余高雅
(1.南昌大學(xué)法學(xué)院,江西 南昌 330031;2.華東交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,江西 南昌 330013)
在疫情防控進(jìn)入常態(tài)化后,系統(tǒng)反思國(guó)家治理具有重要意義。2020年,在我國(guó)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情過(guò)程中,是否依法防控引發(fā)了社會(huì)關(guān)注。習(xí)近平總書(shū)記在全面依法治國(guó)第三次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出:“疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候,越要堅(jiān)持依法防控,在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作,保障疫情防控工作順利開(kāi)展?!币婪ǚ揽兀褪且谥卮笠咔榉揽刂羞\(yùn)用法治思維和法治方式。本文以我國(guó)新冠肺炎疫情防治為例,探討重大疫情防控中的法治思維和法治方式,對(duì)各級(jí)公共管理部門(mén)依法行政特別是在應(yīng)急狀態(tài)中堅(jiān)持依法治理具有重要意義。
“法治是公開(kāi)透明的規(guī)則之治和程序之治,具有可預(yù)期性、可操作性、可救濟(jì)性,因而能夠使人民群眾對(duì)自己的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化規(guī)劃和生產(chǎn)、生活有合理預(yù)期和安全感,確保國(guó)家治理的公信力?!保?]。法治的內(nèi)涵豐富、外延寬廣,它將法律作為判斷是非和處理事務(wù)的準(zhǔn)繩,要求崇尚法治、尊重法律,善于運(yùn)用法律手段協(xié)調(diào)關(guān)系和解決問(wèn)題。
法治思維是指以法治價(jià)值和法治精神為導(dǎo)向,運(yùn)用法律原則和法律規(guī)則思考和處理問(wèn)題的思維模式,是世界觀,是一種觀念形態(tài),是法治方式的思想基礎(chǔ)。法治方式作為方法論,是一種行為準(zhǔn)則,是法治思維在實(shí)踐中的具體體現(xiàn)。思維與方式都是實(shí)踐主體認(rèn)識(shí)世界與改造世界的著眼原則與邏輯理路,是不斷增強(qiáng)理論與實(shí)踐科學(xué)性、前瞻性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性的首要前提。[2]所以,兩者具有同一性,只是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。在國(guó)家體系和治理能力現(xiàn)代化視域下,行政主體能熟練運(yùn)用法治思維和法治方式解決社會(huì)矛盾是國(guó)家治理現(xiàn)代化的顯著標(biāo)志。[3]
法治思維和法治方式包含以下幾層含義:第一,以法治價(jià)值和法治精神為指導(dǎo),蘊(yùn)含著公正、平等、民主、人權(quán)等法治理念,具有正當(dāng)性;第二,以法律原則和法律規(guī)則為依據(jù)來(lái)指導(dǎo)人們的社會(huì)行為,具有規(guī)范性;第三,以法律手段與法律方法為依托分析問(wèn)題、處理問(wèn)題、解決糾紛,具有可靠性;第四,法治思維與法治方式符合規(guī)律、尊重事實(shí),具有科學(xué)性。因此,法治思維與法治方式是一種融法律的價(jià)值屬性和工具理性于一體的特殊的高級(jí)法律意識(shí)。培養(yǎng)法治思維與法治方式,必須拋棄人治思維與人治方式。法治與人治的區(qū)別集中體現(xiàn)在四個(gè)方面:
一是在依據(jù)上,法治認(rèn)為國(guó)家的法律是治國(guó)理政的基本依據(jù),處理法律問(wèn)題要以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩;而人治的本質(zhì)是主張人高于法或權(quán)大于法,它片面強(qiáng)調(diào)依賴個(gè)人的魅力、德性和才智來(lái)治國(guó)平天下。二是在手段上,法治以一般性、普遍性的平等對(duì)待手段調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系,解決矛盾糾紛,堅(jiān)持法律面前人人平等原則,具有穩(wěn)定性和一貫性;而人治漠視規(guī)則的普遍適用性,按照個(gè)人意志和感情進(jìn)行治理,治人者以言代法、言出法隨、朝令夕改,具有極大的任意性和非理性。三是在價(jià)值上,法治強(qiáng)調(diào)集中社會(huì)大眾的意志來(lái)進(jìn)行決策和判斷,是一種“多數(shù)人之治”的思維,避免陷入無(wú)政府主義或以民主之名搞亂社會(huì);而人治是個(gè)人說(shuō)了算的專斷思維。四是在標(biāo)準(zhǔn)上,法治與人治的分水嶺不在于有沒(méi)有法律或者法律的多寡與好壞,而在于最高的權(quán)威究竟是法律還是個(gè)人。法治以法律為最高權(quán)威,強(qiáng)調(diào)“必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”,人治則奉個(gè)人的意志為最高權(quán)威,當(dāng)法律的權(quán)威與個(gè)人的權(quán)威發(fā)生矛盾時(shí),強(qiáng)調(diào)服從個(gè)人而非服從法律的權(quán)威。
習(xí)近平法治思想的一個(gè)重要內(nèi)容便是以人民為中心。這就要求在國(guó)家治理實(shí)踐中要毫不動(dòng)搖地遵從法律,因?yàn)榉捎扇嗣翊泶髸?huì)制定,最大程度地體現(xiàn)了人民意志。雖然法律規(guī)則有種種不足,可能概括不足,也可能概括過(guò)多,但是,“規(guī)則可以使人們避免在自己的特別案件中由于服從官員的自由裁量權(quán)而蒙受恥辱。”“規(guī)則使人們成為掌權(quán)者,而自由裁量權(quán)、道德標(biāo)準(zhǔn)或因素使公民成為乞求者。”[4]“法律不是自由裁量”。[5]由此而言,對(duì)于社會(huì)管理者而言,法治就是當(dāng)自己的理想目標(biāo)、思想感情、行為方式、權(quán)利訴求和利益關(guān)系等與法律的價(jià)值、規(guī)則或要求發(fā)生沖突時(shí),能夠服從法律,作出符合法律的選擇,按照法律的指引實(shí)施自己的行為,以期追求社會(huì)的公共利益。
這是合法行政原則在防控工作中的具體體現(xiàn)。合法行政原則在結(jié)構(gòu)上包括對(duì)現(xiàn)行法律的遵守和依照法律授權(quán)進(jìn)行活動(dòng)兩個(gè)方面。合法行政是行政法的首要原則,也是形式法治的基本要求,這不僅在平常狀態(tài)下是應(yīng)該堅(jiān)持的,也指在應(yīng)急狀態(tài)中應(yīng)該恪守的。盡管有這么一句法律格言:“緊急之下無(wú)法律”,但這并不意味著不遵守任何原則或規(guī)則,而是指不適應(yīng)常規(guī)狀態(tài)下的某些法律法規(guī)。例如,我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第3條規(guī)定:“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施,適用本法。發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會(huì)安全事件等突發(fā)事件,行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施,依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?!彼?,即使在緊急狀態(tài)下,也應(yīng)該堅(jiān)持運(yùn)用合法防控的思維與方式。疫情防控的各項(xiàng)措施都要以以上這些國(guó)家法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章為依據(jù)。各位階和各領(lǐng)域的法律規(guī)范以及相對(duì)應(yīng)的工作機(jī)制,極大地保障了疫情防控工作在法治軌道上運(yùn)行。
2004年3月14日,十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的第四次憲法修正案,用緊急狀態(tài)取代了戒嚴(yán)。很顯然,緊急狀態(tài)包括戒嚴(yán)但不限于戒嚴(yán)。這樣就為有關(guān)緊急狀態(tài)的法律法規(guī)的制定和完善提供了憲法依據(jù)。為了有效應(yīng)對(duì)疫情,保障人民生命健康,至今我們擁有了《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)和《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等規(guī)范性文件。針對(duì)違反疫情防控秩序的行為,可以適用《治安管理處罰法》。對(duì)于嚴(yán)重違反社會(huì)管理秩序和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序的行為,《刑法》也有專門(mén)的定罪量刑,最高人民法院還專門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》。
除此之外,各省市也會(huì)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際出臺(tái)地方性法規(guī)和政府規(guī)章,在重大疫情發(fā)生時(shí),省級(jí)人大常委會(huì)還會(huì)發(fā)布臨時(shí)性的決定。這里以江西省為例:此次疫情發(fā)生之前,該省就已出臺(tái)《江西省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》《江西省動(dòng)物防疫條例》《江西省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》《江西省突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布管理辦法》等地方性法規(guī)和政府規(guī)章。2020年2月10日,江西省人大常委會(huì)第十八次會(huì)議表決通過(guò)《關(guān)于依法全力做好新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作的決定》,對(duì)該省疫情防控工作應(yīng)堅(jiān)持的原則、總體要求、各級(jí)政府職責(zé)和可依法采取的防控措施、單位和個(gè)人權(quán)利義務(wù)、人大監(jiān)督和司法保障以及法律責(zé)任等6個(gè)方面作出了規(guī)定。
根據(jù)《傳染病防治法》第42條和第43條規(guī)定,在甲類、乙類傳染病暴發(fā)、流行時(shí),縣級(jí)以上政府可以采取以下一些特別措施:宣布疫區(qū)范圍;對(duì)疫區(qū)實(shí)施封鎖;限制或者停止人群聚集活動(dòng);決定停工、停業(yè)、停課;臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施和設(shè)備;對(duì)傳染病病人、疑似病人采取就地隔離、就地觀察、就地治療的措施;對(duì)密切接觸者進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察;對(duì)交通工具及其乘運(yùn)人員進(jìn)行檢查。這些應(yīng)急行政行為具有很大的自由裁量空間。然而,在現(xiàn)代法治國(guó)家,自由裁量權(quán)的合法行使必須遵循比例原則。[6]
在行政法意義上,比例原則立足于“限制公權(quán)力濫用”的觀念,是一種保護(hù)個(gè)人權(quán)利的分析方式和裁判工具。[7]這又被稱為“最小侵害原則”“禁止過(guò)度原則”“平衡原則”,是貫穿行政行為過(guò)程的一條黃金法則,指行政機(jī)關(guān)做出自由裁量的侵權(quán)行為時(shí),應(yīng)選擇對(duì)相對(duì)人侵害最小的適當(dāng)方式進(jìn)行,不能超過(guò)必要限度?!氨壤瓌t在我國(guó)的適用已從行政處罰擴(kuò)張到多種行政行為領(lǐng)域”。[8]這也體現(xiàn)在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》上,該法第11條規(guī)定:“有關(guān)人民政府及其部門(mén)采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施,應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng);有多種措施可供選擇的,應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施?!碑?dāng)然,在應(yīng)急狀態(tài)下,采用這一原則要符合緊急狀態(tài)時(shí)期的形勢(shì)和客觀條件,而不能簡(jiǎn)單地根據(jù)正常狀態(tài)下的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量,以避免出現(xiàn)因?yàn)閾?dān)心違反原則而放棄職責(zé),從而造成更大危害后果的現(xiàn)象。
在這次疫情防控中,我們看到了諸如以下的這些現(xiàn)象:湖北一家藥店銷售口罩行為被市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)處以4萬(wàn)多元的罰款,僅僅因?yàn)槠淇谡诌M(jìn)價(jià)6毛錢(qián)而賣(mài)1塊錢(qián)。某地一家三口在家里打麻將,卻被疫情防控管理人員嚴(yán)詞訓(xùn)斥,桌子也被掀翻,其中一人因?yàn)椴环@種粗暴管理而被管理人員連扇耳光。在沒(méi)有一例確診或疑似病例的情況下,有些城市社區(qū)或偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村也實(shí)施了嚴(yán)格的封閉管理,區(qū)域內(nèi)居民和車輛一律不準(zhǔn)外出,區(qū)域外人員和車輛一律不準(zhǔn)進(jìn)入,并關(guān)閉該區(qū)域進(jìn)出的交通道路。這些防控措施與行為僵化粗暴、任性妄為,沒(méi)有堅(jiān)持“最小侵害”的比例原則。
信息公開(kāi)是公民知情權(quán)的體現(xiàn),在重大疫情發(fā)生之時(shí),公眾急于獲取與自己利益相關(guān)的信息,來(lái)減輕對(duì)本身生命安全的威脅,政府及相關(guān)部門(mén)也有義務(wù)做到信息的公開(kāi)與透明。[9]《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第43條規(guī)定:“可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時(shí),縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序,發(fā)布相應(yīng)級(jí)別的警報(bào),決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期?!痹摲ǖ?3條還規(guī)定:“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的政府,應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息?!庇纱丝梢?jiàn),該法明確了政府有義務(wù)發(fā)布預(yù)警信息;而且要求信息發(fā)布要準(zhǔn)確及時(shí)。
信息的及時(shí)公開(kāi)還有助于治理謠言。疫情起初,多數(shù)人往往無(wú)法了解真實(shí)和全面的情況,從而容易造成心理惶恐和秩序混亂。與此同時(shí),政府基于應(yīng)急需要而采取的強(qiáng)制措施也會(huì)進(jìn)一步加劇民眾的恐慌心理。在這種情況下,如果有關(guān)部門(mén)還考慮其他目的而有意緩報(bào)信息、瞞報(bào)信息或漏報(bào)信息,不能做到及時(shí)地公開(kāi)與透明,那么群眾基于其社會(huì)交往圈與自己的生活經(jīng)驗(yàn),往往容易聽(tīng)信并傳播各種謠言。所以,政府充分及時(shí)公開(kāi)信息,把傳染源信息、相關(guān)的事實(shí)真相、各類強(qiáng)制措施盡可能迅速和全面地公布于眾,有利于防止事態(tài)擴(kuò)大、消除社會(huì)恐慌、穩(wěn)定社會(huì)秩序。[10]
發(fā)布疫情信息的同時(shí)要盡可能保護(hù)個(gè)人隱私,即個(gè)人敏感信息,包括自然人的身份、姓名、生理與健康、財(cái)產(chǎn)狀況和行蹤等。[11]《傳染病防治法》第12條規(guī)定,“疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)不得泄露涉及個(gè)人隱私的有關(guān)信息、資料?!毙枰_(kāi)的疫情信息多種多樣,比如,哪些人被確診,哪些人來(lái)自于疫區(qū),他們的活動(dòng)范圍和生活軌跡是什么?這些信息的及時(shí)公開(kāi)有利于疫情防控工作,但也會(huì)泄露不少個(gè)人信息。在此次疫情防控中,網(wǎng)絡(luò)上便出現(xiàn)了一些個(gè)人信息泄露現(xiàn)象,包括公布確診患者、疑似患者或密切接觸者本人甚至他們家庭成員的姓名、手機(jī)號(hào)、家庭住址、身份證號(hào)碼等情況,還有從武漢返回的公民詳細(xì)個(gè)人信息也被流露出來(lái)。
事實(shí)上,信息公開(kāi)有利于維護(hù)廣大群眾的生命健康,其與尊重保障民事主體的合法權(quán)益是不矛盾的,應(yīng)兼顧公共利益和私人權(quán)益保護(hù)。所以,在信息公開(kāi)中應(yīng)該講究技巧,不能讓他人通過(guò)信息找到具體的人。比如,為了查詢可能傳染的人員,公布被確診患者的行蹤軌跡時(shí)完全可以隱去真實(shí)姓名,只需要提供車次、航班號(hào)和時(shí)間即可,更不能公開(kāi)其身份證號(hào)碼。
我國(guó)政府主要有垂直管理和屬地管理兩種管理體制。[12]屬地管理以空間邊界來(lái)劃定管理范圍并且“誰(shuí)主管,誰(shuí)負(fù)責(zé)”。[13]自2003年SARS疫情發(fā)生之后,我國(guó)就一直強(qiáng)調(diào)公共衛(wèi)生突發(fā)事件防控工作的屬地管理,2004年8月修訂的《傳染病防治法》也已將該原則寫(xiě)入其中?,F(xiàn)在的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第4條規(guī)定:“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。”作為處理重大公共事件的一個(gè)重要方法和手段,屬地管理防止相互推諉扯皮,有利于各級(jí)地方政府高效應(yīng)對(duì)。
落實(shí)屬地管理要求,根本任務(wù)在落實(shí)責(zé)任。一方面,要抓好責(zé)任一條線。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要做到守土有責(zé),層層明確責(zé)任,層層壓實(shí)責(zé)任。其中最關(guān)鍵的是抓實(shí)基層責(zé)任,充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))屬地管理作用,對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有人員實(shí)行網(wǎng)格化、地毯式、全覆蓋排查,做好疫情發(fā)現(xiàn)、防控和應(yīng)急處置等工作。另一方面,要抓好責(zé)任自留地。無(wú)論是哪一級(jí)黨委政府和單位部門(mén),都要結(jié)合自身工作實(shí)際,扎實(shí)做好疫情防控工作。守住自己的陣地,堅(jiān)守自己的戰(zhàn)場(chǎng),打好責(zé)任主動(dòng)仗,牢固構(gòu)筑疫情防控防線。
但在實(shí)踐中,屬地管理方式往往被斷章取義地運(yùn)用,甚至成為了上級(jí)部門(mén)庸政懶政、攤派任務(wù)、推卸責(zé)任的借口。比如,在武漢疫情防控工作早期,上級(jí)防控指揮部每天都會(huì)下達(dá)命令,而每一條命令都要街道社區(qū)去執(zhí)行,市區(qū)兩級(jí)機(jī)關(guān)基本上都變成督查者。但是街道社區(qū)的人力物力都極其有限,更難有協(xié)調(diào)醫(yī)療資源的行政權(quán)力,導(dǎo)致“應(yīng)收盡收”的要求沒(méi)有落到實(shí)處。這種情況直到武漢新書(shū)記到任后才得到改變。
湖北之外的許多地方,也有這種權(quán)責(zé)不一致的現(xiàn)象。省里通過(guò)文件將責(zé)任壓實(shí)到市里,市里壓實(shí)到區(qū)縣,區(qū)縣壓實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道),鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)壓實(shí)到社區(qū)(村組)。以文件落實(shí)文件,以會(huì)議落實(shí)會(huì)議。最后到了基層,卻發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有執(zhí)法權(quán),更沒(méi)有權(quán)力限制人群聚集活動(dòng)、對(duì)病人采取隔離措施等。如果一旦出事,追責(zé)的對(duì)象便成為那些沒(méi)有職權(quán)的基層干部,這種權(quán)責(zé)不一致的現(xiàn)象急需改變。筆者在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn),江西省武寧縣大洞鄉(xiāng)發(fā)現(xiàn)了一名新冠肺炎確診患者,最后要求村黨支部書(shū)記、村小組組長(zhǎng),鄉(xiāng)衛(wèi)生院院長(zhǎng),村衛(wèi)生所所長(zhǎng)擔(dān)責(zé)。這種權(quán)責(zé)不一致的現(xiàn)象有待改變。
以上這些現(xiàn)象說(shuō)明,在重大疫情防控中出現(xiàn)了有責(zé)無(wú)權(quán)和有權(quán)無(wú)責(zé)現(xiàn)象。有責(zé)無(wú)權(quán)不僅束縛管理人員的積極性和主動(dòng)性,而且使責(zé)任制度形同虛設(shè),最后無(wú)法完成任務(wù);有權(quán)無(wú)責(zé)必然助長(zhǎng)瞎指揮、濫用權(quán)力和官僚主義。因此,履行屬地管理職責(zé)的同時(shí)要堅(jiān)持下級(jí)政府特別是基層管理組織的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。要求執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。作為政府權(quán)責(zé)配置的理想狀態(tài),權(quán)責(zé)統(tǒng)一通過(guò)明確的標(biāo)準(zhǔn)授予權(quán)力,匹配相應(yīng)責(zé)任,有助于形成穩(wěn)定的行政心理預(yù)期和行為準(zhǔn)則。[14]
法治作為現(xiàn)代國(guó)家的治理方式,其目的在于維護(hù)人民群眾的根本利益。在生命健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)、發(fā)展權(quán)等多種權(quán)益和利益中,生命健康權(quán)具有基礎(chǔ)性,是居于第一位的權(quán)利。沒(méi)有生命健康,其他權(quán)利無(wú)從談起;沒(méi)有生命價(jià)值,社會(huì)秩序也就沒(méi)有意義,因此,堅(jiān)持生命價(jià)值至上,保障人民健康權(quán)利,應(yīng)該成為現(xiàn)代法治化管理的基本理念。在重大疫情防控中,需要為生命開(kāi)辟綠色通道,最大程度地救助傳染病患者,最大程度地防止疫情擴(kuò)散。
在這次疫情防控中,武漢實(shí)施了史無(wú)前例的“封城”措施,瞬時(shí)間阻斷了這個(gè)千萬(wàn)級(jí)人口城市內(nèi)人們的自由通行,這一非常時(shí)期的非常舉措正是為了防止疫情在其他地方的蔓延,從而保障更多人的生命健康權(quán)利。這一“壯士斷腕”“自我犧牲”的果斷行為體現(xiàn)了武漢的敢于擔(dān)當(dāng)和顧全大局,贏得了外界的感激和敬意。但是,隨著武漢確診患者日益增多,緊張的醫(yī)療資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求,這迅速引起了中央和其他省市的關(guān)注。為了救助湖北省眾多的確診患者,不僅迅速興建起火神山醫(yī)院和雷神山醫(yī)院,還改造組建了許多方艙醫(yī)院,而且在中央的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下,全國(guó)各地眾多醫(yī)務(wù)人員火速奔赴湖北,并以“一省包一市”的援助模式對(duì)武漢及其他城市進(jìn)行對(duì)口幫扶。這一切都體現(xiàn)了生命價(jià)值至上的法治理念。
與此同時(shí),我們也要看到,每個(gè)人都需要生存。人活著首先是一種權(quán)利。生存權(quán)也即生命權(quán)的主要性質(zhì)是法律性而非道德性。[15]在生命健康權(quán)面前,醫(yī)療資源和急救措施必須公平公正對(duì)待包括其他病癥人員在內(nèi)的所有患者,這也是合理行政原則在重大疫情防控中的具體體現(xiàn)。面對(duì)同等情況同等對(duì)待,不同情況區(qū)別對(duì)待,不得恣意地實(shí)施差別待遇。一方面,同樣是傳染病患者,不管危重患者還是輕癥患者,都應(yīng)該進(jìn)入到“應(yīng)收盡收”范圍之內(nèi)。但對(duì)這兩種不同情況可以支配不同的醫(yī)療資源,實(shí)施不同的診療方式。另一方面,對(duì)非傳染病患者也應(yīng)該救助。一級(jí)應(yīng)急響應(yīng)發(fā)布之后,為了更集中救治傳染病患者,許多地方的部分醫(yī)院被確定為新冠肺炎的定點(diǎn)醫(yī)院,這些醫(yī)院原本還有其他疾病的危重患者,不能僅僅為了救助傳染病患者而將之前的住院病人置之不管。但據(jù)中國(guó)新聞周刊2020年2月6日在題為《武漢白血病患者的自救》的報(bào)道,某些醫(yī)院為了完成“上級(jí)任務(wù)”,就強(qiáng)制要求其他已住院患者出院從而騰出病床,這可能會(huì)導(dǎo)致他們因就醫(yī)無(wú)門(mén)而絕望甚至喪命。
在重大疫情防控中,行政機(jī)關(guān)必然應(yīng)該高效率地行使職權(quán),以便在最短的時(shí)間內(nèi)取得這場(chǎng)戰(zhàn)“疫”的勝利。各地在發(fā)布一級(jí)響應(yīng)之后迅速行動(dòng)起來(lái),確定定點(diǎn)收治醫(yī)院,緊急關(guān)閉公共場(chǎng)所,取消各種集會(huì)活動(dòng),設(shè)置疫情防控監(jiān)測(cè)點(diǎn),排查傳染病疑似患者。在中央的統(tǒng)一指揮和調(diào)度下,“疫情就是命令”,科研工作者、醫(yī)務(wù)人員、救援物質(zhì)、志愿者第一時(shí)間向湖北聚集。在武漢,火神山醫(yī)院、雷神山醫(yī)院只用十余天建成,另外還臨時(shí)組建了11家方艙醫(yī)院,最短的方艙醫(yī)院只用了10個(gè)小時(shí)。所有這些高效的措施和行動(dòng)體現(xiàn)了獨(dú)一無(wú)二的中國(guó)速度,也再一次讓世界驚嘆。
盡管如此,行政決策在追求高效的同時(shí)要確保程序的正當(dāng)性。在法治國(guó)家中,正當(dāng)性通常要通過(guò)法律規(guī)范表達(dá),使評(píng)價(jià)和判斷標(biāo)準(zhǔn)具有確定性。[16]這是決策民主化的要求,也是決策科學(xué)化的體現(xiàn)。如果沒(méi)有科學(xué)民主的決策,再有效率的行動(dòng)也可能“南轅北轍”。然而,一直以來(lái),我國(guó)行政主體做出的許多行政行為,其程序都比較簡(jiǎn)單、粗放、隨意,程序規(guī)范化、制度化、公開(kāi)化程度不高,表現(xiàn)出明顯的集權(quán)、人治等弊端。[17]
即使有確定性的法律規(guī)范,也常會(huì)出現(xiàn)“有法不依”的情況。比如關(guān)于防控物質(zhì)征用方面,《傳染病防治法》第45條和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條都有規(guī)定,各省一般也有自己的地方性法規(guī)《突發(fā)事件應(yīng)急征用與補(bǔ)償辦法》。根據(jù)這些法律法規(guī),疫情防控物資征用的正當(dāng)程序都會(huì)包括調(diào)查、協(xié)商、審議、決定、公告、補(bǔ)償?shù)?。如果需要征用不屬于本地?chǔ)備物資,則更需要與外地進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通。但在此次疫情防控工作中,便出現(xiàn)了一些違反正當(dāng)程序的行政管理措施。云南省大理市衛(wèi)生健康局以加強(qiáng)防疫工作為由,將從云南發(fā)往重慶的防疫物資緊急征用,青島與沈陽(yáng)海關(guān)相互暫扣并征用疫情防控物資。
外部行政(政治)不僅應(yīng)該依法進(jìn)行,內(nèi)部行政(政治)也應(yīng)該遵守法定程序。在此次疫情防控中,不少地方領(lǐng)導(dǎo)表示,對(duì)敢于擔(dān)當(dāng)、表現(xiàn)突出的干部要快速提拔任用,而對(duì)那些推卸責(zé)任慵懶不為的干部則要就地免職。事實(shí)上,《公務(wù)員法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》都沒(méi)有“就地免職”的說(shuō)法,而對(duì)破格提拔也規(guī)定了嚴(yán)格的程序要求。另外,據(jù)2020年2月10日各大媒體發(fā)布的消息,“湖北省委常委會(huì)決定:免去劉英姿的省衛(wèi)生健康委員會(huì)主任職務(wù)”,顯然這個(gè)決策就違反了《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》,因?yàn)檎毮懿块T(mén)正職負(fù)責(zé)人的任免需要經(jīng)過(guò)人大程序。即使要緊急換人,語(yǔ)言的表述也應(yīng)該是“建議免去”,而且必須經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)會(huì)議通過(guò)。雖然在緊急狀態(tài)下,許多事務(wù)需要快速處理,但不能成為違反正當(dāng)程序的理由。緊急關(guān)頭,好干部需要及時(shí)激勵(lì),但激勵(lì)畢竟有多種方式,不能以違反正當(dāng)程序作為代價(jià),否則不僅損害政府的法治權(quán)威,也將會(huì)滋生更多的“機(jī)會(huì)主義”和“形式主義”。
江西廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)2021年2期