雷凡

摘要：財(cái)政政策作為我國(guó)進(jìn)行宏觀調(diào)控的工具，其應(yīng)用效果的好壞對(duì)我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著直接的影響。本文主要針對(duì)財(cái)政政策的內(nèi)涵、性質(zhì)及其特點(diǎn)做一簡(jiǎn)要分析，在實(shí)行積極的財(cái)政政策的同時(shí)，也應(yīng)積極有效地防范財(cái)政政策的風(fēng)險(xiǎn)：一是在積極財(cái)政政策目標(biāo)上要從片面追求年度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)移到確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)上來(lái)；二是對(duì)財(cái)政政策工具的運(yùn)用必須注意協(xié)調(diào)配合，同時(shí)要注意財(cái)政政策與其他經(jīng)濟(jì)政策及經(jīng)濟(jì)制度的密切配合，并處理好財(cái)政政策與市場(chǎng)機(jī)制作用的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：宏觀調(diào)控；積極財(cái)政政策；經(jīng)濟(jì)刺激；國(guó)債發(fā)行；制度完善

一、積極財(cái)政政策的理論概述介紹？

財(cái)政是政府的一種經(jīng)濟(jì)行為，所以，通俗的說(shuō)，財(cái)政政策就是政府為了達(dá)到一定的目的在安排財(cái)政收支和運(yùn)用各種財(cái)政手段時(shí)候的指導(dǎo)思想。對(duì)現(xiàn)代財(cái)政政策從不同的角度可以做出不同的定義，其中有兩個(gè)定義很值得借鑒。一個(gè)定義是：“財(cái)政政策可以認(rèn)為是稅種、公共支出、舉債等種種措施的整體，通過(guò)這些手段，作為整個(gè)國(guó)家支出組成的部分公共消費(fèi)與投資在總量和配置上得以確定下來(lái)，而且私人投資的總量與配置受到直接或間接的影響?！绷硪粋€(gè)定義是：“所謂財(cái)政政策即政府收支的調(diào)整已達(dá)到經(jīng)濟(jì)更加穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率?！边@兩個(gè)定義的優(yōu)點(diǎn)是明確指出了財(cái)政政策的主體、手段和目標(biāo)。根據(jù)我們對(duì)我國(guó)積極財(cái)政政策的研究，并參照上訴兩個(gè)定義，給財(cái)政政策以如下定義似乎更為確切：“財(cái)政政策就是政府主動(dòng)地調(diào)整財(cái)政收支和財(cái)政手段，形成不同的組合，以達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)?！狈e極財(cái)政政策不是一個(gè)學(xué)術(shù)名詞，如何準(zhǔn)確理解積極財(cái)政政策的真正含義，更符合我國(guó)積極財(cái)政政策的真諦。一般而言我國(guó)的財(cái)政政策屬于一種擴(kuò)張的財(cái)政政策，也即赤字政策。我國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策的初衷，主要是能夠過(guò)增發(fā)國(guó)債。

二、影響我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要因素

1.財(cái)政體制改革未觸及實(shí)質(zhì)性問(wèn)題

政府權(quán)力的橫向分割，政府間關(guān)系是一種地緣關(guān)系，這種關(guān)系首先表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)上的相互依賴性，其次才是行政權(quán)力范圍的地緣性。條塊關(guān)系交織使部門之間、地區(qū)之間在處理財(cái)政問(wèn)題時(shí)，相互爭(zhēng)執(zhí)利益，推諉責(zé)任。下級(jí)政府部門在財(cái)政權(quán)力上缺乏自主性，因而也就沒(méi)有責(zé)任心，形成了濫用財(cái)權(quán)，浪費(fèi)財(cái)力的局面。中央政府和地方政府權(quán)利定位不夠準(zhǔn)確，無(wú)法明確事權(quán)范圍。由于依據(jù)模糊，劃分收支的標(biāo)準(zhǔn)就很難把握，忽而偏重中央，忽而偏重地方，偏重地方也有地區(qū)差異。特別是中央與地方之間有交叉的支出，跨地區(qū)的支出，具有外溢性的支出，更是容易造成相互干擾，混淆不清?？梢?jiàn)，體制缺陷是造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的最本質(zhì)的原因。

2.主體稅種設(shè)計(jì)稅權(quán)劃分雙重缺陷

我國(guó)稅收設(shè)計(jì)的基本目標(biāo)首先是保障國(guó)家的財(cái)政收入，而流轉(zhuǎn)稅則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的最佳選擇，這也正是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)以流轉(zhuǎn)稅為主體稅種的主要原因，雖然理論界不乏將所得稅作為主體稅種的聲音。如現(xiàn)階段實(shí)行的增值稅，就是在國(guó)家財(cái)政收入中占很大比重的流轉(zhuǎn)稅。地方稅中的營(yíng)業(yè)稅也屬于流轉(zhuǎn)稅類。流轉(zhuǎn)稅的共同特點(diǎn)是以商品或勞務(wù)的流轉(zhuǎn)額為課征對(duì)象、可征環(huán)節(jié)多、稅源廣泛，但缺陷也很明顯，它既不能體現(xiàn)公平合理的稅收基本原則，也難以體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)的原則。在目前稅制下，稅收收入量的目標(biāo)很容易實(shí)現(xiàn)，但稅收對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量的反映越來(lái)越不夠明顯和準(zhǔn)確，從而形成了稅收收入不斷增加，企業(yè)經(jīng)營(yíng)越來(lái)越困難的背反現(xiàn)象。

3.國(guó)有企業(yè)改革仍未實(shí)現(xiàn)質(zhì)的突破

我國(guó)國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題很多，諸如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、高負(fù)債率、低利潤(rùn)率，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的困難，國(guó)有企業(yè)多余職工的分流和再就業(yè)，等等。所有這些問(wèn)題，無(wú)一不與財(cái)政有關(guān)。大凡國(guó)企改革首先是產(chǎn)權(quán)改革，即對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，明確投資主體，明確產(chǎn)權(quán)的歸屬，明確資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的盈虧責(zé)任。政企關(guān)系不清集中體現(xiàn)在企業(yè)與財(cái)政關(guān)系不清上，企業(yè)改革的各種風(fēng)險(xiǎn)必將形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

4.稅權(quán)劃分缺乏穩(wěn)定性和科學(xué)性

稅權(quán)即稅收的管轄權(quán)。國(guó)家擁有取得稅收的權(quán)力，但這種權(quán)力，必須在中央政府和地方政府間進(jìn)行合理科學(xué)的配置。我國(guó)目前在稅權(quán)劃分上缺乏一個(gè)穩(wěn)定的規(guī)則，立法權(quán)過(guò)分集中于中央，地方越權(quán)、濫權(quán)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。另外稅收征管主體的重復(fù)和交叉，也對(duì)行使稅權(quán)產(chǎn)生了一定的障礙，從而導(dǎo)致中央稅收保障性下降，地方濫用收費(fèi)權(quán)，且收費(fèi)規(guī)模日益膨脹。這種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府財(cái)政收入的規(guī)范分配方式嚴(yán)重悖離的結(jié)果，必然導(dǎo)致更深的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

5.政府職能轉(zhuǎn)變的艱巨性和矛盾性

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，首要問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。但政府職能的轉(zhuǎn)變過(guò)程卻存在著明顯的艱巨性和矛盾性。因?yàn)樵诎l(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，市場(chǎng)失效問(wèn)題更為突出，政府糾正這些失效的能力也更弱，政府行動(dòng)的局限性也更大，建立和完善市場(chǎng)的任務(wù)也更加艱巨。如果政府職能的轉(zhuǎn)變不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，政府很可能成為導(dǎo)致市場(chǎng)混亂的主要因素。

三、防范積極財(cái)政政策風(fēng)險(xiǎn)的有效策略

1.制定可持續(xù)發(fā)展的積極財(cái)政政策目標(biāo)

作為我國(guó)的最高決策層，在制定財(cái)政政策目標(biāo)時(shí)，不能僅僅局限于確保年度或任期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而應(yīng)將重心放在國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方面。只有這樣，我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)才能真正步入良性發(fā)展的軌道，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性才有保證。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)方面，既包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，也包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化、生態(tài)環(huán)境的好轉(zhuǎn)等。

2.積極拉動(dòng)需求轉(zhuǎn)移到改善供給上來(lái)

在積極財(cái)政政策實(shí)施的初期，針對(duì)需求嚴(yán)重不足的嚴(yán)酷現(xiàn)實(shí)，財(cái)政政策作用的側(cè)重點(diǎn)放在拉動(dòng)需求方面，這樣做簡(jiǎn)單、容易操作，而且見(jiàn)效快，因而是無(wú)可厚非的。到了2000年，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度開(kāi)始回升，固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)速度明顯加快，投資品及消費(fèi)品價(jià)格開(kāi)始止跌回升，這說(shuō)明我國(guó)的需求管理政策已經(jīng)取得一定的成效。盡管有效需求問(wèn)題還沒(méi)有得到根本解決，但矛盾的主要方面已經(jīng)轉(zhuǎn)移到有效供給上來(lái)了。經(jīng)過(guò)3年積極擴(kuò)張的財(cái)政政策的實(shí)施，我國(guó)的財(cái)政赤字率、償債率、債務(wù)依存度都已接近或超過(guò)警戒線，雖然負(fù)債率還較低，但我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家而言，國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)債的承受能力相對(duì)低下，因而以西方發(fā)達(dá)國(guó)家及歐盟成員國(guó)所確定的警戒線標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)明我國(guó)的國(guó)債發(fā)行還有較大的空間，這是不正確的。根據(jù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，我國(guó)的國(guó)債負(fù)擔(dān)率應(yīng)控制在20%以內(nèi)為宜，最多不得超過(guò)30%，否則有發(fā)生財(cái)政危機(jī)的危險(xiǎn)。由此可見(jiàn)，以擴(kuò)大國(guó)債規(guī)模和財(cái)政支出規(guī)模為主要內(nèi)容的旨在拉動(dòng)需求增長(zhǎng)的財(cái)政政策已沒(méi)有多大的回旋余地。單一的需求管理政策只能解決短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題，不可能解決國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。因此，要確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速和健康發(fā)展，積極財(cái)政政策的重心應(yīng)放到改善供給、增加有效供給上來(lái)。要通過(guò)財(cái)政政策的作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，并使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步合理化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)能夠有機(jī)協(xié)調(diào)起來(lái)。

3.財(cái)政政策工具的運(yùn)用必須做出相應(yīng)的調(diào)整

首先，在國(guó)債方面，雖然維持一定數(shù)量的國(guó)債發(fā)行是必要的，但國(guó)債發(fā)行規(guī)模要加以嚴(yán)格控制，國(guó)債增長(zhǎng)速度應(yīng)低于GDP的增長(zhǎng)速度，從而使國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)程度能得到有效控制和降低。國(guó)債資金的運(yùn)用應(yīng)僅限于具有經(jīng)濟(jì)效益的領(lǐng)域，并重點(diǎn)投向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施，以及企業(yè)技術(shù)改造和信息產(chǎn)業(yè)及生物醫(yī)藥等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。國(guó)債資金向這些領(lǐng)域的投入不是包辦或壟斷，而是重在發(fā)揮其對(duì)民間資本的引導(dǎo)作用。國(guó)債資金應(yīng)退出納消費(fèi)性領(lǐng)域，有關(guān)社會(huì)保障事務(wù)應(yīng)通過(guò)稅收等無(wú)償性收入來(lái)解決。在國(guó)債資金投資結(jié)構(gòu)上，要逐步加大新興產(chǎn)業(yè)及企業(yè)技術(shù)改造方面的投入，推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化，用高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，以推動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的升級(jí)，充分發(fā)揮國(guó)債投資的“擴(kuò)散效應(yīng)”和“乘數(shù)效應(yīng)”，拉動(dòng)民間投資的快速增長(zhǎng)。要加大對(duì)國(guó)債投資過(guò)程的監(jiān)督管理，確保國(guó)債資金的到位，提高其使用效益。在利用國(guó)債投資加大西部地區(qū)開(kāi)發(fā)力度的過(guò)程中，投資的重點(diǎn)應(yīng)放在西部地區(qū)的基礎(chǔ)工業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施方面，優(yōu)化西部地區(qū)投資環(huán)境，并使不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性得到進(jìn)一步加強(qiáng)。其次，要充分發(fā)揮財(cái)政貼息的杠桿作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，依靠財(cái)政投資支持國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和對(duì)社會(huì)投資實(shí)施調(diào)控，這是必不可少的。但在財(cái)政投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比重日趨下降、國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)加大的情況下，面對(duì)中長(zhǎng)期優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面巨大的投資資金需要，財(cái)政的直接投資往往顯得力不從心。當(dāng)前一種切實(shí)有效的方式是通過(guò)財(cái)政貼息支持政策性融資，變直接投入為間接拉動(dòng)與引導(dǎo)。目前要擴(kuò)大財(cái)政貼息的資金規(guī)模，使之成為加強(qiáng)供給管理的有效工具。再次，要通過(guò)稅制改革，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，刺激民間投資。要廢除固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅；變生產(chǎn)型增值稅為消費(fèi)型增值稅，并相應(yīng)調(diào)低其基本稅率，取消一般納稅人和小規(guī)模納稅人的區(qū)分；統(tǒng)一企業(yè)所得稅，給內(nèi)外資企業(yè)以公平的稅收待遇。取消地區(qū)性稅收優(yōu)惠待遇，實(shí)行以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠待遇。第四，要切實(shí)解決亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款和亂集資問(wèn)題，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、人民群眾及新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督作用，規(guī)范和約束政府本身的行為，切實(shí)減輕企業(yè)及個(gè)人的負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)其投資積極性。如在政府收費(fèi)方面，有關(guān)政府收費(fèi)的立項(xiàng)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定等都必須通過(guò)全國(guó)人大或省級(jí)人大的審批，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整由全國(guó)人大常委會(huì)或省級(jí)人大常委會(huì)舉行聽(tīng)證會(huì)。各級(jí)政府只是收費(fèi)的執(zhí)行者和管理者，無(wú)權(quán)進(jìn)行收費(fèi)的立項(xiàng)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定和調(diào)整。

4.正確認(rèn)識(shí)積極財(cái)政政策在發(fā)展中的作用

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，必須堅(jiān)持市場(chǎng)第一、政府第二的原則，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，政府的宏觀調(diào)控只能建立在市場(chǎng)機(jī)制作用的基礎(chǔ)上，政府的財(cái)政政策只是彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足和缺陷。因此，對(duì)財(cái)政政策的作用既不能低估，也不能夸大。在運(yùn)用財(cái)政政策以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)時(shí)，要注意掌握好政策的力度和作用范圍，保持財(cái)政政策的公共性、公平性和適度性。要通過(guò)財(cái)政政策的實(shí)施，彌補(bǔ)私人經(jīng)濟(jì)部門投資的不足，并積極引導(dǎo)其投資方向，而不是排擠私人經(jīng)濟(jì)部門投資，同其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域爭(zhēng)利。作為財(cái)政政策的決策者和執(zhí)行者，要注重提高決策水平和執(zhí)行水平，及時(shí)收集和掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)展信息，減少和避免政策決策和政策執(zhí)行的盲目性。

5.其他經(jīng)濟(jì)政策及經(jīng)濟(jì)制度的密切配合

我國(guó)的一切經(jīng)濟(jì)政策及經(jīng)濟(jì)制度都必須適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，特別是在我國(guó)即將加入WTO的歷史背景下，要確保其公開(kāi)性、公平性、公正性。財(cái)政政策的實(shí)施結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)之間尚存在一定的差距，這不僅是財(cái)政政策本身的問(wèn)題，還有其他的政策及制度原因。如民間投資缺乏金融市場(chǎng)和資本市場(chǎng)的有力支持，民間投資產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策方面的障礙等，使民間投資近幾年來(lái)一直處于低迷狀態(tài)。要調(diào)動(dòng)民間投資的積極性，必須在直接融資和間接融資方面給予公平待遇，廢除各種歧視性的規(guī)章制度，民營(yíng)企業(yè)可通過(guò)發(fā)行股票、債券及銀行信貸等多種方式融資。要逐步取消產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入方面的制度性障礙，變審批制為登記備案制，除涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全及國(guó)防安全的領(lǐng)域不宜讓民間資本進(jìn)入外，其他領(lǐng)域應(yīng)盡可能向民間資本開(kāi)放。凡是允許外資進(jìn)人的領(lǐng)域，都必須對(duì)國(guó)內(nèi)民間資本開(kāi)放。

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