陳鑒

案名：黃某某與四川省閬中市市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政訴訟案

摘 要：農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前后的監(jiān)管主體不同，適用的法律也不一樣。個(gè)體工商戶(hù)收購(gòu)重金屬超標(biāo)的糧食銷(xiāo)往國(guó)庫(kù)的行為，是商品交換意義上的市場(chǎng)銷(xiāo)售，不是進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)、零售市場(chǎng)（包括農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)）上的市場(chǎng)銷(xiāo)售。個(gè)體工商戶(hù)銷(xiāo)售重金屬超標(biāo)糧食的行為，違反了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)受到行政處罰。作為集工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督和食品藥品監(jiān)督管理于一體的行政機(jī)關(guān)——市場(chǎng)監(jiān)督管理局，有權(quán)依據(jù)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法的規(guī)定，對(duì)個(gè)體工商戶(hù)銷(xiāo)售重金屬超標(biāo)糧食的行為作出相應(yīng)的行政處罰。

關(guān)鍵詞： 收購(gòu) 重金屬超標(biāo) 糧食 法律適用

國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前后的監(jiān)管職責(zé)，相關(guān)法律規(guī)定不明確。個(gè)體工商戶(hù)收購(gòu)糧食銷(xiāo)往國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)的行為是否屬于市場(chǎng)銷(xiāo)售，銷(xiāo)售的糧食重金屬超標(biāo)的行政處罰是適用《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（2006年通過(guò)）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》）還是適用《中華人民共和國(guó)食品安全法（2015年修訂）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《食品安全法》）在認(rèn)識(shí)上和法律適用上存在較大分歧。

【基本案情】

黃某某是具有從事糧食收購(gòu)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的個(gè)體工商戶(hù)。2016年12月，黃某某在四川省廣漢市某某酒廠(chǎng)（具有糧食收購(gòu)資質(zhì)）收購(gòu)一批稻谷，約定單價(jià)2600元/噸。前期已收購(gòu)的稻谷大部分已銷(xiāo)售往四川閬中國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)。當(dāng)月26日、27日，黃某某分三次運(yùn)送三車(chē)稻谷共計(jì)97.76噸到四川閬中國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)，欲再次出售給該儲(chǔ)備庫(kù)。28日上午，閬中市市場(chǎng)監(jiān)督管理局接匿名舉報(bào)稱(chēng)該批稻谷重金屬“鎘”超標(biāo)，危害人體安全，遂立案進(jìn)行調(diào)查。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)檢查、抽取三車(chē)稻谷樣本、調(diào)查詢(xún)問(wèn)，以黃某某涉嫌銷(xiāo)售不符合保障人體健康產(chǎn)品為由對(duì)案涉稻谷實(shí)施查封強(qiáng)制措施、委托鑒定、重新鑒定、進(jìn)行處罰前告知、聽(tīng)證、內(nèi)部合議審批等系列行為，最終于2017年4月24日，對(duì)黃某某作出行政處罰決定書(shū)，認(rèn)定黃某某具有銷(xiāo)售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)食品的違法行為，依據(jù)《食品安全法》第124條第1款第1項(xiàng)之規(guī)定，對(duì)黃某某作出沒(méi)收鎘超標(biāo)的稻谷97.76噸、罰款809452.8元的處罰。

黃某某對(duì)閬中市市場(chǎng)監(jiān)督管理局的行政處罰不服，向南充市食品藥品監(jiān)督管理局申請(qǐng)復(fù)議。經(jīng)審查，該局于2017年9月8日作出行政復(fù)議決定書(shū)，決定維持閬中市市場(chǎng)監(jiān)督管理局的行政處罰決定。黃某某仍不服，遂向閬中市人民法院提起行政訴訟。該案經(jīng)一審、二審、再審，以被訴行政機(jī)關(guān)適用法律錯(cuò)誤、沒(méi)有事實(shí)依據(jù)，判決被訴行政機(jī)關(guān)敗訴。

【文書(shū)摘錄】

（一）一審法院審理意見(jiàn)

一審法院認(rèn)為，關(guān)于本案基本案件事實(shí)，雙方并無(wú)爭(zhēng)議。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于：第一，閬中市市場(chǎng)監(jiān)督管理局是否具有作出被訴行政處罰決定的行政職權(quán);第二，對(duì)事件的定性及適用的法律、法規(guī)是否正確。

本案案涉的稻谷是農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲取的植物，是農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，屬于食用農(nóng)產(chǎn)品范疇。依據(jù)《食品安全法》第2條第2款規(guī)定“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品（以下稱(chēng)食用農(nóng)產(chǎn)品）的質(zhì)量安全管理，遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定”之精神，對(duì)于原告銷(xiāo)售重金屬超標(biāo)的稻谷之行為應(yīng)以《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》予以規(guī)制。按照該法第33條“有下列情形之一的農(nóng)產(chǎn)品，不得銷(xiāo)售：……（二）農(nóng)藥、獸藥等化學(xué)物質(zhì)殘留或者含有的重金屬等有毒有害物質(zhì)不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的”、第50條第2款“農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售企業(yè)銷(xiāo)售的農(nóng)產(chǎn)品有前款所列情形的，依照前款規(guī)定處理、處罰”、第52條“……，第五十條第二款、第三款規(guī)定的處理、處罰，由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)決定”之規(guī)定精神，閬中市市場(chǎng)監(jiān)督管理局作為集原工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等職能于一身的行政機(jī)關(guān)，對(duì)黃某某銷(xiāo)售農(nóng)產(chǎn)品的行為具有監(jiān)督管理職責(zé)。黃某某認(rèn)為本案應(yīng)由糧食行政主管部門(mén)主管，閬中市市場(chǎng)監(jiān)督管理局無(wú)相應(yīng)行政職權(quán)的理由不能成立。但閬中市市場(chǎng)監(jiān)督管理局將“食用農(nóng)產(chǎn)品”等同于“食品”，并按照《食品安全法》相應(yīng)規(guī)定對(duì)黃某某予以處罰不當(dāng)。雖然該法第2條有“食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷(xiāo)售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布和本法對(duì)農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守本法的規(guī)定”的規(guī)定，但國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局為了貫徹執(zhí)行該法而隨后發(fā)布的《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷(xiāo)售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)督管理辦法》）對(duì)上述“市場(chǎng)銷(xiāo)售”作出了明確界定，該辦法第2條規(guī)定“食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷(xiāo)售質(zhì)量安全及其監(jiān)督管理適用本辦法，本辦法所稱(chēng)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷(xiāo)售，是指通過(guò)集中交易市場(chǎng)、商場(chǎng)、超市、便利店等銷(xiāo)售食用農(nóng)產(chǎn)品的活動(dòng)，本辦法所稱(chēng)集中交易市場(chǎng)，是指銷(xiāo)售食用農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)市場(chǎng)和零售市場(chǎng)（含農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)）。”本案黃某某收購(gòu)稻谷后直接銷(xiāo)售到閬中國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)，顯然不屬于上述“市場(chǎng)銷(xiāo)售”的行為，閬中市市場(chǎng)監(jiān)督管理局將黃某某收購(gòu)銷(xiāo)售稻谷的行為認(rèn)定為“市場(chǎng)銷(xiāo)售”，應(yīng)屬于定性不當(dāng)。至于閬中國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)是否收購(gòu)及該庫(kù)不予收購(gòu)后，黃某某又如何處置該批稻谷，屬于尚未發(fā)生的事實(shí)，不能在“違法事實(shí)”發(fā)生前先期作出處罰。故，被告辯稱(chēng)當(dāng)時(shí)糧食儲(chǔ)備庫(kù)未收購(gòu)該批稻谷，原告欲向外銷(xiāo)售，以此推斷原告的行為屬于《食品安全法》上規(guī)定的“市場(chǎng)銷(xiāo)售”行為并予以處罰錯(cuò)誤。綜上，對(duì)于案涉原告黃某某收購(gòu)銷(xiāo)售重金屬超標(biāo)稻谷的行為，閬中市市場(chǎng)監(jiān)督管理局具有相應(yīng)的行政管理職權(quán)，但在適用法律上錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)。南充市食品藥品監(jiān)督管理局在對(duì)本案被訴行政行為進(jìn)行行政復(fù)議時(shí)，其復(fù)議程序合法，但對(duì)被訴具體行政行為予以維持的復(fù)議決定不當(dāng)，亦應(yīng)撤銷(xiāo)。

（二）二審法院審理意見(jiàn)

二審法院認(rèn)為，案涉稻谷應(yīng)屬于食用農(nóng)產(chǎn)品范疇，上訴人將其認(rèn)定為“食品”，明顯缺乏法律依據(jù)。依照《食品安全法》第2條第2款規(guī)定，本案應(yīng)適用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。被上訴人黃某某將其收購(gòu)的糧食欲銷(xiāo)售給閬中國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)，其交易方式、交易對(duì)象、交易形態(tài)與《監(jiān)督管理辦法》上述規(guī)定的市場(chǎng)交易存在一定差異，不應(yīng)認(rèn)定為市場(chǎng)銷(xiāo)售行為。一審認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，判決駁回上訴，維持原判。

（三）再審意見(jiàn)

再審（原二審法院）認(rèn)為，本案的焦點(diǎn)：一是適用法律問(wèn)題;二是黃某某將案涉稻谷銷(xiāo)售給閬中市國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)的行為是否屬于市場(chǎng)銷(xiāo)售行為。

根據(jù)《食品安全法》第2條第2款規(guī)定，本案案涉稻谷雖系食用農(nóng)產(chǎn)品，但其市場(chǎng)銷(xiāo)售應(yīng)當(dāng)遵守《食品安全法》的規(guī)定，原審認(rèn)為“應(yīng)依照《農(nóng)場(chǎng)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定對(duì)被上訴人的行為予以行政處罰。故，被訴行政處罰決定適用《食品安全法》的規(guī)定，屬適用法律錯(cuò)誤”在適用法律上有誤，應(yīng)予糾正。

對(duì)黃某某的行為是否符合《食品安全法》規(guī)定的處罰條件，要看黃某某銷(xiāo)售案涉稻谷的行為是否屬于法律意義上的市場(chǎng)銷(xiāo)售。法律意義上的食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷(xiāo)售應(yīng)理解為，具有食用農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售資格的市場(chǎng)主體，將食用農(nóng)產(chǎn)品通過(guò)市場(chǎng)銷(xiāo)售給不特定的消費(fèi)者的活動(dòng)，消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)目的是用于食用。

閬中國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)收購(gòu)黃某某出售的案涉稻谷，是根據(jù)國(guó)家糧食收購(gòu)政策進(jìn)行的政策性收購(gòu)?！秶?guó)家糧食局關(guān)于貫徹落實(shí)<國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全糧食安全省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的若干意見(jiàn)>的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求“協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)藥殘留、真菌毒素、重金屬超標(biāo)糧食的管控，建立污染糧食處置長(zhǎng)效機(jī)制。推進(jìn)重金屬污染糧食入庫(kù)前檢驗(yàn)把關(guān)、單收單存、無(wú)害化處理或限定用途定向銷(xiāo)售，督促做好庫(kù)存不符合糧食安全標(biāo)準(zhǔn)糧食的處置工作，防止流入口糧市場(chǎng)”。國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家糧食局《2016年小麥和稻谷最低收購(gòu)價(jià)執(zhí)行預(yù)案》第14條規(guī)定：“在稻谷收購(gòu)工作結(jié)束后，省級(jí)糧油檢測(cè)機(jī)構(gòu)要分別對(duì)中儲(chǔ)糧公司執(zhí)行最低收購(gòu)價(jià)政策收購(gòu)的稻谷和地方企業(yè)收購(gòu)的稻谷的衛(wèi)生指標(biāo)進(jìn)行逐倉(cāng)檢測(cè)，對(duì)經(jīng)檢測(cè)不符合食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的稻谷，要按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，嚴(yán)防這部分糧食流入口糧市場(chǎng)”?！?016年最低收購(gòu)價(jià)稻谷收購(gòu)質(zhì)價(jià)政策公告牌》將出糙率、整精米率、水分、雜質(zhì)、黃粒米含量、谷外糙米含量、互混率、色澤等作為收購(gòu)時(shí)的驗(yàn)收指標(biāo)，并未將重金屬指標(biāo)作為檢驗(yàn)指標(biāo)。從上述規(guī)定可知，國(guó)家糧庫(kù)對(duì)重金屬超標(biāo)的稻谷也應(yīng)按照最低收購(gòu)價(jià)予以收購(gòu)，收購(gòu)后按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處置。黃某某按最低收購(gòu)價(jià)將稻谷出售給國(guó)家糧庫(kù)，其對(duì)象是特定的，價(jià)格是固定的，其交易方式、交易對(duì)象、交易形態(tài)與《監(jiān)督管理辦法》第2條規(guī)定的市場(chǎng)交易存在一定差異，不應(yīng)認(rèn)定為市場(chǎng)銷(xiāo)售行為，故閬中市市場(chǎng)監(jiān)督管理局適用《食品安全法》的規(guī)定，對(duì)黃某某向閬中國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)銷(xiāo)售案涉稻谷的行為作出的行政處罰決定沒(méi)有事實(shí)依據(jù)。原審判決在適用法律方面雖有瑕疵，但判決結(jié)果正確，判決維持二審判決。

從上述法院審理情況看，一審、二審均認(rèn)為本案應(yīng)適用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，黃某某的行為不是市場(chǎng)銷(xiāo)售。而再審認(rèn)為，本案應(yīng)適用《食品安全法》，原審適用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》有誤，黃某某的行為不應(yīng)認(rèn)定為市場(chǎng)銷(xiāo)售，行政處罰決定沒(méi)有事實(shí)依據(jù)。

【爭(zhēng)議焦點(diǎn)及法理評(píng)析】

（一）對(duì)黃某某銷(xiāo)售糧行為的分析

黃某某將收購(gòu)的稻谷欲銷(xiāo)往國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)的行為到底是不是市場(chǎng)銷(xiāo)售行為，這是本案爭(zhēng)議的一個(gè)焦點(diǎn)。要定性這個(gè)問(wèn)題，先要弄清幾個(gè)概念。

首先，關(guān)于市場(chǎng)。根據(jù)智庫(kù)百科的解釋?zhuān)M義上的市場(chǎng)是指買(mǎi)賣(mài)雙方進(jìn)行商品交換的場(chǎng)所;廣義上的市場(chǎng)是指為了買(mǎi)和賣(mài)某些商品而與其他廠(chǎng)商和個(gè)人相聯(lián)系的一群廠(chǎng)商和個(gè)人。

其次，關(guān)于銷(xiāo)售。根據(jù)現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典的解釋?zhuān)N(xiāo)售就是出售、販賣(mài)。百度百科的解釋是指以出售、租賃或其他任何方式向第三方提供產(chǎn)品或服務(wù)的行為，包括為促進(jìn)該行為進(jìn)行的有關(guān)輔助活動(dòng)，例如廣告、促銷(xiāo)、展覽、服務(wù)等活動(dòng)。

再次，關(guān)于國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)。國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)隸屬于中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司，是第三級(jí)管理單位，是集收購(gòu)、儲(chǔ)存、調(diào)運(yùn)、加工、銷(xiāo)售等于一體的獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體。國(guó)家實(shí)行中央和地方分級(jí)糧食儲(chǔ)備制度，糧食儲(chǔ)備用于調(diào)節(jié)糧食供應(yīng)，穩(wěn)定糧食市場(chǎng)，以及應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害或者其他突發(fā)事件等情況[1]。

最后，關(guān)于糧食政策性收購(gòu)。所謂糧食政策性收購(gòu)，是指國(guó)家為了提高農(nóng)民種糧積極性，保護(hù)農(nóng)民利益，增加農(nóng)民收入，在不損害市場(chǎng)機(jī)制作用下，出臺(tái)包括最低收購(gòu)價(jià)在內(nèi)的干預(yù)政策，對(duì)農(nóng)民手中的余糧應(yīng)收盡收。這項(xiàng)政策具體由地方政府負(fù)責(zé)，由地方糧食收儲(chǔ)企業(yè)執(zhí)行。同時(shí)，國(guó)家鼓勵(lì)多種所有制市場(chǎng)主體從事糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)（指收購(gòu)、銷(xiāo)售、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加工、進(jìn)出口等），促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。依法從事的糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受?chē)?guó)家法律保護(hù)，嚴(yán)禁以非法手段阻礙糧食自由流通。

2016年《國(guó)家糧食局關(guān)于加快推進(jìn)糧食行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)糧政〔2016〕152號(hào)）在“重點(diǎn)任務(wù)”部分也要求：進(jìn)一步落實(shí)地方政府收儲(chǔ)責(zé)任。認(rèn)真落實(shí)糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制，積極爭(zhēng)取財(cái)政、信貸等支持政策，鼓勵(lì)引導(dǎo)大中型糧食加工企業(yè)、飼料生產(chǎn)企業(yè)等入市，推動(dòng)形成多元主體積極參與收購(gòu)的糧食流通新格局，全力防止出現(xiàn)農(nóng)民“賣(mài)糧難”。

四川閬中國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)是中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司的直屬企業(yè)，既承擔(dān)中央儲(chǔ)備糧（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中儲(chǔ)糧）的收購(gòu)工作，也承擔(dān)最低收購(gòu)價(jià)收購(gòu)任務(wù)。中儲(chǔ)糧是面向市場(chǎng)采購(gòu)或其他方式進(jìn)行，而最低收購(gòu)價(jià)收購(gòu)則直接面向農(nóng)民。國(guó)家發(fā)改委等六部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《2016年小麥和稻谷最低收購(gòu)價(jià)執(zhí)行預(yù)案》第4條第2款明確規(guī)定：“最低收購(gòu)價(jià)是指承擔(dān)最低收購(gòu)價(jià)收購(gòu)任務(wù)的收儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)向農(nóng)民直接收購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)品的到庫(kù)價(jià)”。具體到本案，黃某某是將從一酒廠(chǎng)收購(gòu)的稻谷，欲銷(xiāo)往四川閬中國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)，這屬于一種販賣(mài)行為，而不是按最低收購(gòu)價(jià)掛牌收購(gòu)的農(nóng)民稻谷再銷(xiāo)往四川閬中國(guó)家儲(chǔ)備庫(kù)的行為，所以不是根據(jù)國(guó)家糧食收購(gòu)政策進(jìn)行的政策性收購(gòu)。

那么，黃某某這種販運(yùn)稻谷的行為是不是屬于在市場(chǎng)上銷(xiāo)售呢？市場(chǎng)作為商品交換的場(chǎng)所，有固定的也有不固定的。像農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、商場(chǎng)、超市等是固定的市場(chǎng)，而像收購(gòu)糧食、生豬、蔬菜等則是在農(nóng)戶(hù)家中完成的，這是一種流動(dòng)市場(chǎng)，沒(méi)有固定的商品交換場(chǎng)所。

問(wèn)題的關(guān)鍵，糧食儲(chǔ)備庫(kù)是不是市場(chǎng)？答案是肯定的，糧庫(kù)是一種市場(chǎng)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)民種糧要交“公糧”，而交“公糧”的地點(diǎn)則是糧庫(kù)及其各站點(diǎn)，夏糧、秋糧成熟季節(jié)，糧（站）庫(kù)人山人海，到處都是交“公糧”的農(nóng)民;在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家不再向農(nóng)民征收“公糧”，國(guó)家的儲(chǔ)備糧庫(kù)則面向市場(chǎng)，既可以在市場(chǎng)采購(gòu)，也可以面向農(nóng)民收購(gòu)，包括收購(gòu)糧食經(jīng)營(yíng)者的糧食。從糧食儲(chǔ)備庫(kù)收購(gòu)糧食的角度講，糧食儲(chǔ)備庫(kù)就是收購(gòu)儲(chǔ)備糧的專(zhuān)門(mén)市場(chǎng)。只不過(guò)這種專(zhuān)門(mén)市場(chǎng)對(duì)象特定（僅限農(nóng)民和糧食經(jīng)營(yíng)者），價(jià)格固定（國(guó)家掛牌收購(gòu)價(jià)），其交易方式、交易形態(tài)、交易自主有別于普通的市場(chǎng)交易，作為交易的商品——糧食，必須經(jīng)抽樣檢驗(yàn)合格后方能完成交易。

所以，黃某某將收購(gòu)的稻谷運(yùn)到四川閬中國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)，欲銷(xiāo)售給該庫(kù)，雖然閬中國(guó)家糧食庫(kù)還未對(duì)其稻谷進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)，該批稻谷處于一種待交易狀態(tài)，但仍然是一種市場(chǎng)銷(xiāo)售行為。但這種市場(chǎng)銷(xiāo)售是商品交換意義上的市場(chǎng)銷(xiāo)售，不是進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)、零售市場(chǎng)（包括農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)）上的市場(chǎng)銷(xiāo)售。

（二）對(duì)本案行政處罰法律適用分析

1.對(duì)于黃某某販賣(mài)的稻谷重金屬超標(biāo)的行政處罰，到底是適用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》還是《食品安全法》

《食品安全法》第2條規(guī)定：“……供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品（以下稱(chēng)食用農(nóng)產(chǎn)品）的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷(xiāo)售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布和本法對(duì)農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守本法的規(guī)定?！?/p>

根據(jù)《農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見(jiàn)》（農(nóng)質(zhì)發(fā)〔2014〕14號(hào)）第1條：“嚴(yán)格落實(shí)食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管職責(zé)。……食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體制調(diào)整后，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定的食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)后的質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)由食品藥品監(jiān)管部門(mén)依法履行，農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)不再履行食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)后的相應(yīng)質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)?，F(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全分段監(jiān)管，不包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、動(dòng)植物疫病防控和轉(zhuǎn)基因生物安全監(jiān)督管理。農(nóng)業(yè)部門(mén)根據(jù)監(jiān)管工作需要，可進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)開(kāi)展食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)工作?！?/p>

“農(nóng)業(yè)、食品藥品監(jiān)管部門(mén)要嚴(yán)格執(zhí)行《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等相關(guān)法律法規(guī)和各級(jí)政府及編制委員會(huì)確定的部門(mén)監(jiān)管職責(zé)分工，認(rèn)真履行法定的監(jiān)管職責(zé)。農(nóng)業(yè)部門(mén)要切實(shí)履行好食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的監(jiān)管職責(zé);食品藥品監(jiān)管部門(mén)要切實(shí)履行好食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)后的監(jiān)管職責(zé)，不斷提升對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的保障水平。”

由此可見(jiàn)，農(nóng)業(yè)部門(mén)依法履行食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的監(jiān)管職責(zé)，食品藥品監(jiān)管部門(mén)依法履行食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)后的監(jiān)管職責(zé)。

2016年6月14日，食品藥品監(jiān)管總局發(fā)出通知，進(jìn)一步明確了食品藥品監(jiān)管部門(mén)關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷(xiāo)售監(jiān)管范圍，在《關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷(xiāo)售質(zhì)量安全監(jiān)督管理有關(guān)問(wèn)題的通知》中第3條規(guī)定：“（一）食品藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷(xiāo)售質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作，即食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入集中交易市場(chǎng)、商場(chǎng)、超市、便利店等市場(chǎng)主體后的貯存、運(yùn)輸、銷(xiāo)售等過(guò)程的監(jiān)管。集中交易市場(chǎng)開(kāi)辦者、食用農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售者、貯存服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)對(duì)其貯存、運(yùn)輸、銷(xiāo)售的食用農(nóng)產(chǎn)品負(fù)責(zé)。（二）集中交易市場(chǎng)是指由市場(chǎng)開(kāi)辦方依法設(shè)立的銷(xiāo)售食用農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)市場(chǎng)、零售市場(chǎng)（含農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)）等。（三）根據(jù)農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局《關(guān)于加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見(jiàn)》（農(nóng)質(zhì)發(fā)〔2014〕14號(hào)），農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、動(dòng)植物疫病防控和轉(zhuǎn)基因生物安全的監(jiān)督管理，不屬于食品藥品監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)?！?/p>

關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)銷(xiāo)售，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局在《監(jiān)督管理辦法》中進(jìn)行了界定，該辦法第2條規(guī)定：“食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷(xiāo)售質(zhì)量安全及其監(jiān)督管理適用本辦法，本辦法所稱(chēng)食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷(xiāo)售，是指通過(guò)集中交易市場(chǎng)、商場(chǎng)、超市、便利店等銷(xiāo)售食用農(nóng)產(chǎn)品的活動(dòng)。本辦法所稱(chēng)集中交易市場(chǎng)，是指銷(xiāo)售食用農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)市場(chǎng)和零售市場(chǎng)（含農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)）”。

所以，黃某某欲銷(xiāo)往國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)稻谷的行為不屬于食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于市場(chǎng)銷(xiāo)售的規(guī)定，其理由：

第一，食品藥品監(jiān)管總局所指的市場(chǎng)銷(xiāo)售，是指通過(guò)集中交易市場(chǎng)、商場(chǎng)、超市、便利店等銷(xiāo)售食用農(nóng)產(chǎn)品的活動(dòng)。集中交易市場(chǎng)，是指銷(xiāo)售食用農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)市場(chǎng)和零售市場(chǎng)（含農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)）。而國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)是糧食收儲(chǔ)企業(yè)，目的是進(jìn)行糧食儲(chǔ)備，用于調(diào)節(jié)糧食供應(yīng)，穩(wěn)定糧食市場(chǎng)，以及應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害或者其他突發(fā)事件等情況。從儲(chǔ)備糧收購(gòu)角度講，國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)也是一種專(zhuān)門(mén)市場(chǎng)，但該市場(chǎng)不同于食品藥品監(jiān)管總局所界定的市場(chǎng)。

第二，國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)收購(gòu)的糧食不得擅自動(dòng)用，直接進(jìn)入糧食流通市場(chǎng)。為確保糧食常儲(chǔ)常新、品質(zhì)良好，糧食儲(chǔ)備庫(kù)每年都要進(jìn)行購(gòu)銷(xiāo)輪換，將接近或達(dá)到儲(chǔ)存期限的糧食銷(xiāo)出，同時(shí)購(gòu)入符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的糧食。對(duì)于銷(xiāo)出的糧食要進(jìn)行嚴(yán)格的質(zhì)量檢測(cè)，符合食品安全的則投入“口糧”市場(chǎng)，不符合食品安全的，進(jìn)行銷(xiāo)毀、無(wú)害化處理或限定使用用途（如工業(yè)用糧、飼料用糧等）。

第三，黃某某販運(yùn)稻谷到四川閬中國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)，銷(xiāo)售的對(duì)象是特定的——國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)，不是直接面向食品經(jīng)營(yíng)、加工企業(yè)或消費(fèi)者個(gè)人，不是通過(guò)集中交易市場(chǎng)、商場(chǎng)、超市、便利店等銷(xiāo)售食用農(nóng)產(chǎn)品。

2.黃某某販運(yùn)重金屬超標(biāo)稻谷的行為應(yīng)不應(yīng)當(dāng)受到處罰，該誰(shuí)處罰

黃某某認(rèn)為，案涉收購(gòu)的稻谷是從農(nóng)民手中收購(gòu)的余糧，銷(xiāo)售給閬中國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)是政策性收購(gòu)，而《2016年最低收購(gòu)價(jià)稻谷收購(gòu)質(zhì)價(jià)政策公告牌》將出糙率、整精米率、水分、雜質(zhì)、黃粒米含量、谷外糙米含量、互混率、色澤等作為收購(gòu)時(shí)的驗(yàn)收指標(biāo)，并未將重金屬指標(biāo)作為檢驗(yàn)指標(biāo)。至于重金屬超標(biāo)問(wèn)題，完全是因?yàn)楫a(chǎn)地土壤污染所致，非其主觀(guān)惡意添加，其無(wú)過(guò)錯(cuò)，不應(yīng)受到處罰。

黃某某并非從農(nóng)民手中收購(gòu)余糧，而是從一酒廠(chǎng)收購(gòu)，其辯稱(chēng)是政策性收購(gòu)與事實(shí)不符。黃某某販運(yùn)重金屬超標(biāo)的稻谷，尚未進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)、零售市場(chǎng)，其行為違反了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第33條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)受到處罰。

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第50條規(guī)定：“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織銷(xiāo)售的農(nóng)產(chǎn)品有本法第三十三條第一項(xiàng)至第三項(xiàng)或者第五項(xiàng)所列情形之一的，責(zé)令停止銷(xiāo)售，追回已經(jīng)銷(xiāo)售的農(nóng)產(chǎn)品，對(duì)違法銷(xiāo)售的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行無(wú)害化處理或者予以監(jiān)督銷(xiāo)毀;沒(méi)收違法所得，并處二千元以上二萬(wàn)元以下罰款。

農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售企業(yè)銷(xiāo)售的農(nóng)產(chǎn)品有前款所列情形的，依照前款規(guī)定處理、處罰。

農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)中銷(xiāo)售的農(nóng)產(chǎn)品有第一款所列情形的，對(duì)違法銷(xiāo)售的農(nóng)產(chǎn)品依照第一款規(guī)定處理，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售者依照第一款規(guī)定處罰。

農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)違反本法第三十七條第一款規(guī)定的，責(zé)令改正，處二千元以上二萬(wàn)元以下罰款。”

第52條規(guī)定：“本法第四十四條，第四十七條至第四十九條，第五十條第一款、第四款和第五十一條規(guī)定的處理、處罰，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)決定;第五十條第二款、第三款規(guī)定的處理、處罰，由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)決定。法律對(duì)行政處罰及處罰機(jī)關(guān)有其他規(guī)定的，從其規(guī)定。但是，對(duì)同一違法行為不得重復(fù)處罰。”

根據(jù)上述規(guī)定，黃某某雖不是農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售企業(yè)，但其是農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售個(gè)體工商戶(hù)，應(yīng)當(dāng)比照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第50條第2款規(guī)定，由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)依照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第33條第1款第2項(xiàng)、第50條第1款進(jìn)行處罰。

【結(jié)語(yǔ)】

第一，黃某某販運(yùn)稻谷到四川閬中國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)，不是政策性糧食收購(gòu)，是一種市場(chǎng)銷(xiāo)售行為，但他的這種市場(chǎng)銷(xiāo)售不同于食品藥品監(jiān)管總局所界定的市場(chǎng)銷(xiāo)售，即通過(guò)集中交易市場(chǎng)、商場(chǎng)、超市、便利店等銷(xiāo)售食用農(nóng)產(chǎn)品的活動(dòng)，而是屬于集中交易市場(chǎng)中的銷(xiāo)售行為。

第二，閬中市市場(chǎng)監(jiān)督管理局是根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革方案，集工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督和食品藥品監(jiān)督管理于一體的行政機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)銷(xiāo)售的重金屬超標(biāo)的食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督管理，依法進(jìn)行處理、處罰。

第三，閬中市市場(chǎng)監(jiān)督管理局適用《食品安全法》第124條第1款第1項(xiàng)之規(guī)定，認(rèn)定黃某某具有銷(xiāo)售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)食品的違法行為，將食用農(nóng)產(chǎn)品混同于食品，屬于定性不當(dāng)，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第52條之規(guī)定，按照第33條、第50條進(jìn)行處理、處罰。

第四，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷(xiāo)售主體限定為企業(yè)和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，與多元化市場(chǎng)主體參與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷(xiāo)售的現(xiàn)實(shí)不符，建議立法機(jī)關(guān)進(jìn)行修訂;農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前后的監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)當(dāng)分別在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》中予以明確。

注釋;

[1]參見(jiàn)2016年《糧食流通管理?xiàng)l例》第3條。