韓 琭，何佟佟，楊 勇

(山東財經大學 公共管理學院，山東 濟南 250014)

一、問題提出及文獻回顧

在2019年黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上，習近平總書記提出“黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展”這一重大國家戰(zhàn)略，并對加強黃河治理保護，推動黃河流域高質量發(fā)展作出戰(zhàn)略部署，為黃河流域及其沿岸地區(qū)的發(fā)展帶來了新契機。城市群作為區(qū)域經濟社會發(fā)展的高地和參與國際競爭的主要載體，在推進黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略過程中發(fā)揮著重要作用。整體來看，黃河流域城市群存在發(fā)育程度較低、生態(tài)脆弱、產業(yè)低端、開發(fā)過度等問題，不穩(wěn)定的自然條件和高強度的開發(fā)活動導致黃河流域可利用土地資源供給不足。伴隨著人口增長和城市群迅速擴張，土地資源存在的供需缺口使黃河流域人地矛盾日益凸顯。因此，正確處理人地矛盾是推動黃河流域可持續(xù)發(fā)展的關鍵(1)李小建等：《黃河流域高質量發(fā)展：人地協(xié)調與空間協(xié)調》，《經濟地理》，2020年第4期。。為實現這一目標，黃河流域城市群必須以生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略為導向，通過技術創(chuàng)新、產業(yè)結構調整、集約高效發(fā)展等手段，改變依靠大量資源消耗換取經濟社會發(fā)展的老舊方式，促使城市群發(fā)展的物質消耗與區(qū)域資源環(huán)境承載力相適應，以緩解人地矛盾，推動黃河流域城市群高質量發(fā)展。

從已有文獻來看，城市群高質量發(fā)展的相關研究尚處于起步階段，研究領域多集中于長江流域城市群(2)盧麗文等：《長江中游城市群發(fā)展質量評價研究》，《長江流域資源與環(huán)境》，2014年第10期。和京津冀城市群(3)許愛萍：《京津冀智慧城市群建設：探求城市群高質量發(fā)展路徑》，《開發(fā)研究》，2018年第5期。。隨著國家戰(zhàn)略的提出，學界逐漸開始圍繞黃河流域城市群開展研究，已有文獻多從城市群發(fā)育空間格局、高質量發(fā)展基本邏輯、城市群高質量發(fā)展水平評價等層面進行了探討(4)方創(chuàng)琳：《黃河流域城市群形成發(fā)育的空間組織格局與高質量發(fā)展》，《經濟地理》，2020年第6期。(5)盛廣耀：《黃河流域城市群高質量發(fā)展的基本邏輯與推進策略》，《中州學刊》，2020年第7期。(6)馬海濤，徐楦鈁：《黃河流域城市群高質量發(fā)展評估與空間格局分異》，《經濟地理》，2020年第4期。。關于土地利用效率的研究，大多數文獻在理論分析的基礎上構建模型，進而利用綜合評價指標體系測度土地利用效率以及影響因素(7)Harrison C,Haklay M,The Potential of Public Participation Geographic Information Systems in UK Environmental Planning: Appraisals by Active Publics，Journal of Environmental Planning and Management, 2002(6).(8)盧新海，陳丹玲，匡兵：《區(qū)域一體化背景下城市土地利用效率指標體系設計及區(qū)域差異：以長江中游城市群為例》，《中國人口·資源與環(huán)境》，2018年第7期。(9)Masini E,Tomao A,Barbati A,Corona,Serra P,Luca S,Urban Growth,Land-use Efficiency and Local Socioeconomic Context: A Comparative Analysis of 417 Metropolitan Regions in Europe. Environmental Management, 2019 (3).。圍繞城市群發(fā)展質量與土地利用效率之間的關系，學者們多以區(qū)域一體化為視角，揭示兩者間的互動反饋機制，并探討適宜性土地利用規(guī)劃和政策的制定方法(10)陳丹玲，盧新海，張超正：《區(qū)域一體化背景下城市土地利用效率的空間關聯(lián)及其解釋：以長江中游城市群為例》，《華中農業(yè)大學學報》(社會科學版)，2019年第4期。(11)楊君，賀際康，陳丹玲：《長中城市群區(qū)域一體化與土地利用效率耦合關系演變》，《城市問題》，2019年第1期。。在研究方法上，運用主成分分析法和耦合理論、隨機森林算法和Tapio脫鉤指數，測度區(qū)域城鎮(zhèn)化水平與城市土地利用效率二者間的耦合協(xié)調水平(12)楊小芳，代偵勇，田士如：《城市化與城市土地利用效率的時空耦合關系：以長江中游城市群為例》，《測繪與空間地理信息》，2017年第10期。(13)Louw E,Land Assembly for Urban Transformation：The Case of Hertogenbosch in the Netherlands.Land Use Policy,2008(1).。以上成果為本研究提供了豐富的理論依據與實證支撐，但仍存在一定缺陷，例如涉及黃河流域城市群的研究成果數量有限，針對城市群高質量發(fā)展與土地利用效率之間關系的文獻相對匱乏等?；诖?，本文選取黃河流域七大城市群作為研究對象，圍繞“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，以“人”為本構建城市群高質量發(fā)展評價指標體系，以“地”的承載力為依據構建土地利用效率評價指標體系，測算黃河流域城市群高質量發(fā)展與土地利用效率之間的耦合協(xié)調度，并依據此結果提出對策建議。

二、研究區(qū)概況、指標體系與研究方法

(一)研究區(qū)概況

黃河流域自西向東流經9個省(自治區(qū))。截至2018年底，該流域人口規(guī)模約占全國的30%，地區(qū)生產總值約占全國的27%。黃河流域內七個城市群(如表1所示)的人口規(guī)模約占整個黃河流域的78%，地區(qū)生產總值約占整個黃河流域的60%，這表明沿黃城市群是整個黃河流域社會經濟發(fā)展的支柱，也是黃河流域實現高質量發(fā)展的重要載體。

表1 黃河流域城市群概況

(二)指標體系構建

1. 城市群高質量發(fā)展評價指標體系

本文借鑒馬海濤(14)馬海濤，徐楦鈁：《黃河流域城市群高質量發(fā)展評估與空間格局分異》，《經濟地理》，2020年第4期。等對城市群高質量發(fā)展水平的測度方法，圍繞“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，綜合黃河流域的實際情況及數據的可獲取性，構建城市群高質量發(fā)展評價指標體系(如表2)。其中，創(chuàng)新是城市群高質量發(fā)展的動力，創(chuàng)新能力的提高在于人才、技術等不斷發(fā)展，故從創(chuàng)新要素投入與產出兩個層面進行指標選取。協(xié)調是城市群高質量發(fā)展的內在要求，通過促進城鄉(xiāng)融合和產業(yè)協(xié)同等解決區(qū)域發(fā)展不均衡、不充分等問題。綠色是城市群高質量發(fā)展的基本要求，應秉持可持續(xù)發(fā)展的理念，破解人類活動帶來的環(huán)境破壞和資源浪費等問題。開放是城市群高質量發(fā)展的關鍵，在全球化、數字化不斷發(fā)展的當下，城市群需要通過對外經濟及文化交流融入全球治理體系。共享是城市群高質量發(fā)展的基石，是中國特色社會主義的本質要求，而全民共享則是提升人民生活質量和幸福感的必要條件(15)張軍擴等：《高質量發(fā)展的目標要求和戰(zhàn)略路徑》，《管理世界》，2019年第7期。。

表2 城市群高質量發(fā)展評價指標體系

2. 土地利用效率評價指標體系

參考現有文獻(16)Chuanglin F,Haitao M,Zhenbo W,Guangdong L,The Sustainable Development of Innovative Cities in China:Comprehensive Assessment and Future Configuration.Journal of Geographical Sciences,2014(6).，本文從投入和產出兩個維度測算城市土地利用效率。城市群建設與發(fā)展依賴于資本、勞動、土地等要素的投入，產出指標則從經濟、社會和生態(tài)三方面來建構，具體如表3所示。

表3 土地利用效率評價指標體系

3. 數據來源

本文數據來源于各年份的《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》及各省、市、縣統(tǒng)計年鑒和統(tǒng)計公報等，部分指標無法直接獲取，需以原始數據為依據進行相應計算間接獲得。

(三)研究方法

借鑒已有研究(17)趙建吉：《黃河流域新型城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境耦合的時空格局及影響因素》，《資源科學》，2020年第1期。，為測度城市群高質量發(fā)展和土地利用效率間的耦合協(xié)調關系，本文選擇以下模型(如表4)對指標進行處理。

表4 研究方法與意義

參考已有分級標準(18)唐輝，陳松林：《安徽省城市緊湊度與土地利用效率耦合分析》，《亞熱帶資源與環(huán)境學報》，2019年第4期。，并結合計算結果，將耦合協(xié)調度劃分為7個等級(如表5)。a和b為待定參數，表示兩個子系統(tǒng)對總系統(tǒng)的相對重要程度，本文視兩者同等重要，故a=b=0.5。

表5 耦合協(xié)調度取值及分級

三、實證結果分析

(一)城市群高質量發(fā)展與土地利用效率耦合協(xié)調度的時間特征

2003-2018年黃河流域城市群高質量發(fā)展與土地利用效率間的耦合協(xié)調度呈上升趨勢(如表6)。東北部城市群保持在中度協(xié)調及以上。中部城市群發(fā)展穩(wěn)定，處于初級協(xié)調。西南部城市群發(fā)展不平衡性明顯，除呼包鄂榆城市群外，其余兩個城市群處于失調狀態(tài)。

1. 東北部城市群相對較協(xié)調

山東半島城市群一直保持在良好協(xié)調及以上，2008年達到了優(yōu)質協(xié)調，原因在于該城市群憑借區(qū)位、交通等方面的優(yōu)勢，吸引了眾多高新技術產業(yè)和項目落地，同時加大科技支出，通過提升創(chuàng)新能力促進土地利用效率提高，加快了城市群高質量發(fā)展步伐。2013年以來，城鎮(zhèn)化推進速度加快，城市空間盲目擴張造成了土地粗放利用，對環(huán)境和居民生活產生了一系列的負面影響，降低了城市群高質量發(fā)展水平和土地利用效率，導致二者間耦合協(xié)調度有所下降。中原城市群由中度協(xié)調進入優(yōu)質協(xié)調，高質量發(fā)展水平和土地利用效率都有明顯提高。近年來，中原城市群承接了大量東部沿海地區(qū)轉移的產業(yè)，為區(qū)域發(fā)展提供了新動力。一方面，通過產業(yè)結構和空間布局的調整，區(qū)域內資源配置得以優(yōu)化，促使農村剩余勞動力流向城鎮(zhèn)，提高了人口城鎮(zhèn)化水平，縮小了城鄉(xiāng)差距，緩解了城市建設壓力；另一方面，伴隨固定資產投資的增多，加快了基礎設施建設速度，提高了對外開放水平，實現了經濟穩(wěn)步增長。

表6 黃河流域城市群高質量發(fā)展與土地利用效率耦合協(xié)調度的實證分析結果

2. 中部城市群穩(wěn)定發(fā)展

結果顯示，關中平原城市群作為西部地區(qū)第二大城市群，從輕度失調上升至初級協(xié)調狀態(tài)。在西部大開發(fā)戰(zhàn)略支撐下，城鄉(xiāng)居民收入改善較為明顯，差距逐漸縮小，且城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升。近年來，中國外向型經濟進入快速發(fā)展階段，西安借此機遇，積極發(fā)展高端、現代的制造業(yè)和服務業(yè)，改變了高耗能、高污染產業(yè)占據經濟增長主導地位的局面。隨著創(chuàng)新能力、對外開放水平、環(huán)保意識的提高以及沿黃公路的開通，產業(yè)結構呈現向高級化、合理化發(fā)展的趨勢。由于晉中城市群土地利用效率下降明顯，且城市群高質量發(fā)展水平不穩(wěn)定，導致兩者的耦合協(xié)調度在2013年后呈下降趨勢，但維持在初級協(xié)調及以上。山西省在城鎮(zhèn)化建設初期，將小城鎮(zhèn)作為發(fā)展對象，雖然取得了一定成果，但鑒于小城鎮(zhèn)承載力有限，對人口、產業(yè)、資本等要素的集聚能力較弱，無法支撐城市群的發(fā)展，加上工業(yè)化進程中侵占了大量耕地，造成了生態(tài)環(huán)境破壞和城鄉(xiāng)發(fā)展失衡。此外，著力建設小城鎮(zhèn)分散了大中城市的建設資源，不僅導致城市規(guī)模體系不完整，還降低了土地利用經濟效率，造成了城市群發(fā)展水平滯后。

3. 西南部城市群不平衡發(fā)展

西南部城市群目前處于發(fā)育初期，與東北部和中部城市群相比，發(fā)展水平較低，耦合協(xié)調度的實證結果分為兩類：一是處于協(xié)調狀態(tài)的呼包鄂榆城市群，其耦合協(xié)調度與中部城市群相近，但存在下降趨勢。呼包鄂榆城市群資源密集，經濟增長過度依靠資源開發(fā)，不僅易陷入“資源詛咒”，而且在土地開發(fā)利用過程中犧牲了較高的生態(tài)環(huán)境成本，損失了較多生態(tài)效率。此外，科學教育等方面投入較低導致創(chuàng)新能力較弱，基礎設施共建共享不足導致居民生活水平較低，產業(yè)轉型困難導致經濟增長緩慢。二是處于失調狀態(tài)的寧夏沿黃城市群和蘭西城市群，其中，寧夏沿黃城市群耦合協(xié)調度上升趨勢明顯，該城市群聚集了寧夏大部分人口，且回族與伊斯蘭國家在宗教信仰、文化交流等方面有著獨特優(yōu)勢，通過特色旅游業(yè)吸引國內外游客，成為城市群發(fā)展動力之一。同時，伴隨科技支出增長、產業(yè)空間布局調整等舉措的實施，土地利用效率有所提高。蘭西城市群耦合協(xié)調度具有波動式特征，2013年下降程度較大，雖然在西部大開發(fā)戰(zhàn)略推動下城市群發(fā)展趨勢向好，但固定資產投資的下降對城市群發(fā)展高新技術產業(yè)、完善基礎設施建設等方面有較明顯的負面影響，也出現了土地利用不集約、不充分等問題。

(二)城市群高質量發(fā)展與土地利用效率耦合協(xié)調度的空間特征

總體而言，從東北部到西南部，黃河流域城市群高質量發(fā)展與土地利用效率的耦合協(xié)調度呈遞減趨勢，各城市群表現出明顯的空間差異，具體體現在如下幾個方面。

1. 東北部城市群呈現良好協(xié)調

東北部城市群耦合協(xié)調度較高，這是由于山東省與河南省相較于黃河流域其他省份，在區(qū)位、資源稟賦、科技發(fā)展等方面均具有較強優(yōu)勢。此外，這兩個城市群是我國糧食主要產地，在耕地和生態(tài)保護方面具有較為嚴格的政策。山東半島城市群內鄰京津冀城市群，外鄰日本、韓國等發(fā)達國家，陸海空交通條件優(yōu)良，城市群的聚集效應、輻射效應及科技引領效應較為突顯，是帶動黃河流域發(fā)展的核心力量。國家級中心城市鄭州是中國中部崛起的重要戰(zhàn)略高地，同時鄭州新區(qū)作為中原城市群的核心增長極，在區(qū)域內部發(fā)揮了不可替代的輻射作用。但由于缺乏發(fā)展較好的次增長極，中小城市發(fā)展緩慢，延緩了中原城市群整體發(fā)展速度。

2. 中部城市群呈現基本協(xié)調

中部城市群耦合協(xié)調度處在初級或中度水平，“承東啟西”作用明顯。中部城市群擁有較為豐富的能源資源儲備，作為介于黃河流域較發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間的“橋梁”，受東北部城市群輻射的同時，還要承擔為西南部城市群的發(fā)展輸入人才、技術等資源的重任。但中部城市群高質量發(fā)展水平和土地利用效率水平均不高，這說明中部地區(qū)仍未完全將資源優(yōu)勢轉換為推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的內在動力。與此同時，水土流失災害、水資源短缺、土地利用不科學等問題也阻礙了城市群發(fā)展。其中，關中平原城市群將黃河兩岸的陜西、山西和甘肅連為完整的經濟區(qū)塊，有利于城市之間的有效協(xié)同，為解決城市群內部區(qū)域發(fā)展不協(xié)調等問題提供了思路。晉中城市群位于山西省境內，各城市規(guī)模相對較小，且地處黃土高原，耕地資源相對匱乏，雖然煤炭資源優(yōu)勢明顯，但產業(yè)趨同、空間布局不合理等因素導致該城市群競爭力較弱。

3. 西南部城市群呈現失調

西南部城市群耦合協(xié)調度低于其他區(qū)域城市群，這是由于該區(qū)域內多數城市地處干旱、半干旱地區(qū)，先天的自然條件導致人居環(huán)境較惡劣，適合城市發(fā)展和人類居住的盆地、河谷等地帶的面積明顯不足，人地矛盾突出。同時，西南部城市群城市規(guī)模等級不完整，缺少具有較強輻射能力的大中城市。呼包鄂榆城市群煤炭資源和礦產資源豐富，是黃河流域最大的開發(fā)區(qū)，然而集中、粗放的開發(fā)造成了土地承載力減弱，生態(tài)環(huán)境破壞嚴重。寧夏沿黃城市群屬于少數民族地區(qū)，深處內陸，投資規(guī)模受限。蘭西城市群緊靠黃河發(fā)源地，環(huán)境容量的有限性對城市發(fā)展有較強約束力。

四、結論與建議

黃河流域城市群高質量發(fā)展與土地利用效率間的耦合協(xié)調度，在時間上呈現出東北部和西南部城市群發(fā)展速度較快、中部城市群發(fā)展速度平緩的特征?？臻g上呈現從下游到上游耦合協(xié)調度逐漸降低的特征?；诖?，為提升城市群高質量發(fā)展與土地利用效率的協(xié)調度，推動黃河流域城市群高質量發(fā)展，本文從以下方面提出建議。

1. 緊扣五大發(fā)展理念，全面提升黃河流域城市群的發(fā)展質量

與長江流域相比，黃河流域存在生態(tài)環(huán)境脆弱、發(fā)展滯后和開放水平較低等問題，導致對人才、技術、資金等要素的吸引力較弱。此外，黃河流域城市群產業(yè)以傳統(tǒng)制造業(yè)、能源化工業(yè)等低端產業(yè)為主，產業(yè)結構升級、轉型較為遲緩。因此，應圍繞高質量發(fā)展的五大理念，在創(chuàng)新層面，通過頂層制度設計破解城市群發(fā)展滯后的困局，以教育為基礎、高精尖技術人才為核心、科學技術支出為保障，充分釋放城市群發(fā)展活力和潛力。在協(xié)調層面，積極承接東部沿海地區(qū)轉移的產業(yè)，結合生態(tài)環(huán)境承載能力及各城市群產業(yè)布局規(guī)劃，有序推進新舊動能轉換，推動產業(yè)鏈、供應鏈現代化建設。在開放層面，要依托“一帶一路”倡議，增強市場活力，積極融入國際市場。在綠色層面，以“綠水青山就是金山銀山”的理念為指引，建立生態(tài)環(huán)境治理與防控一體化機制，提高污染物處理率及綠化覆蓋率。在共享層面，破除行政壁壘，通過區(qū)域生態(tài)保護協(xié)同、環(huán)境污染共治、基礎設施共建共享、公共服務無差異供給，實現城市群之間的互聯(lián)互通，全面提升居民生活質量。

2. 創(chuàng)新土地制度，提高黃河流域的土地利用效率

一是創(chuàng)新土地供給機制，改變政府主導的傳統(tǒng)土地供給方式，通過完善土地交易規(guī)則，建立公平公正的長效合作機制，鼓勵企業(yè)、個人等其他主體積極參與土地供給，充分利用閑置土地資源。二是建設數字化土地管理體系，將黃河流域納入統(tǒng)一的土地利用數據庫，及時、準確地把握黃河流域城市群土地利用實際情況，結合各城市群資源要素集聚程度，對區(qū)域土地資源需求量進行評估，適時調整區(qū)域土地利用結構，以實現資源合理分配。三是協(xié)調組織七大城市群建立國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌機制，綜合考慮耕地保護、生態(tài)功能區(qū)治理、建設用地高效利用等目標，進行全黃河流域國土空間規(guī)劃，提升土地資源要素空間配置效率。

3. 充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，促進黃河流域的可持續(xù)發(fā)展

黃河流域七個城市群發(fā)展水平迥異，因此應深度挖掘自身優(yōu)勢，充分發(fā)揮地區(qū)特有優(yōu)勢，提升黃河流域的高質量發(fā)展水平和土地利用效率。東北部城市群技術、資金密集，應重視戰(zhàn)略性新興產業(yè)和高新技術產業(yè)發(fā)展，同時可借助區(qū)位優(yōu)勢，提高對外開放水平。此外，東北部城市群承擔著糧食生產重任，應積極推動智能化農業(yè)生產技術的研發(fā)和應用，精準尋找發(fā)力點。中部城市群制造業(yè)發(fā)達、歷史底蘊豐厚，應大力發(fā)展高端制造業(yè)和文化產業(yè)，發(fā)揮“橋梁”作用，更好地連接東西城市群。西南部城市群能源資源豐富，應該著力推動傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)轉型，發(fā)展清潔能源和特色旅游業(yè)，有效實現該區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。