張永紅 宋冬冬 張玉波 史宏軍

摘要：在“建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”政策背景下，各地在現(xiàn)有特許經(jīng)營實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，相繼開始摸索自然資源保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營的制度構(gòu)建。通過對(duì)寧夏4個(gè)自然保護(hù)區(qū)特許經(jīng)營情況進(jìn)行實(shí)地考察，摸清寧夏自然保護(hù)地的自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營基本現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)寧夏自然保護(hù)地特許經(jīng)營制度目前尚不規(guī)范，實(shí)踐中也存在一些問題，如開發(fā)與保護(hù)矛盾尖銳、生態(tài)維護(hù)資金短缺、保護(hù)地類型重疊以及特許經(jīng)營主體、范圍、監(jiān)管等混亂不明等。文章對(duì)這些問題進(jìn)行分析與研究，提出自然保護(hù)地自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營制度的完善路徑。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)地；特許經(jīng)營；制度完善

中圖分類號(hào)：F205文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）01-0060-10

基金項(xiàng)目：自然資源部法治研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開放基金重點(diǎn)資助項(xiàng)目“基于RMA的新西蘭自然資源管理體制研究”（CUGFP-1901）；自然資源部法治研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開放基金項(xiàng)目“光伏產(chǎn)業(yè)用地監(jiān)管制度研究”（CUGFP-1806）；自然資源部法治研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開放基金項(xiàng)目“自然保護(hù)地特許經(jīng)營法律制度研究”（CUGFZ-2006）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與能源法制創(chuàng)新”（CUG170629）；中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院青年教師成長(zhǎng)基金項(xiàng)目“創(chuàng)新發(fā)展理念下的可再生能源法制研究”（CUGGG-1702）。

作者簡(jiǎn)介：張永紅，寧夏自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)核算中心正高級(jí)工程師；宋冬冬（通訊作者，共同第一作者），中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院副教授；張玉波，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院碩士研究生；史宏軍，寧夏自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)核算中心高級(jí)工程師。

一、問題的提出

2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》指出，要制定自然保護(hù)地控制區(qū)經(jīng)營性項(xiàng)目特許經(jīng)營管理辦法，建立健全特許經(jīng)營制度，鼓勵(lì)原住居民參與特許經(jīng)營活動(dòng)，探索自然資源所有者參與特許經(jīng)營收益分配機(jī)制[1]。2020年1月，寧夏回族自治區(qū)黨委辦公廳、自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)的《寧夏建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系實(shí)施意見》也提出，要制定自然保護(hù)地準(zhǔn)入負(fù)面清單，探索建立自然保護(hù)地控制區(qū)經(jīng)營性項(xiàng)目特許經(jīng)營管理制度[2]。在此政策背景下，越來越多的自然保護(hù)地將會(huì)對(duì)其自然資源資產(chǎn)采取特許經(jīng)營。中國特許經(jīng)營起源于20世紀(jì)90年代風(fēng)景名勝區(qū)等自然保護(hù)地出現(xiàn)的經(jīng)營權(quán)出讓現(xiàn)象。經(jīng)過近三十年的發(fā)展，我國自然保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)的特許經(jīng)營已經(jīng)初具規(guī)模，在實(shí)踐過程中探索出了不同的模式及經(jīng)驗(yàn)。然而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，寧夏地區(qū)自然保護(hù)地內(nèi)的特許經(jīng)營制度還存在很多弊端，與我國建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的目標(biāo)仍有較大差距。因此，迫切需要探索建立一套責(zé)權(quán)清晰、統(tǒng)一規(guī)范的符合我國國情的自然保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營制度。

自然保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營是依據(jù)自然保護(hù)地的設(shè)立目的，為社會(huì)公眾提供高質(zhì)量的游憩服務(wù)，由保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)經(jīng)過公平競(jìng)爭(zhēng)程序選擇有資質(zhì)的受許人，依法授權(quán)其在保護(hù)地內(nèi)開展規(guī)定期限、性質(zhì)、范圍和數(shù)量的非資源消耗性經(jīng)營活動(dòng)并獲得收益，接受保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)等部門的管理和監(jiān)督，同時(shí)繳納特許經(jīng)營費(fèi)的過程[3]。依據(jù)《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》，自然保護(hù)地特許經(jīng)營所依托的自然資源資產(chǎn)是指自然資源中產(chǎn)權(quán)主體明確、產(chǎn)權(quán)邊界清晰、可給人類帶來福利的稀缺性物質(zhì)資產(chǎn)。在我國“建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”進(jìn)程中，自然保護(hù)地特許經(jīng)營作為其中重要一環(huán)，是自然保護(hù)地建設(shè)過程中緩解公共財(cái)政壓力、提高生態(tài)治理效率、激活社會(huì)資本活力的重要工具[4]。當(dāng)前全國各地都在進(jìn)行自然保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營的探索實(shí)踐，本文以寧夏為例對(duì)相關(guān)自然保護(hù)地進(jìn)行特許經(jīng)營的實(shí)踐調(diào)研，從而審視我國制度改革現(xiàn)狀，探討我國自然保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營制度存在的實(shí)踐問題。

寧夏是祖國西北重要的生態(tài)安全屏障，自然保護(hù)地類型豐富。截至2018年底，全區(qū)內(nèi)共有自然保護(hù)地125個(gè)，共包括自然保護(hù)區(qū)14個(gè)，風(fēng)景名勝區(qū)4個(gè)，地質(zhì)公園4個(gè)，國家級(jí)礦山公園1個(gè)，森林公園11個(gè)，濕地公園24個(gè)，國家級(jí)沙漠公園4個(gè)，國家級(jí)沙化土地封禁區(qū)5個(gè)[5]。為了進(jìn)行寧夏自然保護(hù)地特許經(jīng)營實(shí)踐研究，特選取了寧夏回族自治區(qū)內(nèi)4個(gè)具有代表性的自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，分別為賀蘭山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、哈巴湖國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、沙坡頭國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)以及沙湖自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)，基本情況如表1。

調(diào)研對(duì)象是寧夏自然保護(hù)區(qū)利益相關(guān)者，是能夠影響自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和發(fā)展或受自然保護(hù)建設(shè)和發(fā)展影響的個(gè)人或者組織。調(diào)研采取了問卷調(diào)查、書面調(diào)研與座談會(huì)訪談相結(jié)合的實(shí)施方式，其中具體的調(diào)查對(duì)象以及問卷調(diào)查基本數(shù)據(jù)如表2所示。綜合調(diào)查問卷結(jié)果和會(huì)議訪談?dòng)涗浀荣Y料，下文將對(duì)寧夏被調(diào)研保護(hù)區(qū)的特許經(jīng)營實(shí)踐現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

二、寧夏自然保護(hù)地特許經(jīng)營實(shí)踐機(jī)制及其運(yùn)行現(xiàn)狀

1.寧夏特許經(jīng)營實(shí)踐機(jī)制的構(gòu)成要素

自然保護(hù)地內(nèi)的特許經(jīng)營作為將私人資本引入公共領(lǐng)域的一種手段，所牽涉的利益主體眾多，主要包括國家、當(dāng)?shù)卣?、保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)、各層級(jí)經(jīng)營者以及當(dāng)?shù)鼐用竦?，不同主體在特許經(jīng)營機(jī)制中擔(dān)任的角色和責(zé)任也不盡相同。寧夏自然保護(hù)地對(duì)自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營機(jī)制的探索實(shí)踐，以《寧夏建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系實(shí)施意見》等政策文件為指導(dǎo)，依托寧夏自然保護(hù)地自然資源資產(chǎn)及當(dāng)?shù)靥厣?，遵循特許經(jīng)營基本原則形成了相應(yīng)的構(gòu)成要素，具體包括授權(quán)許可、合同機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制以及社區(qū)參與等。

針對(duì)授權(quán)主體，保護(hù)地內(nèi)的自然資源絕大多數(shù)屬國家所有，即全民所有，應(yīng)由相關(guān)主體代表行使自然資源國家所有權(quán)。依據(jù)《建立國家公園體制總體方案》，國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)由中央政府和省級(jí)政府分級(jí)行使，條件成熟時(shí)，逐步過渡到由中央政府直接行使。而對(duì)于自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等保護(hù)地，一般是將當(dāng)?shù)卣鳛閲凶匀毁Y源所有權(quán)的行使者，由保護(hù)地所在政府代表國家行使自然資源所有權(quán)，對(duì)特許經(jīng)營進(jìn)行授權(quán)。寧夏自然保護(hù)地內(nèi)的特許經(jīng)營，主要是由當(dāng)?shù)卣蜃匀槐Ｗo(hù)地管理機(jī)構(gòu)作為代表進(jìn)行特許。

至于授權(quán)方式，依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第十二條的規(guī)定，有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可。第五十三條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式實(shí)施上述行政許可，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。由此，自然保護(hù)地內(nèi)的特許經(jīng)營授權(quán)應(yīng)當(dāng)通過公開招投標(biāo)等形式，還須經(jīng)過申請(qǐng)、審批、登記發(fā)證等程序才能獲得特許經(jīng)營權(quán)，以保證特許經(jīng)營的公益性及公平性。此外，《中華人民共和國物權(quán)法》第一百一十九條規(guī)定，國家實(shí)行自然資源有償使用制度。因此，寧夏當(dāng)?shù)亻_展自然保護(hù)地特許經(jīng)營也需通過申請(qǐng)審批、招投標(biāo)等方式并且經(jīng)過相應(yīng)手續(xù)及程序獲得授權(quán)并繳納特許經(jīng)營費(fèi)方可進(jìn)行。

特許經(jīng)營合同是授權(quán)主體與經(jīng)營者簽訂的確定雙方權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，其中包括對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目范圍、年限、特許經(jīng)營費(fèi)以及雙方各自享受的權(quán)利以及應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)等方面的規(guī)定。寧夏自然保護(hù)地內(nèi)大多數(shù)特許經(jīng)營都簽訂了特許經(jīng)營協(xié)議，并約定了經(jīng)營者、管理者、授權(quán)者等相關(guān)主體的權(quán)限和責(zé)任。經(jīng)營者可以在特許期限內(nèi)對(duì)自然資源進(jìn)行利用并獲取收益，同時(shí)也要接受合同以及管理機(jī)構(gòu)的約束及監(jiān)管。雖然自然保護(hù)地內(nèi)的特許經(jīng)營受到行政許可法的調(diào)整，帶有一定的公法性質(zhì)，但是特許經(jīng)營權(quán)可以表現(xiàn)為物質(zhì)或直接的經(jīng)濟(jì)利益，也具備私法效力。

在特許經(jīng)營合同內(nèi)容中，對(duì)特許經(jīng)營范圍的限定是重中之重。以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系實(shí)際上也是國家為公眾提供的公共產(chǎn)品，而自然保護(hù)地內(nèi)的特許經(jīng)營本質(zhì)上是由社會(huì)資本代替國家政府提供公共服務(wù)及產(chǎn)品，以達(dá)到提高服務(wù)質(zhì)量和管理效率的首要目的[6]。寧夏自然保護(hù)地內(nèi)的特許經(jīng)營協(xié)議中大多規(guī)定了特許的項(xiàng)目及其范圍，但是特許經(jīng)營范圍的限定尚未有明確的法律依據(jù)，目前，特許經(jīng)營項(xiàng)目具有廣泛性和隨意性。在此基礎(chǔ)上，寧夏特許經(jīng)營的范圍及年限的確定應(yīng)當(dāng)以公益性為前提，避免出現(xiàn)管理者追本逐利以及權(quán)力放任而使特許經(jīng)營項(xiàng)目泛化的現(xiàn)象。

監(jiān)管機(jī)制也是特許經(jīng)營制度的核心內(nèi)容。自然保護(hù)地體系作為我國生態(tài)建設(shè)的核心載體，對(duì)保護(hù)地內(nèi)的自然資源資產(chǎn)進(jìn)行利用的行為具有一定外部性，需要受到相應(yīng)管理和約束。寧夏正在積極落實(shí)對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)的特許經(jīng)營采用經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)分離的模式，這種模式有利于各主體各司其職，發(fā)揮資源利用和管理的最大效率。自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)作為政府派出型機(jī)關(guān)或事業(yè)單位，承擔(dān)保護(hù)地內(nèi)的管理維護(hù)職責(zé)，代表當(dāng)?shù)卣畬徍?、選定經(jīng)營者并與其簽訂特許經(jīng)營合同，對(duì)保護(hù)地內(nèi)的特許經(jīng)營活動(dòng)以及合同進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)展開科研教育、環(huán)境維護(hù)等活動(dòng)。

當(dāng)?shù)鼐用褚彩菍幭淖匀槐Ｗo(hù)地內(nèi)的利益相關(guān)者，保護(hù)地的資源開發(fā)、集體土地征收等均會(huì)對(duì)其經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生影響?！督夜珗@體制總體方案》指出，要健全嚴(yán)格保護(hù)管理制度，開發(fā)建設(shè)活動(dòng)必須在不損害原住居民生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)上進(jìn)行；要完善社會(huì)參與機(jī)制，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用窕蚱溟_辦的企業(yè)參與國家公園內(nèi)特許經(jīng)營項(xiàng)目?！秾幭慕⒁試夜珗@為主體的自然保護(hù)地體系實(shí)施意見》也提出，要鼓勵(lì)原住居民、因自然保護(hù)地整合優(yōu)化轉(zhuǎn)產(chǎn)企業(yè)等參與特許經(jīng)營活動(dòng)，探索建立自然資源所有者參與特許經(jīng)營收益分配機(jī)制；要探索全民共享機(jī)制，引導(dǎo)控制區(qū)內(nèi)的原住居民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。因此，寧夏政府在進(jìn)行特許經(jīng)營的同時(shí)也要顧及附近居民的利益，通過雇傭員工、吸納入股、授予其餐飲承包等特許經(jīng)營權(quán)等方式使附近居民參與特許經(jīng)營，增加就業(yè)及收入來反哺社區(qū)。

2.寧夏特許經(jīng)營實(shí)踐機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀

寧夏自然保護(hù)地特許經(jīng)營主要集中在旅游產(chǎn)業(yè)，經(jīng)營內(nèi)容十分廣泛，基本采取旅游經(jīng)營與旅游管理分離的模式，由專業(yè)的經(jīng)營公司獲得特許經(jīng)營權(quán)從經(jīng)營保護(hù)區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目中營利，保護(hù)地管理局則逐漸不再承擔(dān)經(jīng)營職能，而只承擔(dān)監(jiān)督管理、監(jiān)測(cè)保護(hù)、科研教育等職責(zé)。特許經(jīng)營對(duì)于盤活自然資源資產(chǎn)、帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展以及附近居民就業(yè)、提供更好的休憩服務(wù)等方面都起到了顯著的作用。

首先，在寧夏特許經(jīng)營授權(quán)許可方面，授權(quán)主體多元不一。主要由自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)或當(dāng)?shù)卣鳛樽匀槐Ｗo(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)所有者的代表進(jìn)行授權(quán)，此外還包括相關(guān)行業(yè)的管理部門，如寧夏賀蘭山國家森林公園特許經(jīng)營的授權(quán)主體為寧夏回族自治區(qū)林業(yè)和草原局。授權(quán)主體以法律法規(guī)、可持續(xù)發(fā)展、公眾服務(wù)等為標(biāo)準(zhǔn)判斷該特許經(jīng)營項(xiàng)目能否準(zhǔn)入自然資源保護(hù)區(qū)，但沒有統(tǒng)一的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。受許者獲得特許經(jīng)營權(quán)的方式包括申請(qǐng)獲批、招投標(biāo)、租賃流轉(zhuǎn)等多種形式。特許經(jīng)營者與授權(quán)主體之間大多簽訂了相應(yīng)的特許經(jīng)營合同。特許經(jīng)營人會(huì)向授權(quán)主體繳納一定比例的特許經(jīng)營費(fèi)用，其標(biāo)準(zhǔn)通常是經(jīng)過接待游客量、景區(qū)門票和經(jīng)營收入的核算在合同中確定。

其次，針對(duì)開發(fā)經(jīng)營情況，由于寧夏關(guān)于特許經(jīng)營的范圍還未有明確規(guī)定，保護(hù)地內(nèi)可從事的經(jīng)營項(xiàng)目比較廣泛，問卷中所列舉的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維護(hù)、餐飲、住宿、交通、攝影攝像、節(jié)慶項(xiàng)目以及商品銷售服務(wù)等常見的經(jīng)營項(xiàng)目均有涉及。而對(duì)于自然保護(hù)地內(nèi)不同的特許經(jīng)營項(xiàng)目，其經(jīng)營期限也并不統(tǒng)一。調(diào)研結(jié)果顯示，78.5%的經(jīng)營者近三年經(jīng)營處于非盈利狀態(tài)。且受新冠肺炎疫情影響，自2020年1月，寧夏回族自治區(qū)資源保護(hù)地的客流量銳減，加之文旅部出臺(tái)的有關(guān)針對(duì)軍人、醫(yī)護(hù)人員及其子女減免門票的優(yōu)惠政策，使得今年多數(shù)自然資源保護(hù)地內(nèi)的經(jīng)營項(xiàng)目處于虧損狀態(tài)。

在特許經(jīng)營監(jiān)督管理方面，寧夏自然保護(hù)地內(nèi)從事的經(jīng)營項(xiàng)目一般都要受到自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)卣谋O(jiān)管。管理機(jī)構(gòu)著重監(jiān)測(cè)特許經(jīng)營對(duì)保護(hù)地生態(tài)環(huán)境的影響，當(dāng)?shù)卣鳛楣芾頇C(jī)構(gòu)的上級(jí)部門，則是對(duì)項(xiàng)目合同、經(jīng)營情況的統(tǒng)籌監(jiān)管。此外，不同的經(jīng)營內(nèi)容還受到特定行業(yè)監(jiān)管部門管理，例如寧夏特許經(jīng)營的住宿項(xiàng)目涉及的消防安全、衛(wèi)生等各項(xiàng)內(nèi)容，要通過應(yīng)急管理局、公安局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以及衛(wèi)生許可部門等業(yè)務(wù)主管部門的審批及監(jiān)管。作為監(jiān)管主體，自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施定期巡查、實(shí)時(shí)監(jiān)管，但是由于其主要職權(quán)在于維護(hù)環(huán)境、保護(hù)綠色生態(tài)，因此，監(jiān)管主要針對(duì)環(huán)境管理方面，對(duì)可能出現(xiàn)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)提前預(yù)警，以減少經(jīng)營行為對(duì)環(huán)境造成的不良影響。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，特許經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)管理、合同實(shí)施管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面則主要是由經(jīng)營主體的上級(jí)管理部門或授權(quán)主體進(jìn)行監(jiān)管，如西夏王陵景區(qū)的經(jīng)營主體實(shí)際是寧夏銀川市國資委下設(shè)的投資運(yùn)營公司管理的國有企業(yè)，其經(jīng)營行為及經(jīng)濟(jì)績(jī)效等由投資運(yùn)營公司進(jìn)行監(jiān)管和考核，而西夏王陵風(fēng)景名勝區(qū)管理處不負(fù)責(zé)具體的經(jīng)營監(jiān)管，僅是對(duì)進(jìn)入景區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目是否符合保護(hù)地總體規(guī)劃等事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)價(jià)監(jiān)管。

最后，在居民利益保障方面，保護(hù)地內(nèi)實(shí)施特許經(jīng)營制度帶動(dòng)了當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)，拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，使附近居民獲益。隨機(jī)調(diào)查的對(duì)象中，過半數(shù)居民對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)施經(jīng)營項(xiàng)目表示支持，沙湖保護(hù)區(qū)內(nèi)的特許經(jīng)營項(xiàng)目更是有近90%的員工為附近居民，這表明該制度增加了附近居民的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入。但附近居民參與社區(qū)共管共建以及特許經(jīng)營決策管理的活動(dòng)較少，通過對(duì)對(duì)應(yīng)問題結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，高達(dá)50%的受訪居民不清楚什么是共管共建，這表明相關(guān)制度政策普及程度不高。

三、寧夏自然保護(hù)地特許經(jīng)營實(shí)踐存在的問題

通過對(duì)寧夏回族自治區(qū)境內(nèi)4個(gè)典型的自然保護(hù)區(qū)特許經(jīng)營情況進(jìn)行實(shí)證調(diào)研，可以看到寧夏自然保護(hù)地特許經(jīng)營已經(jīng)積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不同保護(hù)區(qū)內(nèi)特許經(jīng)營各具特色。與此同時(shí)，寧夏自然保護(hù)地特許經(jīng)營實(shí)踐中也存在一定的缺陷和問題，具體如下：

1.開發(fā)與保護(hù)的矛盾突出

2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》提出，要構(gòu)建統(tǒng)一的自然保護(hù)地分類分級(jí)管理體制，構(gòu)建科學(xué)合理的自然保護(hù)地體系。自然保護(hù)地按生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度高低依次分為國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園三類。其中，國家公園和自然保護(hù)區(qū)實(shí)行分區(qū)管控，原則上核心保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動(dòng)；自然公園原則上按一般控制區(qū)管理，限制人為活動(dòng)?；诖吮尘?，自然保護(hù)地內(nèi)建立特許經(jīng)營制度是為了協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)非消耗性經(jīng)營，但在實(shí)踐中卻存在經(jīng)營行為對(duì)開發(fā)與保護(hù)不能兼顧的窘境。

一方面，在商人本質(zhì)逐利的背景下，過去的自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)又未能分清保護(hù)地建設(shè)的主次目的，在缺乏財(cái)政投入下大力推進(jìn)資源開發(fā)利用的同時(shí)忽略了自然保護(hù)地的生態(tài)性和公益性，使自然保護(hù)地內(nèi)進(jìn)行的特許經(jīng)營很容易凌駕于自然保護(hù)地環(huán)境價(jià)值之上，違背自然保護(hù)地設(shè)立目的。據(jù)對(duì)保護(hù)地附近居民進(jìn)行問卷調(diào)查的結(jié)果，過去部分保護(hù)地內(nèi)存在污染經(jīng)營、亂搭亂建等對(duì)環(huán)境造成破壞的行為，黨的十八大之后對(duì)生態(tài)保護(hù)監(jiān)管力度加大才逐漸有所改善。此外，有當(dāng)?shù)鼐用穹从成澈c哈巴湖生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)有房車度假基地等特許經(jīng)營項(xiàng)目，存在部分項(xiàng)目過于高端、公眾參與性不高的情況，與自然保護(hù)地全民共享的初衷背道而馳。另一方面，在我國全面推進(jìn)生態(tài)建設(shè)、提出建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系后，相關(guān)部門又對(duì)保護(hù)地內(nèi)的開發(fā)經(jīng)營許可有矯枉過正之嫌，影響附近居民的正常生活。寧夏保護(hù)地內(nèi)一些社區(qū)居民因保護(hù)地建設(shè)維護(hù)需要不能進(jìn)行消耗性生產(chǎn)經(jīng)營，有關(guān)部門在實(shí)踐國家公園體制機(jī)制過程中又對(duì)特許項(xiàng)目審批采取“一刀切”模式，使居民生存發(fā)展難以為繼。如部分居民的耕地被劃入哈巴湖自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，其農(nóng)業(yè)設(shè)施均被撤掉，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)難以繼續(xù)發(fā)展，相關(guān)經(jīng)營主體試圖通過承包土地發(fā)展農(nóng)家樂形式的旅游產(chǎn)業(yè)，但是卻因其處在保護(hù)地試驗(yàn)區(qū)內(nèi)而不能進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)家樂旅游因缺乏廁所等設(shè)施其吸引力也大打折扣。再如寧夏鹽池地區(qū)農(nóng)民牧羊有幾千年的歷史，但是保護(hù)地內(nèi)實(shí)行的禁牧政策卻大大影響了羊群的生產(chǎn)繁殖，從而影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)開發(fā)與保護(hù)界限不明，發(fā)展與保護(hù)之間存在突出矛盾，亟須明確特許經(jīng)營制度的定位和目的，使得保護(hù)與發(fā)展并行。

2.經(jīng)營主體不明

根據(jù)調(diào)研情況，寧夏自然保護(hù)地內(nèi)特許經(jīng)營的受許者主要有國營、股份和私營三類，其中國營和股份經(jīng)營者占比達(dá)70%。主要是由原自然資源管理部門或地方政府授權(quán)并出資設(shè)立的文化旅游投資公司，通過申請(qǐng)或租賃的方式取得在自然保護(hù)地內(nèi)實(shí)施經(jīng)營的權(quán)利，并且大多數(shù)是對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)的園區(qū)整體項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營。而私營主體大部分是與園區(qū)項(xiàng)目的經(jīng)營主體簽訂合作或租賃協(xié)議，取得某一項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)。因此，寧夏保護(hù)地內(nèi)的特許經(jīng)營多采用由政府及相關(guān)部門投資成立的國有企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營，或是由國資委以自然資源資產(chǎn)入股企業(yè)參與分紅的模式，管理者與經(jīng)營者實(shí)質(zhì)上并沒有分開，對(duì)保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)的特許經(jīng)營權(quán)實(shí)際上仍是由政府壟斷。此外，當(dāng)前寧夏部分自然保護(hù)地，如賀蘭山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)滾鐘口景區(qū)，還存在由保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)作為經(jīng)營主體進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)的現(xiàn)象，保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)及當(dāng)?shù)卣墓芾砺毮芘c經(jīng)營權(quán)限相混淆，不利于政府機(jī)構(gòu)發(fā)揮監(jiān)督管理職能。

在授權(quán)形式上，首先，授權(quán)主體并不明確，既有保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)卣?，也有林草局等資源主管部門，其分權(quán)并無相關(guān)依據(jù)。其次，寧夏自然保護(hù)地特許經(jīng)營者的確定并非經(jīng)過招投標(biāo)的公開競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而是主要由授權(quán)主體直接決策委托某公司經(jīng)營，且特許經(jīng)營的授權(quán)審批具體程序及相關(guān)制度也并未明晰，此種方式并不能保障程序的公開公平，容易產(chǎn)生相關(guān)主體為一己私利而以權(quán)謀私的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，對(duì)于受許人資質(zhì)的審核也并未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，尚未建立對(duì)受許者的獎(jiǎng)懲、淘汰及退出機(jī)制，保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)以及上級(jí)部門對(duì)經(jīng)營主體的績(jī)效考核結(jié)果僅限于對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)以及對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行獎(jiǎng)懲、職位變動(dòng)，并不會(huì)導(dǎo)致企業(yè)的淘汰或更換。

3.特許經(jīng)營內(nèi)容不清

寧夏自然保護(hù)地關(guān)于特許經(jīng)營的范圍限定并不明晰，對(duì)于何種經(jīng)營應(yīng)當(dāng)由管理局進(jìn)行、何種經(jīng)營可以委托給專業(yè)的經(jīng)營公司并沒有具體規(guī)定。在此前提下，多數(shù)經(jīng)營者營業(yè)執(zhí)照所規(guī)定的范圍即其特許經(jīng)營范圍，并未存在其他特殊限制。通過對(duì)寧夏保護(hù)地內(nèi)特許經(jīng)營項(xiàng)目范圍的統(tǒng)計(jì)，過去寧夏保護(hù)區(qū)內(nèi)的特許經(jīng)營范圍較為廣泛，集中在旅游業(yè)的包括住宿、餐飲、文旅商店經(jīng)營、交通、纜車、索道等商業(yè)化項(xiàng)目，同時(shí)也包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等特色項(xiàng)目。哈巴湖內(nèi)建設(shè)的農(nóng)家樂鹿苑在2019年被評(píng)為寧夏十大特色旅游景點(diǎn)，鹽池地區(qū)種植的蕎麥更是出口日本，此外還有電信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。由于寧夏當(dāng)?shù)夭⑽葱纬商卦S經(jīng)營的地方性法規(guī)，當(dāng)?shù)卣肮芾頇C(jī)構(gòu)對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目范圍具有較大的自由解釋權(quán)限，導(dǎo)致一些過度開發(fā)的商業(yè)項(xiàng)目，如玻璃棧道等，出現(xiàn)在保護(hù)地內(nèi)，違背了自然保護(hù)地作為公共產(chǎn)品的公益性和本真性，存在經(jīng)營項(xiàng)目泛化的現(xiàn)象。同時(shí)，設(shè)立自然保護(hù)地體系的價(jià)值追求之一是提供公共服務(wù)，政府作為自然保護(hù)地的建設(shè)管理主體，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維護(hù)等公益性項(xiàng)目的投入，而不能通過將其設(shè)定為特許經(jīng)營項(xiàng)目而進(jìn)行責(zé)任轉(zhuǎn)嫁，最終使公眾背負(fù)該成本。

在特許經(jīng)營的年限上，各保護(hù)地內(nèi)被許可經(jīng)營的期限普遍較長(zhǎng)，有些甚至無期限限制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，園區(qū)整體項(xiàng)目以及索道等投入較大的項(xiàng)目經(jīng)營年限均在20年以上，餐飲、住宿服務(wù)等也有長(zhǎng)達(dá)10年的經(jīng)營期限，商品銷售或其他以租賃方式經(jīng)營的項(xiàng)目則多采取一年一簽的形式。一方面，這與特許經(jīng)營主要是旅游業(yè)務(wù)有關(guān)，因?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)地內(nèi)的景觀屬于非消耗性永久存在，經(jīng)營主體可以依托于此長(zhǎng)久經(jīng)營；同時(shí)索道等大型項(xiàng)目的建設(shè)需要投入較多，經(jīng)營期限偏短不利于其回收成本、獲取收益。另一方面，經(jīng)營主體的確定缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也導(dǎo)致了經(jīng)營年限過長(zhǎng)。因?yàn)椴糠纸?jīng)營主體是國有企業(yè)且直接由授權(quán)主體決策確定，不存在替代和退出機(jī)制，也就沒有必要限制經(jīng)營期限。但這不利于市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，還可能產(chǎn)生經(jīng)營主體對(duì)于提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的懈怠，影響公眾體驗(yàn)。

4.特許經(jīng)營監(jiān)管混亂

首先，因規(guī)劃重疊導(dǎo)致產(chǎn)生空間權(quán)屬糾紛的風(fēng)險(xiǎn)較大。如寧夏回族自治區(qū)的各類自然保護(hù)地重復(fù)命名的多達(dá)38處，沙坡頭國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)加掛國家沙漠公園、國家級(jí)沙化土地封禁區(qū)、國家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)、省級(jí)濕地公園、5A級(jí)景區(qū)等八塊牌子，造成權(quán)屬不明、職責(zé)不清的情形。此外，盡管規(guī)劃編制過程中相互銜接互不干涉，但在實(shí)際執(zhí)行中可能因?yàn)榧夹g(shù)條件限制、測(cè)算不精確等問題導(dǎo)致范圍重疊，從而影響經(jīng)營項(xiàng)目的實(shí)施。如西夏王陵景區(qū)內(nèi)既有歷史文物古跡，又與賀蘭山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的范圍有重疊，還有一定的軍事用地，故景區(qū)在管理運(yùn)營過程中，會(huì)有文物管理部門、自然資源保護(hù)部門、軍區(qū)等多部門的參與，存在管理混亂的問題。在歸屬不清、開發(fā)界限不清的情況下，特許經(jīng)營的發(fā)展會(huì)受到較大的制約。

其次，寧夏自然保護(hù)地特許經(jīng)營尚處于探索階段，各保護(hù)區(qū)內(nèi)尚未制訂完善的特許經(jīng)營管理辦法，監(jiān)管依據(jù)尚未明確。寧夏的特許經(jīng)營主要集中在旅游業(yè)務(wù)，其中涉及的范圍較為廣泛，牽扯主體較多，形成了九龍治水的情形。在實(shí)際情況中，經(jīng)營主體不僅受到行政管理和行業(yè)歸屬管理，國資委下設(shè)的國有經(jīng)營企業(yè)還要接受政府為統(tǒng)籌整合資源形成的相關(guān)文化旅游投資集團(tuán)對(duì)其進(jìn)行的上級(jí)監(jiān)管，各個(gè)監(jiān)管主體權(quán)限不一致，存在重疊混亂情形。并且保護(hù)區(qū)管理局雖承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，但其對(duì)特許經(jīng)營的監(jiān)管僅限于生態(tài)保護(hù)方面，沒有更多的權(quán)限進(jìn)行具體經(jīng)營上的監(jiān)督。對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目的監(jiān)管評(píng)價(jià)等也僅限于對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行獎(jiǎng)懲、職位變動(dòng)，并不能直接懲處不法經(jīng)營行為或是限制、撤銷不法經(jīng)營主體在保護(hù)區(qū)內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)利，并未建立特許經(jīng)營的退出機(jī)制，也不存在引入中立第三方進(jìn)行評(píng)估監(jiān)測(cè)等，監(jiān)管機(jī)制并不完善。

四、寧夏自然保護(hù)地特許經(jīng)營制度完善的建議

1.堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先理念

首先，在自然保護(hù)地內(nèi)開展自然資源資產(chǎn)的特許經(jīng)營，必須明確自然保護(hù)地設(shè)立的目的是特許經(jīng)營制度的前提。建設(shè)自然保護(hù)地的目的包括保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源、服務(wù)社會(huì)發(fā)展、協(xié)調(diào)人與自然和諧共生三個(gè)方面[7]?！蛾P(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》指出，生態(tài)教育、自然體驗(yàn)、生態(tài)旅游等活動(dòng)的開展，是以保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性為前提的。應(yīng)當(dāng)說，自然保護(hù)地的開發(fā)建設(shè)必須把保護(hù)放在首位，在保護(hù)基礎(chǔ)上進(jìn)行合理開發(fā)建設(shè)。

其次，自然保護(hù)地內(nèi)的特許經(jīng)營制度存在多重目的，包括強(qiáng)化對(duì)自然保護(hù)地的保護(hù)和管理、吸收社會(huì)資金盤活自然資源資產(chǎn)、提升自然保護(hù)地休憩服務(wù)水平等。作為利用自然保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)的一種方式，特許經(jīng)營制度的核心作用在于協(xié)調(diào)開發(fā)和保護(hù)的關(guān)系，防止開發(fā)程度超出自然生態(tài)系統(tǒng)的承載力[8]。其實(shí)質(zhì)是對(duì)自然資源利用的一種限制和監(jiān)管，根本目的仍是對(duì)自然保護(hù)地的保護(hù)和管理。

綜上所述，實(shí)行自然保護(hù)地特許經(jīng)營制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)第一的理念，在不破壞自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)資源高效利用、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等其他目的。此外，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)齊財(cái)政資金短板，使自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)將主要精力放到生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)上來。

2.厘清經(jīng)營主體

特許經(jīng)營制度的本質(zhì)是在公共領(lǐng)域引入私人資本。保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)或政府以各種方式參與經(jīng)營，會(huì)導(dǎo)致自然保護(hù)地管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)混亂，形成單一企業(yè)的壟斷之勢(shì)，違背市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)原則和自然保護(hù)地公益性的追求。應(yīng)當(dāng)明確將管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，避免當(dāng)?shù)卣白匀槐Ｗo(hù)地管理機(jī)構(gòu)直接或間接進(jìn)行特許經(jīng)營活動(dòng)，明晰自然保護(hù)地定位，財(cái)政撥付充足經(jīng)費(fèi)以保障自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管職權(quán)的履行，使不同主體能夠各司其職，發(fā)揮特許經(jīng)營制度的最大效用。

特許經(jīng)營制度作為政府對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行管理規(guī)制的政策性工具，應(yīng)當(dāng)通過立法將保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營制度進(jìn)行確定。依據(jù)行政許可法的相關(guān)規(guī)定，法律、行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；均尚未制定的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以設(shè)定臨時(shí)行政許可。當(dāng)前，寧夏尚未形成特許經(jīng)營的相關(guān)法規(guī)政策規(guī)定，國家公園試點(diǎn)正在陸續(xù)出臺(tái)特許經(jīng)營暫行辦法等法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)在全國盡快形成相應(yīng)的管理辦法和實(shí)施與管理標(biāo)準(zhǔn)，明確特許經(jīng)營的準(zhǔn)入與退出機(jī)制。

在特許經(jīng)營主體的確定程序上，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一相應(yīng)授權(quán)主體作為國有自然資源資產(chǎn)代表者進(jìn)行經(jīng)營授權(quán)，明確授權(quán)依據(jù)。對(duì)于授權(quán)方式，可以借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)，依據(jù)申請(qǐng)主體提供的價(jià)格、經(jīng)營承諾、信譽(yù)程度、財(cái)務(wù)狀況等標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行資質(zhì)評(píng)估，采用公平有序的招投標(biāo)形式擇優(yōu)確定經(jīng)營主體，簽訂特許經(jīng)營合同。此外，還應(yīng)制定相關(guān)規(guī)章、辦法以明確相應(yīng)的特許經(jīng)營授權(quán)審批手續(xù)及程序進(jìn)行公示公開，形成相應(yīng)的制度保障。在經(jīng)營過程中進(jìn)行有效的監(jiān)管評(píng)估，形成完善的獎(jiǎng)懲、淘汰機(jī)制，避免經(jīng)營主體在缺乏監(jiān)管與替換的壓力下懈怠經(jīng)營，影響公眾體驗(yàn)。

3.明確經(jīng)營內(nèi)容

特許經(jīng)營作為一種行政許可的設(shè)定，是對(duì)我國全民所有自然資源進(jìn)行使用和經(jīng)營，因此，國家出于公共利益的考慮將其適用范圍進(jìn)行了一定限制。自然保護(hù)地內(nèi)的特許經(jīng)營發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)原則和標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮現(xiàn)有旅游開發(fā)狀況、保護(hù)地生態(tài)脆弱程度、資源環(huán)境承載力以及物種珍稀度、當(dāng)?shù)鼐用裆胬娴确矫嬉蛩?，?duì)特許經(jīng)營的范圍進(jìn)行明確限定。

依據(jù)調(diào)研結(jié)果，寧夏自然保護(hù)地特許經(jīng)營項(xiàng)目十分廣泛，其中部分項(xiàng)目實(shí)際超出了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的范圍，有過度商業(yè)化開發(fā)的嫌疑。結(jié)合域外特許經(jīng)營的經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)踐情況，應(yīng)當(dāng)將自然保護(hù)地特許經(jīng)營的范圍限定在“必要且適當(dāng)”的原則內(nèi)，具體包括與游憩相關(guān)的服務(wù)，各自然保護(hù)地可以結(jié)合本地實(shí)際情況對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)行列舉和限制，避免進(jìn)行過度商業(yè)化的開發(fā)從而影響自然保護(hù)地的生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目不應(yīng)當(dāng)納入特許經(jīng)營范圍，而應(yīng)由政府財(cái)政承擔(dān)相應(yīng)成本。因其性質(zhì)屬于社會(huì)公共利益范圍，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為特許經(jīng)營項(xiàng)目會(huì)使最終的建設(shè)成本分?jǐn)傇诠娚砩?，破壞?xiàng)目的社會(huì)公益性。與此同時(shí)，對(duì)特許經(jīng)營項(xiàng)目年限的確定，也應(yīng)當(dāng)結(jié)合保護(hù)地和項(xiàng)目實(shí)際情況確認(rèn)合理期限，避免經(jīng)營時(shí)限過長(zhǎng)，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

4.完善監(jiān)管體制

美國國家公園特許經(jīng)營實(shí)行垂直化分級(jí)、分工的管理模式，在單一國家公園內(nèi)確保了地方管理局的“絕對(duì)權(quán)威”，避免了內(nèi)部其他管理主體的干預(yù)[9]。針對(duì)我國自然保護(hù)地領(lǐng)域存在的分類不科學(xué)、保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不清晰、公益屬性不明確、多頭交叉管理、部門權(quán)責(zé)不落實(shí)、保護(hù)與開發(fā)矛盾難以協(xié)調(diào)等問題，我國正積極推進(jìn)自然保護(hù)地優(yōu)化整合工作，形成以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。在國家層面，2018年3月，國務(wù)院在機(jī)構(gòu)改革中新成立了自然資源部，并設(shè)立國家林業(yè)和草原局，同時(shí)加掛國家公園管理局牌子，將國務(wù)院原各部委辦分別管理的專類公園，包括原國務(wù)院批復(fù)的國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)全部劃歸為國家林業(yè)和草原局管理。實(shí)際上，這為我國形成統(tǒng)一垂直的監(jiān)管體系奠定了基礎(chǔ)，標(biāo)志著國家公園體制改革進(jìn)入新階段，進(jìn)一步推動(dòng)了自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)作為集中統(tǒng)一管理主體的進(jìn)程。

在地方層面，自然保護(hù)地內(nèi)的特許經(jīng)營還應(yīng)當(dāng)賦予地方各層級(jí)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)行使自然資源和生態(tài)環(huán)境綜合監(jiān)督管理的職權(quán)，由其形成地方上的統(tǒng)籌監(jiān)管，當(dāng)?shù)卣案飨嚓P(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)配合，改變當(dāng)前監(jiān)管主體復(fù)雜、監(jiān)管權(quán)限混亂的九龍治水局面，由自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)對(duì)特許經(jīng)營招投標(biāo)、經(jīng)營過程、合同內(nèi)容、績(jī)效成就等進(jìn)行全過程監(jiān)管，將門票收入以及特許經(jīng)營費(fèi)用都?xì)w入保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行使用和管理，用于生態(tài)維護(hù)治理等方面。對(duì)特許經(jīng)營還可引入第三方及社會(huì)公眾參與監(jiān)督，協(xié)調(diào)各方利益，以實(shí)現(xiàn)對(duì)特許經(jīng)營的有效監(jiān)管。

五、結(jié)論

通過上述研究可知，寧夏自然保護(hù)地特許經(jīng)營已經(jīng)初具雛形，且形成了不同的模式和特色，積累了一定特許經(jīng)營的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。寧夏自然保護(hù)地實(shí)行特許經(jīng)營，使得保護(hù)地內(nèi)的自然資源資產(chǎn)得到高效利用，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)和利益增收，同時(shí)增加了相應(yīng)的財(cái)政收入，使能夠投入保護(hù)地維護(hù)管理的費(fèi)用有所增加。但是，現(xiàn)有模式下的寧夏自然保護(hù)地特許經(jīng)營制度體系尚未完善，自然保護(hù)地是基于觀賞和開發(fā)等多重價(jià)值而設(shè)立的，部分經(jīng)營主體為了追逐經(jīng)濟(jì)利益罔顧自然保護(hù)地的保護(hù)屬性，形成污染經(jīng)營等，而當(dāng)?shù)卣鳛槭跈?quán)和監(jiān)管主體在現(xiàn)行政策背景下又容易矯枉過正，影響經(jīng)營主體的維續(xù)。二者之間尚未找到平衡點(diǎn)，保護(hù)與開發(fā)的矛盾較為尖銳。且原本的自然保護(hù)地類型重疊交叉情況較為常見，在權(quán)屬不清的前提下很容易妨礙特許經(jīng)營進(jìn)行。此外，特許經(jīng)營合同內(nèi)容尚未有明確規(guī)定，經(jīng)營主體、范圍、年限的確定均未有規(guī)范，自然保護(hù)地特許經(jīng)營多被當(dāng)?shù)卣闪⒌膰型顿Y公司進(jìn)行壟斷經(jīng)營，不符合公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)原則。而且特許經(jīng)營涉及的主體及范圍較為廣泛，當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)部門會(huì)對(duì)其進(jìn)行多頭監(jiān)管，不利于特許經(jīng)營的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。為了解決寧夏自然保護(hù)地特許經(jīng)營實(shí)踐中暴露出的問題，應(yīng)當(dāng)明確各自然保護(hù)地的定位，將保護(hù)和管理放在首位，進(jìn)行合理有序的非資源消耗型開發(fā)；針對(duì)自然保護(hù)地特許經(jīng)營主體、合同和監(jiān)管制度不完善的情形，應(yīng)當(dāng)建立管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的模式，對(duì)特許經(jīng)營制度的具體內(nèi)容包括經(jīng)營范圍、年限等作出明確規(guī)定，完善特許經(jīng)營主體的競(jìng)爭(zhēng)、獎(jiǎng)懲、淘汰機(jī)制，為有效管理形成統(tǒng)一的監(jiān)管體制機(jī)制，才能使自然保護(hù)地特許經(jīng)營制度發(fā)揮出最大價(jià)值。

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責(zé)任編輯：陳若水