季心怡

(武漢大學(xué), 湖北 武漢 430061)

新冠肺炎疫情來勢洶洶，國際郵輪行業(yè)深受其害，數(shù)十艘國際郵輪相繼出現(xiàn)確診病例，成為除各國本土之外最為嚴(yán)重的疫情暴發(fā)點。染疫郵輪對各國而言，無異于浮動的“病毒培養(yǎng)皿”，為了避免郵輪疫情引發(fā)本土感染，相關(guān)國家往往會保持緘默，而接到郵輪求助請求的沿線國家則會以本國的防疫政策為由拒絕接納郵輪靠岸停泊。以“鉆石公主號”為起點，郵輪入港?？可暾垖覍冶痪埽鄧冀灌]輪進(jìn)入，“威士特丹號”更是在10天內(nèi)被包括日本、關(guān)島(美國海外屬地)在內(nèi)的5國港口拒收。即便是最終接手“鉆石公主號”的日本，其國內(nèi)主流媒體也認(rèn)為日本對該郵輪并沒有國際法上的救助義務(wù)①。

各國為維護(hù)本國公共衛(wèi)生安全的最優(yōu)選擇，顯然無益于解郵輪疫情之急，反而將其推入了求助無門的境地。為保障船上人員生命安全，防止疫情以國際郵輪為載體蔓延全球，明確國際郵輪疫情中的救助義務(wù)主體并保障相關(guān)責(zé)任的落實，具有其現(xiàn)實意義和緊迫性。

一、國際條約框架下的救助義務(wù)分配

(一)船旗國管轄權(quán)與救助義務(wù)之辨

《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱為《海洋法公約》)第92條確立了船旗國在公海上對船舶的專屬管轄權(quán)，此外，該公約第94條第1款規(guī)定：“船旗國應(yīng)對懸掛該國旗幟的船舶有效地行使行政、技術(shù)及社會事項上的管轄和控制”。盡管該公約并未對“社會事項”細(xì)化列舉，但從社會管理體系來看，公共衛(wèi)生當(dāng)然構(gòu)成“社會事項”的一部分。因此，船旗國對突發(fā)公共衛(wèi)生事件下于公海航行的郵輪具有專屬管轄權(quán)，在公海領(lǐng)域之外，船旗國對郵輪有關(guān)公共衛(wèi)生的事件同樣應(yīng)保持有效的控制。

值得商榷的是，船旗國對郵輪的管轄權(quán)是否能直接等同對郵輪的救助義務(wù)？私以為《海洋法公約》語境下的船旗國管轄權(quán)既是權(quán)利也是義務(wù)。管轄權(quán)(Jurisdiction)作為主權(quán)國家的基本權(quán)利之一，包括立法、司法、執(zhí)行(如懲罰違法行為)等方面內(nèi)容[1]?！逗Ｑ蠓üs》中船旗國管轄權(quán)條款被放置在“船旗國義務(wù)”(Duties of the Flag State)一欄下，表述為“Every state shall effectively exercise its jurisdiction and control in administrative…”,從“duties”和“shall”等詞的使用可以看出，《海洋法公約》意在強調(diào)船上事務(wù)屬于“應(yīng)當(dāng)”由船旗國管轄的義務(wù)，而并非“可以”管轄的權(quán)利。由此看來，對國際郵輪疫情中義務(wù)主體的認(rèn)定，《海洋法公約》堅持“船旗國中心主義”，依其規(guī)定，船旗國在郵輪疫情事件中應(yīng)扮演統(tǒng)籌處置的角色，即使別國以各種理由拒絕救助受染船舶，船旗國仍有不能推卸的兜底責(zé)任。

(二)沿海國的救助義務(wù)與免責(zé)事由

1.沿海國與郵輪無疫通行

疫情之下，郵輪通行權(quán)最一般性的規(guī)定來自《海洋法公約》中的無害通過制度，但該條規(guī)定僅賦予外國船舶通過權(quán)，不包括駛?cè)胙睾鴥?nèi)海港口停靠的權(quán)利，這與郵輪要求入港停靠并安排乘客下船的現(xiàn)實需求存在一定差異，因此不能成為要求沿海國承擔(dān)接納郵輪入港及其后續(xù)義務(wù)的法律基礎(chǔ)②。

作為無害通過權(quán)的衍生，《國際衛(wèi)生條例(2005)》(以下簡稱《國際衛(wèi)生條例》)在第1條對條例涉及概念進(jìn)行定義時，對郵輪在突發(fā)公共衛(wèi)生事件之下的通行權(quán)作了更廣義的解釋，不僅包括船舶的過境、入境?？浚€包括上下乘客等?；诒Ｕ仙】档哪康?，《國際衛(wèi)生條例》給予了郵輪在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中更為廣泛且具體的通行權(quán)保障，從另一方面來說，該條例要求沿海國在突發(fā)公共衛(wèi)生事件下應(yīng)以允許郵輪無疫通行為原則，僅在特殊情形下可拒絕履行該義務(wù)。

2.沿海國的免責(zé)事由及限制

盡管《國際衛(wèi)生條例》要求沿海國原則上不得妨礙郵輪無疫通行，但要求沿海國為救助受染郵輪而置本國公共衛(wèi)生安全于不顧是不現(xiàn)實的，正因如此，《海洋法公約》及《國際衛(wèi)生條例》均將郵輪通行權(quán)限定在“無害”“無疫”范圍內(nèi)，即若沿海國認(rèn)定允許郵輪通行將妨害本國公共衛(wèi)生安全時，其有權(quán)采取措施限制或禁止郵輪通行?！秶H衛(wèi)生條例》明確規(guī)定以下兩種情形沿海國可以拒絕郵輪的通行： (1)沿海國入境口岸不具備執(zhí)行本條例規(guī)定的衛(wèi)生措施的能力；(2)沿海國基于應(yīng)對特定公共衛(wèi)生危害或國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的本國需要③。以此次新冠肺炎疫情為例，世衛(wèi)組織先是于2020年1月30日將其確定為國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，2020年3月11日又宣布其已構(gòu)成全球性大流行，在此情形下，《國際衛(wèi)生條例》為沿海國以本國防疫需要而拒絕受染郵輪通行及入港停靠提供了充分正當(dāng)?shù)膰H法依據(jù)。

區(qū)別于一般船舶無害通過權(quán)的保護(hù)，受染郵輪一旦被沿海國以“非無疫通行”為由拒絕通過或入港?？浚瑢ΡＵ洗铣丝蜕踩珶o疑是致命一擊，即便最終證明沿海國違反相關(guān)義務(wù)，事后追責(zé)也于事無補。正是因顧慮沿海國為自保，不論郵輪是否符合“無疫通行”標(biāo)準(zhǔn)一概拒之門外，《國際衛(wèi)生條例》在將決定權(quán)交給沿海國的同時，針對沿海國以本國公共衛(wèi)生安全為由采取“額外衛(wèi)生措施”拒絕郵輪通行，從認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和拒絕程序兩方面進(jìn)行了限制： (1)沿海國拒絕的決定應(yīng)當(dāng)符合保護(hù)性、適當(dāng)性和科學(xué)性原則[2]。換言之，沿海國非經(jīng)“循證風(fēng)險評估”而采取的限制性措施是違背《國際衛(wèi)生條例》義務(wù)的。沿海國在決定是否接受郵輪入港、?？考吧舷鲁丝蜁r應(yīng)當(dāng)充分考慮對船上人員的健康安全保護(hù)、郵輪實際感染狀況及風(fēng)險等，不能僅因可能的或猜測的風(fēng)險就將郵輪拒之門外。 (2)世界衛(wèi)生組織的報告評估機制。沿海國據(jù)以做出額外衛(wèi)生措施決定的信息應(yīng)當(dāng)提供給世界衛(wèi)生組織，世界衛(wèi)生組織在對信息進(jìn)行評估后，可以要求締約國重新考慮并在三個月內(nèi)復(fù)查④。

(三)基于國家責(zé)任的乘客國籍國義務(wù)

郵輪疫情救助的復(fù)雜性一定程度上來自于乘客國籍的多樣性，零散的國籍分布使得眾多國家被牽涉其中。隨著責(zé)任主權(quán)觀和國際人權(quán)法的發(fā)展，對海外公民人身安全和財產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)已成為主權(quán)國家的重要義務(wù)，其程度不斷加強，且出現(xiàn)道義性義務(wù)有向法律性義務(wù)轉(zhuǎn)變的趨勢[3]。許多國家如俄羅斯、韓國等已經(jīng)通過國內(nèi)法(如在憲法中規(guī)定)確定國家有保護(hù)在外本國公民的義務(wù)[4]；我國《憲法》也規(guī)定有“中華人民共和國保護(hù)海外公民的正當(dāng)權(quán)利和利益”，同時《中華人民共和國駐外外交人員法》第5條第5款中也明確了駐外外交人員有維護(hù)中國公民和法人在國外的正當(dāng)權(quán)益的責(zé)任[5]。但乘客國籍國的救助義務(wù)范圍顯然是有限的，僅局限于本國公民，并不會擴大至郵輪救助的整個過程。在“鉆石公主號”事件中，各國均是在日本接納郵輪入港并采取初步檢疫措施后才采取后續(xù)救助措施，組織本國公民回國的。

(四)基于安全保障義務(wù)的承運人責(zé)任

依據(jù)《1974年雅典公約》、《1974年海上運輸旅客及其行李雅典公約的2002年議定書》(以下簡稱《議定書》)、《國際海上人命安全公約》等的規(guī)定，承運人對乘客的人身安全和財產(chǎn)安全均附有安全保障義務(wù)[6]。國際郵輪協(xié)會頒布的《國際郵輪旅客權(quán)利法案》中從乘客權(quán)利保障的角度對郵輪公司的義務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)的設(shè)定，其中就包括提供基本供應(yīng)和醫(yī)療條件，尤其是必須有能力提供專業(yè)緊急醫(yī)療救治，美國便依據(jù)該法案在其《郵輪旅客保護(hù)法》中設(shè)置了相應(yīng)的條款以保障國際郵輪航行中乘客的人身安全[7]。

但上述國際條約及各國國內(nèi)立法為承運人設(shè)定的安全保障義務(wù)本質(zhì)上并非國際法意義上的救助義務(wù)，而是基于國際旅客運輸合同產(chǎn)生的損害賠償責(zé)任，且在《議定書》中明確了對因不可抗力造成的旅客人身損害，承運人并不承擔(dān)責(zé)任，各大郵輪公司提供的航行合同中也同樣約定了承運人僅提供有限的健康保障服務(wù)⑤。因此，承運人的安全保障義務(wù)并不能成為要求其在郵輪疫情中承擔(dān)救助義務(wù)的理論依據(jù)。

二、郵輪疫情救助機制失靈之反思

總結(jié)現(xiàn)有國際規(guī)則下的主要義務(wù)主體及其責(zé)任分擔(dān)，船旗國被定位為大包大攬式的責(zé)任人，其義務(wù)覆蓋了其他主體的范圍。船旗國與沿海國、乘客國籍國之間的義務(wù)重合在實際郵輪疫情中不僅未能如現(xiàn)行規(guī)則設(shè)定之初衷，為受染郵輪提供多重保障，反而表現(xiàn)為互相推諉的消極沖突。以《海洋法公約》和《國際衛(wèi)生條例》為核心構(gòu)成的郵輪救助機制在疫情肆虐之下，并未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

(一)國際郵輪疫情屬性的定位偏差

現(xiàn)有義務(wù)主體認(rèn)定依據(jù)主要來自于《海洋法公約》及《國際衛(wèi)生條例》，但兩者在義務(wù)主體的選擇上并不完全一致。相比于《海洋法公約》堅持的“船旗國中心主義”，《國際衛(wèi)生條例》更看重沿海國在郵輪疫情中的作用，又因海洋法規(guī)則為船旗國設(shè)定了總括性的救助義務(wù)，而衛(wèi)生法規(guī)則僅規(guī)定了郵輪通行的相關(guān)問題，因而在實踐中往往以《海洋法公約》為主，在船旗國的管轄之下進(jìn)行相關(guān)責(zé)任的分配。事實上，從國際法層面討論郵輪救助主體，就是確定各國在全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，對海洋領(lǐng)域中人員救助的責(zé)任分擔(dān)問題。從這一定義出發(fā)，國際郵輪疫情事件雖處于國際海洋法及國際衛(wèi)生法兩大領(lǐng)域的交叉地帶，但其本質(zhì)上是發(fā)生在特殊場所的公共衛(wèi)生事件，義務(wù)主體實施救助的根本目的也是保障生命健康而并非宣示主權(quán)，因此，以國際衛(wèi)生領(lǐng)域的專門規(guī)范確定義務(wù)主體更為合適。

(二)“船旗國中心主義”的現(xiàn)實困境

除了國際郵輪事件本身的性質(zhì)應(yīng)以國際衛(wèi)生規(guī)則調(diào)整更為合適外，《海洋法公約》堅持的“船旗國中心主義”在現(xiàn)實的疫情面前顯得過于理想化。首先，船旗國管轄權(quán)限定于公海領(lǐng)域，一旦郵輪進(jìn)入沿海國領(lǐng)海，沿海國基于領(lǐng)海主權(quán)享有屬地管轄權(quán)，此時如何界定疫情是在公海航行時產(chǎn)生的就成為船旗國承擔(dān)救助義務(wù)的技術(shù)性難題。此外，盡管《海洋法公約》明確要求“國家和船舶之間必須有真正聯(lián)系”，但目前從事全球旅游的郵輪大多懸掛方便旗，這使得大多數(shù)郵輪處于脫離船旗國有效控制和管轄的狀態(tài)。最關(guān)鍵的是，《海洋法公約》在決定“誰應(yīng)該管”的責(zé)任時并未充分考量“誰能夠管”的能力。對郵輪疫情中義務(wù)主體的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)以避免疫情擴散、保障船上人員生命健康為最高要義，而航行中的國際郵輪一般遠(yuǎn)離船旗國，如航線限于東南亞地區(qū)的“鉆石公主號”，其船旗國卻是在千里之外的英國，要求郵輪在出現(xiàn)疫情后千里迢迢奔赴船旗國港口顯然有違郵輪疫情應(yīng)急救助的目標(biāo)。因此，要求船旗國在現(xiàn)實中一力承擔(dān)全部救助義務(wù)的規(guī)則設(shè)置難免會淪為一紙空文。

(三)沿海國免責(zé)事由的濫用

從受染郵輪的救助過程來看，允許郵輪入港?？渴情_展后續(xù)醫(yī)療救助措施的第一步，也因此《國際衛(wèi)生條例》著重突出國際公共衛(wèi)生事件下沿海國對郵輪無疫通行的保障，要求沿海國以允許郵輪入港?？俊⑸舷鲁丝蜑橐话阍瓌t，僅在特定情況下基于嚴(yán)格的論證程序可予以拒絕，但這一看似設(shè)計嚴(yán)密的條款在實際情形下卻漏洞百出。以“無衛(wèi)生能力”為由拒絕郵輪的國家，往往僅是希望將充足的醫(yī)療資源留待本土可能的疫情備用，而因“應(yīng)對國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件”被拒的郵輪甚至尚未出現(xiàn)疑似患者。沿海國對免責(zé)事由的濫用在“威士特丹號”事件中暴露無遺。面對沿海國不合理地拒絕郵輪通行，受限于“軟法”屬性的《國際衛(wèi)生條例》并不能強制要求沿海國履行義務(wù)。即便世界衛(wèi)生組織可以要求沿海國重新考慮其拒絕郵輪“無疫通行”的決定，但也僅僅是建議性質(zhì)。

三、實踐中的國際郵輪“避風(fēng)港”

縱觀新冠肺炎疫情下國際郵輪的救助過程，實踐中母港國的作用尤為突出?！般@石公主號”“紅寶石公主號”“至尊公主號”等多艘郵輪最終均停靠其母港并由其母港國安排后續(xù)救助措施。“母港”一詞并非法律概念而是經(jīng)濟詞匯，因而盡管母港國本質(zhì)上屬于特殊的沿海國，實踐中其對救助義務(wù)的積極態(tài)度很大程度上與國際法上的義務(wù)設(shè)定無關(guān)，而與母港自身相對完善的醫(yī)療救助體系及背后的經(jīng)濟利益息息相關(guān)⑥。

(一)國際衛(wèi)生能力視角下的母港國

首先，作為郵輪既定路線中的最重要?？奎c，母港在地理位置上能充分滿足救助便利性和及時性的要求。此外，作為郵輪經(jīng)濟發(fā)展的核心，為吸引國際郵輪公司的青睞，母港在建設(shè)之初就將應(yīng)急救助納入港口配套服務(wù)體系之中，其應(yīng)對突發(fā)衛(wèi)生事件的能力遠(yuǎn)超過一般港口。以我國為例，交通運輸部等10部門于2018年9月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)我國郵輪經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，其中就單獨明確提出要加強郵輪?？靠诎兜墓残l(wèi)生核心能力建設(shè)，完善郵輪運營安全、旅客群體性公共衛(wèi)生和重大疫情等突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案及工作機制，提升應(yīng)急處置能力，確保郵輪運營安全[8]。母港必須滿足相應(yīng)的衛(wèi)生處置能力才能通過驗收投入使用，其預(yù)備的應(yīng)急救助機制及遠(yuǎn)超一般港口的乘客接待能力使其成為受染郵輪“避風(fēng)港”的不二之選。

(二)經(jīng)濟利益考量下的“強制”救助義務(wù)

國際郵輪疫情救助規(guī)則執(zhí)行中最本質(zhì)也最尖銳的矛盾，不在主體不明或責(zé)任不清，而在于義務(wù)履行無約束。即便國際規(guī)則對郵輪救助做出詳盡完整的責(zé)任分配，各國依然會從本國利益出發(fā)決定是否履行義務(wù)，且不履行義務(wù)的國家除了受到國際輿論道義上的譴責(zé)外，并無任何懲戒措施。在如新冠肺炎的全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，國際公共衛(wèi)生義務(wù)在國家衛(wèi)生主權(quán)面前毫無勝算可言，僅靠“條約必守”原則并不能有效約束各國肆意違反救助義務(wù)的行為。此次疫情中承擔(dān)相應(yīng)救助的母港國并未明確其接收理由，但在“軟法”性質(zhì)顯著的國際法義務(wù)之外，母港所涉經(jīng)濟利益及由此帶來的合同義務(wù)應(yīng)是其在實踐中發(fā)揮作用的重要原因。

作為郵輪航線中?？繒r間最久的港口，母港經(jīng)濟鏈不僅涵蓋交通運輸、船舶制造，更延伸至餐飲購物、金融保險等眾多領(lǐng)域，其巨大的體量對促進(jìn)城市消費增長、增加就業(yè)有著重要意義[9]。以美國邁阿密港為例，包括嘉年華郵輪集團在內(nèi)的眾多郵輪巨頭均將其作為相應(yīng)航線中的母港，2018年，該港口給當(dāng)?shù)丶爸苓叺貐^(qū)直接及間接帶來了超過356500個工作崗位，創(chuàng)造了超過16億美元的收入和消費[10]。

所謂“養(yǎng)兵千日，用兵一時”，在平時狀態(tài)下，母港國享受著郵輪經(jīng)濟帶來的巨大收益，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，其基于母港建設(shè)投資備忘錄中提供完善配套設(shè)施的承諾，將應(yīng)急救助設(shè)施物盡其用，并與承運人所在國及乘客國籍國合作安排后續(xù)處置措施，從權(quán)責(zé)統(tǒng)一的角度可以得到充分解釋。尤其在后疫情時代，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力會越發(fā)成為郵輪公司選擇母港的重要考量，若母港國所承諾的應(yīng)急救助服務(wù)未能實現(xiàn)，對各國郵輪經(jīng)濟的發(fā)展會產(chǎn)生不利且深遠(yuǎn)的影響。在此意義上，母港國必然要在本國公共衛(wèi)生安全與長遠(yuǎn)經(jīng)濟利益間尋求平衡，不會如一般沿海國斷然將郵輪拒之門外，從而通過私法性質(zhì)的合同義務(wù)設(shè)定在一定程度上實現(xiàn)了救助義務(wù)的“強制性”。

四、國際郵輪疫情救助的協(xié)作機制構(gòu)建與完善

(一)人道主義與利益關(guān)聯(lián)下的郵輪命運共同體

“疾病最大的不幸是孤獨，當(dāng)疾病的傳染性使那些本該前來助一臂之力的人避之唯恐不及，甚至連醫(yī)生也不敢前來時，是將病人逐出社會。”作為微縮的國際社會樣板，國際郵輪疫情之困深刻揭示了全球大流行性疾病下的人道主義危機。各國以本國防疫政策為由互相推卸郵輪救助責(zé)任，乘客被迫暴露在被感染的風(fēng)險中，其生命健康權(quán)極易受到侵害。但未知的恐懼并不應(yīng)成為無視人道主義需求的理由，《聯(lián)合國人權(quán)公約》及《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》中均對保障生命健康權(quán)作出了明確規(guī)定，其中就包括各締約國應(yīng)預(yù)防、治療和控制傳染病，這一規(guī)定為從國際法層面設(shè)置救助義務(wù)提供了倫理基礎(chǔ)[11]。

但人道主義的倫理約束尚不足以將各國籠絡(luò)至合作機制下，國家利益才是左右各國公共衛(wèi)生政策的根本因素。郵輪疫情之困根源是各國各自為營而無視國際衛(wèi)生義務(wù)，但在全球化趨勢下公共衛(wèi)生領(lǐng)域的外部性正日益增強。高速流動的人口和貨物成了病毒便捷的運輸帶，且頻繁的貿(mào)易往來使各國的互相依賴不僅局限于經(jīng)濟領(lǐng)域，包括就業(yè)在內(nèi)的社會問題等也牽涉其中，主觀意圖上的割裂并不能真正將危險拒之門外，國際社會早已被廣泛而深刻的利益聯(lián)系拴在了一起。在國際郵輪疫情中，若處理不當(dāng)，最直接的后果是，四散全球各地的乘客將成為各國防線的致命一擊，“威士特丹號”便是典型的反面案例。從長遠(yuǎn)來看，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件下能否獲得充分的安全保障將會成為今后乘客是否選擇郵輪的重要顧慮，而消費者信心受挫將會導(dǎo)致郵輪產(chǎn)業(yè)重創(chuàng)，從而影響包括船旗國、航線沿海國、承運人公司所在國等眾多主體的利益。

(二)《國際衛(wèi)生條例》框架下的體系化救助規(guī)則

1.從“船旗國中心主義”到“沿海國中心主義”

在方便旗盛行且禁而不止的背景下，國際海事管轄權(quán)以船旗國為中心的傳統(tǒng)發(fā)生偏移，沿海國的作用不斷被強化[12]。同樣作為近期海洋法爭議焦點——船舶污染問題，考慮到海洋環(huán)境利益保護(hù)的迫切性和船旗國單一管轄之間的沖突，《海洋法公約》對船旗國、沿海國的防污管轄權(quán)進(jìn)行了具體分配，擴大了沿海國的防污管轄權(quán)范圍，以便更及時有效地防止對環(huán)境的污染。對郵輪疫情救助義務(wù)的分配可借鑒這一思路，考慮到船旗國實際救助的困境，以高效性和便利性為標(biāo)準(zhǔn)，將包括既定航線上港口國在內(nèi)的沿海國作為救助義務(wù)主體顯然更為適宜。當(dāng)然這并不等同將船旗國義務(wù)全部轉(zhuǎn)移至沿海國，船旗國對國際郵輪的救助義務(wù)并不因此被免除，僅是從有序的救助程序來看，保障郵輪的正常通行并允許郵輪入港停靠是開展后續(xù)相關(guān)醫(yī)療救助的基礎(chǔ)，由就近適宜沿海國作為救助的第一站并由其組織協(xié)調(diào)其他相關(guān)方進(jìn)行后續(xù)的處置措施。因此，船旗國依然負(fù)有不可推卸的責(zé)任，包括強化與郵輪的真實聯(lián)系，保障郵輪的設(shè)備安全和適航條件，最大限度了解郵輪疫情發(fā)展?fàn)顟B(tài)并及時共享信息等。

而沿海國的核心救助義務(wù)依然集中在保障郵輪無疫通行權(quán)上。具體來說，沿海國非經(jīng)循證風(fēng)險評估不得拒絕郵輪正常航行或入港停靠，且單純的為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的需要并不應(yīng)構(gòu)成沿海國的免責(zé)事由，責(zé)任免除的唯一情形應(yīng)為沿海國不具備實施救助的衛(wèi)生能力，包括實際的醫(yī)療資源已耗盡或本土存在現(xiàn)實的暴發(fā)風(fēng)險，一旦接納了郵輪將無力應(yīng)對本國疫情等。此外，在沿海國決定拒絕郵輪通行時，應(yīng)當(dāng)及時將作出決定所依賴的信息形成報告提交世界衛(wèi)生組織，并積極與鄰近且具備救助能力的沿海國協(xié)商合作，保障郵輪盡快入港停靠并實施下一階段處置措施。

2.母港國的強制救助義務(wù)與有限免責(zé)事由

如前文所述，作為經(jīng)濟屬性鮮明的特殊沿海國，母港國除了負(fù)有公法意義上的救助義務(wù)，還因母港在吸引郵輪公司時關(guān)于提供符合條件的應(yīng)急醫(yī)療服務(wù)的承諾，而同時受到合同法上義務(wù)的約束。雙重約束使得要求母港國承擔(dān)救助義務(wù)更具現(xiàn)實可行性，且在遠(yuǎn)高于一般港口的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)下，母港本身就具備了實際進(jìn)行醫(yī)療救助的能力，因此，兼?zhèn)淞x務(wù)履行能力和義務(wù)規(guī)則執(zhí)行可能性的母港國應(yīng)被明確為突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的郵輪救助義務(wù)主體，且其義務(wù)范圍不應(yīng)僅限于允許郵輪通行的范圍內(nèi)，其在建設(shè)中預(yù)備的醫(yī)療體系應(yīng)發(fā)揮作用，對郵輪進(jìn)行初步的檢疫措施等。此外，《國際衛(wèi)生條例》還應(yīng)對母港國責(zé)任的免除進(jìn)行更為嚴(yán)格的限制。區(qū)別于一般沿海國，母港國不能以可能出現(xiàn)的衛(wèi)生能力告急為由拒絕救助國際郵輪，僅能在母港預(yù)備的應(yīng)急醫(yī)療已實際出現(xiàn)緊缺(如該港口已經(jīng)接納了其他存在疫情風(fēng)險的郵輪，或本土疫情風(fēng)險使得該港口醫(yī)療機構(gòu)超飽和運轉(zhuǎn)等)，且本國其他港口同樣不具備救助能力，無法協(xié)調(diào)至國內(nèi)其他港口時，才滿足免責(zé)條款的適用條件。在程序條件上，母港國也同樣應(yīng)及時將相關(guān)報告提交世界衛(wèi)生組織，并與鄰近國家積極協(xié)商。概括來說，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，除非本國港口已實際出現(xiàn)衛(wèi)生能力不足，否則母港國應(yīng)當(dāng)允許國際郵輪正常通過或入港停靠，但可以按照本國的防疫政策要求船長如實報告郵輪受染情況，與包括乘客國籍國在內(nèi)的義務(wù)主體協(xié)商，安排乘客下船隔離并采取相關(guān)醫(yī)療措施。

3.乘客國籍國及承運人的協(xié)助義務(wù)

各國對接手國際郵輪疫情處置的顧慮不僅僅來自對病毒擴散的恐懼，繁雜的檢疫隔離工作、高昂的費用等同樣是重要考量因素。細(xì)數(shù)國際郵輪處置的全部環(huán)節(jié)，從入港?？康缴舷鲁丝?，從隔離場所的安排到覆蓋全體的核酸檢測，再到后續(xù)的乘客回國等，要求沿海國一力承擔(dān)是不合理也不現(xiàn)實的，此時就需要乘客國籍國及承運人分?jǐn)傁嚓P(guān)責(zé)任。對乘客國籍國而言，基于對船上本國公民負(fù)擔(dān)的國家責(zé)任，其應(yīng)積極促成郵輪盡快?？窟M(jìn)入衛(wèi)生檢疫環(huán)節(jié)，因而當(dāng)郵輪接收國在衛(wèi)生資源等方面出現(xiàn)現(xiàn)實難題時，乘客國籍國應(yīng)提供包括醫(yī)療物資在內(nèi)的人力、物力援助，同時應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)救助費用的本國公民部分，以減輕郵輪接收國的壓力，在協(xié)助接收國的處置措施后進(jìn)行有效銜接，合理安排乘客后續(xù)歸國計劃，避免給接收國本土帶來暴發(fā)隱患。

承運人的協(xié)助義務(wù)主要為信息報告，其對國際郵輪的實時狀況、應(yīng)急預(yù)案的落實等有更準(zhǔn)確的了解與控制，應(yīng)當(dāng)及時將船上人員數(shù)目、身體狀況、船舶構(gòu)造、航行路線等信息如實提供給母港國或其他沿海國，以便其科學(xué)決定是否接收該郵輪入港，并制定后續(xù)的救助計劃。同時，和母港國相類似，承運人同樣受到經(jīng)濟利益的“軟約束”，可以說承運人是最為迫切希望國際郵輪疫情事件順利解決的當(dāng)事方，即便承運人在旅客運輸合同中通過不可抗力條款排除了己方責(zé)任，但若因此而挫傷消費者信心，對承運人而言才是最嚴(yán)重的經(jīng)濟損失。因此，基于母港國與承運人的共同利益，考慮到接收國面臨的風(fēng)險和負(fù)擔(dān)，接收國可要求承運人提供相應(yīng)的擔(dān)保并承擔(dān)包括船員檢測在內(nèi)的相關(guān)費用。此次疫情發(fā)生后，國際郵輪行業(yè)同樣應(yīng)反思其應(yīng)對海上突發(fā)公共衛(wèi)生事件的機制缺陷，可通過引入保險業(yè)的方式在保障乘客安全的同時，緩解承運人及郵輪接收國的壓力[2]。

(三)后疫情時代世界衛(wèi)生組織的職能變革與合作

為保證上述救助義務(wù)分配規(guī)則得到貫徹執(zhí)行，應(yīng)為其配置專門的監(jiān)督及制裁機制[13]。作為國際衛(wèi)生領(lǐng)域中的專門性國際組織，世界衛(wèi)生組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更加積極的作用，提升其應(yīng)急能力和治理效率，保障《國際衛(wèi)生條例》的相關(guān)規(guī)則落到實處。

對《國際衛(wèi)生條例》締約國而言，世界衛(wèi)生組織主要應(yīng)扮演好協(xié)調(diào)者與監(jiān)督者的角色。2003年，非典型性肺炎的暴發(fā)和流行推動了《國際衛(wèi)生條例》的修訂，也成為了世界衛(wèi)生組織職能變革的契機，修訂后的評估和通報程序規(guī)則使世界衛(wèi)生組織實際被賦予了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責(zé)。在國際郵輪疫情中，世界衛(wèi)生組織的該職能應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強化，對各國報告的信息作出及時的反饋，若母港國等接收郵輪存在困難，應(yīng)組織協(xié)調(diào)其他義務(wù)主體幫助郵輪盡快脫困。在平時狀態(tài)下，世界衛(wèi)生組織應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格監(jiān)督各締約國的國家核心衛(wèi)生能力建設(shè)。《國際衛(wèi)生條例》特別要求締約國指定符合核心能力要求的港口，重點突出突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置能力和日常基本保障能力[14]。因此，對于經(jīng)締約國指定納入WHO港口清單(IHR List of Authorized ports to issue Ship Sanitation Certificates)中的港口，世界衛(wèi)生組織應(yīng)當(dāng)按照程序從嚴(yán)驗收，一旦被納入該清單，原則上就不能以無衛(wèi)生能力為由拒絕接收郵輪，否則世界衛(wèi)生組織有權(quán)將該港口從清單中剔除。

此外，世界衛(wèi)生組織還應(yīng)加強與其他國際組織的合作。因世界衛(wèi)生組織的監(jiān)督機制原則上僅是建議性質(zhì)，為更好地敦促各國履行義務(wù)，世界衛(wèi)生組織應(yīng)強化與包括非政府間國際組織在內(nèi)的其他國際組織的合作，以提高《國際衛(wèi)生條例》的執(zhí)行力，如2015年在寨卡病毒暴發(fā)的背景下，巴西因里約奧運會迫近而無視世界衛(wèi)生組織建議，此時世界衛(wèi)生組織可與國際奧委會、南美衛(wèi)生理事會進(jìn)行磋商，以尋求合理解決途徑[15]。此外，世界衛(wèi)生組織還應(yīng)加強與國際海事組織的合作，探索將全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件納入船舶避難準(zhǔn)入制度范圍的可行性，在救助資金問題上，可通過與保賠協(xié)會的合作尋求解決途徑。

五、結(jié)語

國際郵輪疫情之困癥結(jié)在于國家衛(wèi)生主權(quán)與國際衛(wèi)生義務(wù)的沖突，并最終演變成人道主義危機。解鈴還需系鈴人，破局的關(guān)鍵在于各相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)意識到，歷經(jīng)全球化發(fā)展，到今天的國際社會早已在各個領(lǐng)域深度融合，利益交錯，推卸責(zé)任并不會實現(xiàn)自保，多米諾效應(yīng)下唯有合作才能真正抑制疫情，維護(hù)全人類的共同利益。世界衛(wèi)生組織應(yīng)圍繞《國際衛(wèi)生條例》形成完整且細(xì)化的救助方案，在該方案中，船旗國應(yīng)強化與國際郵輪的真實聯(lián)系，完善郵輪應(yīng)急預(yù)案，保障郵輪上配備最低限度的醫(yī)療設(shè)施；母港國原則上不應(yīng)拒絕國際郵輪的求助申請，僅在本國衛(wèi)生能力已實際出現(xiàn)不足時才可適用免責(zé)事由，其他沿海國也應(yīng)充分保障郵輪的無疫通行權(quán)；乘客國籍國及承運人應(yīng)與沿海國及時溝通銜接，有序安排后續(xù)救助環(huán)節(jié)，同時適當(dāng)承擔(dān)部分救助費用。在出現(xiàn)義務(wù)履行困難時，各義務(wù)主體應(yīng)當(dāng)通過鄰國合作或區(qū)域性安排以盡快推進(jìn)郵輪救助工作。世界衛(wèi)生組織同樣應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，強化對各國核心衛(wèi)生能力建設(shè)的監(jiān)督，并探索與其他國際組織的合作模式，只有各方力量凝聚成的郵輪命運共同體才能充分應(yīng)對挑戰(zhàn)。

注釋：

① 據(jù)《日本經(jīng)濟新聞》的報道稱，從國際法層面上來看，因船舶為英國籍，無法適用日本法律和行政權(quán)，應(yīng)由船旗國處理此類事件。

② 《聯(lián)合國海洋法公約》第17條規(guī)定了船舶的無害通過權(quán)，但該“通過”僅限于船舶快速不停通過領(lǐng)海而不進(jìn)入內(nèi)水，或者或為了駛?cè)牖蛘唏偝鰞?nèi)水而通過領(lǐng)海的航行。

③ 《國際衛(wèi)生條例(2005)》第28條規(guī)定：“除第四十三條或適用的國際協(xié)議另有規(guī)定之外，不應(yīng)當(dāng)因公共衛(wèi)生原因而阻止船舶或飛機在任何入境口岸?？?。但是，如果入境口岸不具備執(zhí)行本條例規(guī)定的衛(wèi)生措施的能力，可命令船舶或飛機在自擔(dān)風(fēng)險的情況下駛往可到達(dá)的最近適宜入境口岸，除非該船舶或飛機有會使更改航程不安全的操作問題?！钡?3條規(guī)定：“本條例不應(yīng)妨礙締約國按照其國家有關(guān)法律和國際法之下的義務(wù)執(zhí)行為了應(yīng)對特定公共衛(wèi)生危害或國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件而采取的衛(wèi)生措施?！?/p>

④ 《國際衛(wèi)生條例(2005)》第43條第3款規(guī)定：“執(zhí)行本條第1款所述并對國際交通造成明顯干擾措施的額外衛(wèi)生措施的締約國應(yīng)當(dāng)向世衛(wèi)組織提供采取此類措施的公共衛(wèi)生依據(jù)和有關(guān)科學(xué)信息。世衛(wèi)組織應(yīng)與其它締約國分享這種信息并應(yīng)分享關(guān)于所執(zhí)行衛(wèi)生措施的信息。就本條而言，明顯干擾一般系指拒絕國際旅行者、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品等入境或出境或延誤入境或出境24小時以上?！钡?款規(guī)定：“對本條第3和5款提供的信息和其它相關(guān)信息進(jìn)行評估后，世衛(wèi)組織可要求有關(guān)締約國重新考慮對此類措施的執(zhí)行?！钡?款規(guī)定：“按本條第1或2款執(zhí)行衛(wèi)生措施的締約國應(yīng)當(dāng)考慮世衛(wèi)組織的意見和本條第2款中的標(biāo)準(zhǔn)，在三個月內(nèi)對這種措施進(jìn)行復(fù)查?！?/p>

⑤ 以公主郵輪集團提供的航行合同為例，合同第7條約定：“由于海上旅行的性質(zhì)以及所訪問的港口，所提供的醫(yī)療保健可能受限、延遲甚至無法提供”。

⑥ 所謂母港，指的是郵輪的運營基地，一般為郵輪的始發(fā)港或目的港，且具備郵輪維修保養(yǎng)、運營管理等功能。