呂慧娜

(上海立信會計金融學(xué)院，上海 201209)

一、問題的提出

區(qū)域發(fā)展不平衡是各國社會經(jīng)濟發(fā)展的“一種普遍存在的現(xiàn)象，或者說是一個普遍存在的規(guī)律”[1]，區(qū)域援助是縮小區(qū)域差距的國際通行做法，我國亦然。這里的“區(qū)域援助”指的是中央政府或發(fā)達地區(qū)向本國空間范圍內(nèi)的欠發(fā)達地區(qū)進行的資源轉(zhuǎn)移。自1979年在全國邊防會議上第一次正式提出“對口支援”的政策思路，中共中央以中發(fā)〔1979〕52號文件提出國家“要組織內(nèi)地省、市，實行對口支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)”[2]的政策號召以來，我國出現(xiàn)了對口支援、財政轉(zhuǎn)移支付、財政補貼、稅收優(yōu)惠、金融支持、經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作、合資聯(lián)營、補償貿(mào)易、智力援助、人才培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶持等諸多區(qū)域援助行為類型，形成了形式多樣、內(nèi)容交叉的區(qū)域援助格局。

多元化的區(qū)域援助行為在一定程度上提升了欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和人均收入水平，但也存在弊端：第一，缺乏規(guī)范，政策主導(dǎo)而法律缺位。區(qū)域援助行為隨會議召開、政策落地的周期而呈“運動式援助”特點，未能形成長效發(fā)展機制，欠發(fā)達地區(qū)的受援利益不可預(yù)期。我國部分欠發(fā)達地區(qū)“政策拉動”型的經(jīng)濟發(fā)展模式，形成了特殊的會議經(jīng)濟周期，即開一次會，給一筆錢，上一批項目，等會議熱度過后，該地經(jīng)濟增長態(tài)勢又減弱[3]5-6。第二，政策落地不到位，與制度價值產(chǎn)生沖突。援助目標實現(xiàn)與績效考核標準粗糙，產(chǎn)生“形象工程”“政績工程”導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等資源浪費現(xiàn)象，甚至為優(yōu)化援助方當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而將落后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至欠發(fā)達地區(qū)。產(chǎn)業(yè)承接導(dǎo)致部分受援助地區(qū)產(chǎn)能過剩，且由于大部分援助項目屬高耗能、高污染行業(yè)，在造成資源浪費的同時，也進一步加大對受援助地區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞[4]。第三，動力不足，援助行動不可持續(xù)。傳統(tǒng)的對口支援是基于中央政府的行政命令而對欠發(fā)達地區(qū)實施的“政策性饋贈”，援助方之所以有進行援助的動力，完全是迫于中央攤派的政治任務(wù)所帶來的壓力[5]和地方政府領(lǐng)導(dǎo)對政績考核的熱衷[6]，任務(wù)完成、官員升遷導(dǎo)致援助積極性銳減，援助工作停滯。我國中央政府和地方各級政府雖是區(qū)域援助的主力，但囿于援助資金彈性不足而力量十分有限。

中共中央、國務(wù)院于2018年11月18日發(fā)布了《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》(以下簡稱《意見》)，明確要求優(yōu)化區(qū)域互助機制，深入實施東西部扶貧協(xié)作，深入開展對口支援，創(chuàng)新開展對口協(xié)作(合作)。2020年國務(wù)院政府工作報告中再次提出加快落實區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，促進革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展。作為促進欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的有力舉措之一，區(qū)域援助已經(jīng)成為構(gòu)建區(qū)域互助機制的重要內(nèi)容。為避免區(qū)域援助的隨意性和混亂性，進一步提高援助效率，實現(xiàn)區(qū)域援助價值目標，必須對區(qū)域援助行為進行規(guī)范和固化，以培育和提升受援方的自我發(fā)展能力為終極價值目標，堅持“輸血”與“造血”相結(jié)合，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，同時兼顧公平與效率。通過義務(wù)性和禁止性規(guī)范，厘清“必須要為”和“絕對不可為”區(qū)域援助行為的邊界，并以法的形式加以固化，激勵并規(guī)范社會力量的多元參與，突破區(qū)域援助績效不佳的困境。

二、區(qū)域援助行為規(guī)范化的應(yīng)然性與制度價值

實現(xiàn)區(qū)域援助行為規(guī)范化，應(yīng)充分匹配援助供給與欠發(fā)達地區(qū)的實際需求。針對欠發(fā)達地區(qū)的具體情況，實施“輸血”與“造血”的差異性援助模式，轉(zhuǎn)變“施舍性”的援助觀念，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，以培育和提升欠發(fā)達地區(qū)的自我發(fā)展能力為終極價值目標考量，同時兼顧公平和效率。

(一)差異性援助保障欠發(fā)達地區(qū)的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)

區(qū)域援助的首要目的是解決欠發(fā)達地區(qū)生存權(quán)和發(fā)展權(quán)問題。我國作為最大的發(fā)展中國家，在國際社會提出的“人類命運共同體”[7]主張，具有深刻的國情、歷史和文化淵源。我國早在1997年發(fā)布的《一九九六年中國人權(quán)事業(yè)的進展》中就提出了生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，并指出我國“將人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)置于首位，在改革、發(fā)展、穩(wěn)定的條件下，加強民主法制建設(shè)，全面推進人權(quán)，是符合中國國情和全體人民的根本利益的”[8]。2016年發(fā)布的新版《國家人權(quán)行動計劃(2016—2020)》明確提出，“把保障人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)放在首位，將增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為人權(quán)事業(yè)發(fā)展的出發(fā)點和落腳點”[9]。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)既是個人人權(quán)，也是集體人權(quán)[10]。落實到我國區(qū)域內(nèi)，生存權(quán)和發(fā)展權(quán)既是欠發(fā)達地區(qū)人民個人享有的權(quán)利，也是欠發(fā)達地區(qū)的集體權(quán)利。解決欠發(fā)達地區(qū)的生存和發(fā)展問題是我國人權(quán)發(fā)展事業(yè)的重要內(nèi)容。

首先，實現(xiàn)欠發(fā)達地區(qū)的生存權(quán)是我國人權(quán)保障的底線，“輸血式”援助仍具有現(xiàn)實意義。生存權(quán)是指“人人有權(quán)享有生命、自由和人身安全”，我國《憲法》也對此進行了確認，肯定了與之相關(guān)的人身自由權(quán)以及公民的勞動權(quán)、休息權(quán)、物質(zhì)保障權(quán)和受教育權(quán)等權(quán)利。對此，有學(xué)者將生存權(quán)稱為第一人權(quán)或首要人權(quán)[11]。我國部分地處云貴高原、青藏高原、內(nèi)蒙古高原和邊疆地區(qū)等地的特殊類型貧困地區(qū)，一方面由于生存環(huán)境惡劣、開發(fā)成本高，貧困人口居住分散、文化程度低、脫貧意識淡薄，交通運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施條件差、不具備產(chǎn)業(yè)發(fā)展的條件；另一方面因為承載著生態(tài)環(huán)境保護和維持功能，無法進行開發(fā)，也不能開發(fā)。所以，這些欠發(fā)達地區(qū)因缺乏物資而面臨著最基本的生存難題。而要保障這些地區(qū)的生存權(quán)，必須從衣、食、住、行入手，加大轉(zhuǎn)移支付力度，進行“輸血式”援助，保障欠發(fā)達地區(qū)的最低生活水準權(quán)①[12]。只有在滿足基本生存的前提下，其他權(quán)利才有成為現(xiàn)實的可能。

其次，除了極端條件地區(qū)，對于其他具有一定發(fā)展基礎(chǔ)的地區(qū)而言，通過“造血式”援助實現(xiàn)發(fā)展權(quán)更具價值。聯(lián)合國《發(fā)展權(quán)利宣言》第1條明確指出，“發(fā)展權(quán)利是一項不可剝奪的人權(quán)，由于這種權(quán)利，每個人和所有各國人民均有權(quán)參與、促進并享受經(jīng)濟、社會、文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權(quán)和基本自由都能獲得充分實現(xiàn)”。欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展權(quán)主要指的是欠發(fā)達地區(qū)在經(jīng)濟、社會、文化、教育、衛(wèi)生、社會福利等各方面的全面發(fā)展和社會公正實現(xiàn)的權(quán)利。要實現(xiàn)此類欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展權(quán)，一味地“輸血”只能加重其對外來援助的依賴，并不利于其自身發(fā)展，因此，必須轉(zhuǎn)變援助模式，進行“造血式”援助。根據(jù)不同地區(qū)的資源稟賦、人口條件、區(qū)位優(yōu)勢等因素差異，因地制宜開展“造血”工程。例如，對于資源、能源豐富但欠缺開發(fā)資金的地區(qū)，應(yīng)通過“造血”工程創(chuàng)新融資方式，綜合采用國家財政、政策性金融、商業(yè)性金融、當?shù)刈曰I等多種“給錢”模式；對于產(chǎn)品成熟但缺乏市場的地區(qū)，通過與發(fā)達地區(qū)進行橫向合作“給市場”；對于人才缺乏地區(qū)就應(yīng)“給人才”，或者通過“給教育”“給培訓(xùn)”的方式實現(xiàn)人力向人才轉(zhuǎn)型等。

(二)援助觀念變更有利于實現(xiàn)欠發(fā)達地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展

“施舍性”援助觀念制約了區(qū)域援助效能的充分發(fā)揮。經(jīng)濟發(fā)展不能強迫，要產(chǎn)生實質(zhì)性和持久的利益，發(fā)展必須是本土的、自我生成的，并與當?shù)氐臈l件和情況相協(xié)調(diào)[13]。傳統(tǒng)的區(qū)域援助具有極強的“施舍性”，伴隨“施舍性”而來的是對受援方的強制性，即受援方不得不接受援助方提供的援助行為，從而導(dǎo)致援助行為完全從援助方的角度出發(fā)，對受援方的需求并未進行前期考察和科學(xué)評估。例如，在對口援藏中，內(nèi)地各省市對口支援的單位和企業(yè)，從援助項目的選定、資金的籌措、項目的實施等各個方面都“各行其是”，西藏當?shù)卣块T的發(fā)言權(quán)和掌控權(quán)較弱[14]?！笆┥嵝浴痹袨橄忍煺紦?jù)道德高地，對援助的效果缺乏績效評價，更以此撇清相應(yīng)責(zé)任，跳出法律的規(guī)范范圍。因此，援助效果很難預(yù)估、測度，誘發(fā)“搭便車”之風(fēng)，鉆區(qū)域援助的制度空子，嚴重情況下引發(fā)逆向選擇和道德風(fēng)險。對于受援方而言，被迫接受“施舍性”援助不僅無益于當?shù)氐陌l(fā)展，反而會帶來新的破壞和新的發(fā)展難題。所以，援助觀念的更新與調(diào)整是重塑區(qū)域援助制度價值的關(guān)鍵。

實現(xiàn)欠發(fā)達地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展是區(qū)域援助的最終目的?？沙掷m(xù)發(fā)展能力是區(qū)域能力理論的重要內(nèi)容，可持續(xù)發(fā)展在區(qū)域?qū)用娴膶崿F(xiàn)，是指一個區(qū)域具備了經(jīng)濟、社會、生態(tài)和文化等方面可持續(xù)發(fā)展的能力②[15]。長期以來，欠發(fā)達地區(qū)處于一種“貧困的惡性循環(huán)”狀態(tài)，一方面，因為貧困使得經(jīng)濟中的積累率低，缺乏投資能力；另一方面，由于缺乏投資，社會生產(chǎn)和再生產(chǎn)無法進行，則又陷入貧困。經(jīng)濟學(xué)學(xué)者認為，援助的理論邏輯恰基于此，通過外部援助資金投資帶動就業(yè)、消費、出口等，從而形成良性循環(huán)，跳出“貧困的陷阱”[16]。對此，有學(xué)者認為，在中央政府和其他地方政府援助等外力的推動下獲得的增長，只是暫時的增長，而且是沒有“效率”的增長，很難實現(xiàn)持續(xù)性[17]。因此，區(qū)域援助必須以實現(xiàn)欠發(fā)達地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展為最終目的。

培育和提升自我發(fā)展能力是欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本路徑。所謂“區(qū)域自我發(fā)展能力”(Regional Self-development Capability)，指的是“一個區(qū)域在沒有外部扶持的情況下，區(qū)域?qū)⑼瓿伤谕墓δ芎蛯崿F(xiàn)某種更好結(jié)果的程度與可能性”[18]。新經(jīng)濟增長理論認為，經(jīng)濟發(fā)展的動力來自經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)部，區(qū)域經(jīng)濟實現(xiàn)內(nèi)生性發(fā)展是實現(xiàn)區(qū)域自我發(fā)展的基本保障[19]。依據(jù)該理論，區(qū)域援助行為對于欠發(fā)達地區(qū)來說是外生性因素，外部動力要想發(fā)揮作用必須通過區(qū)域系統(tǒng)的運行體系產(chǎn)生內(nèi)生發(fā)展動力，在欠發(fā)達地區(qū)內(nèi)部形成一定的內(nèi)生動力后，外部的推動力量才能更好地實現(xiàn)其預(yù)期目標，區(qū)域援助行為才能更好地發(fā)揮其援助效力。如果一味地強調(diào)“自上而下”“由外而內(nèi)”實施援助行為，而忽視對受援方自我發(fā)展能力的培育和提升，從長期來看，援助效果必將大打折扣，甚至?xí)茐氖茉貐^(qū)的生態(tài)、資源、產(chǎn)業(yè)等有利條件。

(三)公平與效率的“新解讀”實現(xiàn)利益在區(qū)域?qū)用娴淖罴雅渲?/h3>

區(qū)域援助行為涉及利益的二次分配或三次分配問題，應(yīng)同時兼顧公平原則和效率原則，超越公平的效率和不追求效率的公平都是不可取的。區(qū)域援助公平與效率兼顧原則主要是指對援助行為雙方主體利益的均衡考量，不能偏廢任何一方，同時，援助不僅要注重形式公平，更要實現(xiàn)實質(zhì)公平，通過援助的公平效果實現(xiàn)援助效益最大化，進而提高援助效率。換言之，以公平保障效率。

從主體上看，以往的區(qū)域援助行為只注重援助方的援助任務(wù)及完成情況，而忽視了其實際援助能力，導(dǎo)致援助后勁不足。例如，在對口援藏的省市中，陜西、河北(對口支援阿里地區(qū))、遼寧(對口支援那曲地區(qū))、吉林、黑龍江(對口支援日喀則地區(qū))、安徽(對口支援山南地區(qū))等省也不是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，有限的財政收入并不能支撐對西藏的長期大力度支援[3]13。因此，在對欠發(fā)達地區(qū)進行援助的同時，兼顧援助方的利益十分必要。《意見》提出建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展“新”機制，在區(qū)域援助領(lǐng)域，其“新”就表現(xiàn)在對援助制度的重新塑造，即不再單單強調(diào)援助方的援助任務(wù)和績效考核，轉(zhuǎn)而開始關(guān)注援助方的利益，重視發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間的合作，謀求共同發(fā)展。對于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級困難地區(qū)、南水北調(diào)中線工程水源區(qū)等區(qū)域要加強、深化對口協(xié)作，同時通過開展干部掛職交流和系統(tǒng)培訓(xùn)、建設(shè)對口合作重點園區(qū)的形式，進一步深化東部發(fā)達省市與東北地區(qū)對口合作，實現(xiàn)區(qū)域互助和互利共贏。

從宗旨上看，均等化的援助行為不利于實質(zhì)公平，降低了援助效率。以往的區(qū)域援助行為一直把“普惠”“公平”放在援助工作的首位，強調(diào)援助物資落實到各省、各縣、各村，甚至平攤到各戶。從基礎(chǔ)設(shè)施、人均收入、生活水平等因素考量，區(qū)域援助確實在一定程度上取得了良好的效果，區(qū)域差距在不斷縮小。但有學(xué)者指出，區(qū)域發(fā)展相對差距不斷縮小，絕對差距仍在擴大[20]。這種結(jié)果產(chǎn)生的根源在于“撒胡椒面”式的援助行為對形式公平的追求，造成了實質(zhì)不公平。因此，必須在保障公平的基礎(chǔ)上，對援助行為進行區(qū)別，通過差異化和有針對性的援助實現(xiàn)實質(zhì)公平，從而提高援助效率。

綜上，在對區(qū)域援助行為進行規(guī)范時，應(yīng)綜合考量援助行為的實質(zhì)效果，對于那些契合欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展利益要求的援助行為，應(yīng)施以義務(wù)性、激勵性政策，強制或鼓勵其發(fā)展，而那些有損欠發(fā)達地區(qū)生存發(fā)展權(quán)益、背離區(qū)域援助制度價值目標要求的行為，應(yīng)予以禁止，從而形成了強制、禁止和激勵三條區(qū)域援助的規(guī)范化路徑。

三、義務(wù)性與禁止性援助二元架構(gòu)

加強對區(qū)域援助行為的規(guī)范，必須要解決哪些援助行為“必須要為”，哪些援助行為“絕對不可為”。“必須要為”的區(qū)域援助行為須以強制性明確援助方的援助責(zé)任，即使中央政府不再下達行政命令，依然能夠通過義務(wù)性規(guī)定保證此類援助的長效供給。那些與欠發(fā)達地區(qū)的生存和發(fā)展不相匹配的區(qū)域援助行為，是“絕對不可為”的，應(yīng)作禁止性規(guī)定，通過對此類援助行為的否定來設(shè)置援助的邊界，保證區(qū)域援助行為的有效性。

(一)義務(wù)性援助：以強制性明確援助責(zé)任

“義務(wù)性援助”主要是指對于因區(qū)域不均衡發(fā)展戰(zhàn)略、先天條件惡劣、具有特殊文化象征意義、自身承載著生態(tài)保護和維持功能、為支持其他區(qū)域發(fā)展而長期犧牲本地發(fā)展機會等因素而導(dǎo)致的區(qū)域落后問題，國家和受益區(qū)域基于強制援助義務(wù)而實施的援助行為。這里的“義務(wù)”并非僅指法律義務(wù)，其內(nèi)涵是廣義的，而且負有區(qū)域援助義務(wù)的主體并不一定能享有相應(yīng)的權(quán)利[21]。

1.國家的區(qū)域援助義務(wù)

國家的區(qū)域援助義務(wù)主要源于國家所負有的對區(qū)域“市場失靈”進行干預(yù)及對各區(qū)域進行平等保護的職能要求。區(qū)域“市場失靈”主要表現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟活動的區(qū)際外部性、區(qū)域利益主體之間信息不對稱和地方政府競爭無法擺脫的“囚徒困境”等幾個方面，導(dǎo)致區(qū)域市場秩序混亂、利益錯配，不僅危害弱勢區(qū)域及當?shù)鼐用竦睦妫€會損害公共資源，造成“公地悲劇”。對此，國家對受損害的區(qū)域進行援助，通過公權(quán)力干預(yù)來彌補市場的不足，一定程度上實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“同時也是義務(wù)的目的”[22]。此外，《聯(lián)合國發(fā)展權(quán)利宣言》和我國《憲法》對國家的區(qū)域平等保護義務(wù)進行了明確，“主權(quán)者便永遠不能有權(quán)對某一個臣民要求得比對另一個臣民更多”[23]，國家負有讓每個地區(qū)的居民都平等享有政治、經(jīng)濟和社會等各項發(fā)展權(quán)利的“國家義務(wù)”，尤其是那些在歷史上為了支持國家的區(qū)域經(jīng)濟政策而做出犧牲的區(qū)域。對此，有學(xué)者指出，“政府的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展中的政府行為不是‘善治者’的一種‘恩賜’，政府在‘為’與‘不為’之間并無可選擇的余地。這種義務(wù)在法治國家背景下便自然衍生成基于法律規(guī)定的必然義務(wù)和職責(zé)”[24]。

國家區(qū)域援助義務(wù)行為具體包括區(qū)域財政援助、區(qū)域金融支持、區(qū)域稅收優(yōu)惠等。區(qū)域財政援助主要指的是財政轉(zhuǎn)移支付。從世界范圍來看，比較規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度產(chǎn)生于17世紀的澳大利亞，后各國開始逐漸進行探索，并通過立法進行義務(wù)性規(guī)定③。區(qū)域稅收優(yōu)惠制度與區(qū)域財政援助制度相輔相成，部分財政援助需要依靠區(qū)域稅收優(yōu)惠措施來實現(xiàn)，我國針對西部地區(qū)、東北地區(qū)和中部地區(qū)分別實行不同的稅收優(yōu)惠政策。區(qū)域金融支持是國家區(qū)域援助制度的關(guān)鍵，關(guān)系到區(qū)域間貨幣資金要素的流通和配置，各國對區(qū)域金融支持行為進行立法規(guī)定，通過義務(wù)性設(shè)置保障欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展所需資金。

2.受益區(qū)域的區(qū)域援助義務(wù)

受益區(qū)域具有區(qū)域援助義務(wù)主要源于雙方之間的利益關(guān)系?！疤貏e犧牲說”與“公共負擔(dān)平等說”認為，“因為個別人為社會利益做出了特殊犧牲，所以受益公眾應(yīng)當公平負擔(dān)這種損失，通過國庫形式支付給特別受害人以補償，才能恢復(fù)社會公眾之間負擔(dān)平等的機制”[25]。在區(qū)域發(fā)展中，個別區(qū)域為了社會利益和國家利益而在發(fā)展中做出了犧牲，受益區(qū)域則應(yīng)共擔(dān)欠發(fā)達區(qū)域所遭受的損失。在環(huán)境保護領(lǐng)域，有學(xué)者就提出，“西部民族地區(qū)為全國提供了生態(tài)功能專業(yè)化服務(wù)，而生態(tài)服務(wù)和產(chǎn)品具有稀缺性，享受生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的‘生態(tài)受益區(qū)’應(yīng)當為這種生態(tài)效益的溢出效益支付相應(yīng)的生態(tài)服務(wù)成本”[26]。

在我國，中西部地區(qū)與東部地區(qū)、資源輸出地與輸入地之間、糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)、生態(tài)功能區(qū)與其他區(qū)域之間就具有典型的利益對應(yīng)關(guān)系[27]，但是區(qū)域援助實踐中卻并未出現(xiàn)類似的橫向援助，導(dǎo)致受益區(qū)域一直受益、欠發(fā)達的利益供給區(qū)域因無法掙脫發(fā)展的“怪圈”而一直無奈“供益”，不僅不利于區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且極易誘發(fā)社會問題?！兑庖姟分刑岢龅膮^(qū)際利益補償機制中就有部分內(nèi)容體現(xiàn)了利益相關(guān)區(qū)域的區(qū)際橫向援助問題。所以，將受益區(qū)域?qū)η钒l(fā)達的利益供給區(qū)域的援助納入?yún)^(qū)際援助行為范疇，創(chuàng)建利益相關(guān)區(qū)域的援助機制規(guī)范，才能保證此類區(qū)域援助行為的“有法可依”。

3.加強立法明確區(qū)域援助義務(wù)的強制性

各國區(qū)域援助普遍重視立法，除了國家區(qū)域援助基本法以外，對某一問題區(qū)域的單獨立法、對區(qū)域問題的共性制定單行法都已形成相對成熟的立法經(jīng)驗，實施效果也不錯。我國要實現(xiàn)區(qū)域援助行為的規(guī)范化，首先必須在法律上明確國家和受益區(qū)域的區(qū)域援助義務(wù)，一方面通過義務(wù)設(shè)置國家公權(quán)力的邊界，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”[28]；另一方面緩和市場自由規(guī)則導(dǎo)致的區(qū)域利益矛盾。其次，明確國家和受益區(qū)域區(qū)域援助義務(wù)的實現(xiàn)路徑，細化規(guī)則，提高可操作性，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事甚至走向反面”[29]，防止因制度不確定性問題而誘發(fā)的腐敗。再次，設(shè)置責(zé)任條款，對未完成的區(qū)域援助義務(wù)，進行國家賠償或橫向區(qū)域賠償，賠償金額用于相應(yīng)義務(wù)的后續(xù)履行。區(qū)域援助的實施過程，本就是對利益進行識別和調(diào)整的過程，當這種調(diào)整行為因為實施的過錯而導(dǎo)致與區(qū)域援助的目標相背離時，當初所識別的部分利益必將受到損害，因此，必須通過賠償責(zé)任機制進行利益的再次調(diào)整。

(二)禁止性援助：以否定性設(shè)置援助邊界

禁止性援助是指那些違背受援區(qū)需求或意愿，與受援區(qū)自我發(fā)展能力的培育和提升無益或無效的援助行為。實踐中，禁止性援助主要表現(xiàn)為以下兩種類型：一是發(fā)達區(qū)域假借“區(qū)域援助”之名而行獲取利益之實，即“假性援助”；二是忽視欠發(fā)達地區(qū)的地區(qū)特色和區(qū)域優(yōu)勢，一味“為援助而援助”，援助與當?shù)厮璨黄ヅ洌础板e位援助”。從應(yīng)然角度而言，這些無效援助必須加以禁止。

1.“假性援助”引致區(qū)域援助價值沖突

之所以要禁止“假性援助”，根源在于此類區(qū)域援助行為的“偽援助”本質(zhì)。實踐中出現(xiàn)的“假性援助”可以分為兩類：一類是“搭便車”，即援助方實施區(qū)域援助行為的真實目的是為了獲取區(qū)域援助政策所賦予的各項優(yōu)惠傾斜政策，外觀上實施的援助行為只是一個“幌子”。例如，對口援藏中出現(xiàn)部分“交鑰匙”工程項目，受援助區(qū)域并未參與項目實施的任何環(huán)節(jié)，一切以援助方為主，導(dǎo)致大規(guī)模項目的建設(shè)中，部分援助資金在無形中流回到援助省市，留下來的只是一些基礎(chǔ)設(shè)施[3]7。另一類是援助政策落地不到位，主要是援助政策在欠發(fā)達區(qū)域的實際執(zhí)行中出現(xiàn)了與制度宗旨相反的結(jié)果。例如，金融機構(gòu)在欠發(fā)達地區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)原是為欠發(fā)達地區(qū)提供金融服務(wù)，但實際上，這些分支機構(gòu)網(wǎng)點卻像“抽水機”一樣，將欠發(fā)達地區(qū)人民的銀行儲蓄“抽到”發(fā)達地區(qū)，導(dǎo)致欠發(fā)達地區(qū)的“資金外流”[30]。這兩類“假性援助”行為在我國區(qū)域援助實踐中都大量存在，不僅嚴重扭曲了區(qū)域援助的制度價值，而且還損害了公權(quán)力的權(quán)威，制約了區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.“錯位援助”導(dǎo)致區(qū)域援助供需不匹配

“錯位援助”的最大缺陷在于援助政策是“自上而下”“由外向內(nèi)”發(fā)出的，未能與受援地“自下而上”“由內(nèi)向外”的援助需求相結(jié)合，援助方往往也不能認真考慮援助行為對當?shù)氐木用瘛⑸鐣幕h(huán)境及地方感情的影響，由此而導(dǎo)致援助與需求不匹配。意大利在援助南方發(fā)展的過程中，一味地追求工業(yè)化和工業(yè)產(chǎn)值而忽視了南方的地區(qū)優(yōu)勢，在地中海特色農(nóng)業(yè)占有絕對優(yōu)勢的部分南方地區(qū)加大工業(yè)資本的投放，導(dǎo)致南方“有工業(yè)而無工業(yè)化”，區(qū)域援助的各項優(yōu)惠政策也淪為“附加利潤的源泉”[31]，援助效率極其低下。隨著投資逐漸減少至最終停止，南方工業(yè)“從1974年開始完全進入了黑暗時期”。我國的區(qū)域援助實踐中，也出現(xiàn)類似情形。以天山北坡區(qū)域為例，區(qū)域援助導(dǎo)致該地區(qū)從東到西幾乎所有縣市的重點產(chǎn)業(yè)都有煤炭資源開發(fā)和煤電煤化工，區(qū)域援助的單一性導(dǎo)致該地產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化現(xiàn)象非常嚴重，加劇了區(qū)域內(nèi)部的惡性競爭。同時，援助行為也未能與當?shù)氐膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)④相結(jié)合，導(dǎo)致援助效果不盡如人意。可見，“錯位援助”由于缺乏對受援地的實情考察，所實施的援助行為無法因地制宜地幫助受援地培育和提升自我發(fā)展能力，導(dǎo)致很多援助項目夭折。

3.構(gòu)建“全過程相機叫停機制”，防止無效援助產(chǎn)生損害

禁止“無效援助”最為有效的做法就是建立區(qū)域援助的“全過程相機叫停機制”，主要包括事前效益評估、動態(tài)跟蹤監(jiān)督和事后損害共擔(dān)三個階段，一旦出現(xiàn)叫停事由，即可隨時予以停止。對援助手段與當?shù)厮枋欠衿ヅ?、實施進程和階段結(jié)果保證、援助主體預(yù)期可得利益、可能產(chǎn)生的問題及預(yù)計補救措施等因素進行綜合考量。在事前效益評估階段，可以借鑒英國的“控制措施”⑤，實施許可證制度，對于符合政策目的的援助行為授予許可證，而那些援助手段與當?shù)厮璨黄ヅ涞捻椖?，通過拒絕授予許可證進行禁止，從源頭上避免“錯位援助”；在動態(tài)跟蹤監(jiān)督過程中，如果發(fā)現(xiàn)實際進程與預(yù)期實施進程有嚴重出入，且階段結(jié)果不能如期完成，則有“搭便車”之嫌，如果經(jīng)過“催促期”，依然無法實現(xiàn)，則可叫停此項援助，并對援助主體因該援助項目而獲得的所有利益進行核算，用于該援助項目的后續(xù)完成，不足部分，由財政資金予以補足；事后損害共擔(dān)主要是針對援助政策落地不到位的情形，可根據(jù)受益原則，實行援助地和受援地按受益比例共擔(dān)損害。

四、補充與激勵：社會力量參與援助的規(guī)范

區(qū)域援助行為對欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高具有重要意義，同時也是我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，起到“補短板”的杠桿作用。但是有學(xué)者研究提出，20世紀90年代中后期以來，隨著市場取向的改革思路日益清晰，原來帶有計劃色彩的“對口支援”，逐漸出現(xiàn)了地方積極性下降、項目減少、效率低下等問題[32]。然而，從我國的區(qū)域援助現(xiàn)狀來看，社會力量主動參與的新型區(qū)域援助行為煥發(fā)出區(qū)域援助的制度新活力，對此，我們應(yīng)從法律制度設(shè)計上予以激勵。其中最為關(guān)鍵的是要進行理念更新，即區(qū)域援助不再局限于政府援助，也不再局限于財政援助，而是已經(jīng)形成了主體多元、形式多元的多元化區(qū)域援助新生態(tài)。綜合眾多的新型區(qū)域援助行為，我們將之類型化為投資行為(本部分僅指政策推動下的民間投資行為)、慈善捐贈和無償服務(wù)三類，在加強激勵的同時予以規(guī)范，方能實現(xiàn)區(qū)域援助的生態(tài)和諧、持續(xù)發(fā)展。

(一)投資行為

地區(qū)之間因為有各自的生產(chǎn)側(cè)重點和特殊的生產(chǎn)交換條件而被分化[33]，但并不意味著發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間的嚴格分離。發(fā)達地區(qū)雖然人才濟濟，具有先進的技術(shù)和管理水平，但是人口稠密、土地等資源嚴重短缺，嚴重制約了發(fā)達地區(qū)的進一步發(fā)展；欠發(fā)達地區(qū)雖然經(jīng)濟條件落后，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，但是土地等各種資源十分豐富。發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的“強強聯(lián)合”并不一定能夠得到“1+1>2”的經(jīng)濟效益，而與欠發(fā)達地區(qū)的優(yōu)勢互補，則能實現(xiàn)互利共贏，“走向一個均衡位置”[34]。

“飛地式合作”⑥[35]，又叫“飛地經(jīng)濟”，是指兩個相互獨立、經(jīng)濟發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有行政區(qū)劃限制，通過跨空間的行政管理和經(jīng)濟開發(fā)，實現(xiàn)兩地資源互補、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的一種區(qū)域經(jīng)濟合作模式。該模式突破了企業(yè)布局惰性⑦[36]帶來的弊端，以一方向另一方讓渡部分或全部經(jīng)濟事務(wù)管轄權(quán)為特征，有效地調(diào)動合作各方的積極性。東部發(fā)達省市與東北地區(qū)的對口合作是合作性援助的典型案例，是國家繼“振興東北老工業(yè)基地”戰(zhàn)略后對東北地區(qū)進行區(qū)域援助的“新機制”。東北地區(qū)工業(yè)增速急劇下滑的同時，交通、金融、通訊等服務(wù)業(yè)的滯后導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展的后勁不足，形成了所謂的“新東北現(xiàn)象”[37]。同時，重化工業(yè)雖然資源豐富，但是也面臨著人才外流、市場機制發(fā)展滯后、制度創(chuàng)新和自主創(chuàng)新能力不足等問題。東北地區(qū)遭遇的這些“發(fā)展瓶頸”恰恰是東部地區(qū)的優(yōu)勢所在，東部發(fā)達省市不僅在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展方面與世界接軌，而且人才資源、創(chuàng)新能力和市場發(fā)育經(jīng)驗正好對癥東北問題。對東部地區(qū)來說，與東北地區(qū)合作在擴展了東部地區(qū)經(jīng)濟擴散效應(yīng)的輻射范圍、緩解了“大都市病”帶來的各種弊端的同時，也能為東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展提供源源不斷的資源能源支持。國家發(fā)展和改革委員會于2017年5月12日發(fā)布的《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)中，明確提出要“發(fā)揮‘飛地經(jīng)濟’在對口支援、幫扶、協(xié)作中的積極作用”[38]。除了《指導(dǎo)意見》中提到的對“飛地經(jīng)濟”的激勵和規(guī)范外，筆者認為還需在制度上放開準入，“寬口徑”吸收援助性投資行為。一方面，通過產(chǎn)權(quán)確認、資格許可等制度進行法律上的保護；另一方面，要清除合作發(fā)展的障礙，堅決破除地區(qū)之間利益藩籬和政策壁壘，打破行政性壟斷和地方保護主義所形成的“制度屏障”。同時，還要對區(qū)際經(jīng)濟合作主體最關(guān)切的稅收分擔(dān)和利潤分成問題進行明確規(guī)范，防止通過合作變相轉(zhuǎn)移稅收負擔(dān)、非法避稅或進行利潤搶奪、利益輸送。

政府區(qū)域援助行為與社會資本投資行為相結(jié)合形成的公私合作伙伴關(guān)系(PPP)是我國未來區(qū)域援助的主體力量，“選擇PPP模式配置公共資源，提供公共物品，是節(jié)約交易成本、提高服務(wù)效率最有效的途徑”[39]。區(qū)域援助事關(guān)欠發(fā)達地區(qū)甚或是整個國家的經(jīng)濟發(fā)展利益，與當?shù)鼐用竦那猩砝婢哂忻芮新?lián)系，具有公共物品屬性，而資本天生具有逐利傾向，為了激勵社會力量的廣泛參與，通過誘導(dǎo)性制度保證區(qū)域援助PPP項目中社會資本方的利益是關(guān)鍵。實體方面要切實通過合約內(nèi)容和履行實現(xiàn)社會資本方的期待利益；程序方面要保障社會資本方在項目入庫、信息獲取、合理退出、損害救濟等方面的權(quán)益。而對區(qū)域援助PPP的規(guī)范則要從兩個角度進行：一個是政府角度，不僅要在宏觀上擔(dān)負監(jiān)管者責(zé)任，健全財政支出責(zé)任監(jiān)測和風(fēng)險預(yù)警機制，防止政府支出責(zé)任過多、過重，加大財政支出壓力，切實防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)，而且還要在微觀上履行契約義務(wù)，加強誠信建設(shè)，增強契約理念，保證平等合作，承擔(dān)政策和法律風(fēng)險；一個是社會資本角度，要嚴格按照項目合同的約定完成項目的投資、建設(shè)、運營并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，并按規(guī)定及時充分披露項目信息，主動接受社會監(jiān)督[40]。

(二)慈善捐贈

作為國民收入的第三次分配，慈善捐贈在縮小分配差距、促進社會公平等方面起著重要的作用，并日益得到國際社會的認同和肯定。因此，慈善捐贈對我國區(qū)域收入差距大、再分配有失公平的問題也具有重要意義。慈善捐贈是實施頻率最高的一種援助行為，幾乎每秒鐘都會發(fā)生，尤其是現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)商家進駐“援助”之后，援助行為呈現(xiàn)出“新樣態(tài)”。例如，每成交一筆，淘寶店家會進行一定金額的公益捐贈；支付寶“螞蟻森林”通過將每日步行步數(shù)、共享單車騎行、購買電影票、火車票、外賣和地鐵、公交車出行等日常生活行為轉(zhuǎn)化為能量，用戶積攢能量達到一定額度，即可在西部阿拉善、庫布奇、鄂爾多斯、武威、通遼、蘭州等地進行公益植樹，對西部地區(qū)的環(huán)保事業(yè)進行援助；“螞蟻莊園”通過“飼養(yǎng)小雞—收集愛心—捐贈愛心”的模式，開展多項援助項目。相較于傳統(tǒng)的援助行為模式，“新樣態(tài)”的援助行為形式更為多樣、靈活且貼近人們的日常生活，具有較大范圍的開放性。

我國于2016年通過《慈善法》，加強了稅收優(yōu)惠政策對慈善捐贈的激勵和規(guī)范，但是法律規(guī)定的不統(tǒng)一導(dǎo)致《慈善法》的實際激勵和規(guī)范作用很小。首先，目前我國《企業(yè)所得稅法》《個人所得稅法》等相關(guān)的所得稅優(yōu)惠制度僅適用于公益性捐贈⑧，且公益性捐贈的認定又相對較為嚴格，這就導(dǎo)致一般的未被認定為公益性捐贈的慈善捐贈行為無法享受所得稅稅收優(yōu)惠政策；其次，《慈善法》允許超額捐贈遞延到后三年扣除的規(guī)定較為原則，缺乏相應(yīng)的標準和方法，同時該規(guī)定對年度利潤額較低的中小企業(yè)并不具有激勵作用；再次，個人所得稅累進稅率導(dǎo)致慈善捐贈稅收激勵不公平等[41]。因此，對于具有區(qū)域援助功能和價值的慈善捐贈行為的激勵和規(guī)范，還需從法律制度規(guī)定上著手，對現(xiàn)行的《慈善法》《公益事業(yè)捐贈法》《個人所得稅法》《企業(yè)所得稅法》等法律條文所涉及的對慈善捐贈行為的界定、激勵措施、標準等內(nèi)容進行統(tǒng)一，以對慈善捐贈行為的最大化激勵為原則，通過法律的內(nèi)在統(tǒng)一提升慈善捐贈行為規(guī)范的合理性和公平性。

(三)無償服務(wù)

教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域的供給不足是造成欠發(fā)達地區(qū)落后的最根本原因，但是由于這些領(lǐng)域的援助效益往往是長期的、隱性的，所以并不被“理性人”實施的區(qū)域援助所熱衷，因而，通過社會力量提供的無償服務(wù)行為(比如義務(wù)支教、義工服務(wù)等)將會在這些領(lǐng)域形成重要的彌補作用。筆者將此類無償服務(wù)行為界定為“軟援助”，即不同于直接提供資金、物質(zhì)等“硬援助”方式，而是通過提供服務(wù)來實現(xiàn)援助的目的⑨[42]。

對于“軟援助”的激勵，首先可以在物質(zhì)上給予補貼和獎勵。2018年9月25日，上海市人民政府合作交流辦公室發(fā)布《上海市對口支援與合作交流專項資金資助社會力量參與對口支援工作的實施細則(試行)》，對積極參與對口支援工作的社會力量進行專項資金資助。此外，還可以通過賦予落戶資格、享受購房優(yōu)惠政策、關(guān)照子女考學(xué)等激勵性制度措施，挖掘社會力量積極參與無償服務(wù)進行區(qū)域援助的潛力。無償服務(wù)行為雖然“無償”，但也須加強規(guī)范，尤其是對提供無償服務(wù)的援助行為人的切身利益進行保護。通過購買保險等措施將風(fēng)險轉(zhuǎn)移，最大化降低無償服務(wù)人員的援助成本，若真的發(fā)生損害，則根據(jù)損害發(fā)生的具體情節(jié)分別適用《損害賠償法》《合同法》等法律規(guī)定。

五、余論：區(qū)域援助行為類型法律化

區(qū)域援助行為在各國區(qū)域援助實踐中的表現(xiàn)形式多樣且較為繁雜，如今借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，更是無限地變換其外在形式，對此，我們必須以開放的胸懷擁抱社會力量的積極參與。投資行為、慈善捐贈和無償服務(wù)等社會力量參與的新型區(qū)域援助行為，成為援助欠發(fā)達地區(qū)的有力補充力量。同時，官方層面的區(qū)域援助行為由于涉及財政資金的使用和整個國民經(jīng)濟的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須對其進行規(guī)范，義務(wù)性援助和禁止性援助通過強制性約束達到了明確援助責(zé)任和設(shè)置援助邊界的目的。為了保證區(qū)域援助行為的有效和充分供給，讓“必須為”的義務(wù)性區(qū)域援助行為落實到相應(yīng)的援助主體，讓“絕對不可為”的禁止性區(qū)域援助行為接受“全過程相機叫停機制”的篩選，我們必須將這些區(qū)域援助行為進行法律化，固化區(qū)域援助行為的實施效果。

“法治是現(xiàn)代國家的重要標志”[43]，區(qū)域援助亦應(yīng)法治化，行為類型的法律化則是規(guī)范區(qū)域援助行為的關(guān)鍵之所在。我國區(qū)域援助領(lǐng)域政策主導(dǎo)、法律化不足的現(xiàn)狀存在諸多弊端。首先，區(qū)域援助行為類型法律化不足，責(zé)任制度缺位，導(dǎo)致區(qū)域援助行為出現(xiàn)較強的隨意性，損害了區(qū)域援助政策的落實效果。其次，區(qū)域援助行為類型界定標準模糊，區(qū)域援助政策面臨“泛化”和“碎片化”的質(zhì)疑，使具有鮮明類型特征的區(qū)域援助行為退化為同質(zhì)化的一般性援助行為，混亂性問題非常嚴重，不僅增加了法律定性的難度，還提高了規(guī)范成本。最后，部分區(qū)域援助行為“投入即虧損”，深受援助地納稅人和受援對象的詬病，扭曲了區(qū)域援助的制度價值，影響了我國的法治化進程。

因此，我們必須加強區(qū)域援助行為的法律規(guī)范。根據(jù)我國《立法法》關(guān)于“法律保留原則”的規(guī)定，“全國人大應(yīng)該就基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)等制度制定法律”，區(qū)域援助行為因涉及我國的基本經(jīng)濟制度和財政、稅收、金融等多項制度，所以應(yīng)適用“法律保留原則”。對此，筆者建議制定《區(qū)域援助基本法》，將援助行為的法律化作為基本法的行為篇，統(tǒng)攝區(qū)域援助體系的各個環(huán)節(jié)，架起區(qū)域援助的主體制度與其權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任制度之間銜接的橋梁，為區(qū)域援助行為提供法律依據(jù)和法律指引，并通過法律的權(quán)威性對區(qū)域援助行為進行約束和規(guī)范，掙脫區(qū)域援助績效不佳的現(xiàn)實桎梏，發(fā)揮其應(yīng)有的制度價值。

注釋：

① 我國有學(xué)者提出并論證了生存權(quán)的本源性權(quán)域，即最低生活水準權(quán)，具體包括生命體的維護、有尊嚴的生活和安全的生活；生存權(quán)的派生性權(quán)域，即生存請求權(quán)；生存權(quán)的關(guān)聯(lián)性權(quán)域，即自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、勞動權(quán)、社會保障權(quán)和環(huán)境權(quán)等各項權(quán)利中涉及人之生存的權(quán)域范圍。

② 區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力，是指在一個特定的區(qū)域和自然空間內(nèi)，能夠使區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟、社會和資源環(huán)境等各子系統(tǒng)持續(xù)、協(xié)調(diào)、高效運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)生態(tài)平衡、社會公平、經(jīng)濟高效的各種主客觀條件的總和，并在發(fā)展中呈現(xiàn)出質(zhì)與量的累積性變化。

③ 美國的財政援助行為主要是以補助金制度為主要內(nèi)容，體現(xiàn)在《地區(qū)再開發(fā)法》《阿巴拉契亞地區(qū)開發(fā)法》等區(qū)域援助相關(guān)的立法中，且對財政補助金(撥款)實施的條件、金額及資金使用監(jiān)督等進行了詳細規(guī)定；日本的財政援助主要采取稅收返還形式，包括國家讓與稅、國家下?lián)芏惡蛧鴰熘苯又С龅取Ｎ覈醒胝畬η钒l(fā)達地區(qū)的財政援助義務(wù)行為主要規(guī)定在《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》(國發(fā)〔2014〕71號)、財政部出臺了《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付績效目標管理暫行辦法》(財預(yù)〔2015〕163號)和《中華人民共和國預(yù)算法》等立法中。

④ 新疆各地區(qū)具有不同的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，例如，吐魯番、哈密地區(qū)的風(fēng)能、太陽能、石油天然氣與無機鹽；石河子、瑪納斯、沙灣地區(qū)的農(nóng)業(yè)；奎屯、克拉瑪依、烏蘇地區(qū)的石油化工與輕工業(yè)；博樂、精河、阿拉山口地區(qū)的陸路貨物貿(mào)易等。

⑤ 英國是最早使用控制措施(即“大棒”措施)的國家。1947年，英國頒布實施“城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃法”(Town and Country Planning Act)，將二戰(zhàn)時的戰(zhàn)時建筑控制擴展到工業(yè)領(lǐng)域，正式建立了工業(yè)發(fā)展許可證(Industrial Development Certificate,IDC)制度，這是全球以立法形式實施的第一個控制措施。英國貿(mào)委會一直認為該措施是影響新工業(yè)開發(fā)區(qū)布局以支持問題區(qū)域的最強大的武器。1965年，“辦公樓與工業(yè)發(fā)展控制法”(Control of Office and Industrial Development Act)規(guī)定，在倫敦與伯明翰修建辦公樓必須申請辦公樓開發(fā)許可證(Office Development Permit,ODP)。

⑥ “飛地式合作”主要通過兩種途徑實現(xiàn)優(yōu)勢資源的跨域置換：一種是發(fā)達地區(qū)輸出技術(shù)和項目，欠發(fā)達地區(qū)提供土地進行開發(fā)；一種是欠發(fā)達地區(qū)利用政策優(yōu)惠引進項目，然后將項目安排在發(fā)達地區(qū)來運作。前者稱為內(nèi)飛地合作模式，主要是針對那些交通和基礎(chǔ)條件較好、具有一定合作基礎(chǔ)的欠發(fā)達地區(qū)，不僅解決了欠發(fā)達地區(qū)資金、管理和技術(shù)水平不足的問題，還解決了發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展腹地空間不足的難題；后者稱為外飛地合作模式，主要是針對那些自然條件惡劣、不具有合作基礎(chǔ)的欠發(fā)達地區(qū)，在降低了發(fā)達地區(qū)援助成本的同時，保護了受援地的自然生態(tài)。

⑦ 企業(yè)布局惰性，是指某一企業(yè)一旦布局于某一個區(qū)域，就難以通過遷移的辦法改變其區(qū)位，或者即使能遷移，也會因成本太高而得不償失。企業(yè)規(guī)模越大，企業(yè)布局惰性越大。傳統(tǒng)工業(yè)一般具有“重、大、長、厚，以大規(guī)模生產(chǎn)為主”的特點，比新興產(chǎn)業(yè)的企業(yè)布局惰性大得多。

⑧ 我國《企業(yè)所得稅法實施條例》第51條明確定義：《企業(yè)所得稅法》第9條所稱公益性捐贈，是指企業(yè)通過公益性社會團體或者縣級以上人民政府及其部門，用于《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》規(guī)定的公益事業(yè)的捐贈，即包括救助災(zāi)害、救濟貧困；教科文衛(wèi)體育事業(yè)；環(huán)境保護以及促進社會發(fā)展和福利事業(yè)等四項內(nèi)容。

⑨ 對于“軟援助”和“硬援助”，筆者借鑒了美國著名學(xué)者約瑟夫·奈(Joseph Nye)在20世紀90年代就提出的“軟實力”和“硬實力”的概念：硬實力是指傳統(tǒng)的經(jīng)濟實力和軍事實力；相對而言，軟實力更強調(diào)“依靠吸引力而達到目的的能力”，而這種吸引力“源于一個國家的文化、政治理念和政策”。同時，筆者根據(jù)我國學(xué)者左常升提出的國際發(fā)展援助理論中的“軟援助”概念——依托一國自身的吸引力，這種吸引力更多地來源于該國的文化、政治價值觀、對外政策以及本國自身管理的經(jīng)驗和所提供的成功示范——進行了國內(nèi)區(qū)域援助領(lǐng)域的“軟援助”概念抽象。