范逢春，譚淋丹

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610065)

一、引言

20世紀(jì)后期，人類社會開啟了全球化、后工業(yè)化進(jìn)程，一個嶄新的社會形態(tài)在工業(yè)社會基礎(chǔ)上逐步形成，吉登斯和貝克稱之為風(fēng)險社會，卡斯特稱之為網(wǎng)絡(luò)社會。規(guī)范和秩序面臨著各種各樣的挑戰(zhàn)，社會控制處處呈現(xiàn)出了失靈的狀況(1)張康之：《論高度復(fù)雜性條件下的社會治理變革》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2014年第4期。。社會不平等和貧富分化加劇、西式民主體制失靈、“法治”異化為“律師之治”等問題頻發(fā)。近代建立起的民族國家政治形態(tài)及其社會管理方式已不再適用，社會治理問題已然成為當(dāng)今世界公共治理的中心話題。如何在開放性、流動性極強(qiáng)的全球化進(jìn)程中重構(gòu)政府、市場與社會三者關(guān)系，構(gòu)建面向當(dāng)前和未來的有效社會治理體系，成為破題關(guān)鍵。全球化浪潮無疑對我國社會治理也形成了開放性挑戰(zhàn)。貝克指出，“中國的社會轉(zhuǎn)型是‘壓縮餅干’，以歷史濃縮的形式，將社會轉(zhuǎn)型中的各種問題呈現(xiàn)出來”(2)薛曉源，劉國良：《全球風(fēng)險世界：現(xiàn)在與未來：德國著名社會學(xué)家、風(fēng)險社會理論創(chuàng)始人烏爾里?！へ惪私淌谠L談錄》，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2005年第1期。。國家改革存在著發(fā)展不均衡情況，在經(jīng)濟(jì)體制改革取得舉世矚目的偉大成就的同時，社會治理體制改革相對滯后。當(dāng)前，我國社會正在由單一性、同質(zhì)性、總體平均性、義務(wù)本位性社會轉(zhuǎn)向多樣性、異質(zhì)性、嚴(yán)重不均衡性、權(quán)利本位性社會，社會“個體化”趨勢明顯加快，社會參與需求愈發(fā)強(qiáng)烈。但政府治理在很大程度上仍保持著權(quán)力集中、無限責(zé)任、主導(dǎo)包辦、單向強(qiáng)制的特點，“積極政府”與社會認(rèn)同率不匹配，現(xiàn)代的和后現(xiàn)代的問題共時性地交織。

黨的十九屆四中全會指出，“要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護(hù)國家安全”(3)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月6日。。我國社會治理的難點在基層，重點在縣域?；诓煌瑢蛹壵?quán)的政治應(yīng)力差異，縣域在很大程度上成為我國地方治理中明顯薄弱的區(qū)域?？h域社會是中國社會的神經(jīng)末梢和毛細(xì)血管，縣域發(fā)展關(guān)系到國計民生，縣域社會治理質(zhì)量的提升對于實現(xiàn)國家長治久安具有基礎(chǔ)性價值與戰(zhàn)略性意義。在國家治理現(xiàn)代化場域中，測量縣域社會治理質(zhì)量并尋求其影響維度，有助于從“質(zhì)量”視角為中國特色社會治理提供理論分析框架，進(jìn)一步推動化解“治理”知識的身份危機(jī)，進(jìn)而實現(xiàn)縣域社會治理的高質(zhì)量發(fā)展。

二、文獻(xiàn)回顧

西方學(xué)者將縣域社會治理研究置于地方治理框架下開展，形成了多種進(jìn)路。20世紀(jì)80年代以來，公共測量的相關(guān)研究逐漸邁過經(jīng)驗階段走向科學(xué)階段。西方政府績效評估的價值體現(xiàn)為“顧客至上、公共責(zé)任、投入產(chǎn)出”(4)臧乃康：《政府績效評估價值缺失與指標(biāo)體系重構(gòu)》，《政治與法律》，2007年第5期。?？挤蚵蛣P雷等人研發(fā)的世界治理指標(biāo)，受到廣泛使用(5)Kaufmann D,Kraay A,Mastruzzi M. Governance matters III:Governance indicators for 1996-2002. The World Bank,2003.。具體到政府質(zhì)量的研究，施萊弗和維什尼提供了衡量政府質(zhì)量的5種測度指標(biāo)：政府干預(yù)程度，政府效率，提供的公共物品，公共部門的規(guī)模，政治自由(6)Shleifer, Andrei, and Robert W. Vishny,The grabbing hand: Government pathologies and their cures. Harvard University Press, 2002.，助推了政府質(zhì)量研究的興起。歐洲社會質(zhì)量研究基金會開發(fā)了一套包含4個維度18個領(lǐng)域45個亞領(lǐng)域共計95個指標(biāo)的社會質(zhì)量指標(biāo)體系，形成了分析社會質(zhì)量的整合性框架(7)Van der Maesen L，Social quality:A vision for Europe.Kluwer Law International BV,2001.。在當(dāng)前國內(nèi)社會科學(xué)研究中，治理評估研究發(fā)展迅速。俞可平提出了涵蓋15個一級指標(biāo)的中國民主式治理的主要評價標(biāo)準(zhǔn)(8)俞可平：《增量民主與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005年，第142頁。。何增科構(gòu)建了三套治理評價體系(9)何增科：《中國治理評價體系框架初探》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》，2008年第5期。，包國憲、周云飛設(shè)計出包括法治、公平、參與等7個維度的中國公共治理評價指標(biāo)(10)包國憲，周云飛：《中國公共治理評價的幾個問題》，《中國行政管理》，2009年第2期。。樊紅敏、張玉嬌通過對專家訪談和實證檢驗,設(shè)計了包含47個可測指標(biāo)的縣域社會治理綜合評價指標(biāo)體系(11)樊紅敏，張玉嬌：《縣域社會治理評價體系:建構(gòu)理路與評估框架》，《河南師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2017年第1期。。然而，國內(nèi)理論界關(guān)于社會治理的測評方案欠缺“質(zhì)量差異”的思考，多為“治理績效”評估。社會治理“績效范式”帶有鮮明的結(jié)果主義、短期主義特征，與社會治理“質(zhì)量范式”存在重要區(qū)別。首先，社會治理績效的成果導(dǎo)向可能導(dǎo)致評估時忽略資源投入，造成不計成本、不管過程的維穩(wěn)式社會治理；其次，社會治理績效的客觀性會導(dǎo)致對公眾維度的忽視；最后，社會治理績效的短期性極易造成不可持續(xù)式治理。而社會治理的“質(zhì)量范式”卻能兼顧資源維度的投入與結(jié)果維度的產(chǎn)出，兼顧公眾維度的主觀感受與結(jié)果維度的客觀產(chǎn)出，兼顧短期性成績與可持續(xù)發(fā)展問題。因此相較于社會治理績效評估，社會治理質(zhì)量評估關(guān)注的因素更加全面到位，對社會治理問題的診斷更加系統(tǒng)深刻，對社會治理行為的引導(dǎo)更加科學(xué)合理。

國外對地方政府能力、政府質(zhì)量、治理水平影響維度的研究集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密度、財政分權(quán)、稅收、審計、社會資本等幾大方面。豪納和克比提出政府效率受經(jīng)濟(jì)、制度等因素的影響(12)Hauner, David, and Annette Kyobe,Determinants of government efficiency.World Development，2010(11).。保羅指出財政分權(quán)政策會增加地方政府競爭，利于公眾問責(zé)，實現(xiàn)政府治理能力的整體提升(13)Faguet,Jean-Paul,Decentralization and Governance.World Development，2014,Vol53.。普特南和南克得出美國各州的社會資本對政府質(zhì)量水平具有正面的影響的結(jié)論(14)Knack, Stephen,Social capital and the quality of government: Evidence from the United States. The World Bank, 1999.。國內(nèi)對治理的影響維度的探討集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模、財政、黨政、社會組織、社會資本、信息技術(shù)、文化等方面。田發(fā)和周琛影提出地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化率、城鎮(zhèn)人口規(guī)模以及社會治理財政支出對社會治理水平均有顯著的正向效應(yīng)(15)田發(fā)，周琛影：《社會治理水平：指數(shù)測算、收斂性及影響因素》，《財政研究》，2016年第8期。。王小龍指出財政分權(quán)模式是影響政府治理結(jié)構(gòu)的非常重要的因素(16)王小龍：《中國地方政府治理結(jié)構(gòu)改革：一種財政視角的分析》，《人文雜志》，2004年第3期。。吳建平認(rèn)為我國社會治理績效的影響因素中黨政主導(dǎo)的影響尤為顯著，而社會參與的影響則相對弱一些(17)吳建平：《社會治理績效及其影響因素：基于2015年全國抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)分析》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2017年第3期。。

綜上，國內(nèi)外直接針對縣域社會治理質(zhì)量差異及影響維度的研究還比較少。國外關(guān)于社會治理理論構(gòu)建無“中國場域”的研究，不加以本土化應(yīng)用易發(fā)生忽視跨文化差異的錯誤；國內(nèi)以社會治理質(zhì)量作為研究視角的專題成果較為缺乏，國內(nèi)外關(guān)于社會治理差異分析沒有針對縣域社會開展，以國家、省級層次的認(rèn)知來判斷縣域狀況顯然不夠理想。同時，在既有成果中因果理論檢驗性的實證研究偏少，個案研究偏多，難以進(jìn)行橫、縱向比較。因此，本文從實證性、科學(xué)性、完整性角度探索縣域社會治理的質(zhì)量差異及影響維度具有重要的學(xué)術(shù)價值和實踐價值。

三、縣域社會治理質(zhì)量差異分析

(一)縣域社會治理質(zhì)量測度指標(biāo)體系構(gòu)建

社會治理是政府、市場、社會部門等多元主體綜合運用人、財、物、信息、時間等資源以及法律、道德、行政、經(jīng)濟(jì)、教育等手段，對社會觀念的核心要素、社會生活的多元領(lǐng)域、社會結(jié)構(gòu)的組成部分、社會制度的構(gòu)成要素、社會事業(yè)的不同方面進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和創(chuàng)新的過程(18)范逢春：《縣級政府社會治理質(zhì)量測度標(biāo)準(zhǔn)研究》，中國人民大學(xué)出版社，2015年，第59頁。。本文借鑒埃文斯與林賽提出的“產(chǎn)品質(zhì)量觀”(19)詹姆斯·R.埃文斯，威廉·M.林賽：《質(zhì)量管理與質(zhì)量控制》(第7版)，焦叔斌譯，中國人民大學(xué)出版社，2010年，第9-11頁。，將社會治理質(zhì)量界定為社會治理活動的一種特性，這些特性可以通過安全性、公平性、有效性、合法性、科學(xué)性、經(jīng)濟(jì)性等客觀指標(biāo)來測量，它屬于國家治理質(zhì)量的一個側(cè)面。

同時，以空間正義理論的“公平正義”、治理理論內(nèi)在的“社會性”、社會質(zhì)量理論的“整體品格”為價值取向，在中國語境下，對社會質(zhì)量研究基金會創(chuàng)造的社會質(zhì)量評估指標(biāo)體系進(jìn)行借鑒、調(diào)整和簡化，以“社會安全—社會公平—社會互動—社會成長”為基本邏輯框架設(shè)計縣域社會治理質(zhì)量測度指標(biāo)體系。

然后應(yīng)用專家調(diào)查法， 對32個備選指標(biāo)進(jìn)行隸屬度分析、相關(guān)性分析、鑒別力分析并實施信度檢驗和效度檢驗。經(jīng)過嚴(yán)格篩選后，通過層次分析法對各項指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)，最終構(gòu)建一個包含4個準(zhǔn)則層指標(biāo)、13個指標(biāo)層指標(biāo)的縣域社會治理質(zhì)量測度指標(biāo)體系(見表1)。

表1 縣域社會治理質(zhì)量測度指標(biāo)體系

(二)縣域社會治理質(zhì)量的數(shù)據(jù)來源與模型構(gòu)建

1.數(shù)據(jù)來源

“縣域”是以縣級行政區(qū)作為地理空間、以縣級政權(quán)為調(diào)控主體、具有地域特色且功能完備的區(qū)域，本研究將縣域劃分成市轄區(qū)、縣級市、縣三種類型，同時按東、中、西三大區(qū)域(20)西部包括12個省級行政區(qū)：川、渝、貴、云、藏、陜、甘、青、寧、新、桂、內(nèi)蒙古，中部有8個省級行政區(qū)：晉、吉、黑、皖、贛、豫、鄂、湘，東部包括11個省級行政區(qū)：京、津、冀、遼、滬、蘇、浙、閩、魯、粵、瓊。進(jìn)行分組。依據(jù)其占比(21)2018年，在縣級行政區(qū)中，市轄區(qū)、縣級市、縣及其他縣級行政區(qū)分別占比33.0%、12.7%、54.3%。按比例應(yīng)分別抽取市轄區(qū)、縣級市、縣17、6、27個。，運用分層抽樣方法選取17個市轄區(qū)(東、中、西部各7、6、4個)、6個縣級市(東、中、西部均2個)及27個縣(東、中、西部各6、8、13個)共計50個縣域構(gòu)成研究樣本(22)東部縣級行政區(qū)867個，占比30.4%，應(yīng)抽取15個縣級行政區(qū)。其中，市轄區(qū)、縣級市、縣及其他縣級行政區(qū)在全國的占比分別為41.9%、39.1%、21.4%，應(yīng)分別隨機(jī)取7、2、6個。中、西部同理。。

本文采用50個縣域2008-2018年共計11年的面板數(shù)據(jù)(Panel Data)。戶籍人口、農(nóng)業(yè)人口、居民儲蓄存款余額、各種社會福利收養(yǎng)性單位床位數(shù)的數(shù)據(jù)來源于《中國縣域統(tǒng)計年鑒》，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、森林覆蓋率、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入、適齡殘疾兒童入學(xué)率、公共部門女性與男性晉升人數(shù)、志愿活動參加人數(shù)、年群眾來訪人次、政協(xié)征集提案數(shù)、政協(xié)審查立案數(shù)、基層工會組織數(shù)的數(shù)據(jù)來源于各縣統(tǒng)計年鑒。部分年鑒里缺失的數(shù)據(jù)通過第六次全國人口普查資料、各縣國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報、縣人民政府網(wǎng)站查找而得。對于個別年份缺失的數(shù)據(jù)采用均值插值法，對于連續(xù)缺失兩年以上的數(shù)據(jù)采用趨勢回歸法進(jìn)行補(bǔ)充。

2.模型構(gòu)建

采用“Min-Max標(biāo)準(zhǔn)化”進(jìn)行無量綱處理，將原始值映射在區(qū)間[0，1]中?？h域社會治理質(zhì)量指數(shù)的計量模型為加權(quán)聚合模型，表達(dá)式為：

(1)

(2)

式中Qij為第i年j縣域的社會治理質(zhì)量指數(shù)，k為構(gòu)建的13個指標(biāo)，Wij為各指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，Zij為無量綱化后的指標(biāo)值。Qi為第i年地區(qū)社會治理質(zhì)量指數(shù)，h為地區(qū)下選取的縣域的數(shù)量，Iij為各縣域?qū)υ摰貐^(qū)的權(quán)重，在計算地區(qū)社會治理質(zhì)量指數(shù)時統(tǒng)一賦予各個縣域同樣的權(quán)重。全國縣域社會治理質(zhì)量也由這一公式計算。最終的社會治理質(zhì)量指數(shù)落在[0.9，1]表示社會治理質(zhì)量極好，[0.75，0.9)表示優(yōu)秀，[0.5，0.75)表示良好，[0.25，0.5)表示合格，[0，0.25)表示預(yù)警。

(三)縣域社會治理質(zhì)量水平及差異

據(jù)上述公式，運用Stata14.0測算出我國縣域社會治理質(zhì)量指數(shù)(見表2)，東、中、西部縣域社會治理質(zhì)量差異及市轄區(qū)、縣級市、縣的社會治理質(zhì)量差異(見表3)。

表2 我國2008-2018年縣域社會治理質(zhì)量指數(shù)

表3 三大區(qū)域及三大類型縣域社會治理質(zhì)量差異

整體上，我國2008-2018年11年間縣域社會治理質(zhì)量狀況并不理想。2008年縣域社會治理質(zhì)量指數(shù)僅為0.4173，至2018年也僅提高至0.4880，僅提升16.94%，屬合格水平且增速相當(dāng)緩慢。這源于政府長期重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕治理質(zhì)量，造成社會治理長期屈從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在社會治理理念深入人心之前，評價社會狀況大多以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，其測量結(jié)果看似令人滿意，但并未深層、全面地反映社會發(fā)展?fàn)顩r。我國縣域社會治理經(jīng)歷了由“單純社會管控”到“綜合社會管理”，再到“全面協(xié)同治理”的演變過程。在當(dāng)前主體多元、構(gòu)成異質(zhì)、利益分化、沖突加劇的復(fù)雜社會環(huán)境下，由于資源限制、能力困境、任務(wù)沖突等原因，縣域社會基本態(tài)勢正從穩(wěn)定向亞穩(wěn)定轉(zhuǎn)變，縣域社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程仍面臨著多重治理困境。

從四個維度看，縣域社會治理質(zhì)量發(fā)展并不均衡。第一，縣域社會互動質(zhì)量結(jié)果最好，11年均值為0.8824，屬優(yōu)秀水平，且呈上升趨勢。社會互動質(zhì)量在表層體現(xiàn)為人際、鄰里和社區(qū)關(guān)系，在深層體現(xiàn)為社會融入、社會整合及社會賦權(quán)。社會排斥越低則社會互動水平越強(qiáng)，社會治理質(zhì)量就越高。通過農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化減少社會排斥，通過提高公共服務(wù)可及性將個人整合到社會體系中，能大幅緩解社會壓力。第二，縣域社會安全質(zhì)量指數(shù)均值最低。一些地方政府習(xí)慣于簡單維穩(wěn)思維，總想通過“規(guī)訓(xùn)、運動、動員”的方式實現(xiàn)對社會秩序的維控，加之縣級政府管理水平有限、服務(wù)權(quán)能不足、騰挪空間不夠，近年來各種復(fù)雜的社會矛盾越來越集中地暴露于縣域?qū)用?。第三，縣域社會公平質(zhì)量指數(shù)波動最大，從2008年(0.4122)一直下滑到2010年(0.3663)，隨后反彈上升，于2012年(0.3953)又開始回落，至2016年(0.3893)才又開始出現(xiàn)上升跡象。在農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、計劃經(jīng)濟(jì)向市場社會、封閉社會向開放社會轉(zhuǎn)型的劇烈變遷中，我國社會發(fā)生了全方位的分化，社會公平問題愈發(fā)突出，城鄉(xiāng)收入差距明顯過大，弱勢群體權(quán)利保障不充分，階層貧富差距越發(fā)擴(kuò)大，引發(fā)社會認(rèn)同不足，社會信任弱化，極易誘發(fā)社會不穩(wěn)失序。第四，縣域成長質(zhì)量指數(shù)前10年始終未超0.5，直至2018年才達(dá)到良好的水平。在傳統(tǒng)高密度社會形態(tài)逐漸稀釋、社會向“原子化形態(tài)”轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，要培育現(xiàn)代社會組織，形成新的社會聯(lián)結(jié)，促進(jìn)社會成長，否則個體權(quán)利只能直面政府權(quán)力，難以制度性地合理表達(dá)自身的利益訴求，社會底層易陷入無組織、無精英、無結(jié)構(gòu)的“群氓”狀態(tài)，不利于消弭弱勢群體對國家的負(fù)面情緒。然而，我國地方政府在多重指標(biāo)的“壓力型體制”和發(fā)展“政治錦標(biāo)賽”體制下，往往存在“政府干預(yù)情結(jié)”，大大壓縮了社會發(fā)育空間，抑制了社會成長。如何為社會成長留出足夠的空間，急切呼喚基層社會治理創(chuàng)新。

從均值分析，2008-2018年三大區(qū)域的縣域社會治理質(zhì)量均低于0.5，僅處于合格水平。從共時性比較，東部縣域社會治理質(zhì)量均值(0.4840)最高，西部(0.4162)最低。從歷時性視角檢視，西部2016年縣域社會治理質(zhì)量(0.4279)與中部2008年得分(0.4242)極為接近；中部2015年縣域社會治理質(zhì)量(0.4563)與東部2008年得分(0.4550)極為接近，可以理解為西部縣域社會治理質(zhì)量落后中部9年，中部又落后東部8年。

市轄區(qū)、縣級市和縣的社會治理質(zhì)量均屬合格水平，僅市轄區(qū)的社會治理質(zhì)量在2018年達(dá)到良好。從共時性考量，市轄區(qū)的縣域社會治理質(zhì)量均值最高，遠(yuǎn)超縣級市和縣。從歷時性考量，2008年市轄區(qū)的社會治理質(zhì)量(0.4350)和縣(0.4088)優(yōu)于縣級市(0.4051)，3年后縣級市的社會治理質(zhì)量觸底反彈，開始反超縣，至2015年縣的社會治理質(zhì)量已落后縣級市0.0147，與市轄區(qū)2008年時得分0.4350接近，可以理解為縣的社會治理質(zhì)量落后市轄區(qū)8年。

(四)縣域社會治理質(zhì)量內(nèi)部差異

借助變異系數(shù)可以反映縣域社會治理質(zhì)量內(nèi)部差異。變異系數(shù)越大，內(nèi)部差異越大。

第一，全國內(nèi)部縣域社會治理質(zhì)量差異分析。2008-2018年，變異系數(shù)分別為0.1209、0.1083 、0.1090、0.1180、0.1260、0.1236、0.1137、0.1262、0.1212、0.1202、0.1124，11年間變異系數(shù)呈現(xiàn)強(qiáng)烈波動趨勢，內(nèi)部差異先不斷縮小，而后上升，2012年、2015年達(dá)到兩個高峰值之后才開始呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢，內(nèi)部差異逐步減少，顯示我國縣域社會治理質(zhì)量內(nèi)部差異變化極度不穩(wěn)定。

第二，區(qū)域內(nèi)部縣域社會治理質(zhì)量差異分析。2008年中部地區(qū)各縣域社會治理質(zhì)量差異(0.1267)大于西部(0.0953)，大于東部(0.0640)，2018年亦是如此。同時，東、中、西部地區(qū)內(nèi)部縣域間的社會治理質(zhì)量差異總體均在不斷擴(kuò)大，發(fā)展極為不平衡。

第三，縣域內(nèi)部社會質(zhì)量差異分析。2008年和2018年，市轄區(qū)的社會治理質(zhì)量變異系數(shù)(0.1280、0.1350)均大于縣(0.1204、0.0910)，大于縣級市(0.070、0.0611)，說明市轄區(qū)內(nèi)部社會治理質(zhì)量差異最大，縣級市最小。其中，市轄區(qū)內(nèi)部社會治理質(zhì)量差異雖在某些年份得到了一定控制，但到2014年卻進(jìn)一步擴(kuò)大，且擴(kuò)大速度快、上升趨勢明顯?？h級市內(nèi)部社會治理質(zhì)量差異雖基數(shù)小，但隨時間變化，差異也在擴(kuò)大?？h的內(nèi)部社會治理質(zhì)量差異雖出現(xiàn)幾次波動，但總體差異得到了控制，處于緩慢下降中。

四、縣域社會治理質(zhì)量的影響維度

(一)理論分析及研究假設(shè)

1.政府子系統(tǒng)對縣域社會治理質(zhì)量的影響

第一，財政能力和財政分權(quán)影響社會治理質(zhì)量。王敬堯認(rèn)為縣級財政是縣級政府運行和發(fā)展的基礎(chǔ)，是影響縣級治理的核心變量(23)王敬堯：《縣級治理能力的制度基礎(chǔ)：一個分析框架的嘗試》，《政治學(xué)研究》，2009年第3期。。學(xué)界廣泛認(rèn)同財政分權(quán)是解釋基層公共服務(wù)與社會治理差異的重要因素。第二，賦稅是政府機(jī)器的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。經(jīng)典政治學(xué)將高稅收視為劣治的代名詞，而谷成和于楊卻認(rèn)為稅收征管體現(xiàn)了國家治理的文明程度和現(xiàn)代化水平(24)谷成，于楊：《稅收征管、遵從意愿與現(xiàn)代國家治理》，《財經(jīng)問題研究》，2018年第9期。。馬駿與溫明月基于“稅收討價還價——政治民主模型”也發(fā)現(xiàn)稅收國家特征越強(qiáng)，國家治理質(zhì)量越高(25)馬駿，溫明月：《稅收、租金與治理：理論與檢驗》，《社會學(xué)研究》，2012年第2期。。第三，政府審計是國家治理的工具。拉斐爾和格羅德斯基發(fā)現(xiàn)審計力度與反腐敗工資政策有效性呈明顯正相關(guān)(26)Di Tella, Rafael, and Ernesto Schargrodsky. The role of wages and auditing during a crackdown on corruption in the city of Buenos Aires.The Journal of Law and Economics,2003(1).。劉雷等人發(fā)現(xiàn)政府審計的揭示和抵御功能可有效降低地方政府財政風(fēng)險(27)劉雷，崔云，張筱：《政府審計維護(hù)財政安全的實證研究：基于省級面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗證據(jù)》，《審計研究》，2014年第1期。。故本文提出4個政府子系統(tǒng)研究假設(shè)：

H1：縣級政府財政能力越強(qiáng)，縣域社會治理質(zhì)量越好。

H2：財政分權(quán)程度越強(qiáng)，縣域社會治理質(zhì)量越好。

H3：地方稅收越多，縣域社會治理質(zhì)量越好。

H4：政府審計揭示作用越強(qiáng)，縣域社會治理質(zhì)量越好。

2.經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)對縣域社會治理質(zhì)量的影響

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會建設(shè)存在二元互構(gòu)的張力。米蓋爾和布朗格認(rèn)為較富裕的居民往往對公共服務(wù)效率有更高需求水平，這能給當(dāng)?shù)卣┘痈髩毫?28)Migué,Jean-Luc,et al.Toward a General Theory of Managerial Discretion with Comment and Reply.Public choice，1974，Vol.17.。田發(fā)和周琛影指出經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高的地區(qū)，政府進(jìn)行社會治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越雄厚(29)田發(fā)，周琛影：《社會治理水平：指數(shù)測算、收斂性及影響因素》，《財政研究》，2016年第8期。。博格斯等(30)De Borger, Bruno, and Kristiaan Kerstens. “Cost efficiency of Belgian local governments: A comparative analysis of FDH, DEA, and econometric approaches.”Regional science and urban economics,1996(2).發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致政府缺乏控制成本的動力，進(jìn)而使治理效率惡化。楊浩和南銳發(fā)現(xiàn)社會治理支出對經(jīng)濟(jì)增長有促進(jìn)作用，而經(jīng)濟(jì)增長對社會治理支出的促進(jìn)作用則十分有限(31)楊浩，南銳：《社會治理支出與經(jīng)濟(jì)增長：抑制還是促進(jìn)？》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》，2015年第1期。。

故提出研究假設(shè)H5：地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r越好，縣域社會治理質(zhì)量越好。

3.社會子系統(tǒng)對縣域社會治理質(zhì)量的影響

中國社會治理現(xiàn)代化需要強(qiáng)大的執(zhí)政黨掌舵，需要守法的政府主導(dǎo)，需要有秩序的市場助力，需要有活力的社會參與。第一，社會資本助推社會秩序建構(gòu)。帕特南認(rèn)為社會資本差異導(dǎo)致了意大利實現(xiàn)民主化以后南北部地方政府績效差異(32)Putnam, Robert D., Robert Leonardi, and Raffaella Y. Nanetti.Making democracy work: Civic traditions in modern Italy. Princeton university press, 1993.。閆臻發(fā)現(xiàn)社會資本的豐富程度能影響各治理主體的參與水平的高低(33)閆臻：《嵌入社會資本的鄉(xiāng)村社會治理運轉(zhuǎn)：以陜南鄉(xiāng)村社區(qū)為例》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2015年第4期。。越來越多的證據(jù)表明社會資本對社會治理有重要影響，但影響程度是一個懸而未決的理論命題和政策困惑。第二，適度人口能獲取最大經(jīng)濟(jì)收益?；谝?guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，格羅斯曼等認(rèn)為人口密度對地方政府管理成本的影響是負(fù)向的，對政府績效的影響是正向的(34)Grossman, Philip J., Panayiotis Mavros, and Robert W. Wassmer. Public sector technical inefficiency in large US cities.Journal of Urban Economics,1999(2).。故本文提出兩個社會子系統(tǒng)研究假設(shè)：

H6：社會資本越高，縣域社會治理質(zhì)量越好。

H7：人口密度越大，縣域社會治理質(zhì)量越好。

(二)變量測量與模型建構(gòu)

1.變量測量

表4 縣域社會治理質(zhì)量的變量

被解釋變量為上文所測的縣域社會治理質(zhì)量指數(shù)。解釋變量有7個，即代表縣級政府財政能力的人均公共財政支出、代表財政分權(quán)程度的財政自主度、代表地方稅收的地方年稅收收入、代表政府審計揭示作用的審計查出問題金額數(shù)、代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的人均地區(qū)生產(chǎn)總值、代表社會資本的社會組織數(shù)以及社會子系統(tǒng)下另一變量人口密度(見表4)。

2.模型構(gòu)建

面板數(shù)據(jù)回歸模型的一般形式如下：

其中，i=1，2，…，N，表示N個個體；t=1，2，…，T，表示已知的T個時點。yit是被解釋變量對個體i在t時的觀測值，Xkit是第K個非隨機(jī)解釋變量對于個體i在t時的觀測值；βki是待估計的參數(shù)，uit是隨機(jī)誤差項。據(jù)此構(gòu)建縣域社會治理質(zhì)量的面板回歸模型(1)。為控制異方差和多重共線性的影響，數(shù)據(jù)采用對數(shù)形式。

1nqulityit=β0+β11nexpenditureit+β21nfinanceit+β31ntaxit+β41nauditit+β51npgdpit+

β61norganizationit+ β71ndensityit+εit

(1)

其中，i表示第i個縣域，t表示時間，自2008至2018年，εit是隨機(jī)誤差項，滿足N(0，1)。

為了緩解內(nèi)生性問題，考慮到前期自變量可能對當(dāng)期因變量產(chǎn)生影響，將所有的自變量分別滯后一期和二期，得到模型(2)(4)，考慮到上一期縣域社會治理質(zhì)量也可能會對當(dāng)期縣域社會治理質(zhì)量產(chǎn)生影響，將因變量也分別滯后一期和二期，得到模型(3)(5)，具體模型內(nèi)容如表5所示。

3.數(shù)據(jù)來源

影響因素研究的樣本同上文50個縣域樣本一致，同樣采取11年的面板數(shù)據(jù)，地域面積、地方財政一般預(yù)算收入、一般預(yù)算支出、稅收收入數(shù)據(jù)來源于《中國縣域統(tǒng)計年鑒》，公共財政支出、審計查出問題資金、地區(qū)生產(chǎn)總值、社會組織數(shù)數(shù)據(jù)來源于各縣統(tǒng)計年鑒。

(三)影響因素實證分析

為了避免偽回歸發(fā)生，需檢驗數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性。運用Stata14.0，采用同質(zhì)根面板單位根檢驗的代表LLC檢驗法和異質(zhì)根面板單位根檢驗的代表ADF-Fisher檢驗法進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗。LLC檢驗結(jié)果和ADF-Fisher檢驗的P值均小于0.05，因此拒絕原假設(shè)，證明數(shù)據(jù)是平穩(wěn)時間序列數(shù)據(jù)，其組成的面板數(shù)據(jù)平穩(wěn)，不需要進(jìn)行數(shù)據(jù)協(xié)整，可直接進(jìn)行面板數(shù)據(jù)回歸分析。5個模型的F統(tǒng)計量的概率均小于0.05，表明固定效應(yīng)模型優(yōu)于混合回歸模型；LM檢驗的P值均小于0.05，表明隨機(jī)效應(yīng)模型也優(yōu)于混合回歸模型。隨后Hausman檢驗中模型(3)(5)的P值小于0.01，應(yīng)設(shè)定為固定效應(yīng)模型；而模型(1)(2)(4)的P值則大于0.01，采用隨機(jī)效應(yīng)模型(見表5)。

表5 各自變量對縣域社會治理質(zhì)量影響的回歸結(jié)果

滯后一期的縣域社會治理質(zhì)量對當(dāng)期縣域社會質(zhì)量產(chǎn)生顯著正向影響。在模型(1)中，人均公共財政支出、財政自主度、地方年稅收收入、每萬人擁有社會組織數(shù)量、人口密度均正向顯著，其中人均公共財政支出對縣域社會治理質(zhì)量影響最大。在模型(2)中，財政自主度、滯后一期的人均公共財政支出、滯后一期的地方年稅收收入、滯后一期的審計查出問題金額四個變量正向顯著。在模型(3)中，當(dāng)期財政自主度正向顯著，而滯后一期的財政自主度負(fù)向顯著。在模型(4)中，滯后二期的人均公共財政支出與縣域社會治理質(zhì)量在1%的水平上顯著正相關(guān)，滯后一期的每萬人擁有社會組織數(shù)、滯后二期的地方年稅收收入與滯后二期審計查出問題金額數(shù)在10%水平上正向顯著。在模型(5)中，滯后一期的財政自主度負(fù)向顯著。在5個模型中，人均地區(qū)生產(chǎn)總值對縣域社會治理質(zhì)量的影響均不顯著。

第一，人均公共財政支出對縣域社會治理質(zhì)量影響顯著，人均公共財政每增加1%，縣域社會治理質(zhì)量便提高0.043，研究假設(shè)H1成立。中共十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，縣域社會治理的主導(dǎo)者是政府，財政支配權(quán)力是政府最為核心的權(quán)力之一?？h級政府可以通過合理配置財政資源，推動財政職能的轉(zhuǎn)變，從單純實現(xiàn)國家職能的財政向滿足社會公共需要的財政轉(zhuǎn)變；推動財政過程的轉(zhuǎn)變，從政府完全壟斷的財政向民主治理的財政轉(zhuǎn)變；推動財政結(jié)果的轉(zhuǎn)變，從無績效管理的財政向績效財政轉(zhuǎn)變，賦予財政以治理的性質(zhì)，推動政府的公共性與社會的公共性內(nèi)在地關(guān)聯(lián)起來，實現(xiàn)基層社會治理轉(zhuǎn)型，從而發(fā)揮財政對社會秩序的引導(dǎo)、建構(gòu)、發(fā)展作用，型塑改革預(yù)期的社會治理質(zhì)量。

第二，財政自主度顯著影響縣域社會治理質(zhì)量，財政自主度系數(shù)當(dāng)期呈正向顯著，滯后一期則呈負(fù)向顯著，研究假設(shè)H2得到部分驗證。近十來年，地方財力配置往往需要進(jìn)行社會兜底，其次才能投入到經(jīng)濟(jì)競爭中去。因此通過財政分權(quán)對地方財力進(jìn)行保障，提高財政決策透明度，能充分利用基層政府了解民眾需求的信息優(yōu)勢，有效保障社會事業(yè)發(fā)展。在財政分權(quán)的同時也應(yīng)做到事權(quán)平衡，否則會造成縣級政府供給公共產(chǎn)品不力，進(jìn)而影響社會治理質(zhì)量。

第三，地方年稅收收入對縣域社會治理質(zhì)量呈正向顯著影響，研究假設(shè)H3成立。稅收在國家和地方層面均能提高治理水平，稅收是政府財政的重要來源，是政府與社會互動的關(guān)鍵紐帶，通過對公眾訴求的響應(yīng)，能從民主角度改善治理。若地方稅收籌資能力偏弱，便難以為公共服務(wù)事項提供穩(wěn)定充足的財政資金支持。當(dāng)然，稅收與社會治理質(zhì)量間并非總呈正向關(guān)系，過高的稅收會增加人民負(fù)擔(dān)，有損社會治理質(zhì)量，故應(yīng)確定地方稅收收入的合理規(guī)模，合理擴(kuò)大地方政府稅政管理權(quán)限?，F(xiàn)行分稅制是一種高度集中的稅政管理體制，中央政府擁有稅政管理權(quán)限大，享有更多稅收，而地方擁有稅政管理權(quán)限小，大部分縣域難以依靠自身稅收履行公共服務(wù)責(zé)任，也無法根據(jù)本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、稅源分布情況對地方稅種適時地合理調(diào)整，這也對社會治理產(chǎn)生負(fù)面影響。

第四，審計的作用尤其深遠(yuǎn)，上一年審計查出問題金額數(shù)會顯著正向影響縣域社會治理質(zhì)量，研究假設(shè)H4成立。這印證了學(xué)界普遍認(rèn)為的“政府審計有助于提高公共財政資金使用效率，降低社會治理成本”觀點。然而，審計作用的發(fā)揮依賴于政府信息披露的充分性。不可否認(rèn)，目前我國政府審計信息公開還存在較多不足，加之政府審計權(quán)力過度集中，使得政府審計的監(jiān)督、指引作用大打折扣。如何獨立、高效、公正地開展政府審計，探索一條中國特色的地方政府審計道路，最終有利于國家治理現(xiàn)代化，是我國地方政府審計改革需要繼續(xù)探索的課題。

第五，人均GDP未對縣域社會治理質(zhì)量造成顯著影響，研究假設(shè)H5不成立。這印證了國內(nèi)學(xué)者吳建南等人指出的地區(qū)經(jīng)濟(jì)因素并非影響政府創(chuàng)新活動的決定因素的觀點(35)吳建南,黃艷茹,馬亮：《政府創(chuàng)新的穩(wěn)定性研究：基于兩屆中國地方政府創(chuàng)新案例的比較》，《軟科學(xué)》,2015年第5期。。一方面源于本文對社會治理質(zhì)量的考察擯棄了以往“唯GDP”論，轉(zhuǎn)從“質(zhì)量”視角建構(gòu)評價指標(biāo)，另一方面源于在當(dāng)前中國縣域中，經(jīng)濟(jì)效率與社會公平并不同步，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率原則與社會治理的公平原則在具體時空場域中存在矛盾沖突和張力。因此，地方政府越是以效率為優(yōu)先目標(biāo)，就會越容易加劇社會分化，引發(fā)社會不公。

第六，每萬人擁有社會組織數(shù)會對縣域社會治理質(zhì)量造成了顯著正向影響，研究假設(shè)H6成立。社會組織數(shù)量的實質(zhì)是公民參與的量化結(jié)果，背后反映了社會資本與社會治理質(zhì)量間的關(guān)系。這是因為，社會資本具有建構(gòu)社會秩序的積極功能，社會資本匱乏則會導(dǎo)致社會運作難度較大，政府運行效率低下。社會組織發(fā)育狀況不僅是衡量一個國家和社會自由發(fā)達(dá)程度的標(biāo)志，也是社會發(fā)展和公民權(quán)利的客觀需要。當(dāng)前我國縣域社會組織數(shù)量嚴(yán)重不足，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，政府主動變革、讓渡部分職權(quán)是意義深遠(yuǎn)的重大戰(zhàn)略抉擇。

第七，人口密度每增加1%，縣域社會質(zhì)量便會提高0.026，研究假設(shè)H7成立。這符合克魯格曼等在20世紀(jì)90年代開創(chuàng)的新經(jīng)濟(jì)地理理論，即“產(chǎn)業(yè)效率的聚集效應(yīng)原理”，也說明人口密度是集聚效應(yīng)的一個表征，集聚效應(yīng)帶來了外部經(jīng)濟(jì)、知識外溢，改變了社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了人均承擔(dān)社會治理基礎(chǔ)設(shè)施成本的降低，易于產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，從而對縣域社會治理質(zhì)量的提高帶來顯著正面影響。

五、政策建議

“一個社會的健全必須建立在工具理性與價值理性的統(tǒng)一之上”(36)張康之：《公共行政： 超越工具理性》，《浙江社會科學(xué)》，2002年第4期。。提升縣域社會治理質(zhì)量，在價值理性層面，需要通過“不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會公平正義”(37)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2017年10月28日。，構(gòu)建全民共建共治共享的社會治理格局，“將正義的觀念歸并于一種基本結(jié)構(gòu)的理想形式”(38)約翰·羅爾斯：《政治自由主義》，萬俊人譯，譯林出版社，2000年，第298頁。。在工具理性層面，需要通過“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”(39)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2017年10月28日。，將社會治理逐步納入制度化的軌道，從政府、經(jīng)濟(jì)、社會三大子系統(tǒng)入手助推縣域社會治理質(zhì)量的提升。

(一)建設(shè)“民生政府”以提升縣域社會治理質(zhì)量

社會治理的終極目標(biāo)在于實現(xiàn)國家治理從“權(quán)威—服從”模式演變?yōu)椤胺?wù)—服從”模式。讓民眾抱有獲得感、幸福感、安全感，關(guān)鍵在于全面改善民生。首先，要把民生改善作為縣域社會治理質(zhì)量的價值內(nèi)核。把民生持續(xù)改善作為縣域社會建設(shè)的出發(fā)點，把民生公平改善作為落腳點，把民生協(xié)調(diào)改善作為著力點。其次，要把民生財政作為縣域社會治理質(zhì)量的發(fā)展基礎(chǔ)，要通過發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、增加財政轉(zhuǎn)移支付以擴(kuò)大財政收入，提升縣域民生財政能力。同時，要推進(jìn)財政民主，優(yōu)化財政支出，改進(jìn)縣域民生財政績效。最后，要把民生工程作為具體載體，強(qiáng)化公共服務(wù)，實現(xiàn)縣域民生政府職能。

(二)發(fā)展“縣域經(jīng)濟(jì)”以提升縣域社會治理質(zhì)量

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低是揭示縣域社會治理質(zhì)量空間差異的重要切入口。首先，要推動縣域經(jīng)濟(jì)“創(chuàng)新—綠色—開放”協(xié)調(diào)發(fā)展，把創(chuàng)新作為縣域經(jīng)濟(jì)的根本動力，推動縣域經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展，處理好外延性發(fā)展與內(nèi)涵性發(fā)展的關(guān)系，走上擴(kuò)大開放—增加就業(yè)—社會穩(wěn)定—經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)道路。其次，要推動縣域經(jīng)濟(jì)“空間—產(chǎn)業(yè)—制度”一體化發(fā)展，打破資源稟賦差異造成的自然市場分割和政府政策引起的人為市場分割。最后，要推動縣域經(jīng)濟(jì)“環(huán)境—經(jīng)濟(jì)—社會”耦合發(fā)展，完善縣域產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、人才鏈，推進(jìn)土地利用制度改革、產(chǎn)權(quán)制度改革、戶籍制度改革、就業(yè)制度改革，發(fā)揮縣域經(jīng)濟(jì)對新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推動作用。

(三)推進(jìn)“治理創(chuàng)新”以提升縣域社會治理質(zhì)量

在中國政治語境中，社會治理創(chuàng)新能為政治改革、社會變革、市場發(fā)展提供動力，為中國整體性社會危機(jī)提供地方性化解機(jī)制，為頂層政治合法性提供支撐。首先，要完善縣域社會治理的多元主體協(xié)同體制，構(gòu)建縣域社會治理的黨建引領(lǐng)、多元協(xié)同格局，構(gòu)建強(qiáng)政府、強(qiáng)市場、強(qiáng)社會三元平衡的治理主體結(jié)構(gòu)。其次，要打造縣域社會治理的共建共治共享格局，準(zhǔn)確定位政府、市場和社會的角色，協(xié)調(diào)好三者關(guān)系，積極推動縣域社會共治，形成合作的三維結(jié)構(gòu)。最后，要提高縣域社會治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，讓社會治理從“經(jīng)驗管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱茖W(xué)治理”。