譚冰

（江西銅業(yè)集團(tuán)股份有限公司武山銅礦，江西九江 332204）

礦山外包工程是一種新型施工方式，其出現(xiàn)與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、對(duì)礦產(chǎn)資源需求量的不斷增長(zhǎng)有關(guān)，也是我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)化發(fā)展與用工形式市場(chǎng)化綜合作用的結(jié)果。當(dāng)前，隨著該工程的進(jìn)一步發(fā)展，不管是在劃分發(fā)包單位、承包單位的責(zé)任時(shí)，還是管理與政府監(jiān)管上，都嚴(yán)重滯后于其發(fā)展速度，在這種情況下導(dǎo)致各種問題層出不窮，各類安全事故頻繁的出現(xiàn)在礦山外包工程中[1]。鑒于此，針對(duì)礦山外包工程，政府、公眾、學(xué)術(shù)界都必須高度重視其安全管理問題。

1 礦山外包工程安全管理關(guān)鍵問題

礦山與其他行業(yè)領(lǐng)域存在明顯不同，受惡劣的礦山生產(chǎn)作業(yè)環(huán)境的影響，導(dǎo)致礦山逐漸成為一個(gè)比較高危的行業(yè)，特別是對(duì)于小型地下礦上而言，其存在的不安全因素眾多，諸如相對(duì)比較狹窄的巷道與作業(yè)空間、持續(xù)變化的作業(yè)地點(diǎn)等，由此會(huì)對(duì)礦山的安全生產(chǎn)造成嚴(yán)重影響，在這種情況下增加其安全管理難度與復(fù)雜程度。

1.1 承包單位層面

（1）在承攬相關(guān)工程時(shí)，承包單位缺少利用地方人際關(guān)系的資質(zhì)，而包工頭即外包隊(duì)伍管理者為了降低成本，通常會(huì)選取那些技術(shù)相對(duì)熟練的公認(rèn)，然后結(jié)合承攬工程的大小對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行招募并臨時(shí)組成施工隊(duì)伍。那些資質(zhì)級(jí)別較高的施工企業(yè)通常會(huì)用到工程招投標(biāo)時(shí)，中標(biāo)以后可能是低級(jí)別施工資質(zhì)企業(yè)會(huì)參與到現(xiàn)場(chǎng)施工中，甚至是掛靠的無(wú)資質(zhì)包工隊(duì)。外包隊(duì)伍在承攬發(fā)包單位工程時(shí)通常會(huì)借助承包單位資質(zhì)，將一定管理費(fèi)用繳納給承包單位即可，然后根據(jù)發(fā)包單位所在地成立專門的項(xiàng)目部，成員主要涉及工程投標(biāo)時(shí)承包單位的相關(guān)人員，待中標(biāo)以后，管理、施工可以不予參與。對(duì)于外包隊(duì)伍人員、承包單位之間，二者通常不存在任何的勞動(dòng)關(guān)系，單純就是掛靠性質(zhì)。再加上現(xiàn)有的外包隊(duì)伍中，從業(yè)人員自身專業(yè)技能普遍不高、安全意識(shí)薄弱、職業(yè)素質(zhì)水平落后等，由此會(huì)給整個(gè)工程施工造成許多不必要的安全隱患。

（2）對(duì)于外包隊(duì)伍而言，在建立安全生產(chǎn)責(zé)任體系和完善安全管理基本制度時(shí)通常不能嚴(yán)格按照所工程項(xiàng)目的規(guī)模、特點(diǎn)進(jìn)行，再加上安全管理機(jī)構(gòu)、安全管理人員、相關(guān)工程技術(shù)人員缺失；在作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)尚未制定一個(gè)安全、有效的管理制度，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)違規(guī)開采、違章作業(yè)與指揮的情況。

（3）安全教育、培訓(xùn)流于形式，施工人員缺少?gòu)?qiáng)烈的安全意識(shí)。當(dāng)前，外包隊(duì)伍的從業(yè)人員主要以農(nóng)民工為主，他們的學(xué)歷主要是初中及其以下學(xué)歷，自身缺少?gòu)?qiáng)烈的安全意識(shí)，再加上流動(dòng)性大，工人上崗之前通常不能進(jìn)行系統(tǒng)的作業(yè)培訓(xùn)，自身安全知識(shí)、自我保護(hù)能力確實(shí)，也不能準(zhǔn)確辨別排查各種風(fēng)險(xiǎn)與隱患，類似于違規(guī)違章的情況普遍存在；尚未制定健全的安全教育制度或無(wú)法執(zhí)行到位，導(dǎo)致無(wú)法對(duì)新進(jìn)施工人員積極的開展三級(jí)安全教育。施工人員不能充分了解施工現(xiàn)場(chǎng)存在的各種因素，諸如危險(xiǎn)源、職業(yè)危害因素與作業(yè)環(huán)境等[2]。

1.2 發(fā)包單位層面

（1）無(wú)法嚴(yán)格審查承包單位資質(zhì)，向無(wú)資質(zhì)單位承包工程項(xiàng)目。諸如：針對(duì)那些承包采礦生產(chǎn)作業(yè)的單位，必須持有礦山總承包資質(zhì)、爆破作業(yè)單位許可證，但是多數(shù)單位并不具備，導(dǎo)致無(wú)法科學(xué)的管理爆破作業(yè)人員，且爆破工程技術(shù)人員缺失，由此會(huì)造成各種安全隱患。

（2）不能嚴(yán)格審查項(xiàng)目部的機(jī)構(gòu)、人員配備。一般會(huì)在招標(biāo)時(shí)開展審查作業(yè)，但是中標(biāo)以后對(duì)于這項(xiàng)作業(yè)漠不關(guān)心，導(dǎo)致在招標(biāo)過程中無(wú)法有效的落實(shí)外包隊(duì)伍所承諾的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員、裝備配備等；事實(shí)上，許多外包隊(duì)伍根本無(wú)法落實(shí)到位，特別是那些掛靠的無(wú)資質(zhì)包工隊(duì)。

（3）缺少專業(yè)技術(shù)、管理人員。整體外包采礦生長(zhǎng)，發(fā)包單位自身所具有的管理、技術(shù)人員自身素質(zhì)不高，甚至許多管理人員、負(fù)責(zé)人對(duì)于基本的開采知識(shí)漠不關(guān)心，從二級(jí)乙造成嚴(yán)重的“以包代替”的情況。

（4）在本單位的安全管理體系中不能統(tǒng)一管理外包隊(duì)伍。

1.3 政府監(jiān)管層面

（1）礦山外包工程承包形式多樣。諸如，存在帶有勞務(wù)加成本的外包、業(yè)務(wù)單一的外包、帶有或不帶有設(shè)備的整體外包，而針對(duì)這些多樣化的外包形式，在《暫行辦法》中存在一些不適用的條款[3]。

（2）政府部門分割管理礦山相關(guān)業(yè)務(wù)，各部門工作各司其職，要想做到有效的溝通、銜接也變得十分困難，在礦山開工建設(shè)與投產(chǎn)以后，因?yàn)榻徊鏅z查無(wú)法順利實(shí)施，極易帶來(lái)各種不必要的安全隱患。

2 對(duì)策與建議

2.1 細(xì)化承包人義務(wù)

①嚴(yán)格落實(shí)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制。嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》相關(guān)規(guī)定的立法精神，規(guī)定承包單位及其項(xiàng)目部應(yīng)當(dāng)建立健全安全生產(chǎn)管理制度，落實(shí)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制。因此，承包單位及其項(xiàng)目部應(yīng)完善制度以明確各崗位的責(zé)任人員、責(zé)任范圍和考核標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容；②建立健全安全生產(chǎn)費(fèi)用使用制度。承包單位及其項(xiàng)目部負(fù)責(zé)人對(duì)外包工程安全生產(chǎn)費(fèi)用的管理和使用負(fù)責(zé)，同時(shí)，承包單位及其項(xiàng)目部應(yīng)當(dāng)制定年度安全生產(chǎn)費(fèi)用使用計(jì)劃，建立健全安全生產(chǎn)費(fèi)用使用制度和臺(tái)賬；③明確安全生產(chǎn)最低檢查頻率。要求承包單位下設(shè)項(xiàng)目部的，應(yīng)當(dāng)制定安全生產(chǎn)檢查計(jì)劃，主要負(fù)責(zé)人（實(shí)際控制人或者法定代表人）或領(lǐng)導(dǎo)班子成員對(duì)所屬各項(xiàng)目部每半年至少進(jìn)行一次安全生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)檢查，項(xiàng)目部、未設(shè)項(xiàng)目部的承包單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)每周對(duì)作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)至少組織一次全面的安全生產(chǎn)檢查[4]。

2.2 監(jiān)管部門嚴(yán)格執(zhí)法

①嚴(yán)令及時(shí)抄送安全生產(chǎn)管理協(xié)議。發(fā)包單位與承包單位在簽訂工程承包合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行安全技術(shù)交底，簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議，并在10d 內(nèi)抄送發(fā)包工程所在地礦山安全監(jiān)管部門。基于此，礦山安監(jiān)部門可以更準(zhǔn)確地把握轄區(qū)內(nèi)的工程發(fā)包情況和當(dāng)事主體的安全生產(chǎn)管理職責(zé)安排；②建立健全統(tǒng)一監(jiān)管制度。礦山安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)將轄區(qū)內(nèi)發(fā)包單位與承包單位及其項(xiàng)目部統(tǒng)一納入監(jiān)管范圍，按照分級(jí)、屬地管理的原則，檢查外包工程安全生產(chǎn)管理協(xié)議，承包單位的企業(yè)隸屬關(guān)系、資質(zhì)等級(jí)、安全生產(chǎn)管理制度、安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、工程技術(shù)人員和安全風(fēng)險(xiǎn)管控、隱患排查治理、安全投入等情況；③對(duì)承包單位依法穿透式追責(zé)。承包單位不履行法定職責(zé)、出現(xiàn)重大違法違規(guī)行為、發(fā)生生產(chǎn)安全事故的，礦山安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依法追究承包單位及其上級(jí)企業(yè)直至總部主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。穿透式監(jiān)管將遏制實(shí)際承包單位下設(shè)多重子公司承包工程，逃避監(jiān)管的現(xiàn)象。

2.3 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)工作

在預(yù)防為主的原則上開展安全生產(chǎn)工作，站在政府監(jiān)管層面為了實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)，就需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)工作。自成立國(guó)家安全監(jiān)管局和總局以來(lái)，安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理就逐漸得到進(jìn)一步強(qiáng)化，不管是在尾礦庫(kù)與采空區(qū)的專項(xiàng)治理中，還是露天礦山的機(jī)械化鏟裝中，都適合推廣、應(yīng)用各種先進(jìn)的技術(shù)，然后再到淘汰落戶工藝、設(shè)備，監(jiān)管工作都取得很大成效。為此，政府在開展頂層設(shè)計(jì)工作時(shí)一定要對(duì)企業(yè)的主體責(zé)任進(jìn)行有效落實(shí)，確立一個(gè)終極目標(biāo)，就在于如何幫助企業(yè)提高自身的安全生產(chǎn)管理水平，在總體規(guī)劃上規(guī)范企業(yè)朝著一個(gè)方向不斷遷建，為了更好地規(guī)范把關(guān)底部紅線就需要運(yùn)用法律法規(guī)與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以此可以指導(dǎo)一個(gè)行業(yè)或領(lǐng)域的安全生產(chǎn)形勢(shì)，能夠始終保持穩(wěn)定與安全發(fā)展[5]。

2.4 防范資質(zhì)借用

提高承包單位的準(zhǔn)入門檻。當(dāng)前，針對(duì)那些從事采掘施工的外包隊(duì)伍所具有的安全生產(chǎn)許可證只是建設(shè)部門所頒發(fā)的，而其施工范圍盡管涉及井巷工程，但是承包單位所從事的采掘作業(yè)，導(dǎo)致建設(shè)部門所具有的許可條件與井下采掘作業(yè)真正所需的安全生產(chǎn)條件不符。

2.5 落實(shí)主體責(zé)任

落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責(zé)任的根本途徑就在于如何做好安全生產(chǎn)工作。在《安全生產(chǎn)法》中的一項(xiàng)重要內(nèi)容就在于如何明確安全責(zé)任、將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全管理機(jī)構(gòu)與人員的作用充分發(fā)揮出來(lái)。為此，對(duì)發(fā)包單位而言必須對(duì)外包工程安全管理職責(zé)進(jìn)行嚴(yán)格有效的落實(shí)，將安全生產(chǎn)主體責(zé)任承擔(dān)下來(lái)，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化安全管理工作并按照工程需要配備相應(yīng)的工程技術(shù)人員，諸如采礦、水文、地質(zhì)、電氣、通風(fēng)與機(jī)械等，定期組織作業(yè)人員開展安全培訓(xùn)教育工作，確保相關(guān)人員掌握一定安全生產(chǎn)知識(shí)、規(guī)章制度與操作規(guī)程，確保能夠?qū)Ρ緧徫坏陌踩僮骷寄?、事故?yīng)急處理措施、自身權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行充分了解與掌握[6]。

3 結(jié)語(yǔ)

礦山外包工程安全管理是一項(xiàng)十分復(fù)雜的管理系統(tǒng)工程，主要會(huì)涉及承包單位、發(fā)包單位、政府監(jiān)管部門，為進(jìn)一步規(guī)范工程施工、采掘生產(chǎn)承包資質(zhì)許可條件，就需要深入分析該工程在安全管理中存在的問題，在此基礎(chǔ)上按照該工程在我國(guó)新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下的多樣化特點(diǎn)，建立與之相適應(yīng)的法律依據(jù)，不斷提高外包單位準(zhǔn)入的門檻。