余基洋 薛耀淇

摘 要：政策工具指政府部門為了有效解決社會(huì)公共問題或者完成預(yù)定的公共政策目標(biāo)而采取的措施和構(gòu)建的機(jī)制。政策工具可以成為解決教育公平問題的有效措施。基于公共政策學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)維度研究政策工具，要把握其內(nèi)涵，保證選擇模型的適用性。選擇政策工具可以保證教育政策執(zhí)行的效果，為推動(dòng)教育公平創(chuàng)奠定論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：教育公平制度;政策工具;公共政策學(xué);經(jīng)濟(jì)學(xué)

中圖分類號：G640 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2021）36-0153-03

教育公平作為阻礙教育發(fā)展的突出問題之一，既受到教育政策執(zhí)行復(fù)雜性的影響，也與轉(zhuǎn)型期教育領(lǐng)域的變革有關(guān)。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2019年全國教育投資規(guī)模達(dá)到了5 800多億元，但是占全國總體量60%的農(nóng)村卻只獲得了23%，因此解決教育公平問題迫切需要有關(guān)制度的保障。針對教育公平制度，要注重政策工具的選擇，基于公共政策、經(jīng)濟(jì)學(xué)維度加以深入分析，明確教育公平制度存在的影響因素，從政策工具入手，明確教育政策的出發(fā)點(diǎn)。

一、政策工具的相關(guān)內(nèi)容

學(xué)術(shù)界對于政策工具還沒有形成統(tǒng)一的定義。不同研究者對于政策工具的理解存在不同的視角，基于因果角度、目的角度、機(jī)制角度對政策工具進(jìn)行界定。

英格漢姆基于因果角度，將政策工具定義為政府解決政策問題應(yīng)用到的方案，問題與措施存在因果關(guān)系。拉蒙將政府工具。理解為基于公共政策的工具，體現(xiàn)為一種方法，借助方法可以推動(dòng)公共問題的解決。彼德斯提出，政策工具可以表達(dá)為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而采用的措施，被看作是工具。

埃莫爾基于目的角度，將政策工具表達(dá)為實(shí)現(xiàn)預(yù)定政策目標(biāo)而采用的手段，體現(xiàn)出政府的選擇，并界定了常用的政策手段，包括命令、激勵(lì)、制度建設(shè)與權(quán)威作用。林德將政策工具表達(dá)為政府實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體手段，包括道德勸誡、現(xiàn)金激勵(lì)等工具，還包括政府提供等更為直接的工具。施耐德將政策工具表達(dá)為激勵(lì)措施，體現(xiàn)為政策手段。

胡德基于機(jī)制的角度，將政策工具表達(dá)為目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的措施，機(jī)制可以作為工具實(shí)現(xiàn)不同的組合以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。休斯提出，政府應(yīng)用的工具是提出政策干預(yù)措施，這也是政府行為措施的具體體現(xiàn)。達(dá)姆將政策工具認(rèn)定為解決公共事務(wù)，體現(xiàn)合法性的管理機(jī)制。豪利特將政策工具表達(dá)為政府實(shí)現(xiàn)治理的具體途徑，即政策手段。

上述可以看出，不同界定角度雖然各有側(cè)重點(diǎn)，但是也存在融合部分，對于政策工具從不同側(cè)面加以了分析。綜合以上觀點(diǎn)，可以將政策工具理解為：政府在現(xiàn)有治理環(huán)境下，為了實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)，解決某一問題而采取的措施與手段[1]。

二、教育政策工具

大體可以從當(dāng)前的應(yīng)用方式來看，教育政策采用了三種工具。政策工具的應(yīng)用依據(jù)政府要解決的具體問題以及提供服務(wù)的范圍。針對教育公平制度，由于教育具有公益的特征，因此體現(xiàn)出公共物品的屬性。

對于政策工具的分類，可以分為自愿性、強(qiáng)制性和混合型。自愿性工具可以作為經(jīng)濟(jì)政策的有效補(bǔ)充，在自愿的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。政策工具應(yīng)用的出發(fā)點(diǎn)是維護(hù)自身利益或預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。自愿性工具可以作用于家庭、社區(qū)。在實(shí)施中，要結(jié)合自愿性組織，以實(shí)現(xiàn)自愿性服務(wù)，另外還伴隨著市場自由化。在具體的應(yīng)用中，自愿性政策體現(xiàn)出成本低、應(yīng)用靈活等優(yōu)勢，但缺陷是難以保證公平性。強(qiáng)制性工具借助了政府的強(qiáng)制力，直接作用于目標(biāo)，工具在響應(yīng)時(shí)很少有自由裁量的余地。

三、基于教育公平制度的政策工具選擇

（一）選擇標(biāo)準(zhǔn)

對于政策的執(zhí)行，在一定程度上關(guān)系到政府對于基本工具的應(yīng)用，涉及針對政策問題選擇相應(yīng)的工具。不管采用自上而下的方式，還是通過自下而上分析政策的執(zhí)行效果，都關(guān)系到政府從工具目錄中選出最有效的工具組合。對于政策工具的選擇要結(jié)合待解決問題的復(fù)雜性，還要結(jié)合該問題的本質(zhì)。比如針對教育公平制度，在技術(shù)上具有一定的復(fù)雜性，不同于其他的政策，體現(xiàn)出高度的社會(huì)責(zé)任感，更不易被其他政策工具所替代。此外，教育公平制度本身具有的特點(diǎn)也對政策工具的選擇產(chǎn)生影響。政策工具要保證有效性，還要考慮到效率以及公平性，在具體實(shí)施中具有可操作性、支持性[2]。這些問題在不同區(qū)域存在一定的差異，差異會(huì)對政策工具的適應(yīng)性產(chǎn)生影響。2009—2018 年，國家針對教育公平問題發(fā)布的政策數(shù)量為24個(gè)，其中基于公共管理發(fā)布的政策為4個(gè)，基于經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)布的政策數(shù)量為7個(gè)，其他為13個(gè)。

政策工具的選擇要實(shí)現(xiàn)途徑與目標(biāo)的結(jié)合，使得政策工具的作用得以有效實(shí)現(xiàn)。對于政策工具的設(shè)計(jì)，要考慮到不同政策工具間在應(yīng)用上具有互補(bǔ)性，并且要考慮到政策子系統(tǒng)產(chǎn)生的作用。政策工具的選擇要治理資源為目標(biāo)，界定基本政策工具具有的類型;還試圖建立模型，用以表達(dá)描述政策工具的選擇方式。對于政策工具的選擇還要結(jié)合目標(biāo)人群，以保證工具的適用性。比如對于教育公平制度，對于處于優(yōu)勢地位的團(tuán)體，可以采用建設(shè)、激勵(lì)、管制等工具，以保證目標(biāo)群體的積極行為得以激發(fā)。針對弱勢群體的政策工具要表達(dá)為補(bǔ)貼，由于此類群體缺少依靠，運(yùn)用政策工具要采用倡導(dǎo)、激勵(lì)等;對于難以產(chǎn)生影響的群體，可以采取強(qiáng)制性工具。不同工具的選擇標(biāo)準(zhǔn)要結(jié)合政策目標(biāo)，以發(fā)揮政策工具本身的作用。

（二）政策工具采用的模型

政策工具可以采用不同的模型。比如針對教育公平制度的政策工具選擇，可以基于公共政策學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)模型。公共政策學(xué)認(rèn)為，選擇政策工具的選擇在一定程度上表達(dá)為技術(shù)上的操作;經(jīng)濟(jì)學(xué)模型從純技術(shù)角度分析，要將焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)的投入與產(chǎn)出。教育公平制度的政策工具選擇結(jié)合了公共政策學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)，要結(jié)合當(dāng)前教育能力與教育現(xiàn)狀的復(fù)雜性來選擇政策工具。選擇政策工具的研究要明確政府準(zhǔn)備做什么，在此基礎(chǔ)上明確采用什么樣的理論假設(shè)，而不是僅借助于經(jīng)驗(yàn)調(diào)查[3]。比如政策工具選擇依據(jù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)模型，涉及到的理論包括交易經(jīng)濟(jì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，也包括了福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)生、新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)。傳統(tǒng)的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出，選擇工具是一種技術(shù)上的操作，還要包括以下幾種要素：確定不同工具的應(yīng)用范圍，將不同類型的工具加以匹配，估計(jì)工具使用產(chǎn)生的成本，選擇可以克服解決制約問題的工具。公共政策學(xué)家認(rèn)為，借助產(chǎn)業(yè)政策的制定來優(yōu)化配置資源，政府要對產(chǎn)業(yè)實(shí)施有效的干預(yù)。產(chǎn)業(yè)政策依據(jù)的一般原則，傾向于用公共政策選擇理論來確定政策工具的使用。公共政策的選擇是對公共管理的看法，要將公共管理的工具和方法應(yīng)用于決策過程。公共政策的選擇直接表明了規(guī)則。針對教育公平制度，政府制定的規(guī)則要結(jié)合發(fā)展教育的需要，并為政策的實(shí)施提出一整套程序，以保證政策工具可以發(fā)揮作用。

四、政策工具的選擇

（一）基于公共政策學(xué)的教育政策工具分析

對于政策工具的選擇源于教育現(xiàn)狀，要解決教育政策執(zhí)行中存在的問題。工具選擇體現(xiàn)為政府將不同類型的基本工具應(yīng)用于教育問題的解決中。學(xué)術(shù)界關(guān)于政策工具選擇認(rèn)為可以基于公共政策。公共政策學(xué)模型的應(yīng)用是把公共管理領(lǐng)域里的基本假設(shè)、概念框架、分析方法等綜合運(yùn)用于政策工具的選擇。政策工具的選擇存在多方面的影響因素。公共管理學(xué)在經(jīng)驗(yàn)層面上，要將把焦點(diǎn)問題放置公共管理能力的評估，要發(fā)揮政策工具的推動(dòng)作用。針對政策工具的選擇，要明確行動(dòng)主體的目標(biāo)是如何實(shí)現(xiàn)的，并將其具體化。工具的選擇要有利于發(fā)揮政策的優(yōu)勢。針對教育公平制度的政策工具的運(yùn)用中，政策工具要適用于不同的政策對象，還要結(jié)合適用對象的差異產(chǎn)生不同的作用。選擇政策工具要保證其發(fā)揮直接作用，對受教育群體產(chǎn)生影響。隨著社會(huì)的發(fā)展，教育領(lǐng)域會(huì)存在新的問題，政策要滿足新的需求，要促使政策工具可以適用于解決教育領(lǐng)域存在的不公平問題，以滿足受教育群體對于政策的需求。在教育政策工具的發(fā)展中，存在擴(kuò)寬適用群體的案例，這表明針對義務(wù)教育的改革，要將政策工具作用于更多的群體。政策工具的應(yīng)用還要結(jié)合適用對象的必要性，比如針對自愿性工具，適用的范圍可以在一定范圍內(nèi)加以拓寬。比如在建國初期，我國針對義務(wù)教育允許社會(huì)力量興辦民辦學(xué)校，政策面向“群眾和工商業(yè)家”，群眾和工商業(yè)家可以興辦學(xué)校，這種方式能有效推動(dòng)教育公平。在后續(xù)的發(fā)展，政策工具向國營企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體拓展。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷增長，國力的增強(qiáng)，我國基本實(shí)現(xiàn)了“普九”教育目標(biāo)。教育更加均衡，但是教育公平面臨著新的問題，如城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大、農(nóng)村留守兒童就學(xué)難等。政策工具面對新問題提出了新的要求。為了保證教育公平制度，政策工具要拓展，特別是要針對農(nóng)村教育與農(nóng)村留守兒童。農(nóng)村是義務(wù)教育實(shí)施的難點(diǎn)區(qū)域，留守兒童的教育是新時(shí)期教育公平面臨的新挑戰(zhàn)與新問題。在教育的政策完善中，政策工具要擴(kuò)展適用范圍，借助公共政策學(xué)，有效解決農(nóng)村教育與留守兒童的教育問題。對于農(nóng)村學(xué)校的發(fā)展，要健全校舍維護(hù)保障機(jī)制;對于農(nóng)村地區(qū)的師資力量，要完善教職工福利保障機(jī)制，建立鄉(xiāng)村教師任教服務(wù)機(jī)制;面向農(nóng)村學(xué)生，可以采用“一費(fèi)制”的方式，對于家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生要有配套的助學(xué)制度;針對留守兒童，要建立保護(hù)預(yù)警機(jī)制。地方政府對于留守學(xué)生加以普查登記，采用社會(huì)結(jié)對幫扶的方式，推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的健康發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著城市化進(jìn)程的加快，更多的農(nóng)村人口進(jìn)入到城市，教育公平制度面臨著新的問題，因此有必要發(fā)揮公共政策的作用，將流動(dòng)人口子女的受教育問題納入政策工具的適用范疇，充分保障農(nóng)民工子女的受教育權(quán)。

（二）基于經(jīng)濟(jì)學(xué)維度的教育政策工具分析

針對教育政策的執(zhí)行，如果不注重分析政策工具選擇的有效性，易引發(fā)政策不經(jīng)濟(jì)問題，教育政策的投入難以發(fā)揮預(yù)定的目標(biāo)。影響政策工具的選擇存在多種因素，但從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析政策工具的選擇要考慮到相關(guān)因素，即政策工具的受益群體、自身的經(jīng)濟(jì)特性、執(zhí)行中發(fā)生的經(jīng)濟(jì)投入等。明確影響政策工具的經(jīng)濟(jì)學(xué)因素，可以明確教育政策執(zhí)行的方向。基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的政策工具還要考慮到其適用范圍與群體。不同政策工具的影響力量、作用范圍、效果存在一定差異，政策工具不具有普遍適用性。政策工具的選擇、統(tǒng)籌，應(yīng)全面考慮其經(jīng)濟(jì)性，防止發(fā)生濫用問題。政策工具過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性體現(xiàn)出的直接性與見效迅速的優(yōu)勢，但過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性會(huì)導(dǎo)致公益不足，難以保證教育政策的執(zhí)行效果。比如教育券作為一類新的政策工具，要從學(xué)生和家長的角度，借助經(jīng)濟(jì)手段引發(fā)市場機(jī)制。在教育服務(wù)中引入市場機(jī)制，弱勢群體獲得公平教育就有了更多的機(jī)會(huì)，對于保證教育資源的公平分配可以起到積極的推動(dòng)作用。具體的應(yīng)用表明，政策工具如果僅是將教育經(jīng)費(fèi)加以簡單轉(zhuǎn)換，采用教育券的形式，會(huì)導(dǎo)致固化，并且會(huì)引發(fā)新的分層，學(xué)生由于會(huì)受到階級、種族、性別的影響，會(huì)產(chǎn)生新的不平等。教育資源配置難以保證公平，政策預(yù)期的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。比如眾多學(xué)校組織教師分模塊搜集教學(xué)實(shí)際案例，并制作成微課，供不同層次的學(xué)生隨時(shí)學(xué)習(xí)，以體現(xiàn)教育可達(dá)性，進(jìn)而凸顯出營造學(xué)習(xí)環(huán)境、應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)及實(shí)際案例引入的教學(xué)模式可以培養(yǎng)學(xué)生的自主學(xué)習(xí)能力，督促學(xué)生養(yǎng)成良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣，形成積極向上學(xué)風(fēng)。同時(shí)教師也可充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)，給學(xué)生答疑，讓學(xué)生從被動(dòng)學(xué)習(xí)變?yōu)橹鲃?dòng)學(xué)習(xí)，提高學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性，真正做到自主學(xué)習(xí)[4]。政策工具還要防止單一政策工具的片面性，要發(fā)揮不同政策工具組合應(yīng)用的優(yōu)勢。不同政策工具會(huì)發(fā)生相互影響，也存在相互沖突，政策工具單獨(dú)發(fā)揮作用要結(jié)合實(shí)際，不同政策工具相互作用也要消除制衡，最有效、最經(jīng)濟(jì)性政策工具要起全局性調(diào)控作用。但是在教育領(lǐng)域，政策在執(zhí)行中會(huì)受經(jīng)濟(jì)利益的沖擊。比如為了推動(dòng)教育公平使更多的學(xué)生受到高等教育，國內(nèi)實(shí)施了高校擴(kuò)招政策，其作用是有效拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，并擴(kuò)大內(nèi)需。但是政府未推行相關(guān)配套作用的政策工具，導(dǎo)致大學(xué)生的就業(yè)受到影響，教育質(zhì)量難以保障，背離了其既定政策目標(biāo)[5]。從義務(wù)教育可以看出，政策工具在繼承廣度方面保持了基本格局的一致性。政策工具發(fā)揮了主導(dǎo)作用，另外融入了混合型、自愿性工具，制度的融合不但要在內(nèi)容上尋找高度的契合性，而且要在教育觀念、教育方法、教育模式上有所變革，從而有效地增強(qiáng)教育的公平性。社會(huì)賦予公民的權(quán)利與義務(wù)都是對等的，但需要以遵守法律和道德紀(jì)律為前提。任何公民在充分享有憲法與法律賦予的個(gè)人自由、民主權(quán)利之時(shí)，也平等擁有履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)，這樣方能推動(dòng)社會(huì)的自由、民主和公正[6]。這一格局在經(jīng)濟(jì)學(xué)尺度上伴隨著國家經(jīng)濟(jì)政策的支持，義務(wù)教育政策工具在發(fā)展中得到延續(xù)。此外，經(jīng)濟(jì)環(huán)境也會(huì)對政策工具的選擇產(chǎn)生影響。在不同經(jīng)濟(jì)條件下，政治、文化以及意識形態(tài)存在差異，政策工具因此會(huì)受到影響。傳統(tǒng)的政策工具被設(shè)計(jì)出來時(shí)沒有過多考慮到經(jīng)濟(jì)環(huán)境，政策工具沒有過多結(jié)合經(jīng)濟(jì)環(huán)境。政策工具的應(yīng)用需要考慮到經(jīng)濟(jì)跟政策，分析當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。因此針對教育公平制度確定的政策工具選擇，要考慮到經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，合理選擇政策工具。特別是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政策工具作為執(zhí)行公共政策的重要手段，要平衡已有多樣化價(jià)值，要從系統(tǒng)角度分析政策工具存在的影響因素，要對政策工具加以合理選擇，避免教育政策的經(jīng)濟(jì)性發(fā)生偏離。

總之，政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要手段。對于教育公平制度，為了保證政策工具得以有效使用，要平衡已存在的多樣化價(jià)值。從公共管理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，政策工具要保證目標(biāo)性，要作為執(zhí)行教育政策的核心要素，避免教育政策執(zhí)行偏離情況的發(fā)生。

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