多規(guī)合一的村莊規(guī)劃面臨多元困境

按照國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)總體要求，提出了“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃的總體定位。然而鄉(xiāng)村的空間多元、價(jià)值多元、治理多元，導(dǎo)致多規(guī)合一的村莊規(guī)劃必然面臨多元述求。在鄉(xiāng)村地區(qū)建立多規(guī)合一的規(guī)劃系統(tǒng)面臨著土地指標(biāo)增轉(zhuǎn)失實(shí)、主體權(quán)利虛位失效以及鄉(xiāng)村治理體制失衡等多元困境。

1.1 鄉(xiāng)村保發(fā)展和保耕地之指標(biāo)困境

規(guī)劃首先應(yīng)正視鄉(xiāng)村“保耕地”的困境。國(guó)土空間規(guī)劃體系中落實(shí)的三條剛性控制底線為生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界和永久基本農(nóng)田保護(hù)線，在不同層次的國(guó)土空間規(guī)劃中進(jìn)行剛性傳導(dǎo)。當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃全面鋪開(kāi)，市縣和鎮(zhèn)的國(guó)土空間規(guī)劃尚未確定，導(dǎo)致村莊規(guī)劃缺乏上位的依據(jù)。保護(hù)線和規(guī)模指標(biāo)遲遲不能傳導(dǎo)下來(lái)，即使村莊規(guī)劃編了也難以法定化。有規(guī)劃編制需求的村莊，其數(shù)量規(guī)模不可低估，行政主管部門(mén)面臨龐大工作任務(wù)的挑戰(zhàn)。

規(guī)劃也應(yīng)該重視鄉(xiāng)村在“保發(fā)展”的矛盾。農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)大量涌現(xiàn)，夾雜著土地利用的沖突與矛盾。土地審批難、項(xiàng)目落地難，制約了農(nóng)村合理建設(shè)用地需求。例如上海國(guó)土規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃在“兩規(guī)合一”之后，在指標(biāo)緊約束的形勢(shì)下，新城和重要新市鎮(zhèn)的土地資源尚且捉襟見(jiàn)肘，村莊發(fā)展用地更是處于末位考量［1］。從轉(zhuǎn)變農(nóng)村土地使用模式、培育農(nóng)村產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、增加農(nóng)民收入、激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的角度定位村莊規(guī)劃，這就要求村莊規(guī)劃必須擺脫單一空間規(guī)劃或土地整理規(guī)劃的技術(shù)定位，增加經(jīng)濟(jì)和社會(huì)屬性。

規(guī)劃?rùn)?quán)對(duì)應(yīng)著發(fā)展權(quán)，村莊規(guī)劃價(jià)值的顯化會(huì)帶來(lái)更多的關(guān)注與爭(zhēng)奪。各級(jí)地方政府以及各種行政部門(mén)的利益述求往往主導(dǎo)了法定化的村莊規(guī)劃的形成，城鄉(xiāng)土地規(guī)劃?rùn)?quán)的不平等又導(dǎo)致鄉(xiāng)村規(guī)劃的價(jià)值并沒(méi)根植于農(nóng)民集體而是根植于政府。另外，某些地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的考量下，一般會(huì)動(dòng)用地方政府的規(guī)劃?rùn)?quán)，通過(guò)農(nóng)村集體土地直接入市倒逼規(guī)劃落地。事后按照既成事實(shí)確認(rèn)規(guī)劃，提供通道補(bǔ)辦手續(xù)。地方政府與某些經(jīng)濟(jì)組織“共謀”通過(guò)不完善的鄉(xiāng)村規(guī)劃法定化流程，對(duì)各種用地指標(biāo)進(jìn)行“圈地”和“勾地”。從而使缺少監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制的鄉(xiāng)村規(guī)劃又成為利益集團(tuán)逐利的保護(hù)傘，扭曲了其真正的價(jià)值和意義，產(chǎn)生了大量背離初心失實(shí)的規(guī)劃。

1.2 鄉(xiāng)村多元化主體權(quán)利之主體困境

鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃主體包括：上級(jí)政府、基層干部、村民組織、自治機(jī)構(gòu)、社會(huì)企業(yè)、投資企業(yè)、合作社、本村外出人員、返鄉(xiāng)個(gè)人、專(zhuān)業(yè)人員、志愿者、市民等［2］。2020年3月農(nóng)村農(nóng)業(yè)部針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體提出了高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃，未來(lái)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等新型組織模式將各類(lèi)主體以新的模式組織起來(lái)，因此未來(lái)鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃主體將更為多元。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)的多元主體是鄉(xiāng)村發(fā)展所廣為倡導(dǎo)的，但多元的鄉(xiāng)村權(quán)利主體又會(huì)帶來(lái)權(quán)責(zé)限定交叉模糊的弊端，反而造成我國(guó)農(nóng)村土地集體所有權(quán)者的“主體虛位”。以自2018年開(kāi)始的全國(guó)“大棚房”問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)清理整治行動(dòng)為例。在驚嘆耕地被占之嚴(yán)重、肯定這場(chǎng)耕地保衛(wèi)戰(zhàn)成效的同時(shí)，也引發(fā)了一系列值得深思的問(wèn)題：當(dāng)初村集體什么要鼓勵(lì)投資？現(xiàn)在鄉(xiāng)政府為什么又要求拆除？如果是違法違規(guī)的項(xiàng)目，在建設(shè)過(guò)程中為什么沒(méi)能制止？“企業(yè)花冤枉錢(qián)建大棚、政府花巨資拆大棚”的雙重浪費(fèi)導(dǎo)致對(duì)休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和基層政府公信力的雙重?fù)p害。是下鄉(xiāng)資本綁架成本低廉耕地的貪婪？還是農(nóng)村合作組織經(jīng)營(yíng)不善的無(wú)奈？或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村委自治的覺(jué)醒？當(dāng)前，鄉(xiāng)村旅游、共享農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。以“大棚房”為典型代表的休閑農(nóng)業(yè)僅是其中一種。僅此一種，就能玩出如此繁多的違規(guī)占地花樣。當(dāng)大棚房觸碰到底線問(wèn)題便得到如此力度的糾正，于是不得不擔(dān)憂：面對(duì)農(nóng)村這一廣闊的“投資洼地”，土地的“主人”集體缺位怎么辦？

當(dāng)然，造成大棚房問(wèn)題的不只有鄉(xiāng)村規(guī)劃缺位的問(wèn)題，還有土地政策不夠細(xì)化，土地分類(lèi)過(guò)于籠統(tǒng)、監(jiān)督和管理缺位等一系列問(wèn)題，產(chǎn)生了大量前后矛盾失效的規(guī)劃。但現(xiàn)實(shí)的困境在于：村莊的集體土地的所有者并不是村委會(huì)，而法定村莊規(guī)劃的責(zé)任主體是縣級(jí)以上的人民政府。多元主體參與的鄉(xiāng)村規(guī)劃誰(shuí)來(lái)編制、誰(shuí)來(lái)審批和誰(shuí)來(lái)監(jiān)督？所謂法定的村莊規(guī)劃能否覆蓋鄉(xiāng)村發(fā)展與保護(hù)的所有主體和所有領(lǐng)域？那些不能承擔(dān)起多元主體利益協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村規(guī)劃就是失效的規(guī)劃。

1.3 鄉(xiāng)村行政治理與村民自治之體制困境

鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃在現(xiàn)實(shí)推進(jìn)中的障礙本質(zhì)上在于國(guó)有土地所有制與農(nóng)村集體土地所有制并存、行政治理與村民自治的并存，使得國(guó)土空間規(guī)劃管控系統(tǒng)存在根本性沖突。政府利用行政手段對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地進(jìn)行嚴(yán)格管控并統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，其相關(guān)法規(guī)體系已較為完備，而目前基于村民自治針對(duì)農(nóng)村集體所有土地的管控、開(kāi)發(fā)及流轉(zhuǎn)依然缺乏完善和明確的法律規(guī)范體系［3］，通過(guò)村莊規(guī)劃這類(lèi)政府行政強(qiáng)加的手段干預(yù)本應(yīng)由村民自治主導(dǎo)的鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃。村莊規(guī)劃過(guò)渡行政工具化，違背鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制，導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層民主形式化，而產(chǎn)生大量流于形式的規(guī)劃。

基層民主管理、農(nóng)村土地管理與村莊規(guī)劃管理是鄉(xiāng)村規(guī)劃過(guò)程中關(guān)涉到的三類(lèi)權(quán)責(zé)。但是現(xiàn)行鄉(xiāng)村規(guī)范的法律規(guī)范體系對(duì)這三類(lèi)權(quán)責(zé)的限定依然模糊，以對(duì)農(nóng)村集體所有土地的管理最為突出。實(shí)際上，解決沖突的主要路徑就是劃清鄉(xiāng)村行政權(quán)與村民自治權(quán)的界限，加快農(nóng)村土地確權(quán)，明確鄉(xiāng)村各權(quán)利主體的權(quán)責(zé)限定落實(shí)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)，從而解決集體土地所有者的集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)體虛化，也即我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制的“主體虛位”的問(wèn)題。2020年頒布新的《土地管理法》補(bǔ)充了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租的規(guī)定，但仍然沒(méi)有根本解決農(nóng)村集體組織根據(jù)規(guī)劃自由實(shí)現(xiàn)土地收益的權(quán)利。新《土地管理法》增加了對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的統(tǒng)籌。由于我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行的是集體所有制，而且農(nóng)村土地的用途管制出于保護(hù)耕地和生態(tài)安全的原因，但極大地限制了土地的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，造成該集體經(jīng)濟(jì)組織的非農(nóng)發(fā)展權(quán)利的部分或完全喪失，是不平等的發(fā)展權(quán)分配制度，因此需要一種補(bǔ)償來(lái)彌補(bǔ)這種權(quán)利的失衡以及彌合兩種所有權(quán)制度的嫌隙。國(guó)土空間規(guī)劃將人地關(guān)系協(xié)調(diào)作為重心解決城鄉(xiāng)問(wèn)題，同時(shí)需要重視城鄉(xiāng)不同的治理方式和不同性質(zhì)的土地所有制。那些不能平衡好行政治理和村民自治的鄉(xiāng)村規(guī)劃就是失衡的規(guī)劃。

綜上，村莊規(guī)劃區(qū)別于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和社會(huì)治理規(guī)劃在于村莊規(guī)劃是落實(shí)國(guó)家自然資源剛性管控的法定化工具。國(guó)土空間規(guī)劃改革所倡導(dǎo)的多規(guī)合一村莊規(guī)劃一定程度上為鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展打通了部門(mén)和系統(tǒng)的壁壘，并不是各種政策和多類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃簡(jiǎn)單的拼合，而是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類(lèi)政策和治理主體的實(shí)用工具，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的法制化自治化的有效依據(jù)。為鄉(xiāng)村落實(shí)多重空間指標(biāo)，明晰多元主體權(quán)利，促成行政與自治平衡是鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃的使命。為了避免失實(shí)、失效和失衡規(guī)劃，在鄉(xiāng)村振興的背景下鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)土空間治理必須兼顧實(shí)用性與有效性。

2 鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)注重實(shí)用性

實(shí)用的鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)落實(shí)在：基于國(guó)土空間分類(lèi)優(yōu)化底線約束的空間指標(biāo)系統(tǒng)，基于國(guó)土空間多樣性建立分類(lèi)治理的共治策略，基于鄉(xiāng)村多元化主體建立價(jià)值驅(qū)動(dòng)的共融系統(tǒng)上。最終理清鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃的系統(tǒng)性和多元化的特征，從而理解鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)用性內(nèi)涵。

2.1 基于國(guó)土空間分類(lèi)建立底線約束的空間指標(biāo)系統(tǒng)——指標(biāo)系統(tǒng)實(shí)用

鄉(xiāng)村地區(qū)的法定規(guī)劃應(yīng)承接上位規(guī)劃并完善底線約束系統(tǒng)。新時(shí)代的背景下，國(guó)土空間規(guī)劃體系可以很好地解決在我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)規(guī)劃編制、實(shí)施、管理工作過(guò)程中產(chǎn)生的空間規(guī)劃種類(lèi)眾多、規(guī)劃內(nèi)容交叉重疊、審批流程周期繁瑣、規(guī)劃管理時(shí)效性差等問(wèn)題［4］。根據(jù)《意見(jiàn)》國(guó)土空間規(guī)劃提出未來(lái)要建立的開(kāi)發(fā)與保護(hù)的制度以及未來(lái)富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間格局?；趪?guó)土空間規(guī)劃的生態(tài)系統(tǒng)理念，對(duì)五級(jí)和“城鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村-自然”的三類(lèi)空間進(jìn)行分析，確立5類(lèi)不同類(lèi)型的村莊對(duì)應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃的三區(qū)三線，明確不同邊界區(qū)間內(nèi)的村莊類(lèi)型，提出針對(duì)性的約束指標(biāo)和彈性指標(biāo)，如圖1所示。

不同類(lèi)型的村莊除了需要匹配自然資源部的法規(guī)外，根據(jù)不同空間邊界范圍和主導(dǎo)功能的不同所涉及的行政部門(mén)和相關(guān)專(zhuān)業(yè)法規(guī)也有所不同，編制法定村莊規(guī)劃需要根據(jù)實(shí)際情況區(qū)分并予以匹配。國(guó)土空間規(guī)劃體系下法定規(guī)劃的約束系統(tǒng)，在空間層級(jí)上剛性傳導(dǎo)到鄉(xiāng)村地區(qū)需要根據(jù)鄉(xiāng)村所在的生態(tài)空間進(jìn)一步細(xì)化優(yōu)化約束性和預(yù)期性指標(biāo)?；趪?guó)土空間規(guī)劃體系中生態(tài)空間的分類(lèi)，對(duì)于這5類(lèi)村莊進(jìn)行差異化的定位，并基于空間特征匹配相對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)，見(jiàn)表1。

2.2 基于鄉(xiāng)村發(fā)展多樣性建立分類(lèi)推進(jìn)的共治策略——治理策略實(shí)用

在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》［5］中提出分類(lèi)推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展：規(guī)劃將村莊分為集聚提升類(lèi)村莊、城郊融合類(lèi)村莊、特色保護(hù)類(lèi)村莊和搬遷撤并類(lèi)村莊4種不同類(lèi)型，并明確要求分類(lèi)推進(jìn)，不搞一刀切，為不同類(lèi)型鄉(xiāng)村發(fā)展指明了方向。根據(jù)張廣輝等《鄉(xiāng)村振興視角下不同類(lèi)型村莊發(fā)展困境與實(shí)現(xiàn)路徑研究》［6］一文的內(nèi)容整理，針對(duì)國(guó)土空間多樣性分類(lèi)實(shí)施鄉(xiāng)村治理規(guī)劃形成不同特色的應(yīng)對(duì)策略，以匹配村莊發(fā)展的多樣性。村莊治理分類(lèi)分策如表2所示。

表1 5類(lèi)不同村莊的約束性和預(yù)期性指標(biāo)表Tab.1 Constraint and expectation index of five different villages

表2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中分類(lèi)推進(jìn)村莊治理規(guī)劃的分策共治策略表Tab.2 Classification strategy of classified promotion of village governance planning

精準(zhǔn)實(shí)用的村莊規(guī)劃首先要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，以問(wèn)題為導(dǎo)向，探索基于構(gòu)建自我管理、自我服務(wù)的基層組織實(shí)現(xiàn)“利益共同體”的發(fā)展方向邁進(jìn)，尋求從“單兵作戰(zhàn)”向“聯(lián)動(dòng)發(fā)展”的轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持不同類(lèi)型村莊分類(lèi)治理的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)原則。法定的村莊規(guī)劃是以法治政約為基礎(chǔ)保障的，但追求實(shí)用的村莊規(guī)劃，還要兼顧“用”的主體和對(duì)象，凸顯鄉(xiāng)村自治的特征，建立自治民約型的非法定規(guī)劃，作為村莊規(guī)劃必然的補(bǔ)充。鄉(xiāng)村規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的是“政策共識(shí)”和“個(gè)體共識(shí)”，如果忽視村民的自治因素必然無(wú)法促成村民達(dá)成基本共識(shí)促成其共同選擇，“自治發(fā)展共同體”演繹了鄉(xiāng)村內(nèi)外價(jià)值和利益的再平衡的各種可能性。具有自治屬性的村民規(guī)約與行政屬性的法定村莊規(guī)劃相互配，才能使可能性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的必然性。

2.3 基于多元規(guī)劃主體建立價(jià)值驅(qū)動(dòng)的共融系統(tǒng)——實(shí)施路徑實(shí)用

“眼中有數(shù)，心中無(wú)人”是很多形式主義的村莊規(guī)劃的通病，這些問(wèn)題規(guī)劃沒(méi)有關(guān)注三農(nóng)問(wèn)題的“人”，也就是規(guī)劃主體的問(wèn)題上，大多站在“政”、“地”和“產(chǎn)”的角度對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)規(guī)劃劃。鄉(xiāng)村規(guī)劃必須回歸主體，如何將原子化的村民組織化起來(lái)是鄉(xiāng)村發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志，因此以鄉(xiāng)村主體為分類(lèi)為鄉(xiāng)村建立價(jià)值驅(qū)動(dòng)的策劃與規(guī)劃是切中鄉(xiāng)村發(fā)展要害的?；卩l(xiāng)村多元主體的價(jià)值述求可以分為，導(dǎo)引型規(guī)劃（自發(fā)型、開(kāi)發(fā)型）、基于價(jià)值主張的規(guī)劃和法定型規(guī)劃（綜合型、專(zhuān)項(xiàng)型）、基于治理策略的規(guī)劃。根據(jù)多元主體的組合方式形成不同的規(guī)劃主導(dǎo)方如表3所示。

表3 不同主體組合形成規(guī)劃主導(dǎo)方的共融實(shí)施模式Tab.3 Four modes of planning leading party formed by different subject combinations

基于底線管控邏輯形成“研究-規(guī)劃-評(píng)估”的治理策略型規(guī)劃，基于發(fā)展價(jià)值邏輯形成“研判-策劃-共建”的價(jià)值主張型規(guī)劃的兩類(lèi)鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施路徑。發(fā)展價(jià)值邏輯和底線管控邏輯的雙路徑共生系統(tǒng)構(gòu)架，是尊重多元主體，通過(guò)多義和多視角的方法尋找規(guī)劃的共識(shí)。治理策略型規(guī)劃注重復(fù)合協(xié)調(diào)，價(jià)值主張型規(guī)劃注重創(chuàng)新。多元化的規(guī)劃模式可以為法定規(guī)劃提供前期研究，有利于多元主體的價(jià)值融合，針對(duì)不同的國(guó)土空間管控、社會(huì)治理管控以及經(jīng)濟(jì)價(jià)值管控真正形成共治型的規(guī)劃共融系統(tǒng)。構(gòu)建規(guī)劃共融系統(tǒng)是鄉(xiāng)村建立和提升自身組織能力的重要工具，以應(yīng)對(duì)不同地域條件、市場(chǎng)發(fā)展情況和政策行政管理水平，才能使得鄉(xiāng)村組織具有規(guī)劃能力，規(guī)劃具有實(shí)用性。

3 鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)有效性

有效性的鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃應(yīng)實(shí)現(xiàn)：國(guó)土空間規(guī)劃指標(biāo)剛性傳導(dǎo)的監(jiān)督；精細(xì)化的鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)態(tài)空間藍(lán)圖；建立尊重村民意愿的陪伴式規(guī)劃組織；最終理清鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃的落地性和組織化的特征，從而理解鄉(xiāng)村規(guī)劃的有效性內(nèi)涵。

3.1 完善國(guó)土空間規(guī)劃剛性指標(biāo)兼顧地域公平——?jiǎng)傂詡鲗?dǎo)有效

國(guó)土空間規(guī)劃體系在鄉(xiāng)村地區(qū)的法定規(guī)劃是“村莊規(guī)劃”，是鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，屬于國(guó)土空間規(guī)劃體系總體框架“五級(jí)三類(lèi)四體系”中的一類(lèi)。詳細(xì)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)實(shí)施性，是對(duì)具體地塊用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè)，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式；在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的建設(shè)，即鄉(xiāng)村地區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，按照主導(dǎo)用途分區(qū)，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”兩種管制方式。但是作為法定規(guī)劃，村莊規(guī)劃具有“界外剛性傳導(dǎo)”的新特征，必須對(duì)接所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃備案的剛性指標(biāo)，包括人口規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、永久基本農(nóng)田和耕地保有量等；優(yōu)化和細(xì)化兩線三區(qū)邊界，落實(shí)戰(zhàn)略留白和預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)要求；從村莊規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)操作來(lái)看，村莊規(guī)劃承擔(dān)耕地保護(hù)、低效建設(shè)用地減量化及生態(tài)保護(hù)的任務(wù)，是各類(lèi)農(nóng)村土地整治活動(dòng)的實(shí)施依據(jù)。強(qiáng)化監(jiān)督規(guī)劃指標(biāo)的剛性傳導(dǎo)應(yīng)注重法定指標(biāo)的公平性，也應(yīng)兼顧地域公平。自2019年5月以來(lái)先后有北京、湖南、江西、山東和云南的自然資源部門(mén)公布了規(guī)劃編制大綱、指南、導(dǎo)則等規(guī)范性文件以推進(jìn)村莊規(guī)劃編制，表4匯總了各省在村莊規(guī)劃導(dǎo)則中兼顧地域公平設(shè)定的約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)。

3.2 尊重村民意愿建立鄉(xiāng)規(guī)兼?zhèn)涿窦s的鄉(xiāng)村治序——規(guī)劃組織有效

在當(dāng)前參與主體多元化的趨勢(shì)下，鄉(xiāng)村規(guī)劃的主角很容易模糊。一方面，缺乏村民參與的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)容易脫離實(shí)際需求，產(chǎn)生規(guī)劃實(shí)效性差等問(wèn)題；另一方面，中國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)單一的集體利益逐漸分化，形成了政府、市場(chǎng)和村民三者利益動(dòng)態(tài)博弈的關(guān)系［7］。為此，鄉(xiāng)村規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)權(quán)威和實(shí)效的平衡，必須從三者動(dòng)態(tài)博弈關(guān)系來(lái)解決。村莊規(guī)劃的主體要素包括行政主管部門(mén)、規(guī)劃編制主體、審批主體以及實(shí)施主體等4個(gè)主體。對(duì)于行政管理部門(mén)，多規(guī)合一的同時(shí)也應(yīng)“多審合一”以及“多證合一”；對(duì)于編制和審批主體而言，規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)從藍(lán)圖式規(guī)劃到陪伴實(shí)施型規(guī)劃的轉(zhuǎn)型，通過(guò)建立參與鄉(xiāng)村建設(shè)或者陪伴鄉(xiāng)村發(fā)展的機(jī)制真正編制好用、管用和實(shí)用的村莊規(guī)劃；對(duì)于實(shí)施主體而言，規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的技術(shù)型思維向治理型思維轉(zhuǎn)變，在村莊規(guī)劃與建設(shè)中應(yīng)充分尊重村民的“主體意愿”，激發(fā)村民的愿景力與行動(dòng)力，達(dá)成廣泛的共識(shí)并付諸行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃對(duì)公共利益的保障作用［8］。鄉(xiāng)村規(guī)劃是溝通治理中合法化與社會(huì)動(dòng)員兩大作用機(jī)制的橋梁，充分體現(xiàn)了規(guī)劃在多元治理中的“共同行動(dòng)綱領(lǐng)”作用［9］。構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新秩序體系（鄉(xiāng)村治序）的核心是調(diào)整國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，讓中央、地方和農(nóng)民，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部和農(nóng)民三者之間回歸到合理的平衡關(guān)系。2020年3月農(nóng)村農(nóng)業(yè)部強(qiáng)調(diào)了在優(yōu)化鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)的村莊規(guī)劃中，以尊重村民意愿為基礎(chǔ)，應(yīng)充分重視新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體［10］的形成；嘗試村民自治、合作治理與共治的多種探索；意愿征集避免流程化；將條塊化政務(wù)管理融入多元化的村務(wù)治理；還應(yīng)重新審視鄉(xiāng)規(guī)民約與村莊規(guī)劃的關(guān)系，倡導(dǎo)參與式與陪伴式鄉(xiāng)村規(guī)劃的組織模式創(chuàng)新，培養(yǎng)陪伴鄉(xiāng)村成長(zhǎng)的鄉(xiāng)村規(guī)劃師。

表4 多省公布的村莊規(guī)劃導(dǎo)則中約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)比較表Tab.4 Comparison of restrictive indicators and expected indicators in village planning guidelines promulgated by several provinces

3.3 多規(guī)合一兼顧行政效率與市場(chǎng)效率——藍(lán)圖動(dòng)態(tài)有效

多規(guī)合一的村莊規(guī)劃整合了村莊建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、鄉(xiāng)村旅游專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、社會(huì)治理等多種規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，圍繞規(guī)劃管理和項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)際需要確定規(guī)劃內(nèi)容，建立統(tǒng)一的底圖和統(tǒng)一的編制、管理技術(shù)平臺(tái)。規(guī)劃成果由縣級(jí)自然資源主管部門(mén)逐級(jí)匯交至省級(jí)自然資源主管部門(mén)，疊加到國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”上。法定規(guī)劃體現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政權(quán)力概念與依法行政的程序概念。法定規(guī)劃的編制程序應(yīng)符合權(quán)利保護(hù)與行政效率的雙重要求，而作為規(guī)劃行政許可依據(jù)的法定規(guī)劃應(yīng)是確定或穩(wěn)定的。但法定的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政效率往往和市場(chǎng)效率不匹配，導(dǎo)致法定規(guī)劃跟不上市場(chǎng)變化，規(guī)劃“既需穩(wěn)定又要彈性”的雙重特性要求規(guī)劃不僅僅是描繪遠(yuǎn)景藍(lán)圖，還要讓規(guī)劃兼顧行政與市場(chǎng)的效率，使得藍(lán)圖能根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)態(tài)跟進(jìn)適宜調(diào)整。一個(gè)村莊規(guī)劃最多可能有十多個(gè)專(zhuān)項(xiàng)進(jìn)行疊合，并且同時(shí)都有動(dòng)態(tài)調(diào)整的可能和需求，這對(duì)如何編好和如何用好這張會(huì)“動(dòng)”的藍(lán)圖提出很高的要求。村莊發(fā)展是動(dòng)態(tài)性的，很多村莊現(xiàn)在呈現(xiàn)出空心村的狀態(tài)，需要做減量規(guī)劃和控制總量的規(guī)劃，不同類(lèi)型的村莊要進(jìn)行撤并搬遷并不可能短期就實(shí)現(xiàn)，在實(shí)施過(guò)程中如何保障發(fā)展的公平就是個(gè)動(dòng)態(tài)減量的平衡。因此行政意義上多規(guī)合一的村莊規(guī)劃只是鄉(xiāng)村發(fā)展的理想目標(biāo)，多元共治和動(dòng)態(tài)平衡的規(guī)劃才體現(xiàn)了村莊規(guī)劃的價(jià)值。

4 結(jié)語(yǔ)：多規(guī)合一村莊規(guī)劃必須注重實(shí)用性與有效性

國(guó)土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃的性質(zhì)在于：基于村民自治為鄉(xiāng)村構(gòu)建因地因時(shí)制宜的空間系統(tǒng)。村莊規(guī)劃必須注重實(shí)效：實(shí)用的村莊規(guī)劃就是要做到指標(biāo)系統(tǒng)實(shí)用、治理策略實(shí)用和實(shí)施路徑實(shí)用；有效的村莊規(guī)劃就是要做到剛性傳導(dǎo)有效、規(guī)劃組織有效和藍(lán)圖動(dòng)態(tài)有效，如圖2所示。

圖2 多規(guī)合一村莊規(guī)劃的實(shí)用性與有效性Fig.2 Practicability and effectiveness of village planning

為鄉(xiāng)村建立底線約束的空間指標(biāo)系統(tǒng)、多樣發(fā)展的分策共治策略、多元治理的共融實(shí)施系統(tǒng)，重新修復(fù)鄉(xiāng)村的物質(zhì)和文化生產(chǎn)能力；在鄉(xiāng)村強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃指標(biāo)剛性傳導(dǎo)的監(jiān)督、建立尊重主體意愿的陪伴式規(guī)劃組織、為鄉(xiāng)村提出精細(xì)化的動(dòng)態(tài)管控空間藍(lán)圖，重新建立鄉(xiāng)村的內(nèi)生秩序。這些工作體現(xiàn)了因地制宜的實(shí)用和因時(shí)制宜的有效。雖然工業(yè)化瓦解了鄉(xiāng)村的內(nèi)生秩序，城鎮(zhèn)化重構(gòu)了鄉(xiāng)村的空間價(jià)值體系，但是在新時(shí)代注重生態(tài)文明的國(guó)土空間規(guī)劃為修復(fù)鄉(xiāng)村社會(huì)創(chuàng)造了新機(jī)遇！注重因地制宜的鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐，注重因時(shí)制宜的鄉(xiāng)村治理重構(gòu)，注重因人制宜的鄉(xiāng)村新型經(jīng)營(yíng)組織培育，建構(gòu)多元共生的空間系統(tǒng)并為鄉(xiāng)村社會(huì)注入再生產(chǎn)能力才是注重實(shí)效的村莊規(guī)劃，真正做到：“心中有人，眼中有數(shù)，手中有圖”。

作者貢獻(xiàn)申明：

季正嶸：提出研究命題，構(gòu)思并撰寫(xiě)論文，對(duì)論文做最后審閱及定稿；

李京生：審閱初稿，提出指導(dǎo)意見(jiàn)。