周 軍

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

在工業(yè)社會(huì)歷史階段，社會(huì)運(yùn)行和社會(huì)變化已從工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程的激烈變化和加速化過程進(jìn)入到平穩(wěn)發(fā)展的階段。這既是社會(huì)的總體特征，也是社會(huì)的現(xiàn)實(shí)條件，因?yàn)樯鐣?huì)及其治理都呈現(xiàn)為這樣的特征，都必須面對(duì)這樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)條件。而如今，我們已在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中砥礪前行數(shù)十年，社會(huì)運(yùn)行和社會(huì)變化的加速化、流動(dòng)性的迅速增強(qiáng)，以及復(fù)雜性和不確定性的急劇增長(zhǎng)，正改變著社會(huì)總體特征，改變著治理的社會(huì)現(xiàn)實(shí)條件，而這正是我們需要努力思考社會(huì)治理創(chuàng)新的根本現(xiàn)實(shí)。對(duì)此，我們將提出怎樣的治理方案才能適合于這個(gè)以高速流動(dòng)性、高度復(fù)雜性和高度不確定性為總體特征和現(xiàn)實(shí)條件的時(shí)代呢？

一、科層制對(duì)固化治理行動(dòng)模式的積極建構(gòu)

作為工業(yè)社會(huì)的基本組織形式和理性化的結(jié)果，官僚制組織的基本結(jié)構(gòu)是科層結(jié)構(gòu)，其在結(jié)構(gòu)化工業(yè)社會(huì)及其治理的過程中使得整個(gè)社會(huì)都同樣地呈現(xiàn)出科層結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，并基于這種結(jié)構(gòu)來(lái)運(yùn)行和治理社會(huì)。通過科層結(jié)構(gòu)，官僚制組織尋求通過各種技術(shù)手段來(lái)控制低速流動(dòng)性、化簡(jiǎn)低度復(fù)雜性、排除低度不確定性。在科層結(jié)構(gòu)不斷取得良好治理效果的過程中，官僚制組織高度依賴這種結(jié)構(gòu)形式進(jìn)行社會(huì)治理，因而形成了固化治理行動(dòng)模式?？梢哉f(shuō)，用固化治理行動(dòng)模式來(lái)規(guī)范和約束行動(dòng)者，其原初的目的是具有合理性的，因?yàn)檫@種行動(dòng)模式在規(guī)避人的非理性行為和政策自上而下執(zhí)行方面有著以往任何行動(dòng)模式所不具備的“技術(shù)優(yōu)越性”(1)馬克斯·韋伯：《支配社會(huì)學(xué)》，康樂、簡(jiǎn)惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社，2004年，第45頁(yè)。，但它卻在透過這種技術(shù)優(yōu)越性嘗得“甜頭”之后逐漸走向了對(duì)這種固化模式的過度依賴，而遭到日益加速的流動(dòng)性、日益增長(zhǎng)的復(fù)雜性和不確定性的反噬，使行動(dòng)者變得行動(dòng)固化，缺乏靈活性、主動(dòng)性和積極性。為此，在承認(rèn)固化治理行動(dòng)模式以往的積極功能的同時(shí)，我們也要在當(dāng)前時(shí)代背景和社會(huì)條件下批判地認(rèn)識(shí)它，而其中的關(guān)鍵點(diǎn)則在于：一是固化，二是模式。

就治理行動(dòng)固化的發(fā)生原理而言，固化可以概括為兩種主要情形。一種是預(yù)設(shè)。面對(duì)低速流動(dòng)性、低度復(fù)雜性和低度不確定性的治理任務(wù)，官僚制組織及其科層結(jié)構(gòu)在分解治理任務(wù)、設(shè)計(jì)治理流程時(shí)，預(yù)先假設(shè)了可能出現(xiàn)的問題情形，假設(shè)了可能的問題解決方案，以及每種方案可能出現(xiàn)的后果。決策者會(huì)根據(jù)預(yù)期所想要達(dá)到的治理結(jié)果，建立唯一朝向這一結(jié)果的通道，排除其他不在預(yù)設(shè)范圍的任何可能性，甚至將這些可能性視作錯(cuò)誤。如此，每個(gè)人、每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)機(jī)構(gòu)都要照著預(yù)設(shè)好的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則運(yùn)行在通道內(nèi)，不得出現(xiàn)偏離預(yù)期目標(biāo)和預(yù)設(shè)軌跡的任何“差錯(cuò)”。這樣，科層結(jié)構(gòu)也就通過這種預(yù)設(shè)方案固化了治理行動(dòng)。而其后的治理實(shí)踐則幫助驗(yàn)證了這種預(yù)設(shè)的固化行動(dòng)是高效的，是能夠取得預(yù)期效果的，事實(shí)上，越是在實(shí)踐中得到驗(yàn)證，決策者就越有足夠的動(dòng)機(jī)去強(qiáng)化它，執(zhí)行者就更樂意接受它。

而另一種則是經(jīng)驗(yàn)。行動(dòng)者根據(jù)以往行動(dòng)者或自身的歷史經(jīng)驗(yàn)，習(xí)得問題解決的方案，這種經(jīng)驗(yàn)的習(xí)得既可是成功經(jīng)驗(yàn)，亦可是失敗經(jīng)驗(yàn)。行動(dòng)者在成功和失敗經(jīng)驗(yàn)中進(jìn)行多方面比較，形成個(gè)體特定的行動(dòng)習(xí)慣，并在每次遭遇類似問題情境或條件時(shí)采取相同或相似的行動(dòng)。在某種意義上，經(jīng)驗(yàn)固化是思維定式引發(fā)的行動(dòng)定式。相比較而言，組織的經(jīng)驗(yàn)固化過程比個(gè)體的情況要相對(duì)復(fù)雜些，因?yàn)榻?jīng)由歷史的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)而逐漸形成組織行動(dòng)習(xí)慣，會(huì)經(jīng)歷比個(gè)體行為選擇更加復(fù)雜的篩選過程。如果說(shuō)個(gè)體往往更樂意根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)和偏好而形成習(xí)慣，那么，對(duì)于組織而言，篩選過程則要綜合歷史和當(dāng)前、個(gè)體和集體、自我和他者等各方面的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)進(jìn)行決策，而篩選結(jié)果則往往會(huì)被內(nèi)化為組織及其成員行動(dòng)習(xí)慣。這實(shí)際上是一種行動(dòng)依賴，或者說(shuō)，組織及其成員在采取行動(dòng)時(shí)，更愿相信這種固化的經(jīng)驗(yàn)和習(xí)慣，因?yàn)樗鼈兺ǔ？赡苁钦_的行為選擇，即便它們是錯(cuò)誤的，也可能是不需要個(gè)體去承擔(dān)責(zé)任或后果的。

與固化類似，模式也是科層結(jié)構(gòu)的重要觀察點(diǎn)，但在這一觀察點(diǎn)上，模式更傾向于模仿系統(tǒng)的運(yùn)行，即從已知條件的輸入，經(jīng)系統(tǒng)運(yùn)行后，輸出結(jié)果來(lái)。一方面，在模式化運(yùn)行中，該行動(dòng)者總是能夠或希望能夠從已知條件出發(fā)，獲得未知的結(jié)果。可以說(shuō)，“工業(yè)社會(huì)中的絕大多數(shù)社會(huì)行動(dòng)都可以歸類到模式化行動(dòng)的范疇之中，行動(dòng)大多建立在理性知識(shí)的基礎(chǔ)上”(2)張康之：《模式化行動(dòng)與合作行動(dòng)中的知識(shí)類型及其比較》，《西北師大學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2019年第4期。。如果行動(dòng)者掌握了系統(tǒng)“暗箱”部分的運(yùn)行，那么，在輸入條件已知、系統(tǒng)運(yùn)行已知的雙重前提下，輸出結(jié)果也便由未知轉(zhuǎn)化為已知了。模式也就是如此運(yùn)作的，即行動(dòng)者利用已掌握的理性知識(shí)科學(xué)地設(shè)計(jì)出了模式的系統(tǒng)運(yùn)行部分，并設(shè)定好所要輸入的條件，當(dāng)條件滿足時(shí)，便會(huì)自然而然地輸出所想要的結(jié)果來(lái)。另一方面，在模式運(yùn)行中，它將已知理性知識(shí)進(jìn)行可視化處理(如各種模型)，當(dāng)行動(dòng)者采用這類模式開展具體治理行動(dòng)時(shí)，便能夠照著這種模式或模型的運(yùn)行規(guī)則而獲得相應(yīng)的結(jié)果。例如，在行政審批運(yùn)行中，輸入必要材料之后，才會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)結(jié)果，一項(xiàng)行政審批內(nèi)容是否能夠得到通過取決于輸入必要材料的完備性，結(jié)果是從要件到結(jié)果的審批過程脫離了具體行政內(nèi)容，或者說(shuō)，對(duì)于行動(dòng)者而言，具體行政內(nèi)容已與行政審批程序無(wú)關(guān)了。當(dāng)今技術(shù)條件的迅速發(fā)展更使得模式化運(yùn)行變得更加便利，促使行動(dòng)者更加依賴它，因?yàn)樗?gòu)的輸入—運(yùn)行—輸出的邏輯關(guān)系，使行動(dòng)者能夠清楚地把握和預(yù)測(cè)行動(dòng)產(chǎn)生的實(shí)際結(jié)果，并因而依賴模式化運(yùn)行的可預(yù)測(cè)、確定性方案。

通過固化治理行動(dòng)模式，科層結(jié)構(gòu)將行動(dòng)者限定在了一整套條條框框之中，這些條框以預(yù)先設(shè)計(jì)好的行為規(guī)則和行動(dòng)軌跡來(lái)規(guī)范和約束行動(dòng)者及其行動(dòng)。按照科層結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)初衷，固化治理行動(dòng)模式原本可以通過控制、化簡(jiǎn)、排除來(lái)應(yīng)對(duì)低速流動(dòng)性、低度復(fù)雜性和低度不確定性，然而，這種成功卻在流動(dòng)性加速、復(fù)雜性增長(zhǎng)和不確定性集聚的社會(huì)變遷中逐漸暴露出其內(nèi)在缺陷，進(jìn)而失去了原有的效用，變成了束縛行動(dòng)、消磨積極性、抵消自覺性的無(wú)形枷鎖。在現(xiàn)實(shí)和邏輯兩個(gè)層面上，在科層結(jié)構(gòu)強(qiáng)化對(duì)行動(dòng)者及其行動(dòng)進(jìn)行控制的同時(shí)，行動(dòng)者自身也依照相應(yīng)的規(guī)則和軌跡做出同樣的策略選擇，或者說(shuō)，這二者之間的相互建構(gòu)達(dá)成控制與被控制的共同結(jié)果。

一方面，面對(duì)流動(dòng)性、復(fù)雜性和不確定性的社會(huì)問題時(shí)，科層結(jié)構(gòu)開始組織開展治理行動(dòng)時(shí)，最大的擔(dān)憂便是行動(dòng)者不能按照預(yù)設(shè)好的行動(dòng)方式和軌跡行事而導(dǎo)致行動(dòng)失敗，因而，它尋求固化行動(dòng)模式來(lái)對(duì)行動(dòng)者及其行動(dòng)實(shí)施有效控制，以達(dá)到?jīng)Q策者設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)。即便實(shí)際情況并沒有按照預(yù)設(shè)路徑進(jìn)行，科層結(jié)構(gòu)也不會(huì)因此就放棄固化行動(dòng)模式，反而會(huì)在對(duì)其進(jìn)行修補(bǔ)式改革中扭轉(zhuǎn)不利局面，進(jìn)而達(dá)到?jīng)Q策者所希望的“最優(yōu)”或“滿意”結(jié)果。事實(shí)上，這種方式越是好用，行動(dòng)者就越是依賴它，而決策者或規(guī)則設(shè)計(jì)者就越是要強(qiáng)化它。在不斷強(qiáng)化這種行動(dòng)模式的主動(dòng)設(shè)計(jì)過程中，決策者達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，但卻忘記了什么是預(yù)期目標(biāo)，以及為何設(shè)定這樣的目標(biāo)等根本性問題，因?yàn)樵谒麄兛磥?lái)，只要這種固化行動(dòng)模式是合理合法的、經(jīng)過科學(xué)設(shè)計(jì)的，它就能夠達(dá)成預(yù)期目標(biāo)，他們?cè)诤醯氖沁^程的科學(xué)性、合理性，如果這樣的話，結(jié)果也就是自然而然產(chǎn)生的了。如此下去，便在不斷強(qiáng)化使用的過程中出現(xiàn)“異化”現(xiàn)象，固化行動(dòng)模式超出了實(shí)現(xiàn)原初目標(biāo)的范疇，而成為限制和約束行動(dòng)者及其行動(dòng)的工具性策略，其結(jié)果則是建構(gòu)了一種控制導(dǎo)向的結(jié)構(gòu)化方案。

另一方面，在官僚制組織及其科層結(jié)構(gòu)中，行動(dòng)者被鑲嵌在每一個(gè)工作崗位上，并且他們也并非將治理作為一項(xiàng)崇高的正義事業(yè)，而更多的是一種謀生的職業(yè)。在謀生職業(yè)的意義上，行動(dòng)者便會(huì)進(jìn)行理性的“計(jì)算”。表面上看，科層結(jié)構(gòu)是一種獎(jiǎng)罰分明的結(jié)構(gòu)，但實(shí)際上，對(duì)于行動(dòng)者而言，獎(jiǎng)勵(lì)并不如懲罰來(lái)得直接，獎(jiǎng)勵(lì)或者是金錢的，或者是職務(wù)晉升的，但在科層結(jié)構(gòu)運(yùn)行實(shí)際中，這種獎(jiǎng)勵(lì)往往并不能很好地調(diào)動(dòng)行動(dòng)者的積極性、主動(dòng)性和自覺性，因?yàn)樵絹?lái)越多的人發(fā)現(xiàn)，這種獎(jiǎng)勵(lì)兌現(xiàn)起來(lái)是很難的，甚至還要取決于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的主觀判斷。而懲罰則相對(duì)直接，經(jīng)濟(jì)懲罰會(huì)很快反映在行動(dòng)者的工薪收入上，而職業(yè)前景懲罰則可能導(dǎo)致行動(dòng)者直至退休都無(wú)法得到應(yīng)有的晉升。特別是在獲得獎(jiǎng)勵(lì)尚未兌現(xiàn)的情況下，又因犯錯(cuò)而遭到懲罰，導(dǎo)致行動(dòng)者曾經(jīng)為獎(jiǎng)勵(lì)而付出的努力“前功盡棄”。為此，在科層結(jié)構(gòu)中開展治理行動(dòng)，行動(dòng)者最大的擔(dān)憂是承擔(dān)責(zé)任，因過錯(cuò)或失誤而受罰。因而，在科層結(jié)構(gòu)日益滋長(zhǎng)的“不求有功、但求無(wú)過”氛圍中，行動(dòng)者在采取行動(dòng)時(shí)，面對(duì)規(guī)章制度、行為規(guī)范已明確規(guī)定的情形，不敢僭越雷池半步，既怕犯錯(cuò)，又想規(guī)避或推脫責(zé)任。而在面對(duì)那些新出現(xiàn)的、沒有明確指導(dǎo)的情形時(shí)，則無(wú)所適從。這時(shí)，科層結(jié)構(gòu)則會(huì)通過上下級(jí)之間的命令—服從關(guān)系，進(jìn)行逐級(jí)上報(bào)、逐級(jí)審批的方式來(lái)提供新的行為指導(dǎo)意見，處于底層的行動(dòng)者需要在獲得明確審批結(jié)論以后才能采取實(shí)際行動(dòng)。在面對(duì)低速流動(dòng)性、低度復(fù)雜性和低度不確定性的問題時(shí)，或者還能夠勉強(qiáng)應(yīng)付，而一旦面對(duì)高速流動(dòng)性、高度復(fù)雜性和高度不確定性的問題時(shí)，它就捉襟見肘了，而這恰恰又是全球化、后工業(yè)化時(shí)代的“新常態(tài)”。

因而，不論是科層結(jié)構(gòu)上述任何一個(gè)方面，都明確地告訴我們，科層結(jié)構(gòu)在應(yīng)對(duì)確定、簡(jiǎn)單問題情形時(shí)，其固化模式的表現(xiàn)是優(yōu)異的，而當(dāng)面對(duì)流動(dòng)性、復(fù)雜性和不確定性時(shí)，這種固化行動(dòng)模式的弱點(diǎn)也就暴露無(wú)遺了。為此，我們要對(duì)固化治理行動(dòng)模式進(jìn)行解構(gòu)，建構(gòu)靈活的治理行動(dòng)方案。

二、加速化社會(huì)對(duì)固化治理行動(dòng)模式的解構(gòu)

如果說(shuō)在低速流動(dòng)性、低度復(fù)雜性和低度不確定性的條件下，具有結(jié)構(gòu)主義特性的固化治理行動(dòng)模式能夠勝任對(duì)那些尚不算太復(fù)雜的社會(huì)問題的積極有效回應(yīng)，那么，20世紀(jì)七八十年代以來(lái)，社會(huì)流動(dòng)性的急劇增強(qiáng)、社會(huì)運(yùn)行和社會(huì)變化的加速化、復(fù)雜性和不確定性的急劇增長(zhǎng)所構(gòu)成的高速流動(dòng)性、高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會(huì)事實(shí)已然宣判固化治理行動(dòng)模式導(dǎo)致的政府治理失靈。更為重要的是，在后期出現(xiàn)針對(duì)政府治理失靈的可選擇替代方案中，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，不僅市場(chǎng)和政府會(huì)失靈，即便是志愿組織、慈善機(jī)構(gòu)等“第三方政府”(3)Salamon L M,The New Governance and the Tools of Public Action:An Introduction. In The Tools of Government,edited by Lester M.Salamon，1-47，Oxford University Press,2002,p2.也會(huì)出現(xiàn)所謂的“志愿行動(dòng)失靈”或“慈善失靈”(4)Salamon L M,Partners in Public Service: Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare State. Baltimore:Johns Hopkins University Press,1995.。而按照波茲曼的觀點(diǎn)，當(dāng)這些部門都處于“失靈”狀態(tài)時(shí)，也就意味著“公共價(jià)值失靈”(5)Bozeman B,Public-Value Failure: When Efficient Markets May Not Do,Public Administration Review, 2002(2).。在當(dāng)前的社會(huì)治理實(shí)踐中，盡管我們并不經(jīng)常看到各部門全面失靈的極端情形，但事實(shí)上，當(dāng)兩種及以上的多重失靈頻繁、交疊、循環(huán)出現(xiàn)并作為一種治理新常態(tài)時(shí)，我們便不難想象，既有社會(huì)治理的固化行動(dòng)模式及其修補(bǔ)式改革方案正面臨著趨向于公共價(jià)值失靈的危險(xiǎn)境地。

這種治理失靈是社會(huì)現(xiàn)實(shí)與社會(huì)運(yùn)行的急劇變化對(duì)政治、法律、治理造成影響的直接或間接表現(xiàn)。我們看到，羅薩等人提出的“社會(huì)加速理論”(theory of social acceleration)不僅對(duì)此問題具有很強(qiáng)的解釋力，并且給社會(huì)治理創(chuàng)新方向和理論建構(gòu)方案帶來(lái)了重要啟示。按照這一理論觀點(diǎn)，“現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)就是加速化的經(jīng)驗(yàn)”(6)Rosa H,Social Acceleration: A New Theory of Modernity.Translated by Jonathan Trejo-Mathys.Columbia University Press,2013,p21.?？梢哉f(shuō)，20世紀(jì)七八十年代以來(lái)，很多學(xué)者觀察并關(guān)注到這一重要的社會(huì)現(xiàn)象，他們從時(shí)空壓縮、交通、溝通交流、社會(huì)節(jié)奏(日常生活)、生產(chǎn)和效率、社會(huì)文化變化率等諸多領(lǐng)域?qū)Υ税l(fā)表各自見解。這些研究所提供的例證，使我們很容易從這個(gè)時(shí)代中找到大量具有很強(qiáng)說(shuō)服力的證據(jù)來(lái)證明這是一個(gè)日益加速化的社會(huì)，并且事實(shí)上它已經(jīng)呈現(xiàn)出高速流動(dòng)性、高度復(fù)雜性和高度不確定性的總體特征。但同樣地，我們也可以找到一些例證或領(lǐng)域，它們并沒有加速，甚至還呈現(xiàn)為減速的狀態(tài)。這種“反例”給人們?cè)斐闪四撤N程度上的誤解，即社會(huì)并沒有像學(xué)者們所說(shuō)的那樣加速化了。這就涉及社會(huì)加速的兩個(gè)關(guān)鍵問題，即社會(huì)的加速還是社會(huì)中的加速。事實(shí)上，我們能夠從當(dāng)今社會(huì)中找出各種形式的加速狀態(tài)，因而我們認(rèn)為，加速化是這個(gè)社會(huì)極為重要的特征，同樣，當(dāng)我們看到大量減速的或者說(shuō)放緩的情形時(shí)，也同樣能夠得出結(jié)論，即社會(huì)是減速的。而就社會(huì)加速而言，其內(nèi)部卻顯然存在著加速與減速并存的局面。最為典型的減速情形，如文化、結(jié)構(gòu)、社會(huì)排斥等呈現(xiàn)為一種相對(duì)穩(wěn)定性，甚至在有關(guān)政治文明和歷史的研究中，學(xué)者斷言，它不僅沒有加速，反而走向了“終結(jié)”，如福山所講的“歷史的終結(jié)”。實(shí)際上，在現(xiàn)有制度安排和治理體系中，如果我們的治理安排失當(dāng)，那么，它不僅不會(huì)促進(jìn)文明的進(jìn)步，反而可能導(dǎo)致“文明的終結(jié)”(7)張康之：《論風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的治理變革》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第1期。。

在加速化的社會(huì)里，高速流動(dòng)性對(duì)政治、法律、治理的影響也基本呈現(xiàn)為兩種情形：一是加速，二是減速。我們知道，速度是一個(gè)相對(duì)概念。就社會(huì)加速和減速的相對(duì)性而言，當(dāng)我們看到社會(huì)的某部分領(lǐng)域在加速，而另一部分沒有加速或者加速度并沒有跟上時(shí)，那么，另一部分則呈現(xiàn)為相對(duì)減速的情形。而這部分領(lǐng)域并沒有加速，只是另一部分在降速，也會(huì)表現(xiàn)為這部分的加速情形。從全球化、后工業(yè)化進(jìn)程所表現(xiàn)出來(lái)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我們面對(duì)的社會(huì)加速化，顯然是相對(duì)復(fù)雜多變、多種情形交織在一起的，即我們所觀察的部分在加速，而相對(duì)的另一些部分或者在加速，或者加速度不足，或者在降速。在這種復(fù)雜的加速化社會(huì)中，高速流動(dòng)性對(duì)治理的影響導(dǎo)致的直接結(jié)果是：不論是既有治理模式還是正在生成中的治理模式，都將面對(duì)加速的考驗(yàn)。因而，加速是這個(gè)時(shí)代走向成功最為重要的行動(dòng)策略。對(duì)于既有的、老舊的、固化的治理行動(dòng)模式而言，它并不會(huì)主動(dòng)退出歷史舞臺(tái)，而是要想方設(shè)法在社會(huì)中謀求生存之道，因而，我們看到大量修補(bǔ)式改革方案的出現(xiàn)，其主要特征基本可以概括為尋求與社會(huì)運(yùn)行和社會(huì)變化加速同步的加速度。然而，事實(shí)上，它們并沒有成功。并非加速行動(dòng)策略失敗了，而是能夠支撐其加速的“發(fā)動(dòng)機(jī)”“變速箱”等核心組件失敗了。當(dāng)固化治理行動(dòng)模式及其修補(bǔ)式改革方案想要進(jìn)行加速以求跟上時(shí)代步伐時(shí)，它們殘破而落后的核心組件并不能承擔(dān)起這樣超負(fù)荷的勞動(dòng)。因而，繼續(xù)加速不僅不會(huì)跟上步伐，反而會(huì)加速其走向“終結(jié)”。因此，我們看到，固化治理行動(dòng)模式試圖通過外圍加持方式進(jìn)行加速的思路失敗了，等待它的則是我們時(shí)代新的理論命題，即尋求全新的替代治理方案。這一方案必須是和高度流動(dòng)性、高度復(fù)雜性、高度不確定性相匹配的，其產(chǎn)生于全球化、后工業(yè)化時(shí)代，并且是具有很強(qiáng)前瞻性、預(yù)見性和創(chuàng)造性的“豪華版”治理方案。如果我們用“轎車”來(lái)比喻現(xiàn)有治理模式，那么，我們則不能繼續(xù)采用“轎車”來(lái)命名這一全新治理方案，因?yàn)樵诤诵慕M件上它已經(jīng)不再是現(xiàn)代意義上的“轎車”了。

可以說(shuō)，在行動(dòng)邏輯、規(guī)則體系、運(yùn)行程序、價(jià)值實(shí)現(xiàn)等這些核心組件上，固化治理行動(dòng)模式是一種制度主義框架下的結(jié)構(gòu)化承諾。在社會(huì)治理實(shí)踐中，它努力通過官僚制組織及其“條塊化”的科層結(jié)構(gòu)去實(shí)現(xiàn)這種“結(jié)構(gòu)化承諾”(8)Colebatch H K,Policy,Open University Press,2009,p15.。在具體治理關(guān)系上，這種結(jié)構(gòu)化承諾通常又表現(xiàn)為具有穩(wěn)定性、規(guī)律性、可預(yù)測(cè)性、可控制性的科學(xué)設(shè)計(jì)流程、結(jié)構(gòu)-功能方式、控制技術(shù)手段等，幫助治理主體回避流動(dòng)性、復(fù)雜性、不確定性造成的治理客體無(wú)法準(zhǔn)確定位、控制、預(yù)測(cè)的難題。這是低度流動(dòng)性、低度復(fù)雜性和低度不確定性社會(huì)現(xiàn)實(shí)條件下，人們?cè)诠补芾砼c政策領(lǐng)域建構(gòu)起來(lái)的確定性追求路徑。也就是說(shuō)，固化治理行動(dòng)的制度主義結(jié)構(gòu)化承諾在控制流動(dòng)性、化簡(jiǎn)復(fù)雜性、預(yù)測(cè)不確定性上是具有積極效果的。而隨著20世紀(jì)七八十年代以來(lái)人類社會(huì)邁入全球化、后工業(yè)化進(jìn)程，社會(huì)運(yùn)行和社會(huì)變化的加速化帶來(lái)的各種治理挑戰(zhàn)使人們?cè)絹?lái)越清晰地意識(shí)到靈活性、創(chuàng)造性、流動(dòng)性之于社會(huì)治理的實(shí)質(zhì)性意義，并因而提出要求制度設(shè)計(jì)和治理體系具有靈活性、創(chuàng)造性、流動(dòng)性的強(qiáng)烈訴求，這一訴求與結(jié)構(gòu)化承諾所追求的穩(wěn)定性、規(guī)律性、可預(yù)測(cè)性和可控制性是相矛盾的，甚至可以說(shuō)，結(jié)構(gòu)化承諾追求的是拒絕靈活性、扼殺創(chuàng)造性、控制流動(dòng)性的制度安排和治理體系。在社會(huì)運(yùn)行和社會(huì)變化加速化進(jìn)程中，盡管我們能夠清楚地預(yù)料到固化治理行動(dòng)模式即將瓦解的必然結(jié)果，然而，流動(dòng)性的增強(qiáng)及其對(duì)靈活性、創(chuàng)造性的強(qiáng)烈訴求并沒有立即“終結(jié)”固化治理行動(dòng)模式，這可歸結(jié)為兩方面的原因。

一方面，官僚制組織及其科層結(jié)構(gòu)努力通過各種技術(shù)改進(jìn)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化維持著這種對(duì)重要資源的結(jié)構(gòu)化承諾，并力圖從其對(duì)低速流動(dòng)性、低度復(fù)雜性和低度不確定性問題的積極有效回應(yīng)中維系自身的合法性基礎(chǔ)，謀求更多的合理性資源。在特定意義上，它做到了并且是成功逃避了被終結(jié)的厄運(yùn)。就官僚如何回應(yīng)行政改革而言，“態(tài)度與行動(dòng)之間存在的某種聯(lián)系反映了官僚們是如何能夠自由地形塑其官僚部門以便獲得工作任務(wù)中所期望的平衡的程度”(9)Gains F. and John P，What Do Bureaucrats Like Doing? Bureaucratic Preferences in Response to Institutional Reform. Public Administration Review, 2010(3).。這也是為什么人們對(duì)于官僚制組織、科層結(jié)構(gòu)、固化治理模式的批判和解構(gòu)總是無(wú)法徹底進(jìn)行的原因所在，因?yàn)樗€具有很有說(shuō)服力的合法性基礎(chǔ)，并因而擁有著勉強(qiáng)令其繼續(xù)存活下去的合理性資源。在固化治理行動(dòng)模式力圖通過回應(yīng)性加速謀劃生存下去的合法性基礎(chǔ)和合理性資源時(shí)，社會(huì)治理實(shí)踐中涌現(xiàn)出來(lái)的各種“失靈”不斷“打臉”這種治理行動(dòng)模式及其修補(bǔ)改革方案。

另一方面，面對(duì)不可回避的社會(huì)運(yùn)行和社會(huì)變化加速化，固化治理行動(dòng)模式也力圖通過加速來(lái)跟上時(shí)代前進(jìn)的步伐，然而正如我們前面所論述的，通過加速的方式并沒有使其走出“失靈”的困境，反而加速了其走向“終結(jié)”。需要指出的是，在控制流動(dòng)性的問題上，固化治理行動(dòng)模式也具有一定的流動(dòng)性，特別是其經(jīng)過科學(xué)設(shè)計(jì)的流程。因而，在對(duì)自身進(jìn)行加速以期跟上社會(huì)加速化的步伐時(shí)，這種模式主要是通過流程再造的方式來(lái)優(yōu)化結(jié)構(gòu)—功能、改進(jìn)控制技術(shù)手段、加速組織運(yùn)行流程來(lái)實(shí)現(xiàn)的。然而，表面上看，這種流程再造能夠保持組織運(yùn)行的流動(dòng)性——它確實(shí)加速了，但從根本上來(lái)說(shuō)，這并不能突破其是經(jīng)過科學(xué)設(shè)計(jì)來(lái)控制流動(dòng)性的本質(zhì)。因而，當(dāng)固化治理行動(dòng)模式加速時(shí)，其早期效果是明顯的，但隨著加速所要求的前置條件越來(lái)越高，其效果式微了，甚至在不重構(gòu)其核心組件的前提下，持續(xù)加速的必然結(jié)果則是這種行動(dòng)模式走向“終結(jié)”。

因而，對(duì)于固化治理行動(dòng)模式而言，前者是其勠力謀劃的修補(bǔ)式改革方案，而后者則是自取滅亡但總想嘗試的加速選項(xiàng)。但不論是何種方案，都無(wú)法帶著它逃脫終將退出歷史舞臺(tái)的命運(yùn)。面對(duì)這樣的困局，合作治理研究的早期理論建構(gòu)和實(shí)踐路徑，給出了很多具有建設(shè)性的意見，例如，公私合作(10)Linder S H,Coming to Terms with the Public-Private Partnership: A Grammar of Multiple Meanings. American Behavioral Scientist, 1999(1).(11)Lund-Thomsen P,The Global Sourcing and Codes of Conduct Debate: Five Myths and Five Recommendations. Development and Change, 2008(6).、跨部門合作(12)Bryson J M., Crosby B C., and Stone M M,The Design and Implementation of Cross-Sector Collaborations: Propositions from the Literature. Public Administration Review, 2006(S).(13)Bryson J M., Crosby B C., and Stone M M,Designing and Implementing Cross-Sector Collaborations:Needed and Challenging.Public Administration Review,2015(5).等。邏輯上，政府治理失靈引發(fā)的變革邏輯很自然地指向了部門比較優(yōu)勢(shì)重組，即在看到政府、市場(chǎng)、非政府組織、公民等治理力量自身都存在缺陷并可能導(dǎo)致治理失靈的同時(shí)，也看到了它們各自具有的獨(dú)特比較優(yōu)勢(shì)，因而進(jìn)行優(yōu)勢(shì)重組才是避免陷入“公共價(jià)值失靈”的可能路徑。事實(shí)上，這一邏輯引導(dǎo)著社會(huì)治理創(chuàng)新朝向建構(gòu)多元治理力量合作的格局。在認(rèn)識(shí)論上，在認(rèn)識(shí)和改造自然的過程中，我們會(huì)有這樣的沖動(dòng)和意圖，即創(chuàng)造一個(gè)近乎完美的存在。而在當(dāng)前特定的社會(huì)現(xiàn)實(shí)條件下，我們看到了治理主體在有各自比較優(yōu)勢(shì)的同時(shí)也存在著內(nèi)在缺陷，而我們卻不能因此就毀滅掉所有這些部門而重造全新的、被認(rèn)為是完美的部門。這顯然是不現(xiàn)實(shí)的，更何況它并不是問題的根本之所在?，F(xiàn)實(shí)是社會(huì)建構(gòu)的(14)Berger P L. and Luckmann T,The Social Construction of Reality: A Treatise in The Sociology of Knowledge. Harmondsworth: Penguin Books, 1971.，而我們正是通過各種制度安排和治理體系建構(gòu)了當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)。我們知道，當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)不可重塑，但卻可以改造，并將影響和創(chuàng)造未來(lái)的現(xiàn)實(shí)。面對(duì)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)條件和未來(lái)的治理方向，我們的任務(wù)是對(duì)固化治理行動(dòng)模式進(jìn)行解構(gòu)，而這一解構(gòu)任務(wù)就是解構(gòu)其制度主義的結(jié)構(gòu)化承諾。當(dāng)然，解構(gòu)并不是我們的最終目標(biāo)，重新建構(gòu)一個(gè)全新的治理行動(dòng)方案才是我們最終要走的正確道路和要解答的時(shí)代命題。也就是說(shuō)，我們要建構(gòu)的應(yīng)當(dāng)是不屈就于現(xiàn)實(shí)，面向人類社會(huì)未來(lái)的治理創(chuàng)新方案。

三、靈活性治理行動(dòng)方案的生成與建構(gòu)理路

可以說(shuō)，我們對(duì)全新治理行動(dòng)方案的建構(gòu)思路，是基于對(duì)固化治理行動(dòng)模式的解構(gòu)而得以展開的。概括而言，固化治理行動(dòng)模式在其結(jié)構(gòu)、行動(dòng)、思維上分別具有僵化、固化和定式的核心特征，這與社會(huì)運(yùn)行和社會(huì)變化加速化、社會(huì)流動(dòng)性迅速增強(qiáng)、復(fù)雜性和不確定性急劇增長(zhǎng)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)條件所要求的治理的彈性化結(jié)構(gòu)、流動(dòng)性行動(dòng)、創(chuàng)造性思維是不相匹配甚至背道而馳的。因而，在高速流動(dòng)性、高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會(huì)總體特征下，當(dāng)我們努力為社會(huì)治理創(chuàng)新尋求一種全新的治理行動(dòng)方案時(shí)，必須首先在行動(dòng)主義框架下對(duì)固化治理行動(dòng)模式的這三個(gè)核心特征進(jìn)行解構(gòu)，才能最終完成建構(gòu)全新治理行動(dòng)方案的目標(biāo)。總體而言，從結(jié)構(gòu)、行動(dòng)、思維三個(gè)維度進(jìn)行考慮，我們所要建構(gòu)的，是一種靈活的方案，而不是固化的模式，為此，我們稱之為靈活性治理行動(dòng)方案(見表1)。

表1 固化治理行動(dòng)模式與靈活性治理行動(dòng)方案比較

第一，彈性化的結(jié)構(gòu)，而非僵化的結(jié)構(gòu)。在結(jié)構(gòu)-功能的意義上，官僚制組織及其科層結(jié)構(gòu)排斥流動(dòng)性、復(fù)雜性和不確定性，抗拒組織內(nèi)外部的各種沖突，被動(dòng)適應(yīng)復(fù)雜的治理環(huán)境(G)，通過各種控制導(dǎo)向的技術(shù)手段對(duì)已被條塊分割的組織單元或社會(huì)部門進(jìn)行功能整合(I)，對(duì)不符合組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)意圖的內(nèi)外部行為實(shí)施強(qiáng)有力的控制，創(chuàng)制和維持組織內(nèi)外秩序和運(yùn)行穩(wěn)定(L)，以資源的大量消耗和機(jī)構(gòu)的急劇膨脹來(lái)?yè)Q取組織目標(biāo)的微弱實(shí)現(xiàn)(A)。因而，從固化治理行動(dòng)模式的生成與發(fā)展路徑來(lái)看，它基本符合了帕森斯對(duì)基于目標(biāo)達(dá)成、適應(yīng)、整合、模式維護(hù)等四項(xiàng)基本功能(AGIL)以及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等多層面子系統(tǒng)所進(jìn)行的總體社會(huì)系統(tǒng)的表征?；谶@一觀點(diǎn)，如果說(shuō)穩(wěn)定的秩序是固化治理行動(dòng)模式最為本質(zhì)的結(jié)構(gòu)問題，那么，在行動(dòng)者之間的互動(dòng)關(guān)系模式上，結(jié)構(gòu)依賴于地位—角色的分析單元，在帕森斯看來(lái)，“在地位-角色社會(huì)體系中，最重要的互動(dòng)過程包含了個(gè)體之間關(guān)系的結(jié)構(gòu)……也是行動(dòng)模式化互動(dòng)關(guān)系中的參與，是最重要的社會(huì)體系單位”(15)Parsons T,The Social System,Free Press,1951，p25.。不難發(fā)現(xiàn)，固化治理行動(dòng)模式在通過角色預(yù)設(shè)建構(gòu)行為期待和行為規(guī)范化、制度化的過程中，建構(gòu)了一種作為相對(duì)穩(wěn)定的、模式化的制度規(guī)范的結(jié)構(gòu)。因而，官僚制組織在通過一系列價(jià)值模式、角色互動(dòng)以及規(guī)范體系建構(gòu)了其科層結(jié)構(gòu)。如果說(shuō)在低速流動(dòng)性、低度復(fù)雜性和低度不確定性的環(huán)境中，官僚制組織及其科層結(jié)構(gòu)回應(yīng)了治理主體和治理客體對(duì)穩(wěn)定秩序、共同價(jià)值和行為期待的訴求，并顯然具有強(qiáng)烈的結(jié)構(gòu)和功能整合意圖，那么，在高速流動(dòng)性、高度復(fù)雜性和高度不確定性的環(huán)境下，我們卻發(fā)現(xiàn)這種穩(wěn)定秩序的追求和制度安排的整合意圖，在約束行動(dòng)者行為邊界和規(guī)范組織成員的社會(huì)性共識(shí)上，因過分強(qiáng)調(diào)秩序和穩(wěn)定、變量控制，以及行為約束而導(dǎo)致了治理行動(dòng)結(jié)構(gòu)的僵化。因此，在建構(gòu)固化治理行動(dòng)模式的過程中，我們將要破解的便是這種僵化的結(jié)構(gòu)，而建構(gòu)起彈性化的結(jié)構(gòu)。

與其說(shuō)這是一種彈性化的結(jié)構(gòu)，不如說(shuō)它是一種無(wú)結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)。也就是說(shuō)，彈性化的結(jié)構(gòu)包含著兩層基本內(nèi)涵：一是結(jié)構(gòu)的彈性。這說(shuō)明的是，我們所要建構(gòu)的治理方案具有某種可觀察到、可表征、可模型化的結(jié)構(gòu)形態(tài)，但這種結(jié)構(gòu)可以隨著社會(huì)環(huán)境、治理?xiàng)l件、行動(dòng)目的而發(fā)生適應(yīng)性改變，這種改變使組織及其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)對(duì)高速流動(dòng)性、高度復(fù)雜性和高度不確定性具有很強(qiáng)的適應(yīng)性。二是彈性的結(jié)構(gòu)。這說(shuō)明的是，它并不具有某種特定的結(jié)構(gòu)形態(tài)，或者說(shuō)，我們擁有一個(gè)類似于結(jié)構(gòu)“百寶箱”的存在，當(dāng)治理行動(dòng)需要何種結(jié)構(gòu)來(lái)提供支持時(shí)，行動(dòng)者便從中選取何種結(jié)構(gòu)或多種結(jié)構(gòu)的混合。為此，行動(dòng)與結(jié)構(gòu)的關(guān)系發(fā)生了變化，行動(dòng)者不依賴或受制于固定的某種或某類結(jié)構(gòu)開展行動(dòng)，而是由特定的行動(dòng)來(lái)決定采取何種結(jié)構(gòu)形態(tài)。我們可以說(shuō)，彈性的結(jié)構(gòu)是行動(dòng)中的結(jié)構(gòu)、流動(dòng)中的結(jié)構(gòu)。為此，基于上述兩點(diǎn)，我們認(rèn)為，“行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)”更適合來(lái)表征這種無(wú)結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)狀態(tài)。

這里，我們并不主張將“行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)”視作某種特定的結(jié)構(gòu)形態(tài)，但事實(shí)上，我們卻可以把它當(dāng)作某種結(jié)構(gòu)狀態(tài)。在這種狀態(tài)中，每個(gè)積極投身治理行動(dòng)中的行動(dòng)者都是網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)，它們之間的交往與互動(dòng)又構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)的“鏈”，并使由其構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)具有很強(qiáng)的靈活性、流動(dòng)性和彈性。而之所以不將其視作結(jié)構(gòu)形態(tài)，主要是因?yàn)樵跁r(shí)間和空間維度上，“行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)”超出了特定時(shí)空限制，或者說(shuō)，它具有很強(qiáng)的時(shí)空延伸特征。在時(shí)間上，作為節(jié)點(diǎn)的治理行動(dòng)者既是現(xiàn)在的，也是過去的和未來(lái)的，不論是身在何時(shí)的行動(dòng)者，它們之間的互動(dòng)關(guān)系(代際和當(dāng)代)都直接或間接地影響著我們的治理行動(dòng)，因而可以說(shuō)，它們都在這樣的治理網(wǎng)絡(luò)中貢獻(xiàn)自己的力量，并且在時(shí)間維度上形成過去、現(xiàn)在和未來(lái)的多向互動(dòng)和多維呈現(xiàn)。在空間上，行動(dòng)者既是“在場(chǎng)”的，也是“不在場(chǎng)”的，因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)等創(chuàng)造性技術(shù)已使所謂的“存在場(chǎng)景”(16)Giddens A,The Constitution of Society: Outline of the Theory of Structuration,Polity Press, 1984,p61.式微了，不論其是否在場(chǎng)，網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者及其行動(dòng)都將直接或間接地與其他行動(dòng)者發(fā)生互動(dòng)。而在這樣的互動(dòng)中，行動(dòng)者便已然超脫了科層制的僵化結(jié)構(gòu)，不論其身處自然界、人類社會(huì)以及虛擬世界中的何處，身處何種社會(huì)或組織層級(jí)，身處組織內(nèi)部還是外部，都不能排斥和抗拒其與其他行動(dòng)者之間的交往與互動(dòng)，以及對(duì)合作治理行動(dòng)產(chǎn)生的積極影響(也不排除消極影響)。因而，在“行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)”建構(gòu)上，我們力圖促使其朝著松散、靈活、流動(dòng)的構(gòu)成方式發(fā)展。在高速流動(dòng)性、高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會(huì)現(xiàn)實(shí)條件下，也只有這樣的網(wǎng)絡(luò)才能夠?yàn)殪`活性治理行動(dòng)方案提供足夠的組織、交往、行動(dòng)支持。而正是如此，我們才能發(fā)現(xiàn)，區(qū)別僵化結(jié)構(gòu)所造成的行動(dòng)者及其行動(dòng)的消極、遲緩、被動(dòng)，彈性化結(jié)構(gòu)能夠?yàn)樾袆?dòng)者及其行動(dòng)——特別是積極的、主動(dòng)的、自覺的行動(dòng)——提供足夠的支持性資源。

第二，流動(dòng)性的行動(dòng)，而非固化的行動(dòng)。在吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論中，“結(jié)構(gòu)是潛在于社會(huì)系統(tǒng)不斷再造過程中的規(guī)則和資源”(17)Giddens A,The Constitution of Society: Outline of the Theory of Structuration,Polity Press, 1984,p377.。在吉登斯看來(lái)，規(guī)則和資源共同構(gòu)成了結(jié)構(gòu)，并通過二者的不同組合形成不同結(jié)構(gòu)形態(tài)。其中，規(guī)則是結(jié)構(gòu)中相對(duì)穩(wěn)定的知識(shí)，對(duì)行動(dòng)者及其行動(dòng)起到制約和規(guī)范作用，而資源則是積極變動(dòng)的能量，是行動(dòng)者及其行動(dòng)的外在條件。因而，吉登斯才會(huì)認(rèn)為結(jié)構(gòu)“既有制約性又有能動(dòng)性”(18)Giddens A,The Constitution of Society: Outline of the Theory of Structuration,Polity Press, 1984,p170.。而當(dāng)我們?nèi)ニ伎冀Y(jié)構(gòu)與行動(dòng)二者關(guān)系時(shí)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，結(jié)構(gòu)中規(guī)則和資源兩種要素對(duì)行動(dòng)者及其行動(dòng)構(gòu)成了不同影響。作為行動(dòng)者的知識(shí)和理解，規(guī)則通過行動(dòng)者對(duì)知識(shí)的自我反思和相互反思而內(nèi)化為影響行動(dòng)的內(nèi)在因素，而一系列相互聯(lián)系、彼此交錯(cuò)的規(guī)則群，又通過與實(shí)踐活動(dòng)的建構(gòu)性聯(lián)系而成為行動(dòng)者及其行動(dòng)界域。“結(jié)構(gòu)可以在實(shí)踐中表現(xiàn)出來(lái)，但不是具體實(shí)踐的外顯模式，而是一些記憶中的原則。結(jié)構(gòu)本身也不是具體的存在，它沒有時(shí)間和空間的邊界，它必須以知識(shí)的延續(xù)(記憶)或?qū)嵺`的延續(xù)才能存在”(19)Giddens A,The Constitution of Society: Outline of the Theory of Structuration,Polity Press, 1984,p17.。結(jié)構(gòu)中的規(guī)則往往會(huì)因行動(dòng)者的知識(shí)局限和理解偏差而產(chǎn)生意外后果，而在規(guī)則設(shè)定上，官僚制組織及其科層結(jié)構(gòu)是懼怕并反對(duì)“意外情形”的，因?yàn)檫@會(huì)引發(fā)不情愿的結(jié)構(gòu)變遷。因而，我們看到，盡管作為一種知識(shí)和理解，規(guī)則需要得到行動(dòng)者的內(nèi)化才可對(duì)行動(dòng)產(chǎn)生作用，但官僚制組織則是強(qiáng)行將規(guī)則灌輸?shù)浇M織的每一個(gè)角落和組織中的每一個(gè)人的，其科層結(jié)構(gòu)更多地表現(xiàn)為追求穩(wěn)定秩序的限制性規(guī)則。實(shí)際上，它不僅忽略了資源的積極變動(dòng)能力，更以擁有和控制組織運(yùn)行的內(nèi)外部資源而尋求確定性和安全感。

如果我們需要繼續(xù)在結(jié)構(gòu)的意義上去理解“行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)”，并獲得其建構(gòu)思路的話，那么，我們看到，在科層結(jié)構(gòu)中，規(guī)則的穩(wěn)定性及其對(duì)行動(dòng)的限制性遠(yuǎn)勝于資源的變動(dòng)性及其對(duì)行動(dòng)的支持。因而，在這個(gè)意義上，我們選擇從限制性規(guī)則和支持性資源去重構(gòu)結(jié)構(gòu)。與科層結(jié)構(gòu)高度依賴限制性規(guī)則不同的是，“行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)”更傾向于獲得資源的廣泛支持，而不是規(guī)則的過度限制。也就是說(shuō)，在資源稀缺性假設(shè)前提下，行動(dòng)者的策略是充分整合各種優(yōu)勢(shì)資源來(lái)開展合作治理行動(dòng)，因而，它們更加需要資源的廣泛支持，并圍繞支持性資源在持續(xù)的合作行動(dòng)中建構(gòu)流動(dòng)性的規(guī)則，替代預(yù)設(shè)的各類設(shè)計(jì)性規(guī)則對(duì)行動(dòng)的過度限制。從支持性資源角度去觀察“行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)”及其結(jié)構(gòu)方案，我們看到，基于“行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)”的行動(dòng)不同于基于科層結(jié)構(gòu)的固化行動(dòng)，而是流動(dòng)性的行動(dòng)。這種流動(dòng)性來(lái)源于資源的流動(dòng)特性。如果資源僅被特定行動(dòng)者所控制或者根本不被任何行動(dòng)者所擁有，不能在行動(dòng)者之間自由流動(dòng)和有效分享，那么，這也就意味著，行動(dòng)者及其行動(dòng)得不到足夠資源的支持而無(wú)法克服資源稀缺性的約束條件。在社會(huì)治理體系中，為了獲得或擁有資源的競(jìng)爭(zhēng)模式只能短暫地促進(jìn)共同福利的增長(zhǎng)，而只有通過行動(dòng)者的公共支付以及對(duì)資源的有效共享才能保證共同福利增長(zhǎng)的可持續(xù)性。因而，對(duì)于“行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)”的建構(gòu)，我們主張用支持性資源取代限制性規(guī)則在合作網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵地位，并進(jìn)而在合作治理中建構(gòu)一種流動(dòng)性的行動(dòng)體系，而非固化的行動(dòng)。

第三，創(chuàng)造性的思維，而非定式的思維。對(duì)于官僚制組織及其科層結(jié)構(gòu)而言，受行動(dòng)者“自由意志”決定的行動(dòng)選擇是與組織所追求的確定性相違背的。按照近現(xiàn)代社會(huì)理性化的進(jìn)程，官僚制組織的一切設(shè)計(jì)都朝向祛除充滿不確定性的“價(jià)值巫魅”的方向發(fā)展，并千方百計(jì)通過控制的技術(shù)手段來(lái)改變行動(dòng)者的自由意志、結(jié)構(gòu)化其知識(shí)、定式化其思維，使其理所當(dāng)然地認(rèn)為按照經(jīng)過科學(xué)設(shè)計(jì)的規(guī)則行事是最優(yōu)解、最合理的方式、最符合組織目標(biāo)(公共利益)實(shí)現(xiàn)的路徑，從而達(dá)到控制行動(dòng)者意志和行動(dòng)的目的。對(duì)于正義的行動(dòng)者而言，自由意志是他們能夠作出正確行動(dòng)選擇的基礎(chǔ)，而不同選擇標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值偏好又直接或間接地影響著行動(dòng)者對(duì)行動(dòng)選擇的理解和決策。一般來(lái)說(shuō)，行動(dòng)者會(huì)選擇三種基本標(biāo)準(zhǔn)：一是社會(huì)公平正義。正義和非正義是一組普遍的、社會(huì)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，它更多地來(lái)源于法律認(rèn)知和道德認(rèn)知；二是公共利益實(shí)現(xiàn)，這是公共生活領(lǐng)域特定的職業(yè)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，屬于角色認(rèn)知；三是官僚制組織的目標(biāo)，這是最貼近行動(dòng)者及其行動(dòng)選擇的要求和規(guī)范，屬于組織認(rèn)知。但人們最擔(dān)憂的是，當(dāng)這三種標(biāo)準(zhǔn)相互沖突時(shí)，行動(dòng)者應(yīng)當(dāng)按照何種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行行動(dòng)選擇，這其實(shí)也是官僚制組織及其科層結(jié)構(gòu)最為擔(dān)憂卻也很容易解決的難題，即通過在三者之間建立統(tǒng)一性來(lái)結(jié)構(gòu)化行動(dòng)者的思維。也就是說(shuō)，官僚制組織的目標(biāo)設(shè)定以及為了這些目標(biāo)而制定的各種規(guī)則被宣稱是與公共利益實(shí)現(xiàn)完全一致的，或者說(shuō)，組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是公共利益實(shí)現(xiàn)的途徑，而公共利益實(shí)現(xiàn)則又是與社會(huì)公平正義保持高度一致的。基于三者之間的統(tǒng)一性，行動(dòng)者及其努力實(shí)現(xiàn)的組織目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)，就是維護(hù)社會(huì)公平正義。然而，這種統(tǒng)一性卻事實(shí)地掩蓋了三種標(biāo)準(zhǔn)之間可能，使行動(dòng)者圍繞官僚制組織及其科層結(jié)構(gòu)所設(shè)定的規(guī)則行事，并理所當(dāng)然地認(rèn)為，其行動(dòng)選擇既是其自由意志，又是具有合理性與合法性的。

其實(shí)，官僚制組織及其科層結(jié)構(gòu)也并不簡(jiǎn)單地將設(shè)計(jì)性規(guī)則強(qiáng)加給行動(dòng)者進(jìn)而限制行動(dòng)者選擇的思維，而是將規(guī)則結(jié)構(gòu)化為影響行動(dòng)選擇的經(jīng)驗(yàn)性慣例和常識(shí)性知識(shí)。就經(jīng)驗(yàn)性的慣例而言，官僚制組織將通過實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累而來(lái)的知識(shí)結(jié)構(gòu)化為一系列的慣例，那么，行動(dòng)者作出了違反這種慣例的行動(dòng)選擇之后，就會(huì)被視作組織中的“異類”，并因而在社會(huì)交往關(guān)系中遭到排斥，甚至是打擊。為了這種社會(huì)交往需求的滿足，即便行動(dòng)者認(rèn)為自己的行動(dòng)選擇是正確的、正義的，也會(huì)因擔(dān)憂違反了組織內(nèi)約定俗成的慣例而放棄這種選擇，因而在組織中表現(xiàn)為“隨大流”“依慣例”“不求有功，但求無(wú)過”，甚至“得過且過”的組織亞文化氛圍。就常識(shí)性的知識(shí)而言，按照吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論，規(guī)則便是結(jié)構(gòu)中相對(duì)穩(wěn)定的知識(shí)。在知識(shí)結(jié)構(gòu)化的意義上，如果慣例屬于非正式知識(shí)的范疇，那么，規(guī)則就應(yīng)當(dāng)屬于正式知識(shí)的范疇。盡管我們說(shuō)行動(dòng)者對(duì)知識(shí)的結(jié)構(gòu)化通常是帶有反思性的自我認(rèn)知，但事實(shí)上，這種自我認(rèn)知往往是對(duì)法律認(rèn)知、道德認(rèn)知、角色認(rèn)知、組織認(rèn)知的映射。官僚制組織也正是通過這種認(rèn)知映射使行動(dòng)者潛移默化地接受知識(shí)及其結(jié)構(gòu)化，并形成定式思維。在確定性和穩(wěn)定秩序的追求中，定式思維引導(dǎo)行動(dòng)者按照組織的規(guī)則和要求采取行動(dòng)，祛除“價(jià)值巫魅”，從而實(shí)現(xiàn)行動(dòng)的理性化。

在高速流動(dòng)性、高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會(huì)現(xiàn)實(shí)條件下，建構(gòu)“行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)”需要打破依賴結(jié)構(gòu)化知識(shí)的定式思維，建構(gòu)基于無(wú)限想象力的創(chuàng)造性思維。在人類理性化過程中，知識(shí)結(jié)構(gòu)化和思維定式化導(dǎo)致了人類創(chuàng)造力的流失。在合作治理的“行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)”建構(gòu)中，我們主張尋求理性和想象力的雙重支持，并更多地依靠人類無(wú)限的想象力在各種奇思妙想中尋求創(chuàng)造性的問題解決方案，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造力的回歸。但是，我們自然會(huì)追問，什么是奇思？什么是妙想？我們無(wú)法回答它們，因?yàn)槿魏斡邢薜幕卮鸲伎赡芟拗屏怂鼈兊膬?nèi)在張力以及可能激發(fā)的想象力。事實(shí)上，對(duì)于想象力的過多理論論證是徒勞的，任何指導(dǎo)性的、預(yù)設(shè)性的思考，都似乎源自我們已然被結(jié)構(gòu)化的知識(shí)和定式化的思維。盡管想象力常以結(jié)構(gòu)化知識(shí)、理性化思維為基礎(chǔ)，但與之不同的是，想象力是實(shí)踐的、流動(dòng)的、無(wú)拘無(wú)束的，更沒有任何結(jié)構(gòu)可言?；蛟S我們不能用任何形式化的語(yǔ)言來(lái)框定它，但它獨(dú)有的那些特性卻預(yù)示著我們的合作治理理論建構(gòu)是開放的、包容的，任何有益合作的成分都應(yīng)當(dāng)被這一開放體系所認(rèn)可和接受，反過來(lái)，想象力也要求我們的理論建構(gòu)具有包容性和開放性。如果借用吉登斯關(guān)于結(jié)構(gòu)和規(guī)則的理解，我們可以說(shuō)，想象力源于行動(dòng)者的知識(shí)不完備，這種不完備使我們?nèi)狈Ρ煌耆Y(jié)構(gòu)化的知識(shí)體系和定式化的思維方式，因而才可能在面對(duì)高速流動(dòng)性、高度復(fù)雜性和高度不確定性的治理問題時(shí)，找到創(chuàng)造性的問題解決方案。如果我們能夠成功地實(shí)現(xiàn)這樣的良好意圖，那么，便實(shí)現(xiàn)了通過想象力回歸創(chuàng)造力的美好愿景。

總而言之，當(dāng)去思考加速化社會(huì)的治理問題時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，低速社會(huì)的官僚制組織及其科層結(jié)構(gòu)通過固化模式開展治理行動(dòng)時(shí)會(huì)陷入“治理失靈”和“改革失靈”的雙重困境。在破解這一治理難題的創(chuàng)新中，我們要以高速流動(dòng)性、高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會(huì)總體特征和現(xiàn)實(shí)條件為歷史方位，積極尋求超越固化治理行動(dòng)模式的靈活性治理行動(dòng)方案，以突破固化治理行動(dòng)模式的僵化結(jié)構(gòu)、固化行動(dòng)和定式思維，最終建構(gòu)一種具有彈性化結(jié)構(gòu)、流動(dòng)性行動(dòng)以及創(chuàng)造性思維的行動(dòng)方案。對(duì)于這一行動(dòng)方案的建構(gòu)，我們采取的是不同于制度主義邏輯的行動(dòng)主義建構(gòu)方案，當(dāng)然它是開放的、包容的、合作的?？梢哉f(shuō)，就實(shí)現(xiàn)合作治理理論建構(gòu)的目標(biāo)而言，我們目前的工作還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，它需要不斷吸納更多的積極合作成分，將這一建構(gòu)方案延伸至政府、企業(yè)、非政府組織等多元行動(dòng)者，打造更具包容性和開放性的“行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)”平臺(tái)，積極開展合作的話語(yǔ)體系和行動(dòng)方案的建構(gòu)。