袁夢銀

摘 要：鑒于大量行政爭議糾紛發(fā)生在基層，關(guān)系到百姓的生存之本，充分運用“楓橋經(jīng)驗”，發(fā)揮基層行政檢察力量，借助基層群眾性自治組織，建立檢調(diào)銜接、公開聽證等機制，加大基層普法力度與宣傳，將當(dāng)?shù)孛茉诋?dāng)?shù)鼗猓瑢τ诮鉀Q程序空轉(zhuǎn)，達到案結(jié)、事了、政和具有重要意義。

關(guān)鍵詞： 行政爭議實質(zhì)性化解檢察監(jiān)督 楓橋經(jīng)驗

一、行政爭議實質(zhì)性化解與行政檢察

解決爭執(zhí)是全部法律（程序法與實體法）的目的之一。[1]行政訴訟作為傳統(tǒng)的三大基本訴訟制度之一，也不例外。行政訴訟法第1條規(guī)定：“為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法”?！敖鉀Q行政爭議”是2014年修改行政訴訟法后新增加的一個訴訟目的，反映出我國立法價值取向，從更多地強調(diào)公共秩序的維護、保障行政管理轉(zhuǎn)為更多地關(guān)注解決爭議、保障權(quán)利。

行政爭議實質(zhì)性化解這一命題的提出，是對近年來司法實踐中“行政訴訟程序空轉(zhuǎn)”問題的回應(yīng)。修改后的行政訴訟法雖然有“解決行政爭議”這一原則性要求，卻并未提及“實質(zhì)性”化解。對“實質(zhì)性”究竟作何理解，對于解決行政爭議具有重大指示意義。根據(jù)目前通說，行政爭議實質(zhì)性化解主要包括兩方面內(nèi)容：一是程序完全終結(jié)，二是實體關(guān)系得到有效處理，即“行政訴訟程序終結(jié)后未再啟動新的法律程序”和“行政實體法律關(guān)系經(jīng)由行政訴訟程序獲得實質(zhì)處理”。[2]

當(dāng)前我國正處于社會劇烈轉(zhuǎn)型時期，各種矛盾糾紛碰撞頻繁，尤其是近年來我國公民法治意識逐漸提升，積極維護自身權(quán)益，訴諸法律手段，各類行政糾紛增多，尤其在涉及農(nóng)村土地權(quán)益、土地征用、城鎮(zhèn)房屋拆遷、社會保障、環(huán)境污染、工傷認定、安全生產(chǎn)等方面，亟需公正、及時地解決。[3]從歷年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，近年來我國行政訴訟案件逐年大幅上漲，而且一個案件往往要通過多次法律程序，一次訴訟后便從程序上息訴并不多，大量案件涌向二審、再審程序（參見圖1）。即便如此，通過一審程序、二審程序甚至是再審程序都不一定能達到“案結(jié)事了”。雖然法律制度在不斷地完善，但是很多行政爭議卻并沒有得到有效化解，使得“行政訴訟程序空轉(zhuǎn)”，一是浪費了司法資源，損害了司法的權(quán)威性;二是浪費了當(dāng)事人的時間與費用，造成當(dāng)事人不滿，引發(fā)新的社會矛盾。行政爭議實質(zhì)性化解要求不僅僅是簡單地完成行政案件流程，在表面上案結(jié)，而應(yīng)當(dāng)從本質(zhì)上、根本上解決糾紛爭議。

我國行政爭議解決途徑主要有行政復(fù)議、行政訴訟和信訪等。檢察機關(guān)通過發(fā)揮“一手托兩家”職能作用對行政案件進行監(jiān)督，綜合運用提出抗訴、再審檢察建議、檢察建議和促成和解、公開聽證、釋法說理、心理疏導(dǎo)、司法救助等手段，形式多樣。以上手段給行政爭議實質(zhì)性化解提供了多樣化的方式與路徑，檢察機關(guān)可根據(jù)案件實際情況選擇性運用不同化解方式，有的放矢，促使當(dāng)事人盡可能獲得有效救濟或息訴罷訪。

二、引入“楓橋經(jīng)驗”實質(zhì)性化解行政爭議的必要性

需要實質(zhì)性化解的行政爭議不乏一些累積多年的矛盾，僅僅單純地依靠法律手段難以得到化解。中國社會基層極具鄉(xiāng)土性，很多行政案件與百姓安身立命的切身利益息息相關(guān)，帶有很強的鄉(xiāng)土氣息及中國特色，如何深入基層，將法律手段的剛與民間化解方法的柔結(jié)合起來，是值得深入探討的重要課題。借鑒與適用“楓橋經(jīng)驗”去解決程序空轉(zhuǎn)，為實質(zhì)性化解的行政爭議提供了一條新的思路。

“楓橋經(jīng)驗”是20世紀(jì)60年代初浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造的“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少，治安好”的管理方式。毛澤東在1963年做過批示，號召學(xué)習(xí)“諸暨的好例子”。習(xí)近平在中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會的重要講話中提出：堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾的有效機制。[5]筆者曾在村民委員會工作三年，與農(nóng)民朝夕相處，深刻認識到“鄉(xiāng)土中國”的治理依靠的不僅僅是法律，還有當(dāng)?shù)氐摹笆烊松鐣彼赜械臐撛谝?guī)則體系，深入基層、走進群眾，將法律工具與“楓橋經(jīng)驗”的有效結(jié)合對于行政爭議實質(zhì)性化解、實現(xiàn)“六穩(wěn)”“六?！保瑢?jīng)濟社會發(fā)展具有重要的意義。

三、“楓橋經(jīng)驗”在化解行政爭議中的具體運用

有效發(fā)揮“楓橋經(jīng)驗”在行政爭議實質(zhì)性化解中的作用，應(yīng)當(dāng)牢牢立足于基層，具體在：一是基層行政檢察力量不可或缺;二是基層社會組織的參與必不可少;三是基層普法至關(guān)重要。

（一）充分發(fā)揮基層行政檢察作用

據(jù)統(tǒng)計，2019年北京市第四中級人民法院共審理行政案件1700余件，其中涉及房屋征收拆遷騰退、公有住宅租賃管理、村務(wù)公開監(jiān)督、宅基地使用權(quán)、養(yǎng)殖場騰退、農(nóng)村經(jīng)濟合作社、農(nóng)村土地管理等案件數(shù)量居多。[6]以筆者基層工作實際經(jīng)驗看來，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)最多的糾紛、造成社會不安定的因素也集中體現(xiàn)在以上幾類案件中。

行政檢察監(jiān)督工作不是閉門造車，簡單地對案卷材料進行書面審理，很多行政爭議得不到解決往往在于未能深入了解群眾的痛點，這無異于隔靴搔癢，無法精準(zhǔn)監(jiān)督，不能達到法律效果、社會效果、政治效果的統(tǒng)一。行政機關(guān)行使自由裁量權(quán)時，存在大量合法但不合理的行政行為，嚴(yán)重威脅著公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益。然而法院審理行政案件，以合法性審查為原則，不涉及合理性審查，故相當(dāng)數(shù)量的“民告官”案件因僅涉及合理性問題而不被法院支持造成行政爭議無法化解。

針對這一現(xiàn)象，行政檢察監(jiān)督便是要走進基層、走進群眾，設(shè)身處地了解百姓的真正訴求和受損權(quán)益，加強“穿透式”監(jiān)督，通過監(jiān)督法院審判活動達到“一手托兩家”的效果，對于法院裁判確有錯誤的，依法提起抗訴或者檢察建議;對于那些雖然法院裁判沒有錯誤，但相關(guān)行政機關(guān)不依法及時履行職責(zé)或自由裁量權(quán)行使不當(dāng)造成相對人合法權(quán)益受到侵害的，依法向有關(guān)行政機關(guān)提出改進工作、完善社會治理的檢察建議，促進依法行政。此外，由于法院審案具有親歷性，常常也處于被訴行政行為發(fā)生地，對案件情況十分熟悉，有必要建立健全檢法協(xié)作機制，主動與法院共同開展行政爭議實質(zhì)性化解，就行政爭議常發(fā)領(lǐng)域、多發(fā)問題展開研討，通過聯(lián)席會議、檢察長列席法院審判委員、派駐檢察室設(shè)置等，實現(xiàn)檢法聯(lián)動，促進行政爭議及時化解。

如陳某申請監(jiān)督一案，因拆遷糾紛，陳某先后將大豐市公安局和區(qū)政府起訴至法院，由此引發(fā)了一系列行政案件，陳某先后提起上訴、申請再審、向檢察院申請監(jiān)督。最高人民檢察院大檢察官帶頭辦案，深入基層調(diào)查核實、搜集證據(jù)，并登門溝通，通過釋法說理，打開了陳某的心門，促成了原被告雙方和解，成功化解了這起僵持七年的行政爭議。[7]

目前行政檢察工作呈“倒三角”現(xiàn)象突出，加上行政檢察業(yè)務(wù)能力薄弱等原因，行政檢察成為“四大檢察”中最為薄弱的一環(huán)。最高人民檢察院要求，檢察機關(guān)開展行政訴訟監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)將促進行政爭議實質(zhì)性化解作為核心任務(wù)，努力在案件審查期限內(nèi)進行實質(zhì)性化解，實現(xiàn)案結(jié)事了政和?；鶎訖z察院在四級檢察院中最具潛能做實實質(zhì)性化解行政爭議工作?；鶎訖z察院具有調(diào)查取證便利、了解當(dāng)?shù)厝宋娘L(fēng)俗等優(yōu)勢，有助于推動行政訴訟當(dāng)事人和解。

根據(jù)人民檢察院組織法第24條第4款規(guī)定，上級檢察院可以統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件，在行政訴訟檢察監(jiān)督案件中，上級檢察機關(guān)要注重統(tǒng)籌基層檢察力量，采取交辦、調(diào)用基層檢察人員協(xié)同辦案機制，充分發(fā)揮基層檢察院的樞紐作用，“加強檢察監(jiān)督與人民調(diào)解、行政調(diào)解、審判調(diào)解、律師調(diào)解等糾紛解決機制的對接，構(gòu)建協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟、行政檢察有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元糾紛解決機制。”[8]如前述陳某申請監(jiān)督案，由于辦案期間正處于疫情防控階段，四級檢察機關(guān)上下聯(lián)動、相互協(xié)調(diào)、合力化解，基層檢察院主要承擔(dān)了直接與陳某、區(qū)政府面對面溝通的工作，對于爭議的化解起到了重要作用。

（二）充分利用基層社會組織

我國的基層社會組織包括村民委員會和社區(qū)居民委員會，這兩個基層社會組織能在化解行政爭議中發(fā)揮更大作用。尤其是村民委員會所管轄的農(nóng)村區(qū)域，族群凝聚性更強，人與人之間聯(lián)系更密切。中國村落是一個鄉(xiāng)土社會，不少村莊以姓氏命名，如趙全營、馬家堡、史家營、陳各莊等。鄉(xiāng)土社會的一個特點即熟人社會，人們在生活上互相合作、天天見面，被社會學(xué)者形象地稱之為面對面的社群。

在行政爭議實質(zhì)性化解中，我們可充分利用這種熟人社會的特點，探索建立檢調(diào)銜接機制。對于符合適用于調(diào)解的行政監(jiān)督案件，與當(dāng)事人所在基層組織主動聯(lián)系，甚至可通過走訪詢問當(dāng)?shù)厥烊艘粤私猱?dāng)事人的實際情況與內(nèi)心真實需求，例如北京市第四中級人民法院2020年公布的案件中，有2個案件涉及村民養(yǎng)殖問題，其中就有一個案件當(dāng)事人不服法院行政判決，向北京市高級人民法院提起上訴。[9]無論是基于法律原因清退養(yǎng)殖場還是養(yǎng)殖場所在地被征收征用，涉及的并不僅僅是簡單的具體行政行為是否違法，我們要透過現(xiàn)象看本質(zhì)，要挖掘是否涉及民生問題。如相關(guān)的養(yǎng)殖動物補償款、土地租金補償、青貯飼料補償及停產(chǎn)停業(yè)損失補償?shù)仁欠竦轿唬欠裼绊懙疆?dāng)事人的生活維系與生存，以上情況都需要檢察干警深入村莊進行調(diào)查核實，了解相關(guān)情況，把握好情、理、法的微妙關(guān)系，這樣才有助于將爭議實質(zhì)化解。對于申請人訴求具有一定合理性，但通過法律途徑難以解決生活困難，且愿意在接受國家司法救助后息訴罷訪的，可以予以司法救助。[10]

當(dāng)然，行政爭議實質(zhì)性化解也不是一味地滿足當(dāng)事人的要求，對于法院判決并無不當(dāng)、缺乏法律依據(jù)支持當(dāng)事人申請監(jiān)督且不符合司法救助條件的案件，要做好釋法說理工作。此時，不妨利用基層社會網(wǎng)格化、熟人化的特點，在心理疏導(dǎo)的過程中適當(dāng)引入當(dāng)?shù)厝嗣裾{(diào)解員或當(dāng)?shù)氐赂咄亍⒂型娜藚⑴c往往能起到事半功倍的效果。

除了檢調(diào)銜接外，還可以邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、律師、專家學(xué)者、當(dāng)?shù)赜幸欢ㄉ鐣绊懥Φ娜藚⑴c行政案件公開聽證，聽取各方當(dāng)事人及利害關(guān)系人意見，堅持精準(zhǔn)監(jiān)督理念，圍繞爭議焦點，查明爭議事實，辨明爭議是非，通過多方力量，吸納民間智慧，檢民合作，多元主體共同參與，優(yōu)勢互補，將難啃的“硬骨頭”拿下，使監(jiān)督申請人息訴服判。如湖北付某與某區(qū)人民政府房屋拆遷安置補償糾紛監(jiān)督一案，因付某提交的證據(jù)與原審認定的關(guān)鍵事實相悖，為核實新證據(jù)的真實性、合法性，并掌握拆遷安置政策的制定背景、適用條件，湖北省人民檢察院決定組織公開聽證。由于關(guān)鍵證據(jù)《調(diào)查登記戶表》系先由涉遷戶填寫，再由村委會核對、上交并留存，村委會在其間發(fā)揮著重要的作用，故公開聽證過程中邀請所處村委會時任和現(xiàn)任村支部書記參加聽證，并請時任村支部書記說明本案關(guān)鍵證據(jù)《調(diào)查登記戶表》的形成過程。通過聽證，充分聽取了雙方當(dāng)事人及列席代表的陳述和意見，使申請人感受到了公平公正，并認識到自身對有關(guān)政策制定目的和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)存在偏頗認識，從而心悅誠服地接受了檢察機關(guān)的不支持監(jiān)督申請決定。[11]

（三）積極推進“十進百家、千人普法”活動

公民、法人或者其他組織與行政機關(guān)發(fā)生糾紛，主要有以下幾種解決渠道：行政復(fù)議、行政訴訟、檢察監(jiān)督和信訪。行政爭議經(jīng)過行政復(fù)議或者行政訴訟獲得最終確認后，當(dāng)事人仍然不服的，還可以通過檢察監(jiān)督獲得救濟，然而也往往因各種原因未能達到期望，導(dǎo)致程序空轉(zhuǎn)，事后救濟亦有力不能及或無能為力處，因此加大法律宣傳指引減少行政糾紛具有重要的意義?！皸鳂蚪?jīng)驗”來源于人民，服務(wù)于人民，“發(fā)動和依靠群眾”是“楓橋經(jīng)驗”的核心要義。[12]

北京市檢察機關(guān)積極開展的“十進百家、千人普法”活動，以普法活動為契機走進群眾這是對“楓橋經(jīng)驗”的一種較好運用。此項活動中尤其注重與村民委員會、居民委員會建立聯(lián)系，送法下鄉(xiāng)、送法進社區(qū)，針對行政爭議多發(fā)地區(qū)、重點領(lǐng)域、特殊人群提供普法宣傳活動，一是能從源頭上減少不必要的行政爭議發(fā)生，將爭議扼殺在萌芽階段;二是對于已經(jīng)發(fā)生的行政爭議通過法律宣傳工作能減少當(dāng)事人的抵觸心理，慢慢理解行政行為的合法性，從側(cè)面起到一定的化解作用;三是對于確有問題的行政爭議，有助于當(dāng)事人找法、用法，有效維護自己的合法權(quán)益，尋求適當(dāng)?shù)木葷緩?。同時，也要重視送法進機關(guān)，與行政機關(guān)加強溝通協(xié)作，開展交流活動，促進行政機關(guān)依法行政，從源頭上減少行政爭議的產(chǎn)生。

習(xí)近平總書記指出，“全面推進依法治國總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”。人民群眾對法治的要求越來越高，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大，行政爭議實質(zhì)性化解有利回應(yīng)了人民對公正司法、依法行政的要求。檢察機關(guān)充分運用“楓橋經(jīng)驗”，依靠群眾、走進群眾，綜合運用多方力量促進行政爭議實質(zhì)性化解，實現(xiàn)案結(jié)事了政和，為維護公平正義，建設(shè)法治中國貢獻檢察力量。

注釋：

[1]何家弘、劉品新：《證據(jù)法學(xué)》，法律出版社2004年版，第58頁。

[2]王萬華：《行政復(fù)議法的修改與完善——以“實質(zhì)性解決行政爭議“為視角》，《法學(xué)研究》2019年第5期。

[3]參見何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2016年版，第31頁。

[4]數(shù)據(jù)來源中國裁判文書網(wǎng)：https：//wenshu.court.

gov.cn/，最后訪問日期：2020年10月8日。

[5]參見雷樹虎：《“楓橋經(jīng)驗”發(fā)展演進的四重邏輯——從毛澤東到習(xí)近平》，《科學(xué)社會主義》2020年第3期。

[6]數(shù)據(jù)來源中國裁判文書網(wǎng)：https：//wenshu.court.

gov.cn/，最后訪問日期：2020年10月8日。

[7]參見閆晶晶：《登門溝通打開“心門”——最高檢大檢察官帶頭辦案，四級檢察院合力化解行政爭議》，《檢察日報》2020年8月19日。

[8]張相軍：《基層行政檢察作用發(fā)揮之難題破解》，《人民檢察》2020年第18期。

[9]參見北京市第四中級人民法院審理的案件（2019）京04行初1407號、（2019）京04行初1608號。

[10]參見中政委等發(fā)布的《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》（中政委（2014）3號）。

[11]參見最高人民檢察院第七檢察廳2020年1月3日印發(fā)的《加強行政檢察監(jiān)督促進行政爭議實質(zhì)性化解典型案例（第一批）》。

[12]參見尹麗蓉：《新時代“楓橋經(jīng)驗”在基層社會治理的實踐與思考》，《法制與社會》2020年第25期。