江宇軒

（南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，南京 210037）

1 前言

中央農(nóng)村工作會議提出全面推進鄉(xiāng)村振興是“三農(nóng)”工作在脫貧攻堅圓滿成功后的重心，這是一次偉大的歷史性轉(zhuǎn)移[1]。近年來，中央組織部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門相繼出臺有關(guān)政策文件，鼓勵和扶持農(nóng)村村級集體經(jīng)濟發(fā)展。目前，全國農(nóng)村清產(chǎn)核資工作已基本完成，農(nóng)村集體資產(chǎn)的總量、分布、結(jié)構(gòu)情況也已摸清，這為強化集體資產(chǎn)管理和發(fā)展村級集體經(jīng)濟奠定了良好的基礎(chǔ)[2]。

2 農(nóng)村村級集體經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以來，全國農(nóng)村村級集體經(jīng)濟得到較快發(fā)展，東部地區(qū)由于民營經(jīng)濟比較發(fā)達，村級集體資產(chǎn)較多，村級集體經(jīng)濟規(guī)模較大；而中西部地區(qū)由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較慢，村級集體經(jīng)濟則相對薄弱[3]。在國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要背景下，各級地方政府都積極響應(yīng)中央關(guān)于發(fā)展和壯大農(nóng)村村級集體經(jīng)濟的號召，陸續(xù)出臺了有關(guān)促進農(nóng)村村級集體經(jīng)濟發(fā)展的扶持政策，農(nóng)村村級集體經(jīng)濟的發(fā)展進入了一個活躍期和加速期。

鎮(zhèn)江市歷來重視農(nóng)村村級集體經(jīng)濟發(fā)展，先后出臺了發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟、扶持經(jīng)濟薄弱村發(fā)展、加強村級集體“三資”管理等政策文件，相繼開展了“百村萬戶”雙達標和“強村富民”達新標等行動，一系列政策文件的落實和專項行動的實施，為全市農(nóng)村村級集體經(jīng)濟的發(fā)展和管理注入了強勁的動力。據(jù)統(tǒng)計，截至2019 年底，鎮(zhèn)江市592 個行政村（涉農(nóng)社區(qū)）村級集體經(jīng)濟規(guī)?？傤~達138.88億元，村均2 346萬元，其中，總規(guī)模超5 000萬元的村級集體有60個，超2億的有3個。2019年，村級集體總收入為12.03 億元，村均203.21 萬元，其中村級集體總收入超過300萬元的有100個。

3 農(nóng)村村級集體經(jīng)濟發(fā)展模式分析

3.1 區(qū)位促進型

村級集體利用區(qū)域交通優(yōu)勢，發(fā)展工業(yè)園區(qū)和物流產(chǎn)業(yè)，不僅增加了村級集體經(jīng)濟收入，還打造了優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成可持續(xù)發(fā)展。如丹北鎮(zhèn)金橋村，以“優(yōu)化投資環(huán)境，盤活存量資產(chǎn)，加快發(fā)展步伐”為思路，2001年起，按照工業(yè)集中區(qū)、農(nóng)民集中居住區(qū)和農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)區(qū)“三集中”規(guī)劃，建成“金橋物流市場”，在工業(yè)集中區(qū)的廠房物業(yè)，村級集體每年可取得400余萬元租金收益。

3.2 村社結(jié)合型

這類村大多以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植為主，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱。但村級集體找準適合本地發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，成立專業(yè)合作社，帶領(lǐng)農(nóng)民闖市場。如句容市后白鎮(zhèn)西馮村，全村80%的土地主要為山麓和丘陵坡地，村委會通過多次調(diào)研論證，成立西馮花草木專業(yè)生產(chǎn)合作社，采取“合作社+基地+農(nóng)戶”綜合經(jīng)營模式種植花草木，為社員提供“種、管、銷”一條龍服務(wù)。這一新模式，使得該村花草木在市場中占據(jù)了一定份額，不僅暢銷全國，還遠銷新加坡，每年累計實現(xiàn)營業(yè)銷售收入超1.5億元。

3.3 物業(yè)發(fā)展型

隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)的深入和發(fā)展，城鎮(zhèn)周邊的一些村（居）不僅充分享受到了城市建設(shè)和發(fā)展所帶來的人口和產(chǎn)業(yè)效應(yīng)，還享受到了城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張所帶來的較為發(fā)達的集體和物業(yè)經(jīng)濟，集體資產(chǎn)也因物業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展而水漲船高，從而獲得了較高的物業(yè)收入。大港街道大百村，利用其區(qū)位優(yōu)勢積極發(fā)展商業(yè)和物業(yè)，已擁有達2 000 萬元的集體經(jīng)營性物業(yè)資產(chǎn)，2019 年共獲得186 萬元集體經(jīng)營性收入，居街道19個村之首。

3.4 項目推進型

在農(nóng)業(yè)項目建設(shè)中，部分村主動作為，從無到有打造新品牌，集體經(jīng)濟和農(nóng)民收入都獲得較大提升。如上黨鎮(zhèn)敖毅村，2014年，在市、區(qū)各級單位幫扶和支持下，投資330萬元，建設(shè)66.67hm2黃桃種植基地和果品交易市場，并圍繞深加工進行黃桃產(chǎn)品的拓展，向“一年四季有收入”努力。2019 年底，敖毅村村級集體經(jīng)營性收入從原來的19 萬元增加到90萬元，徹底甩掉經(jīng)濟薄弱村帽子。

3.5 委托理財型

城鎮(zhèn)周邊被拆遷村組，集體資產(chǎn)被征用拆遷，大量的貨幣資金存在村級集體賬戶，部分地區(qū)探索開展了村級集體資產(chǎn)委托理財，通過“政府擔(dān)保、集中委托、國企理財”，確保集體資金保值增值。如鎮(zhèn)江新區(qū)，全部村組的資金都進行了委托理財，總額達6.14億元，2019年理財總收益達3 070萬元，村均理財收益64萬元。

4 農(nóng)村村級集體經(jīng)濟發(fā)展存在的矛盾與問題

4.1 地區(qū)差異大，發(fā)展水平不均衡

由于區(qū)位、交通、歷史等因素，以及村級集體資產(chǎn)資源擁有量不同，從而導(dǎo)致了不同村集體經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)不平衡、收入不均衡。2019 年，全市各村年均集體經(jīng)濟總收入達203.21 萬元，從地區(qū)來看：揚中、潤州、鎮(zhèn)江高新區(qū)村均超過100 萬元，句容有81%的村超過100 萬元，丹陽僅61%的村超過100萬元；從收入看：500萬元以上的有44個村，80萬元以下的有51 個村，都集中在句容、丹陽和丹徒等茅山老區(qū)，兩極分化趨勢明顯。

4.2 制度不完善，制約集體經(jīng)濟發(fā)展

盡管鎮(zhèn)江市在村級集體資產(chǎn)管理制度上作了一些規(guī)范和完善，但還是有部分村因干部思想作風(fēng)不正、財會人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高等原因，存在忽視農(nóng)村財務(wù)管理、收支程序不規(guī)范等問題，甚至部分村干部打著為群眾辦事名義，侵占集體資產(chǎn)，揮霍浪費集體財物，致使集體資產(chǎn)出現(xiàn)流失，一定程度上制約了村級集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大。

4.3 收入支撐少，發(fā)展后勁不足

部分村集體經(jīng)濟收入的主要來源為土地流轉(zhuǎn)、物業(yè)租金等，收入來源較為單一[4]。當(dāng)前因新冠疫情、經(jīng)濟形勢低迷等因素影響，企業(yè)對廠房的租賃需求減少，村集體原先購建的廠房、廣告牌出租風(fēng)險增大；受電子商務(wù)沖擊，村級購建的門面物業(yè)資產(chǎn)出租也面臨困境；以及在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，城郊村和城中村持有的經(jīng)營性資產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)物業(yè)，逐步拆遷萎縮減少，同時新的收入增長點又難以發(fā)掘，影響了村集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

4.4 思想認識不足，政策落地有難度

部分行政村因領(lǐng)導(dǎo)干部文化程度偏低、思想認識層次不高等原因，在落實村級集體經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)政策方面存在一定的障礙。比如：鎮(zhèn)江市《關(guān)于我市被拆遷村級組織集體資產(chǎn)處置實施意見》文件中提出的村級集體建設(shè)性用地政策，就因種種原因一直沒有落地，抑制了村級集體經(jīng)濟的發(fā)展。

4.5 支出負擔(dān)較重，化債難度較大

目前由于政府公共管理職能、社會公共事業(yè)等費用支出部分需要由村級承擔(dān)，如基礎(chǔ)設(shè)施、民生福利等，村級支出的負擔(dān)還是比較重的，就拿2019年度來說，全市僅農(nóng)村道路修建和村莊環(huán)境整治兩項就支出2.54億元，村均43.19萬元，超過村年均支出的三分之一，全市有110個村出現(xiàn)收不抵支，這就會出現(xiàn)各種相應(yīng)的債務(wù)，債務(wù)數(shù)額過大將導(dǎo)致資金、資產(chǎn)、資源核算出現(xiàn)負數(shù)，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負面影響。經(jīng)統(tǒng)計，全市清產(chǎn)核資產(chǎn)后，村級債務(wù)共有47.3 億元，村均798.9 萬，由于部分村債務(wù)較重，致使集體經(jīng)濟發(fā)展舉步維艱。

5 農(nóng)村村級集體經(jīng)濟發(fā)展的建議和舉措

2019 年，鎮(zhèn)江市委、市政府提出深化對村級集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，通過改革來促進管理，加快發(fā)展。同時，積極探索滿足社會主義市場經(jīng)濟需要的村級集體經(jīng)濟發(fā)展的新路徑、新辦法，立足自身資源優(yōu)勢，盤活集體資產(chǎn)資源，發(fā)展合作型經(jīng)濟，發(fā)展特色鄉(xiāng)村旅游，創(chuàng)新和發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟[5]。

5.1 立足資源特色，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

堅持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)化思路，根據(jù)自身資源特色、區(qū)位條件及歷史文化特征，因地制宜合理發(fā)展鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，精心挑選產(chǎn)業(yè)項目，確保其成功率和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合設(shè)施農(nóng)業(yè)、土地保護與復(fù)耕、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等重點農(nóng)業(yè)工程建設(shè)項目，發(fā)展一批新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目，建立一批高效型農(nóng)業(yè)、生態(tài)型農(nóng)業(yè)、觀光型農(nóng)業(yè)等重點產(chǎn)業(yè)示范工程，帶動農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)上凸顯自身資源優(yōu)勢和鮮明特點，形成“一村一品”，把農(nóng)民增收和集體增利結(jié)合起來，壯大村級集體經(jīng)濟實力[6]。一是要善于使用資源換取最大利益，謀求可持續(xù)發(fā)展。因地制宜，積極發(fā)揮現(xiàn)有村級集體土地、果園、水庫等自然資源作用，根據(jù)本地市場需求，發(fā)展茶葉、果品、水產(chǎn)品等特色經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，將自然資源高效率轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟利益。二是要合理制定土地分配、利用制度。結(jié)合土地確權(quán)，從完善土地流轉(zhuǎn)制度開始，科學(xué)合理做好土地管理，建設(shè)高標準農(nóng)田，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)，不斷優(yōu)化土地投入產(chǎn)出比例。三是發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)文旅融合發(fā)展。通過合理規(guī)劃招引項目，建設(shè)沉浸式、體驗式旅游園區(qū)。例如位于122省道和揚溧高速交匯處的翰雅有機農(nóng)場，是集有機種植、養(yǎng)殖、采摘、觀光、餐飲、住宿于一體的綜合性農(nóng)業(yè)項目，成功打造了區(qū)域內(nèi)全域旅游的樣板基地，通過土地租金和游客效應(yīng)，直接貢獻村級集體經(jīng)濟。

5.2 盤活存量資產(chǎn)，加強資產(chǎn)管理

農(nóng)村資產(chǎn)監(jiān)管需要得到各級政府部門的重視，在鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)加入農(nóng)村資產(chǎn)管理工作，并將其列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展考核[7]。各級政府為了摸清存量資產(chǎn)底數(shù)，便于制定出切實可行的盤活存量資產(chǎn)的方案，往往會定期組織存量資產(chǎn)調(diào)查。根據(jù)摸底調(diào)查結(jié)果，在法律允許的范圍內(nèi)，有針對性的對部分資產(chǎn)少、體量小的弱勢村開展扶持。相關(guān)部門要搭建存量資產(chǎn)項目推介對接的平臺，在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃前提下，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方案。一是要加大整理整合力度，將閑置的廠房、辦公樓、土地、水庫等資產(chǎn)掛在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場交易，通過手續(xù)完善、程序合法的交易方式提高資產(chǎn)周轉(zhuǎn)效率，增加集體收入。二是要強化各類資產(chǎn)管理，根據(jù)各個行政村實際情況，定期調(diào)整村級“三資”管理具體規(guī)定，不斷完善、建立起一套權(quán)利明晰、操作規(guī)范的村級“三資”管理制度。三是要合理規(guī)劃，確保資產(chǎn)平穩(wěn)增值。利用具有明顯交通區(qū)位優(yōu)勢的村，比如位于滬蓉高速出入口，312國道沿線等位置的村莊，招引投資方參與，建設(shè)倉儲、物流、商貿(mào)中心，實現(xiàn)土地資源和資金的高效結(jié)合，利用產(chǎn)業(yè)溢出效應(yīng)，帶動周邊村集體土地、不動產(chǎn)增值。

5.3 發(fā)展合作經(jīng)濟，實現(xiàn)抱團聯(lián)動

發(fā)展壯大農(nóng)村村級集體經(jīng)濟，最關(guān)鍵的是要樹立開發(fā)合作、抱團聯(lián)動的思路，加大統(tǒng)籌力度，引導(dǎo)各村內(nèi)部聯(lián)建共同發(fā)展，增強“造血”功能。可以以集體名義創(chuàng)辦各種新型農(nóng)業(yè)合作主體，直接參與各類經(jīng)濟服務(wù)項目的運作，也可以以資金、土地、廠房、勞動力等為條件，入股經(jīng)濟項目的建設(shè)和開發(fā)，通過分紅方式獲得較穩(wěn)定的收益[8]。在此過程中一定要注意參與項目的風(fēng)險評估，以保本型、有保障、有兜底項目為首要選擇，確保將集體經(jīng)濟損失控制在最小范圍。在合作內(nèi)容方面，可以以勞務(wù)承包方式，承接村莊環(huán)境管護、公路養(yǎng)護、河道整治等穩(wěn)定的民生項目；可以開展農(nóng)產(chǎn)品深加工、物資場地保障等生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)，以有償、微利的服務(wù)方式不斷增加集體經(jīng)濟收入[9]。通過抱團合作，可以實現(xiàn)各類資源力量的匯聚，提高話語權(quán)，集中力量辦大事[10]。

5.4 強化人才支撐，助力脫貧攻堅

任何時候人才都是第一生產(chǎn)力，特別是近年來，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村大量年輕人外流，“空心化”發(fā)展趨勢日益凸顯，留住年輕人，吸引優(yōu)秀人才迫在眉睫。一是要加大返鄉(xiāng)農(nóng)民工“鳳還巢”支持力度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)更多的孵化基地，為返鄉(xiāng)人員提供更多的技能培訓(xùn)機會，提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。建立良好的信息共享平臺，為返鄉(xiāng)人員提供暢通、對等的就業(yè)信息。二是要用好互聯(lián)網(wǎng)這個最大的平臺和優(yōu)勢，支持高校畢業(yè)生返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，給予必要的資金、政策上的支持，搭建農(nóng)村電子商務(wù)平臺[11]，推動優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品上線[12]，帶動周邊農(nóng)民增收。三是要選對選好發(fā)展帶頭人，從常熟蔣巷村到句容西馮村的發(fā)展，可以看出強有力帶頭人是實現(xiàn)村級集體發(fā)展、百姓脫貧致富的重要保障之一[13-15]，要大力實施“領(lǐng)頭雁”工程，為農(nóng)村基層選優(yōu)配強發(fā)展領(lǐng)路人。

5.5 加強上級扶持，減輕基層壓力

行政村作為最基層的治理單元，村級經(jīng)濟的構(gòu)成往往比較單一，經(jīng)濟總量一般不大，因此，為了減輕村級集體經(jīng)濟的壓力，就需要各級政府切實加大扶持力度[16-19]。一是人員報酬扶持。在丹徒區(qū)開始試點的村書記專職化管理制度，詳細明確了村書記的等級劃定、考核方式、報酬系數(shù)，通過一套較為完善的制度對村書記評定等級，村書記領(lǐng)取的基本報酬標準則依據(jù)評定的等級可以提高到1.1~1.4 倍不等，村書記的報酬由區(qū)、鎮(zhèn)、村三級分攤，其中區(qū)鎮(zhèn)兩級承擔(dān)相當(dāng)部分的比例。二是專項工作經(jīng)費扶持。在村莊環(huán)境整治工作中，已經(jīng)形成了市區(qū)鎮(zhèn)村各級共同出資的局面。村莊環(huán)境整治包含河塘清淤、道路維修、垃圾清理和基礎(chǔ)設(shè)施維護等多項內(nèi)容，是一項工作量大而又戰(zhàn)線較為漫長的工作，且投入的資金量也非常大，為了順利完成工作任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和市、區(qū)級掛鉤單位均會投入錢物用于支持該項工作。三是基礎(chǔ)設(shè)施項目扶持。特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)等項目，根據(jù)建設(shè)級別的不同，一般由省級或市級專項資金用于支持建設(shè)。得益于各項資金的支持，各類項目有序開展，基層的經(jīng)濟壓力得到有效減輕，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和治理正在不斷優(yōu)化。因此，上級支持是基層運轉(zhuǎn)不可或缺的一個重要組成部分，建議各級財政在年初的預(yù)算編制過程中加大農(nóng)村人員、專項工作和基建支出安排，切實減輕村級資金壓力。