韓玉祥

(武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢430072)

一、問題提出與分析視角

自20世紀(jì)90年代中后期以來,農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重，農(nóng)村出現(xiàn)了以惡性事件和群體性事件為代表的基層治理困境，國家與農(nóng)民關(guān)系日趨緊張。為此，國家取消了延續(xù)千年的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，緩解了國家與農(nóng)民的緊張關(guān)系。與此同時(shí)，國家不再向農(nóng)村汲取資源，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革、撤銷七站八所、取消村民小組長、縮減村干部等為代表的國家組織逐漸后撤，(1)羅興佐：《治水: 國家介入與農(nóng)民合作——荊門五村研究》，華中師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2005年,第50頁。解綁了基層組織的治理責(zé)任，②楊華，王會：《重塑農(nóng)村基層組織的治理責(zé)任——理解稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村治理困境的一個(gè)框架》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2011年第2期。農(nóng)村基層治理醞釀著“政權(quán)懸浮”的治理危機(jī)，國家與農(nóng)民關(guān)系漸趨脫嵌化。自十六屆四中全會確立“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”方針開始，尤其是十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之后，國家權(quán)力通過資源配置、制度安排、產(chǎn)品供給等方式加速覆蓋鄉(xiāng)村，國家權(quán)力“回歸”“重返”或“再嵌入”鄉(xiāng)村社會。(2)張紅陽：《國家與農(nóng)村關(guān)系的演變與新型危機(jī)》，載《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2020年第3期。以基層黨組織建設(shè)、扶貧第一書記下沉、職能機(jī)構(gòu)下沉為代表的基層治理體系和治理能力建設(shè)，逐步改變了“政權(quán)懸浮”的基層治理困境。然而，農(nóng)村基層治理卻轉(zhuǎn)而面臨著“扶貧吸納治理”(3)袁明寶：《扶貧吸納治理: 精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的懸浮與基層治理困境》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2018年第3期。劉銳：《行政吸納社會：基層治理困境分析——以 H 市農(nóng)村調(diào)查為例》，載《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2020年第3期。的治理危機(jī)，國家與農(nóng)民關(guān)系呈現(xiàn)“供給式懸浮”(4)張紅陽：《國家與農(nóng)村關(guān)系的演變與新型危機(jī)》，載《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2020年第3期的新型樣態(tài)。一方面國家權(quán)力重返鄉(xiāng)村社會，另一方面國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系又遭遇著新一輪的懸浮困境，這一悖論現(xiàn)象似乎表明基層治理正在經(jīng)歷新的變遷，亟待學(xué)界給予新的解釋。

針對當(dāng)前鄉(xiāng)村振興以來的新型治理困境，學(xué)界主要從治理資金、治理主體、治理方式3個(gè)分析視角出發(fā)論述了當(dāng)前基層治理困境的不同表現(xiàn)與原因。首先，從治理資金的分析視角出發(fā)，基層治理面臨著“謀生式”行政的困境，將大量時(shí)間和精力用在“找錢”上，形成“找事—找人—找錢—找事”之間的惡性循環(huán)。(5)顏昌武：《基層治理中的“謀生式”行政——對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編外用工的財(cái)政社會學(xué)分析》，載《探索》2019年第3期。學(xué)界認(rèn)為應(yīng)該使基層擁有穩(wěn)定的財(cái)稅來源。其次，從治理主體的分析視角出發(fā)，“干部天天忙，百姓站著看”成為基層治理困境的主要表現(xiàn)。一方面基層干部坐班化、行政化趨勢明顯，(6)朱戰(zhàn)輝：《村級治理行政化的運(yùn)作機(jī)制、成因及其困境——基于黔北米村的經(jīng)驗(yàn)調(diào)查》，載《地方治理研究》2019年第1期?！盎鶎悠v”(7)王向陽：《任務(wù)密集、權(quán)責(zé)倒掛與基層疲憊——基于中國中西部基層治理實(shí)踐的考察》，載《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》2018年第6期?，F(xiàn)象成為常態(tài)；另一方面作為自治主體的群眾卻公共參與不足。鑒于此，學(xué)界在多中心理論的分析框架下，認(rèn)為健全基層民主建設(shè)是基層治理困境的突破口之一。(8)肖唐鏢：《調(diào)查：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性特征》，載《北京日報(bào)》2015年06月29日。最后，從治理方式的分析視角出發(fā)，基層干部的治理行為表現(xiàn)出策略主義和形式主義兩種行為原則。一方面，為了完成上級任務(wù)，基層干部不講原則和底線，采取策略主義行為原則。(9)歐陽靜：《基層治理中的策略主義》，載《地方治理研究》2016年第3期。另一方面，為了搪塞上級任務(wù)，在“全面問責(zé)制”的政治環(huán)境下，采取“形式主義”的行為原則。(10)鄒英，劉杰：《從“機(jī)會主義”到“形式主義”：當(dāng)前政府行為轉(zhuǎn)變的邏輯分析》，載《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2019年第6期。學(xué)界認(rèn)為目標(biāo)設(shè)置和激勵機(jī)制切合實(shí)際的轉(zhuǎn)變是治理行為困境的主要突破口。(11)歐陽靜：《壓力型體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的策略主義邏輯》，載《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2011年第3期。

以上3種分析視角忽視了治理知識的重要作用。?？玛P(guān)注知識與權(quán)力之間的關(guān)系，認(rèn)為知識強(qiáng)化了政府的治理能力。?？略赋鋈俺ㄊ街髁x建筑，對于監(jiān)獄治理能力的提高非常重要。(12)[法]米歇爾·?？拢骸兑?guī)訓(xùn)與懲罰》，劉北成,楊遠(yuǎn)嬰譯，北京:三聯(lián)書店，2012年版，第226頁。因此，筆者嘗試從治理知識的分析視角出發(fā)，展現(xiàn)基層治理困境的生成邏輯，揭示不同分析視角之間的邏輯關(guān)聯(lián)。

本文采取半結(jié)構(gòu)式訪談和參與觀察的方法收集經(jīng)驗(yàn)資料。訪談對象包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、村民組長、普通村民4類群體。(13)筆者及筆者所在團(tuán)隊(duì)于2019年5月到山西省運(yùn)城市B鎮(zhèn)展開為期20天的實(shí)地調(diào)研。調(diào)研點(diǎn) B鎮(zhèn)主要以蘋果種植為主，80年代開始種植蘋果，規(guī)模逐漸擴(kuò)大，2010年蘋果產(chǎn)業(yè)到達(dá)頂峰。2015年后蘋果價(jià)格下跌，部分村民改種桃子、李子等。蘋果產(chǎn)業(yè)正在轉(zhuǎn)型期，外出務(wù)工人員逐漸增多。本鎮(zhèn)屬于高農(nóng)業(yè)剩余型村莊，2010年前果園經(jīng)濟(jì)戶均年收入10萬元以上。2010年后戶均年收入5萬元左右，經(jīng)濟(jì)狀況相對富裕。本研究首先以“人居環(huán)境整治”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，呈現(xiàn)知識懸浮和治理困境的具體表現(xiàn)。其次，以“知識懸浮”為切入口，分析人居環(huán)境整治困境的生成邏輯，展現(xiàn)知識懸浮與其他分析視角之間的具體勾連。再次，揭示知識懸浮背后的村民自治缺失問題，反思村民自治的重要性。并進(jìn)一步展現(xiàn)農(nóng)村基層治理的特殊性。最后，提出農(nóng)村基層治理從知識懸浮走向知識在場的實(shí)踐路徑。

二、知識懸浮與治理困境的實(shí)踐表達(dá)

2018年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》明確要求，改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向改造鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)。自此，人居環(huán)境整治成為基層治理中的重點(diǎn)工作。B鎮(zhèn)的環(huán)境衛(wèi)生工作主要包括房前屋后的庭院整潔、公共巷道的衛(wèi)生清掃、污水處理、糞坑填埋4個(gè)部分。本文主要圍繞這4個(gè)部分工作展開論述。B鎮(zhèn)陳村和鳳村兩個(gè)行政村都是省級文明示范村。以陳村為例，20世紀(jì)90年代已經(jīng)率先成立“紅白理事監(jiān)理會”，并一直保持著集體議事的優(yōu)良傳統(tǒng)。相較于其他行政村，陳村村級治理處于領(lǐng)跑狀態(tài)。然而，由于在人居環(huán)境整治中存在知識懸浮，兩村在治理主體、治理方式、治理資金3個(gè)方面都遭遇了治理困境。

(一)知識懸浮的實(shí)踐表達(dá)

知識懸浮是指在基層治理中，治理知識與農(nóng)村風(fēng)土人情、傳統(tǒng)習(xí)俗、生活方式、價(jià)值觀念、道德倫理等民間知識之間的錯配現(xiàn)象。人居環(huán)境整治工作在知識體系上須符合民間知識傳統(tǒng)。但自上而下的國家知識體系與民間知識體系存在張力，導(dǎo)致了治理知識與民間知識之間的脫嵌狀態(tài)。主要表現(xiàn)在時(shí)間觀念、空間觀念、價(jià)值觀念3方面的錯配現(xiàn)象。

首先，時(shí)間觀念的錯配。B鎮(zhèn)的人居環(huán)境整治工作對公共衛(wèi)生的行為頻率有具體化、明晰化的表達(dá)。中央-省-市-縣都有環(huán)境衛(wèi)生督查系統(tǒng)，2018年中央督導(dǎo)組督查本縣18次，省督查組2018年督查5次。由此可知，平均每月有兩輪衛(wèi)生檢查，也就是上級要求每月兩次人居環(huán)境整治。以B鎮(zhèn)為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府進(jìn)一步規(guī)定每月清掃一次公共巷道。事實(shí)上，當(dāng)?shù)氐拇迕裨跁r(shí)間安排上并不能完全按照相關(guān)規(guī)定行動。由于本地是農(nóng)業(yè)大縣，蘋果種植周期較長，村民會根據(jù)閑暇時(shí)間的充裕程度來調(diào)整公共巷道的清掃頻率，而且是階段性、臨時(shí)性的清掃，并無具體章法可言，也很難形成數(shù)字規(guī)定。

其次，空間觀念的錯配。自上而下的公共衛(wèi)生規(guī)則規(guī)定的衛(wèi)生對象包括房前屋后的柴火堆，要求柴火堆必須統(tǒng)一放置在各家庭院中。事實(shí)上，村民并不認(rèn)為房前屋后的柴火堆、廢紙堆是需要整理的衛(wèi)生對象。陳村某村民說：“柴火堆放到門前有什么不好的，我在外面堆放的整整齊齊的，非要放在院子里，家(里)院子也實(shí)在比較小，空間不夠?！笨梢?，柴火堆、廢紙堆等的放置涉及到村民庭院秩序的空間觀念，尤其是當(dāng)?shù)卮迕窠?jīng)常要剪裁蘋果樹枝，房前屋后的柴火堆也就自然而然成了當(dāng)?shù)卮迕竦纳钊粘＃巧婕暗疆?dāng)?shù)卮迕駥Σ窕鸲训目臻g安排問題。

最后，價(jià)值觀念的錯配。人居環(huán)境整治工作追求村容村貌的干凈整潔，是單向度的價(jià)值追求。因此，在生活污水處理、時(shí)間頻率安排等方面不計(jì)算經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本。但是，村民的公共衛(wèi)生行為卻融入了經(jīng)濟(jì)成本、生活便利性、干凈整潔等多元化價(jià)值考量，是對“美好生活”的整體性考量。具體而言，從經(jīng)濟(jì)成本方面看，村民要在公共衛(wèi)生行為與經(jīng)濟(jì)收支狀況之間做出理性計(jì)算。以生活污水的處理為例，國家與村民對于生活污水處理方式的認(rèn)識具有內(nèi)在張力。陳村村主任講：“我們村有污水處理站，一套設(shè)備124萬，全縣只有5個(gè)村是試點(diǎn)，我們鎮(zhèn)只有我們村。說來也奇怪，幾百年來，幾千年來，都沒處理過生活污水，現(xiàn)在(卻)要處理。”傳統(tǒng)時(shí)期，農(nóng)村的生活污水來源少、污染面源小，直接排放到農(nóng)田里，可以循環(huán)利用水資源，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益上的附加值。因此，村民認(rèn)為國家對生活污水的現(xiàn)代化處理成本過于高昂，不僅沒有產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的附加值，還導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)資源的鋪張浪費(fèi)，但他們卻忽視了當(dāng)下生活中污水來源增加、污染面源擴(kuò)大等變化。總體上看，生活污水的處理方式應(yīng)秉持經(jīng)濟(jì)效益最大化卻是雙方都需要從各自角度共同考量的原則。再以公共巷道的清掃為例，即便村委會付費(fèi)清掃路面，村民也不愿意參加。村民普遍認(rèn)為清掃費(fèi)用比農(nóng)田收入或果庫打零工的收益低。從生活便利性方面看，村民對柴火堆、廢紙堆的空間安排是服務(wù)于日常生活的。廢紙堆方便小商小販的廢品回收，柴火堆方便日常取用。從干凈整潔方面看，房前屋后的柴火堆、磚瓦等的堆放也是整整齊齊的，符合村民干凈整潔的價(jià)值追求。

(二)治理困境的實(shí)踐表達(dá)

1.治理主體困境：主動性缺失

治理主體包括基層干部和村民兩類，尤其是在農(nóng)村人居環(huán)境整治中，村民具有環(huán)境污染的受害者、環(huán)境改善的受益者、環(huán)境整治的參與者三重角色。(14)宋國愷，李 巖：《村民主體視角下農(nóng)村人居環(huán)境問題成因及整治路徑分析》，載《福建論壇(人文社會科學(xué)版)》2020年第2期。然而，筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在人居環(huán)境的整治過程中，B鎮(zhèn)兩村村干部和村民卻都缺乏積極性與主動性。

村民是環(huán)境衛(wèi)生的受害者、受益者、參與者，只有激發(fā)村民參與的主體性，環(huán)境衛(wèi)生整治工作才能實(shí)現(xiàn)源頭治理，才能形成長效機(jī)制。B鎮(zhèn)兩村村民的主動性明顯沒有建立，具體參與形式表現(xiàn)為動員式參與和謀利式參與。首先，動員式參與。B鎮(zhèn)兩村村干部都組織了以婦女為代表的義務(wù)清掃隊(duì)，實(shí)際上有名無實(shí)，并未發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。其次，謀利式參與。環(huán)境衛(wèi)生屬于村民的集體利益，然而當(dāng)?shù)卮迕癫粌H沒有主動參與的意識，還演變?yōu)榇迕竦闹\利行為。對于公共道路的衛(wèi)生清掃，村民向村集體討價(jià)還價(jià)。村集體向村民支付工資，村民變成索討者。

村干部是人居環(huán)境整治的組織者、引導(dǎo)者。實(shí)際上，B鎮(zhèn)兩村的村干部對環(huán)境衛(wèi)生工作并沒有積極性。一方面，村干部認(rèn)為環(huán)境衛(wèi)生整治工作要向村民支付工資，而上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不夠，村集體經(jīng)濟(jì)又很薄弱。這對村級財(cái)政是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。另一方面，村干部在環(huán)境衛(wèi)生整治工作中要采取非正式手段來調(diào)動村民積極性，反而常常出力不討好、里外不是人。因此村干部在環(huán)境衛(wèi)生工作上常常表現(xiàn)出“守夜人”和“撞鐘者”(15)吳毅：《“雙重角色”、“經(jīng)紀(jì)模式”與“守夜人”和“撞鐘者”——來自田野的學(xué)術(shù)札記》，載《開放時(shí)代》2001年第12期。的行為邏輯。比如，陳村村主任講到：“環(huán)境衛(wèi)生整治沒有長效機(jī)制。老百姓干活就要錢，一人一天100元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不檢查我就不掃地，檢查了才找人掃地干活。縣里每季度都要檢查一次，全縣排名，衛(wèi)生打掃一年要花近10萬元。長效機(jī)制沒有錢怎么做？衛(wèi)生打掃都要錢啊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)給錢我才‘動一下’，要不就不作為，要作為就給我錢啊。我每次見到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)就要錢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)說讓你干活你總要錢?！?/p>

2.治理方式困境：策略主義和形式主義

后稅費(fèi)時(shí)代，基層干部為了“擺平”“搞定”基層事務(wù)，熱衷于運(yùn)用各類非正式的權(quán)力技術(shù)與策略，如“擂”與“媒”、“示蠻”和“懷柔”等策略，(16)吳毅：《小鎮(zhèn)喧囂——一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋》，北京:三聯(lián)書店，2007年版，第622頁。歐陽靜稱之為“策略主義”(17)歐陽靜：《基層治理中的策略主義》，載《地方治理研究》2016年第3期。。在人居環(huán)境整治工作中，村干部普遍采取了軟、橫、拖、湊、瞞的治理方式。其中，以“軟、橫、拖”為代表的治理方式，反映了基層治理中的策略主義；以“湊、瞞”為代表的治理方式，反映了基層治理中的形式主義。

以“軟、橫、拖”為代表的策略主義?！败洝?，村干部常常會以說好話、講情分、給回報(bào)等軟方式懇求群眾配合。比如，在房前屋后的庭院整潔工作上，陳村副主任講到：“(村民)有不愿意聽話的，我們高帽子帶帶，口頭照顧一下，開開空頭支票?！薄皺M”，村干部有時(shí)也會采取言語強(qiáng)制、罵街等較為蠻橫的方式方法。陳村村委委員講述了村民不配合的案例：“一個(gè)67歲的老人說(柴火堆)放到門前有什么不好的，非要放在院子里。他意思就是不挪。我說你不挪，我給你挪，不要因?yàn)槟阋患彝虾笸?。上面要求硬氣，家家戶戶不留死角，不硬氣不行。”“拖”，村干部以拖欠的方式讓群眾配合工作。比如，在公共巷道的清掃工作上，陳村?cái)務(wù)股長直言：“上面撥款不夠，打掃衛(wèi)生的錢先欠著老百姓，給他們打白條唄。”

以“湊、瞞”為代表的形式主義。“湊”，村干部以虛假的、名不副實(shí)的形式來充當(dāng)工作成果。比如，陳村和鳳村的義務(wù)清掃隊(duì)，分別以秧歌隊(duì)、廣場舞隊(duì)為基礎(chǔ)，村干部給其發(fā)了清掃工具，就代表義務(wù)清掃隊(duì)的成立，實(shí)際上有名無實(shí)?！安m”，村干部以欺瞞的方式應(yīng)付上級衛(wèi)生檢查。比如，在糞坑填埋工作中，上級要求糞坑填埋，但村干部以污水管網(wǎng)等物品鋪蓋在糞坑表面，從而欺瞞上級。

3.治理資金困境：高成本治理與地方負(fù)債

近年來國家投入大量人居環(huán)境整治的治理資金，很多地區(qū)卻難以激活村民主體性，沒有形成長效機(jī)制，反而陷入了“國家投入越多，村里負(fù)擔(dān)越重，村里越缺少資金”(18)馮亮，王海俠：《農(nóng)村環(huán)境治理演繹的當(dāng)下訴求：透視京郊一個(gè)村》，載《改革》2019年第7期。的治理資金困境。治理資金困境主要表現(xiàn)在高成本治理與地方負(fù)債兩個(gè)方面。

首先，高成本治理。人居環(huán)境整治在生活污水處理和公共巷道清掃兩個(gè)方面治理成本高昂。以生活污水處理為例，陳村的生活污水處理設(shè)施達(dá)124萬，生活污水的處理方式采取了純粹科技化的工業(yè)污染處理手段，卻沒有通過組織動員村民合理排污的社會化手段降低經(jīng)濟(jì)成本。以公共巷道清掃為例，時(shí)間頻率上的超額要求，一方面犧牲村民的個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益，另一方面也損耗村集體的經(jīng)濟(jì)利益。這對于村民和村集體都不是利益最大化的選擇。

其次，地方負(fù)債。高成本治理不考慮各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，必然會導(dǎo)致中西部地區(qū)的地方債務(wù)，典型表現(xiàn)便是中西部地區(qū)村級組織的負(fù)債現(xiàn)象。以B鎮(zhèn)所屬縣域?yàn)槔?，本縣是農(nóng)業(yè)大縣，只有少量工業(yè)，大型工廠只有5個(gè)左右。相對于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，本縣沒有工業(yè)支持，地方財(cái)政并不雄厚，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只夠撥付村干部工資和維持村委會的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，難以支付人居環(huán)境整治工作中的垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)費(fèi)、路面清潔費(fèi)等。以陳村為例，前些年陳村的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只有6萬元，勉強(qiáng)夠發(fā)村干部工資。現(xiàn)在地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付12萬，但村干部工資也水漲船高，村干部工資共計(jì)9萬元(3個(gè)主職干部1850元/月，7個(gè)副職干部300元/月，共計(jì)9萬元)。此外，公共巷道的打掃清掃費(fèi)用共計(jì)6萬元。僅這兩項(xiàng)開支已經(jīng)累計(jì)15萬元，早已超過12萬元。近年來，筆者在中西部農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)同樣由于人居環(huán)境整治工作有村級債務(wù)，湖北某農(nóng)村在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中甚至負(fù)債300多萬。最終，沒有集體經(jīng)濟(jì)的村級組織必然以向上爭資跑項(xiàng)的方式填補(bǔ)村級債務(wù)，讓地方財(cái)政兜底，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤截?fù)債。

三、治理困境的生成邏輯

人居環(huán)境整治的治理困境實(shí)際上是知識懸浮的外在展演。從治理知識的分析視角出發(fā)，“知識懸浮”是人居環(huán)境整治工作治理困境的邏輯起點(diǎn)。首先，發(fā)生了身份轉(zhuǎn)換和工作性質(zhì)轉(zhuǎn)換。村民的主體性無法激活，成為人居環(huán)境整治的“局外人”，村干部的積極性也進(jìn)一步消解。其次，村干部與村民之間存在目標(biāo)錯位。村干部無法通過正式的治理方式動員群眾、說服群眾、教育群眾，結(jié)果只能轉(zhuǎn)向策略主義與形式主義。最后，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段不加區(qū)分。以城市生活方式同質(zhì)化農(nóng)村生活方式，農(nóng)村人居環(huán)境整治便具有高標(biāo)準(zhǔn)的治理目標(biāo)，必然導(dǎo)致中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方負(fù)債問題。

(一)身份轉(zhuǎn)換與治理主體困境

由于標(biāo)準(zhǔn)化、外在化的知識體系脫嵌于內(nèi)生性的鄉(xiāng)土知識體系，村民喪失了參與主動性。不僅發(fā)生了村民的身份轉(zhuǎn)換，而且發(fā)生了工作的性質(zhì)轉(zhuǎn)換。

從身份轉(zhuǎn)換來看，村民從“局內(nèi)人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬滞馊恕薄τ谌司迎h(huán)境整治工作中的行為規(guī)則，村民無法達(dá)到要求。一方面，村民認(rèn)為人居環(huán)境整治中的相關(guān)規(guī)則并不是自己的事情；另一方面，人居環(huán)境整治的相關(guān)工作甚至給村民生活造成不便，導(dǎo)致村民的不滿與對抗情緒。結(jié)果村民從“局內(nèi)人”變成“局外人”，甚至是“攪局者”。

從工作性質(zhì)轉(zhuǎn)換來看，村民之事變成干部之事，義務(wù)工變成要錢工，參與者變成索討者。壓力型體制下，人居環(huán)境整治僅僅是基層干部的行政任務(wù)，與村民無關(guān)。結(jié)果，村民對公共衛(wèi)生事務(wù)的配合轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕駥Υ甯刹康摹八饺伺浜稀焙汀八饺损佡洝?。因此，村民要求村干部支付?jīng)濟(jì)補(bǔ)償也就成了順理成章的事情。以陳村為例，原來本村以村民小組為單位組織公共巷道的清掃工作，小組長可以要求每家每戶出義務(wù)工或集體籌資。但現(xiàn)在只要出義務(wù)工，就必須支付工錢?！傲x務(wù)工”變成“要錢工”，義務(wù)參與變成謀利參與，公共衛(wèi)生工作變成了“花錢購買服務(wù)”。這必然導(dǎo)致村級負(fù)債的治理困境，進(jìn)一步消解著村干部的積極性。

(二)目標(biāo)錯位與治理方式困境

知識懸浮內(nèi)在隱匿著國家和社會之間目標(biāo)追求的差異。群眾的公共衛(wèi)生目標(biāo)是整體考量的美好生活，基層干部的公共衛(wèi)生目標(biāo)是干凈整潔的行政考核。因此，兩者發(fā)生目標(biāo)錯位。在目標(biāo)錯位的情境下，村干部無法通過正式的治理方式動員群眾、說服群眾、教育群眾。因此，只能通過策略主義和形式主義的非正式方式完成行政目標(biāo)。

一方面，對于上級考核的硬指標(biāo)采取策略主義的治理方式。在B鎮(zhèn)人居環(huán)境整治工作中，所謂“硬指標(biāo)”是指各級督導(dǎo)組定期檢查公共巷道的路面清掃工作。因此，基層干部必須完成此類任務(wù)。由于治理知識懸浮于村民的衛(wèi)生習(xí)慣，便無法轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?guī)則和社會共識。一方面，村干部無法將社會性權(quán)威轉(zhuǎn)變成治理資源。主要表現(xiàn)為村干部無法站在村莊社會生活的角度，通過以理服人、以德服人的方式，形塑村莊的公共規(guī)則。結(jié)果就是社會性權(quán)威難以有效介入村莊公共事務(wù)。另一方面，知識設(shè)置已然有標(biāo)準(zhǔn)化的表達(dá)，村干部通過集體議事的正式手段“制造同意”也并不能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性效果。此外，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金不足也導(dǎo)致村干部無法“花錢辦事”。于是，以“軟、橫、拖”為代表的治理方式便成為基層干部的策略選擇，策略主義便成為“硬指標(biāo)”工作的必然選擇。

另一方面，對于上級考核的軟指標(biāo)采取形式主義的治理方式。近年來，在全面問責(zé)制下，各種指標(biāo)都成為考核的對象，軟指標(biāo)硬化成為趨勢。軟指標(biāo)常常難以實(shí)現(xiàn)數(shù)字管理，村干部很難達(dá)成相關(guān)考核規(guī)定。由于村干部很難達(dá)成考核要求，所以基層干部必須以形式主義的方式應(yīng)付此類工作。在B鎮(zhèn)人居環(huán)境整治工作中，要求“人人參與、戶戶參與”，這不同于公共巷道清掃工作的實(shí)地考察，屬于人居環(huán)境整治中的“軟指標(biāo)”。但是，上級對“人人參與、戶戶參與”進(jìn)行“硬考核”，村干部只有給廣場舞隊(duì)、秧歌隊(duì)安上義務(wù)清掃隊(duì)的名分，以“湊”的形式主義方式應(yīng)付檢查，是最簡單易行的治理方式。在B鎮(zhèn)的人居環(huán)境整治工作中，要求糞坑填埋率為百分之百。由于很多老年人用糞坑中的天然肥種菜，便導(dǎo)致老年人不愿意填埋糞坑。因此，糞坑填埋是因地制宜、因人而異的“軟指標(biāo)”，無法完全指標(biāo)化，村干部采用了以“瞞”的形式主義方式應(yīng)付檢查。

(三)城鄉(xiāng)不分與治理資金困境

在鄉(xiāng)村振興背景下，為了促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，各地區(qū)各部門大力推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。但是，城鄉(xiāng)融合并不代表城鄉(xiāng)統(tǒng)一，公共服務(wù)均等化也并不代表公共服務(wù)等同化。以B鎮(zhèn)的人居環(huán)境整治為例，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)不分的治理樣態(tài)。在人居環(huán)境整治的過程中，以城市生活方式同質(zhì)化農(nóng)村生活方式，農(nóng)村人居環(huán)境整治便成為高標(biāo)準(zhǔn)的治理目標(biāo)，必然導(dǎo)致中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方負(fù)債問題。

城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生情況不同，典型表現(xiàn)在人口居住情況、污染源情況、經(jīng)濟(jì)收入情況3個(gè)方面。其一，在人口居住方面。城市人口密集，是高密度、集合式的居住空間，而農(nóng)村地區(qū)地廣人稀，是低密度、分散式的居住空間。居住空間不同，公共衛(wèi)生的清潔頻率必然有所差異，大部分農(nóng)村地區(qū)并不需要高頻率的衛(wèi)生清掃。其二，在污染源方面。城市有大量工業(yè)污染源，化學(xué)用品無法分解，需要高新科技來分解化學(xué)元素。大部分中西部農(nóng)村并不存在大量工廠，沒有同等體量的污染源，不需要高成本的工業(yè)污染處理設(shè)施。其三，在經(jīng)濟(jì)收入方面。城市經(jīng)濟(jì)收入高，能承擔(dān)高質(zhì)量的公共衛(wèi)生服務(wù)。大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)收入低，無法支付高成本的公共衛(wèi)生服務(wù)。經(jīng)濟(jì)收入不同，必然導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)的相對成本較高。于是，不顧城鄉(xiāng)體系之間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，以城市理念同化農(nóng)村，是高成本的人居環(huán)境治理，進(jìn)而致使經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的中西部農(nóng)村無法保證治理資金的持續(xù)供給，引發(fā)地方債務(wù)問題。

四、知識懸浮與村民自治缺失

不同歷史時(shí)期的人居環(huán)境治理表明，社會自治更有利于民間知識的表達(dá)。知識懸浮本質(zhì)上是村民自治的缺失，表現(xiàn)在村民知識缺失和村級自治權(quán)缺失兩個(gè)方面。然而，農(nóng)村基層治理是對村民生活行為的治理，即生活治理。生活治理恰恰強(qiáng)調(diào)村民自治的重要性。一方面，生活治理更強(qiáng)調(diào)共識基礎(chǔ)上的“知識治理”，強(qiáng)調(diào)村民知識的重要性；另一方面共識形成、規(guī)則形成依賴于村級組織的半行政權(quán)威，村級自治權(quán)便顯得極為重要。

(一)不同歷史時(shí)期的人居環(huán)境整治

文化生態(tài)學(xué)認(rèn)為特定的文化模式具有調(diào)節(jié)環(huán)境與文化協(xié)調(diào)關(guān)系的功能，強(qiáng)調(diào)地方文化體系能夠影響人與環(huán)境的互動關(guān)系。(19)王東昕：《環(huán)境與文化互動關(guān)系的文化生態(tài)學(xué)反思——以怒江峽谷為例》，載《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2007年第6期。不同歷史時(shí)期的人居環(huán)境治理一定程度上都重視民間文化和民間知識。筆者將其劃分為傳統(tǒng)時(shí)期、人民公社時(shí)期、稅費(fèi)時(shí)期、后稅費(fèi)(稅費(fèi)改革后)時(shí)期。從歷史對比來看，傳統(tǒng)時(shí)期的社會自治更有利于民間知識的表達(dá)。

第一，傳統(tǒng)時(shí)期的人居環(huán)境整治。傳統(tǒng)時(shí)期的人居環(huán)境整治依靠社會自治，人居環(huán)境整治內(nèi)容與生產(chǎn)生活緊密聯(lián)系，治理過程依靠鄉(xiāng)土倫理道德。其一，在人居環(huán)境整治內(nèi)容方面。傳統(tǒng)時(shí)期是農(nóng)業(yè)社會，污染物可以自然降解，農(nóng)民的生產(chǎn)生活具有自循環(huán)特點(diǎn)。因此，傳統(tǒng)時(shí)期的人居環(huán)境問題并不突出，主要圍繞飲用水、橋、路等生產(chǎn)生活必需品展開。其二，在人居環(huán)境整治的治理過程方面。由于農(nóng)業(yè)社會穩(wěn)定的生產(chǎn)生活環(huán)境，農(nóng)村社會是生產(chǎn)生活共同體。農(nóng)村社會具有內(nèi)生性的宗族、家族等社會組織，通過“長老統(tǒng)治”維系著村莊社會的人居環(huán)境治理。秦暉將傳統(tǒng)秩序稱之為“皇權(quán)不下縣、縣下唯宗族、宗族皆自治、自治靠倫理、倫理出鄉(xiāng)紳”(20)秦暉：《傳統(tǒng)中華帝國的鄉(xiāng)村基層控制:漢唐間的鄉(xiāng)村組》，載《中國鄉(xiāng)村研究》2003年第1期。。比如，在水源地保護(hù)方面，公共空間里派生出規(guī)定、約束、儀式等自下而上的非正式制度，具有很強(qiáng)的社會控制能力。(21)伍瓊?cè)A：《生態(tài)文化基礎(chǔ)上的公共空間變遷與重構(gòu)》，載《思想戰(zhàn)線》2005年第5期。比如，干旱地區(qū)的吃水井挖掘、修橋等，家家戶戶按照人頭籌資籌勞，違背攤派規(guī)則的農(nóng)戶將受到宗族家法、村莊社會的經(jīng)濟(jì)懲罰和道德譴責(zé)，甚至是人情往來、互助行為上的排斥?？傊?，傳統(tǒng)時(shí)期的人居環(huán)境整治依靠社會自治，民間知識在人居環(huán)境整治中自然融入。

第二，人民公社時(shí)期的人居環(huán)境整治。人民公社時(shí)期的人居環(huán)境整治由政府主導(dǎo)，人居環(huán)境整治的治理內(nèi)容與生產(chǎn)生活也緊密聯(lián)系，治理過程依靠政治動員。其一，在人居環(huán)境整治內(nèi)容方面。1949年到1960年之間，全國開展了兩次愛國衛(wèi)生運(yùn)動，主要是除“四害”、清理垃圾和處理污水。1960年后又展開愛國衛(wèi)生運(yùn)動，逐漸形成“兩管五改”(“兩管”包括糞便垃圾管理、飲用水源管理；“五改”包括廁所、畜圈、禽窩、水井、水池的改良)的治理內(nèi)容。雖然人民公社時(shí)期的人居環(huán)境整治由政府主導(dǎo)，但是黨委政府重視群眾路線的運(yùn)用，所以治理內(nèi)容與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)。以糞便管理為例，各省、市因地制宜采用的泥封堆糞法、密閉貯存法、沉淀腐化法、藥物處理法和人工加溫法等等，不但可以殺滅人畜糞便中的病菌和寄生蟲卵，還可以大大提高肥分。(22)肖愛樹：《20世紀(jì)60-90年代愛國衛(wèi)生運(yùn)動初探》，載《當(dāng)代中國史研究》2005年第3期?？梢姡?dāng)時(shí)的糞便管理等人居環(huán)境整治內(nèi)容充分尊重人民群眾的生產(chǎn)生活習(xí)慣。其二，在人居環(huán)境整治的治理過程方面。第二屆全國衛(wèi)生會議上確立了“衛(wèi)生工作與群眾運(yùn)動相結(jié)合”的原則。(23)《衛(wèi)生工作必須與群眾運(yùn)動相結(jié)合》，載《人民日報(bào)》1953年05月03日。人居環(huán)境整治工作中注重對群眾的組織動員和宣傳教育?？傊?，人民公社時(shí)期的人居環(huán)境整治是政府主導(dǎo)，但也總體尊重了民間知識。

第三，稅費(fèi)時(shí)代的人居環(huán)境整治。該時(shí)期的人居環(huán)境整治也由政府主導(dǎo)，人居環(huán)境整治的治理內(nèi)容滿足了人民群眾最底線的生產(chǎn)生活需要，治理過程依靠政治強(qiáng)制。其一，在人居環(huán)境整治內(nèi)容方面。與人民公社時(shí)期不同，農(nóng)村稅費(fèi)時(shí)期的村莊集體與基層政府捆綁在一起形成了鄉(xiāng)村利益共同體，過度汲取農(nóng)民利益，成為20世紀(jì)90年代“三農(nóng)”問題產(chǎn)生的重要誘因。(24)韓鵬云：《農(nóng)村公共品供給的變遷軌跡與路徑指向——基于村莊治理的視角》，載《長白學(xué)刊》2013年第4期。與此同時(shí)，貫徹群眾路線的稅收制度保證了干群之間圍繞收稅、交稅展開利益博弈，鄉(xiāng)村干部必須滿足群眾生產(chǎn)生活需要才能完成稅收任務(wù)。于是，一方面鄉(xiāng)村利益共同體一定程度上侵害著農(nóng)民利益，另一方面又必須滿足群眾的生產(chǎn)生活需求。因此，稅費(fèi)時(shí)期的人居環(huán)境整治主要圍繞飲用水管理和公共衛(wèi)生(夏掃土、冬鏟雪)展開，滿足了人民群眾生產(chǎn)生活的底線需求。以陳村為例，20世紀(jì)80年代以前，全村只有一口機(jī)井，每家每戶排隊(duì)挑水，人畜用水不方便；80年代之后，每個(gè)村民小組都建設(shè)了一口機(jī)井，滿足了人畜用水需求。其二，在人居環(huán)境整治的治理過程方面。人民公社解體后，政府對基層社會的控制力減弱，但依然是威權(quán)主義的政府。村民委員會和村民小組掌握著機(jī)動地、集體山林、集體土地等公共資源，也具有很強(qiáng)的組織動員能力。在人居環(huán)境整治過程中，鄉(xiāng)村基層組織通過“三提五統(tǒng)”和“兩工制度”的政治強(qiáng)制制度完成籌資籌勞?？傊愘M(fèi)時(shí)期的人居環(huán)境整治也是政府主導(dǎo)，一定程度上尊重了民間知識。

第四，后稅費(fèi)時(shí)期的人居環(huán)境整治。稅費(fèi)改革后，除了江西、福建、廣西、廣東等宗族性地區(qū)外，全國大部分地區(qū)的人居環(huán)境整治處于無人管理的缺位狀態(tài)。稅費(fèi)改革后，基層組織的治理責(zé)任弱化，基層組織只負(fù)責(zé)春耕、秋收、計(jì)劃生育的工作，不再承擔(dān)公共品供給等任務(wù)。鄉(xiāng)村組織無為而治，面臨“政權(quán)懸浮”的基層治理困境。人居環(huán)境整治從“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盁o人管理”。此外，家族主義、宗族主義逐漸弱化，社會自治組織也面臨自治困境。2000年后，打工經(jīng)濟(jì)的興起改變了村莊社會結(jié)構(gòu)，熟人社會演變?yōu)榘胧烊松鐣?，甚至陌生人社會，“村將不村?25)董磊明：《宋村的調(diào)解：巨變時(shí)代的權(quán)威與秩序》，北京：法律出版社,2008年版，第177頁。成為社會事實(shí)。以社會權(quán)威、社會規(guī)范為核心的禮治秩序逐漸崩潰，社會組織的自治能力弱化，也面臨著籌資難、籌工難的自治困境?？傊?，后稅費(fèi)時(shí)期的人居環(huán)境整治面臨著政府缺位和社會失靈的雙重困境，人居環(huán)境整治近乎停滯。

(二)知識懸浮與村民自治缺失

鄉(xiāng)村振興以來，國家政權(quán)重新返回鄉(xiāng)村社會，解決了后稅費(fèi)時(shí)期政府缺位和社會失靈的雙重困境。人居環(huán)境整治重新回到政府主導(dǎo)的治理模式，但依然是“自上而下的決策程序”(26)葉興慶：《論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革》，載《經(jīng)濟(jì)研究》1997年第6期。。從管理型政府到服務(wù)型政府的政府職能轉(zhuǎn)型表明，曾經(jīng)威權(quán)主義式的政治強(qiáng)制與政治動員難以奏效。新時(shí)期的人居環(huán)境整治必須更加重視社會自治力量的運(yùn)用。但是，地方社會的原子化趨勢表明，社會自治難以為繼，必須通過半正式的村民自治代替社會自治。新時(shí)期的知識懸浮困境正是村民自治缺失的實(shí)踐后果。村民自治缺失表現(xiàn)在村民知識缺失和村級自治權(quán)缺失兩個(gè)方面。

一是村民知識缺失。人居環(huán)境整治中的時(shí)間觀念、空間觀念和價(jià)值觀念都融入了上級視角。在時(shí)間觀念中，中央-省-市-縣的環(huán)境衛(wèi)生督查系統(tǒng)，規(guī)定著公共衛(wèi)生清掃的時(shí)間頻率。在空間觀念中，房前屋后的庭院整潔融入了上級對村莊院落的空間安排。在價(jià)值觀念中，村容村貌、污水處理都隱匿著干凈整潔的單向度價(jià)值?？傊?，村民知識體系是缺位的、不在場的。

一是村級自治權(quán)缺失。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，國家權(quán)力攜帶大量資源重返鄉(xiāng)村。為了防止基層治理中的權(quán)力尋租，國家通過制度化、規(guī)范化、程序化的方式上收權(quán)力，造成了村級自治權(quán)的壓縮。一方面，通過流程管理的程序化，形成去反饋機(jī)制。不同于目標(biāo)管理，流程管理的程序化是對治理過程的精細(xì)把控。村干部在流程設(shè)定和程序設(shè)定中開展工作，喪失了溝通和反饋的渠道，成為被動的執(zhí)行者。比如污水處理設(shè)施資金只能?？顚Ｓ?，不能挪用到其他項(xiàng)目中，且必須在規(guī)定程序中使用資金項(xiàng)目。另一方面，通過量化考核的規(guī)范化，形成去靈活機(jī)制。百分制、千分制是基層考核中的常規(guī)手段，量化指標(biāo)捆綁著村干部的薪資待遇等，喪失了靈活變通的可能性。比如，中央-省-市-縣環(huán)境衛(wèi)生督查系統(tǒng)的規(guī)定性頻率，是對鄉(xiāng)村干部的量化考核，捆綁著鄉(xiāng)村干部的薪資待遇和人事調(diào)動。

(三)農(nóng)村基層治理性質(zhì)與村民自治的重要性

埃莉諾·奧斯特羅姆曾以公共池塘資源為例，提出公共品供給的自主組織和自主治理道路。(27)[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道》，余遜達(dá)，陳旭東譯，上海：上海譯文出版社，2012年版，第213頁。人居環(huán)境整治也是農(nóng)村公共品供給的一部分，很適合自主治理的公共品供給路徑。但是，自主治理為何重要？村民自治為何重要？尚需要進(jìn)一步給出學(xué)理性的回答。筆者認(rèn)為農(nóng)村基層治理的性質(zhì)強(qiáng)調(diào)村民知識和村級自主權(quán)的重要性，即村民自治的重要性。

1.農(nóng)村基層治理的性質(zhì)

中國發(fā)生的很多基層社會治理活動本質(zhì)上是一種對百姓生活的治理，其直接指向是群眾怎么過日子，這樣的治理實(shí)踐可稱為生活治理。(28)熊萬勝：《社會治理，還是生活治理？——審思當(dāng)代中國的基層治理》，載《文化縱橫》2018年第1期。比如移風(fēng)易俗、人居環(huán)境整治、糾紛調(diào)解、易地扶貧搬遷等基層工作都具有很強(qiáng)的生活面向、群眾面向。以移風(fēng)易俗為例，是對喪葬禮俗等風(fēng)俗習(xí)慣的治理；以人居環(huán)境整治為例，是對衛(wèi)生習(xí)慣、衛(wèi)生觀念的治理；以糾紛調(diào)解為例，不僅是對利益糾紛的治理，而且是對鄉(xiāng)鄰關(guān)系、父子關(guān)系、夫妻關(guān)系等倫理道德的治理；以易地扶貧搬遷為例，部分地區(qū)將貧困戶集中安置到城市周邊，解決了“住”的問題，卻沒有解決貧困戶“吃”“生活照料”“社會支持”等問題，反映了城鄉(xiāng)生活方式之間差異，實(shí)質(zhì)上是對貧困戶生活方式的治理?？梢姡r(nóng)村基層治理很大程度上是對人民群眾生活習(xí)慣、生活觀念、生活倫理、生活方式等生活行為的治理。

2.生活治理與村民知識的重要性

生活治理廣泛涉及對村民生活行為的治理。生活環(huán)境主義理論認(rèn)為，當(dāng)人們采取某種具體的行為時(shí)，是以個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、生活組織(村落等)內(nèi)部的生活常識、生活組織外部給予的通俗道德三種生活意識作為各種判斷的知識依據(jù)。(29)[日]鳥越皓之：《日本的環(huán)境社會學(xué)與生活環(huán)境主義》，閏美芳譯，載《學(xué)?！?011年第3期。一個(gè)共同體內(nèi)共有的基本價(jià)值支持著社會的凝聚力，并激勵人們在規(guī)則框架內(nèi)行動。(30)[德]柯武剛，史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué):社會制度與公共政策》，韓朝華譯，北京: 商務(wù)印書館，2000年版，第37頁。因此，村落內(nèi)生共識實(shí)際上是規(guī)則建構(gòu)和有效運(yùn)行的基礎(chǔ)條件，(31)韓慶齡：《規(guī)則混亂、共識消解與村莊治理的困境研究》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2016年第3期。也是生活治理的關(guān)鍵。生活治理更強(qiáng)調(diào)共識基礎(chǔ)上的“知識治理”，這也正是村民知識如此重要的原因。此外，村民知識呈現(xiàn)內(nèi)生性、靈活性、多元性等特點(diǎn)。內(nèi)生性指村民知識內(nèi)生于村民的生產(chǎn)生活世界，也是多方力量互動的結(jié)果；靈活性是指村民生活具有瑣碎性、臨時(shí)性、季節(jié)性特點(diǎn)；多元性指村民生活具有多元化、個(gè)體化的傾向。

對比來看，國家知識與村民知識具有差異性(如表1所示)，導(dǎo)致國家知識和村民知識之間的張力。國家知識體系是依據(jù)規(guī)章、制度、法律、條令等正式知識形成的，知識特點(diǎn)具有外生性、固定性、統(tǒng)一性特點(diǎn)。外生性是指國家知識來源于外在的正式規(guī)定；固定性是指國家知識在時(shí)間、空間、價(jià)值等設(shè)置上的規(guī)定性與不變性；統(tǒng)一性是指國家知識不因人因事因地而異，傾向于“一刀切”的特點(diǎn)。村民知識體系反之。

表1 國家知識與村民知識對比

3.生活治理與村級自治權(quán)的重要性

地方共識、地方知識的生成與變革不可能自發(fā)形成，需要通過外在權(quán)威力量的整合來實(shí)現(xiàn)共識再造、知識再造。但是，鄉(xiāng)土社會逐漸陌生化、原子化，從熟人社會轉(zhuǎn)變?yōu)榘胧烊松鐣?，甚至陌生人社會，社會?quán)威已然式微。以社會權(quán)威為核心實(shí)現(xiàn)共識再造似乎不太現(xiàn)實(shí)，以村級組織為核心的半行政性權(quán)威是共識再造的可靠選擇，村級自治權(quán)便顯得極其重要。但近年來，村干部職業(yè)化、坐班化、行政化現(xiàn)象日益凸顯，村級組織面臨著村級自治權(quán)上收的困境，缺乏共識再造的權(quán)力。

四、反思與建議：走向知識在場

一方面，農(nóng)村基層治理的生活治理性質(zhì)決定了村民自治的重要性；另一方面，知識懸浮又恰恰造成村民自治的缺失。于是，農(nóng)村基層治理便產(chǎn)生知識懸浮的新型困境。解決新一輪的農(nóng)村基層治理困境，必須從知識懸浮走向知識在場。走向知識在場，關(guān)鍵在于認(rèn)識到農(nóng)村基層治理的特殊性，認(rèn)識到生活治理和村民自治在農(nóng)村基層治理中的重要性。具體可以從村級自治權(quán)下放和共識制定機(jī)制兩方面入手。

首先是村級自治權(quán)的下放。生活治理是農(nóng)村基層治理中的常態(tài)，必須實(shí)現(xiàn)生活治理的視角轉(zhuǎn)換。視角轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵是給予基層干部一定的自主權(quán)，從而激發(fā)村民自治組織的主動性和主體性。在程序設(shè)置和考核設(shè)置上應(yīng)當(dāng)建立縣-鄉(xiāng)-村干部溝通和反饋的彈性機(jī)制，給予基層干部和基層社會一定的自治空間。其次是建立村落共識機(jī)制。建立村落共識機(jī)制是知識體系從“懸浮”走向“在場”的核心。村落共識是村民行動的知識框架，是村民生活行為的約束機(jī)制。生活治理的關(guān)鍵便是村落共識的形成，從而實(shí)現(xiàn)民間知識和國家知識的相互融合。然而，社會轉(zhuǎn)型背景下，很多鄉(xiāng)村的熟人社會逐漸解體，村落社會內(nèi)生的共識機(jī)制逐漸消解，村莊共識無法自發(fā)形成。因此，黨委政府要協(xié)助此類鄉(xiāng)村社會建立和完善以四議兩公開、民主懇談會等為代表的民主協(xié)商平臺，自上而下地推動村落共識機(jī)制的制度供給。