楚 江 亭

(北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京 100875)

近年來，基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化不僅成為我國教育改革與發(fā)展的重要主題，而且也成為學(xué)校管理領(lǐng)域的政策話語和學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。自2014年全國教育工作會(huì)議將“加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為深化教育領(lǐng)域綜合改革的戰(zhàn)略目標(biāo)之后，2017年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》，并指出要逐步形成更加完善的“政府依法宏觀管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會(huì)有序參與、各方合力推進(jìn)”的基礎(chǔ)教育治理新格局。2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》再次明確提出深入推進(jìn)基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化，包括提高學(xué)校自主管理能力、完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)、推動(dòng)社會(huì)參與學(xué)校治理常態(tài)化、建立健全社會(huì)參與評(píng)價(jià)監(jiān)管機(jī)制，等等。同年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案(2018～2022年)》再次強(qiáng)調(diào)深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化。無疑，通過重構(gòu)政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系，使教育機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、辦學(xué)活力充分發(fā)揮，不僅對(duì)于人才培養(yǎng)、教育質(zhì)量提升，而且對(duì)于社會(huì)發(fā)展、民族進(jìn)步等，均具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

一、基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化涵義解析

深刻理解基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化，首先需要明確“治理”“現(xiàn)代化”概念的確切涵義。

治理(governance)，原本是整治、調(diào)理的意思，后引申為引導(dǎo)、整頓、協(xié)作等，在傳統(tǒng)上其主要用于公共管理和國家政治活動(dòng)中。1989年，世界銀行等國際組織首次使用“治理”來代替“政治改革”，之后其應(yīng)用范圍逐漸擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及教育領(lǐng)域。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人詹姆斯·N·羅西瑙認(rèn)為，治理是通行于規(guī)制空隙之間的那些制度安排，是當(dāng)兩個(gè)或更多規(guī)制出現(xiàn)重疊、沖突時(shí)，或在相互競(jìng)爭(zhēng)的利益之間需要調(diào)解時(shí)，才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序[1]。另一位學(xué)者格里·斯托克也指出：“治理的本質(zhì)在于它所側(cè)重的運(yùn)行機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威和制裁…… 治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)，意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威?！盵2]國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為：“官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、要求和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益?！盵3]盡管這一概念的內(nèi)涵，目前學(xué)術(shù)界并未達(dá)成共識(shí)，但公認(rèn)的、權(quán)威的解釋是全球治理委員會(huì)的界定，即治理是機(jī)構(gòu)和個(gè)人管理共同事務(wù)的諸多方式的總和，它使沖突或不同利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程，既包括要求人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種非正式制度的安排[4]。可見，治理是與制度、共同參與等密切聯(lián)系在一起的，作為一種對(duì)共同事務(wù)的管理和對(duì)各種利益的調(diào)和，治理內(nèi)在地隱含著制度性、參與性和協(xié)商性，其基本特征包括：治理既是一整套規(guī)則，也是一種活動(dòng)、一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制而是參與、協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也涉及私人部門[5]；治理不僅是一種正式制度，還包括非正式制度，以及各個(gè)主體之間持續(xù)的互動(dòng)、影響等。

現(xiàn)代化是指?jìng)鹘y(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程，其涉及人類生活各方面的深刻變革，不僅包含社會(huì)制度變遷、物質(zhì)及文化產(chǎn)品豐富，也包括人的行為方式、精神品質(zhì)等的深層改變。在整個(gè)社會(huì)走向現(xiàn)代化的過程中，最重要、最核心的是人的現(xiàn)代化，盡管人的現(xiàn)代化常常是緩慢、深層次的?，F(xiàn)代化理論的創(chuàng)始人之一、哈佛大學(xué)教授阿列克斯·英克爾斯指出，“現(xiàn)代化必須以人為核心……必須要求公民具備某種品質(zhì)、態(tài)度、價(jià)值觀念、習(xí)慣和意向等，如果掌握和運(yùn)用先進(jìn)制度的人本身在心理、思想、態(tài)度和行為上還沒有經(jīng)歷一場(chǎng)向現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)變，那么，失敗和畸形發(fā)展是不可避免的。只有國民在心理和行為上都發(fā)生了轉(zhuǎn)變，形成了現(xiàn)代人格……這個(gè)社會(huì)才能稱作是真正的現(xiàn)代社會(huì)?！盵6]可見，人的現(xiàn)代化既是現(xiàn)代化的基本表征和必要條件，也是現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)和根本歸宿。概括國內(nèi)外相關(guān)研究，現(xiàn)代化主要指人的生產(chǎn)、生活方式和觀念、思維、交往等從傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的過程，既包括社會(huì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)結(jié)構(gòu)體系協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及科技創(chuàng)新等，也涵蓋人性的解放、社會(huì)文明進(jìn)步、人的素質(zhì)與能力全面提升，等等。

綜合上述分析，基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化就是基于一定的制度與規(guī)則，相關(guān)利益群體共同參與、相互制衡，從而逐步達(dá)到實(shí)現(xiàn)中小學(xué)育人目標(biāo)的過程?；A(chǔ)教育治理現(xiàn)代化不再是傳統(tǒng)意義上單一的一元主體的管理，或自上而下的科層制管理，而是強(qiáng)調(diào)多元利益群體的參與、相互制約與齊抓共管，其是基礎(chǔ)教育發(fā)展理念、體系與制度、發(fā)展方式等全方位的轉(zhuǎn)變。從一定意義上可以說，基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化是當(dāng)代政府、學(xué)校及社會(huì)關(guān)系的重建，是新時(shí)代學(xué)校組織發(fā)展、育人方式的重新建構(gòu)，其主要特征包括：制度化、民主化、協(xié)同化、高效化。分析傳統(tǒng)基礎(chǔ)教育管理與治理現(xiàn)代化的區(qū)別，可以發(fā)現(xiàn)：傳統(tǒng)管理的主體是一元的，治理現(xiàn)代化的主體是多元的；傳統(tǒng)管理是垂直的，治理現(xiàn)代化是扁平化的；傳統(tǒng)管理通常是人治的，治理現(xiàn)代化是基于法治基礎(chǔ)的；傳統(tǒng)管理常常是單向度的，治理現(xiàn)代化是體系化、互動(dòng)式的；傳統(tǒng)管理體系是按照職權(quán)進(jìn)行的科層分工，而治理現(xiàn)代化體系則是所有利益相關(guān)者在法律制度基礎(chǔ)上的分工與合作；傳統(tǒng)管理的方式是控制、命令、服從和執(zhí)行，而治理現(xiàn)代化的方式則是協(xié)商、制衡、協(xié)調(diào)和互動(dòng)。

二、基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化的內(nèi)外部環(huán)境分析

伴隨我國教育管理體制改革、管辦評(píng)分離的深入推進(jìn)，近幾年來，各地教育行政管理部門都進(jìn)行了不少學(xué)校綜合治理方面的探索，也涌現(xiàn)了一批卓有成效的教育改革示范區(qū)和示范校。從一些示范校的改革狀況來看，這些學(xué)校不僅在管理實(shí)踐中成立了由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)、社區(qū)代表等共同組成的校務(wù)委員會(huì)，初步構(gòu)建了多元參與的學(xué)校管理體制機(jī)制，且各項(xiàng)工作如高效課堂建設(shè)、教師專業(yè)成長(zhǎng)、學(xué)校文化建設(shè)等也開展得卓有成效。但是，在改革探索的過程中，我們通過調(diào)研也發(fā)現(xiàn)了一些共性的問題，概括起來主要有：教育行政部門越位、缺位和錯(cuò)位問題依然存在；學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)嚴(yán)重不足，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)殘缺不全；教育中介組織的發(fā)展緩慢，獨(dú)立性、專業(yè)性有待加強(qiáng)；等等。

(一)教育行政部門越位、缺位和錯(cuò)位問題

翻看近年來的報(bào)紙、媒體新聞，可以看到學(xué)校教育中因?yàn)檎猩?、學(xué)籍、教師權(quán)益以及師生矛盾、體育鍛煉產(chǎn)生安全事故等，進(jìn)行行政訴訟、打官司、行政復(fù)議的案例依然不少，盡管造成這些問題的原因很多，但其中突出的問題之一就是政府與學(xué)校職能定位不清、二者法律地位模糊，由此造成相當(dāng)一部分案件難以斷案[7]。由于長(zhǎng)期以來受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府實(shí)行集中管理，身兼管理者、辦學(xué)者和評(píng)價(jià)者于一身，造成權(quán)責(zé)界限不明、管辦評(píng)不分。我們?cè)谡{(diào)研中聽到抱怨最多的是：一些地方教育行政部門熱衷于行使權(quán)力，承擔(dān)責(zé)任卻不足，出現(xiàn)了教育行政機(jī)關(guān)權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化等非正?，F(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了政府在人民群眾中的公共形象。在對(duì)學(xué)校的管理上，一些地方教育行政部門過于直接和微觀，事無巨細(xì)地要求、檢查和指導(dǎo)，行政檢查或教育督導(dǎo)事項(xiàng)也過多、過細(xì)、過頻、過密，辦事程序也往往繁瑣、緩慢，不同政府部門安排的事情又往往交叉、重疊。個(gè)別地方教育行政部門在對(duì)學(xué)校的管理上還存在“拍腦袋決策”及主觀、隨意現(xiàn)象，想什么時(shí)間檢查就什么時(shí)候檢查，想考核什么就考核什么，不能依據(jù)國家制定的法律及法規(guī)所規(guī)定的條件、內(nèi)容、方式等有序開展行政管理活動(dòng)。由此，不僅導(dǎo)致政府的教育行政職能錯(cuò)位、越位和缺位，出現(xiàn)權(quán)限范圍內(nèi)與權(quán)限范圍外的角色定位偏差、職能混淆、主要角色與次要角色偏離等問題，而且造成教育行政部門“胡子眉毛一把抓”、負(fù)擔(dān)過重以及決策失誤、工作效率低下等問題。

(二)社會(huì)中介組織發(fā)展緩慢，獨(dú)立性、專業(yè)化有待加強(qiáng)

伴隨政府大力推進(jìn)教育管辦評(píng)分離改革以來，社會(huì)中介組織取得了一定程度的發(fā)展，它們承接了學(xué)校教育評(píng)估、教育機(jī)構(gòu)決策咨詢、學(xué)校網(wǎng)絡(luò)在線服務(wù)等，但從目前有關(guān)教育中介組織、地方教育行政部門及學(xué)校的反映來看，不僅主要做教育業(yè)務(wù)的社會(huì)中介組織的數(shù)量有限，具有一定品牌、獨(dú)立性、專業(yè)化的更少，而且其服務(wù)質(zhì)量、被認(rèn)可程度等也存在不少問題。造成這些問題的原因主要有：

第一，政府管理過嚴(yán)，進(jìn)入資質(zhì)要求過高。如2016年修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定：“全國性的社會(huì)團(tuán)體，由國務(wù)院登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理；地方性的社會(huì)團(tuán)體，由所在地人民政府的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理；跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體，由所跨行政區(qū)域的共同上一級(jí)人民政府的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理?！盵8]由于受登記部門和業(yè)務(wù)部門雙重管理的影響，不少成立社會(huì)中介組織的申請(qǐng)難以完成首要的登記備案手續(xù)。

第二，專業(yè)化程度不高。由于政府沒有出臺(tái)必要的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不少從業(yè)人員專業(yè)不對(duì)口、學(xué)歷層次低，致使不少社會(huì)中介組織做出的評(píng)估、決策咨詢等缺乏學(xué)術(shù)性、專業(yè)化，導(dǎo)致認(rèn)可度低、組織發(fā)展緩慢。

第三，公信力缺乏。一些社會(huì)中介組織是由政府出資或依附于某一級(jí)政府的下屬機(jī)構(gòu)，甚至有些中介組織的經(jīng)費(fèi)直接來源于政府，加上不少學(xué)校的辦學(xué)信息公開程度有限，致使這些社會(huì)中介組織做出的咨詢、評(píng)價(jià)等得不到有關(guān)群體的認(rèn)可。

除此之外，受功利化的影響，一些社會(huì)中介組織僅注重學(xué)生考試成績(jī)，忽視學(xué)校課程改革及精神文化建設(shè)，僅看重個(gè)別學(xué)生競(jìng)賽得獎(jiǎng)、看不到全體學(xué)生個(gè)性發(fā)展，僅了解自上而下的學(xué)校管理，不熟悉多元共治的學(xué)校治理，致使做出的結(jié)論誤導(dǎo)教育教學(xué)，束縛了學(xué)校的發(fā)展。

(三)學(xué)校缺乏辦學(xué)自主權(quán)、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)殘缺不全

伴隨現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)、新課程改革的深入推進(jìn)，各地學(xué)校均做了不同程度的改革探索，辦學(xué)活力也得到了一定程度的提升。但是，學(xué)校要自主進(jìn)行基于學(xué)校發(fā)展的校本改革，就會(huì)發(fā)現(xiàn)在一些重大事項(xiàng)的決策上，如學(xué)校的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人事任免權(quán)、教師聘任與解聘權(quán)等，仍然掌握在教育行政部門手中。政府對(duì)財(cái)務(wù)、編制等實(shí)施統(tǒng)一管理，且規(guī)定和實(shí)施對(duì)學(xué)校的各種考核與評(píng)價(jià)，管理的事項(xiàng)多且細(xì)，學(xué)校想要開展的高效課堂建設(shè)、國家課程校本化實(shí)施、校園特色文化建設(shè)等，也往往因?yàn)闆]有自主空間和時(shí)間而作罷。

就校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制而言，雖然各地教育局都在落實(shí)有關(guān)政策、探索嘗試，但由于種種原因，一些地方的校長(zhǎng)還不能按照自己的辦學(xué)理念以及學(xué)校已有的發(fā)展規(guī)劃等來組建領(lǐng)導(dǎo)班子，校長(zhǎng)的考核、任命、提拔等均由政府來決定(甚至一些縣高中校長(zhǎng)的任命權(quán)歸市委組織部管)，這就導(dǎo)致校長(zhǎng)缺乏辦學(xué)主體性、自主性，不能充分發(fā)揮學(xué)校自身教育教學(xué)的優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處，校長(zhǎng)的時(shí)間、精力絕大部分都用在了應(yīng)對(duì)上級(jí)的各種檢查、評(píng)估以及處理攤派下來的各種任務(wù)上。調(diào)研中校長(zhǎng)們反映，在日常的學(xué)校生活中，需要完成的事情多且雜，他們?cè)绲酵須w，既忙又累，所謂“兩眼一睜、忙到熄燈，忙的是什么？誰也說不清”，他們也經(jīng)常思考并多次嘗試深化學(xué)校某一領(lǐng)域的改革，如進(jìn)行基于高效課堂模式改革的師資隊(duì)伍建設(shè)，或通過單元整合的校本教研促進(jìn)年輕教師成長(zhǎng)，抑或進(jìn)行“兒童視角”的班級(jí)文化建設(shè)等學(xué)校管理中最該抓的核心業(yè)務(wù)，但往往因?yàn)槊Φ脹]有時(shí)間和精力，也缺少做事的“空間”而無法開展下去。

在對(duì)校長(zhǎng)的個(gè)別訪談中，校長(zhǎng)們反映強(qiáng)烈的有干部選用權(quán)、員工報(bào)酬分配權(quán)、教師招聘權(quán)、教師解聘權(quán)等幾個(gè)方面。一些地方的校長(zhǎng)缺乏對(duì)副校級(jí)干部的推薦任用權(quán)(個(gè)別地方的校長(zhǎng)甚至沒有中層干部的選拔任用權(quán))，導(dǎo)致他們積極性不高、執(zhí)行力不強(qiáng)。依據(jù)目前有關(guān)的績(jī)效工資制度，學(xué)校能夠自主決定報(bào)酬的比例很低，導(dǎo)致不少教師不愿意當(dāng)班主任或擔(dān)任畢業(yè)班的教學(xué)工作(需要付出的更多)。一些學(xué)校發(fā)現(xiàn)的好教師因?yàn)闆]有相應(yīng)的權(quán)力而不能招錄進(jìn)來，而達(dá)不到教育教學(xué)要求、多次被批評(píng)教育也沒有任何改變的“問題教師”又無法解聘。還有一些校長(zhǎng)反映，教育行政部門在教育教學(xué)方法上也包攬過多，如由教育局統(tǒng)一引進(jìn)并推廣到各個(gè)學(xué)校的所謂“先進(jìn)教學(xué)模式”，不考慮學(xué)校的差異、學(xué)科的不同，學(xué)校幾乎沒有自主改革課程和課堂教學(xué)的余地。

從學(xué)校內(nèi)部管理看，很多學(xué)校的管理構(gòu)架依然是傳統(tǒng)的科層制，這種封閉型、自上而下的管理體制往往滋生官僚主義、形式主義、等級(jí)制、壓制師生創(chuàng)新等問題，且常常因?yàn)楣芾韺蛹?jí)過多、信息不能迅速傳遞，致使腐敗產(chǎn)生且工作效率低下，等等。一些學(xué)校還沒有建立起由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)、社區(qū)代表等共同組成的校務(wù)委員會(huì)，也沒有組建起主要由不同群體教師組成的學(xué)術(shù)委員會(huì)以及主要由教師和家長(zhǎng)組成的教師家長(zhǎng)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。有些學(xué)校盡管有上述機(jī)構(gòu)，但由于沒有分權(quán)，實(shí)際上卻是形同虛設(shè)、空有其名，各個(gè)利益群體的知情權(quán)、參與權(quán)等均不能得到有效的落實(shí)與保障。教師們反映最多的是：教育行政部門及學(xué)校形式主義的檢查教案、教學(xué)反思，現(xiàn)在的學(xué)生不好管也不敢管，沒有機(jī)會(huì)參與學(xué)校管理等，突出的問題是教師缺乏教學(xué)自主權(quán)，在工作中教師專業(yè)能力沒有得到提升。

三、基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑

要深入推進(jìn)基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化建設(shè)，就需要各個(gè)主體在法律的框架下各司其職、鼎力合作，不僅清晰自身定位、恪守各自職責(zé)、明確職能邊界，同時(shí)也需要各方齊心協(xié)力、密切配合，并不斷優(yōu)化結(jié)構(gòu)、調(diào)整職能，共同促進(jìn)學(xué)校教育目的的實(shí)現(xiàn)?？紤]到教育領(lǐng)域推進(jìn)管辦評(píng)分離改革已近十年但仍未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的現(xiàn)狀，迫切需要厘清政府、學(xué)校和社會(huì)中介組織等多元治理主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系、任務(wù)責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上真正促進(jìn)學(xué)校的內(nèi)涵發(fā)展。

(一)政府恪守職能邊界，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)

西方發(fā)達(dá)國家的教育治理經(jīng)歷了“政府壟斷”“市場(chǎng)選擇”“社會(huì)多方參與、合作治理”的歷程，其經(jīng)驗(yàn)可概括為：通過制度、規(guī)則設(shè)計(jì)和體制機(jī)制改革來調(diào)整政府、學(xué)校和社會(huì)之間的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)的主體性，最大限度地調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者的積極性，達(dá)到更好育人的學(xué)校教育目的[9]。由此，就要求政府樹立多元共治的新理念，按照法律法規(guī)的有關(guān)程序，把教育教學(xué)專業(yè)的事情交給學(xué)校，把評(píng)價(jià)咨詢等業(yè)務(wù)交給社會(huì)，集中精力做好頂層的各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)、教育戰(zhàn)略規(guī)劃和有關(guān)教育標(biāo)準(zhǔn)制定等，從“家長(zhǎng)”的角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂匣锶恕钡慕巧?，從直接管理者、辦學(xué)者、監(jiān)督者和評(píng)價(jià)者轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控者、服務(wù)者和間接管理者。

從權(quán)力的角度而言，就是政府要做好“確權(quán)”和“放權(quán)”。確權(quán)就是明確政府和各級(jí)教育行政部門的權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，因?yàn)閷?duì)于政府而言，法無授權(quán)不可為，而對(duì)于公民而言，則是法無禁止即自由。中央政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)教育的“頂層設(shè)計(jì)”，省級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé)教育的統(tǒng)籌，基層教育行政部門負(fù)責(zé)有關(guān)教育政策的落實(shí)，確保各盡其職以及相互之間協(xié)調(diào)配合。放權(quán)就是把政府不該管、管不好的事情交給學(xué)校和社會(huì)中介組織，并明晰邊界及機(jī)構(gòu)職能，以法律法規(guī)的形式明確規(guī)定，以此改變以往管理方式，減少不必要的驗(yàn)收、檢查、評(píng)比、指導(dǎo)等活動(dòng)，給學(xué)校留出自主辦學(xué)的空間。

(二)大力培育社會(huì)中介組織

推進(jìn)基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化，不僅需要改變教育行政部門管理中存在的越位、缺位和錯(cuò)位問題，還需要大力培育、支持社會(huì)中介組織的發(fā)展，不斷提高其獨(dú)立性、專業(yè)性。這是因?yàn)?，學(xué)校能不能辦好、有沒有發(fā)展活力和后勁，還取決于是否能夠充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量(也稱第三方力量)、能否促進(jìn)資源優(yōu)化配置進(jìn)入學(xué)校領(lǐng)域。由此，就要求政府既要按照法律、法規(guī)所規(guī)定的有關(guān)內(nèi)容及程序?qū)ι鐣?huì)中介組織的資質(zhì)、獨(dú)立性、專業(yè)性等進(jìn)行認(rèn)定，設(shè)置一定的入門標(biāo)準(zhǔn)及條件，又要對(duì)其組織建設(shè)以及提供服務(wù)的專業(yè)性和公信力等進(jìn)行全方位的監(jiān)管和教育，并通過引入必要的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，既發(fā)揮這些組織的作用，又促進(jìn)整個(gè)行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

(三)落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)，校內(nèi)構(gòu)建扁平化、分權(quán)制管理體制

基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)是落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，讓每所學(xué)校都成為“自組織學(xué)?！?，逐步構(gòu)建起“依法辦學(xué)、民主參與、社會(huì)協(xié)同”的學(xué)校治理新體系。學(xué)校治理現(xiàn)代化體系不僅包括辦學(xué)體制、投入制度、社會(huì)參與制度等外部制度體系，也包括學(xué)校管理制度、教學(xué)管理制度、教師考核評(píng)價(jià)制度等內(nèi)部制度體系，中心是增強(qiáng)學(xué)校的自主辦學(xué)能力，讓教育家辦學(xué)，學(xué)校實(shí)施分權(quán)化管理，讓教師擁有教學(xué)自主權(quán)，讓學(xué)生能夠自主、探索、全面發(fā)展。

結(jié)合幾年來的調(diào)研，我們感到，深入進(jìn)行學(xué)校治理現(xiàn)代化建設(shè)，學(xué)校內(nèi)部需要重點(diǎn)開展如下幾個(gè)方面的工作：

第一，為提高科學(xué)決策能力、促進(jìn)校務(wù)管理溝通與合作，應(yīng)盡快完善中小學(xué)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。因?yàn)槿杂幸恍┑胤降男ｉL(zhǎng)無法按照自己的辦學(xué)理念、學(xué)校發(fā)展規(guī)劃等組建校務(wù)委員會(huì)及相應(yīng)的行政班子，也無法在學(xué)校教育教學(xué)已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上創(chuàng)新性地實(shí)施高效課堂改革、校本教研探索、國家課程校本化實(shí)施等學(xué)校管理工作中最核心的業(yè)務(wù)工作。

第二，為健全學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)成立由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)、社區(qū)、專家代表等共同組成的校務(wù)委員會(huì)，且校務(wù)委員會(huì)應(yīng)由校長(zhǎng)主持，其主要職能包括：修訂學(xué)校章程、審議學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、決定學(xué)校各種規(guī)章制度、審議學(xué)校與外界的合作、決定學(xué)校的預(yù)算和決算等，在法律法規(guī)規(guī)定的前提下批準(zhǔn)投資、合作辦學(xué)等。校務(wù)委員會(huì)一般采取審議制，當(dāng)無法達(dá)成一致意見時(shí)，校長(zhǎng)具有最終決定權(quán)，責(zé)任由校長(zhǎng)承擔(dān)。

第三，學(xué)校應(yīng)逐步建立起分權(quán)制、制衡型的治理結(jié)構(gòu)。學(xué)校的教職工代表大會(huì)、校務(wù)委員會(huì)、黨總支、學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)生會(huì)、教師家長(zhǎng)委員會(huì)等組織，共同組成學(xué)校的權(quán)力機(jī)構(gòu)。各治理主體既分別決策所管轄的有關(guān)事項(xiàng)，又定期不定期地共同協(xié)商相關(guān)主題，制衡各主體權(quán)力，由此不僅減少各治理主體的決策失誤，且避免某一治理主體的權(quán)力過大、權(quán)力膨脹等問題。

第四，真正把學(xué)校章程的制定與實(shí)施落到實(shí)處?；谡鲁淌菍W(xué)校運(yùn)行的“法律”，是促進(jìn)學(xué)校日常管理規(guī)范化、約束各方權(quán)力、解決學(xué)校中出現(xiàn)問題、減少管理過程隨意性的依據(jù)與關(guān)鍵，因此，要提升學(xué)校治理能力，就必須克服以往對(duì)學(xué)校章程不夠重視、制定過程走過場(chǎng)、教師參與表面化、缺少多元群體達(dá)成共識(shí)、學(xué)校日常工作與章程無關(guān)等問題。學(xué)校管理者應(yīng)有清醒的認(rèn)識(shí)和充分的思想準(zhǔn)備，應(yīng)深入分析原因，集各個(gè)群體之智慧，在原有章程(學(xué)校基本都有)的基礎(chǔ)上，對(duì)重點(diǎn)條款進(jìn)行修改、完善。要深刻認(rèn)識(shí)到，制定和落實(shí)學(xué)校章程絕非僅僅為了應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查，也不是制成一個(gè)完美的學(xué)校治理文本，更不是所謂“章程章程、成冊(cè)裝訂”或“章程規(guī)章、放在柜中”，而是為真正改善學(xué)校管理、提升學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量、促進(jìn)師生自主發(fā)展而進(jìn)行的學(xué)校治理工作的重要組成部分，學(xué)校要依此不斷優(yōu)化管理機(jī)制、暢通參與渠道、完善權(quán)責(zé)匹配，對(duì)學(xué)校各方面的工作進(jìn)行規(guī)范及權(quán)衡。

第五，學(xué)校還應(yīng)逐步構(gòu)建起扁平化、分布式、制衡型的管理機(jī)制。各學(xué)校應(yīng)結(jié)合實(shí)際，逐步減少學(xué)校的管理層級(jí)，如副校級(jí)干部直接兼學(xué)部(年級(jí))主任或中層部門負(fù)責(zé)人等，由此減少管理過程中的信息衰減，使自下而上的師生聲音能夠迅速被校務(wù)委員會(huì)了解到，同時(shí)也使自上而下的政策、措施等能夠盡快抵達(dá)全體教師和學(xué)生。學(xué)校的學(xué)部(年級(jí))、部門也應(yīng)按照扁平化的要求，設(shè)計(jì)各自的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，避免過多的管理層級(jí)。學(xué)校與學(xué)部(年級(jí))、部門實(shí)行分權(quán)和分責(zé)的管理機(jī)制，在課程、教學(xué)、科研、人事等方面明確不同層級(jí)的責(zé)任，同時(shí)賦予相應(yīng)的權(quán)力。學(xué)校內(nèi)部所有的權(quán)力均應(yīng)受到制衡，不僅學(xué)校治理主體之間需要相互制約，管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部各崗位、各領(lǐng)域均要有明確的制約機(jī)制。

第六，學(xué)校應(yīng)堅(jiān)持教代會(huì)討論審定學(xué)校重大方針、政策的民主決策機(jī)制，對(duì)關(guān)系到學(xué)校未來發(fā)展和教職工權(quán)益的重大問題，包括發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、職稱評(píng)聘、人事聘任、工資分配、招生等，必須經(jīng)教代會(huì)審議通過后方能實(shí)施。同時(shí)，建議學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)教師職稱評(píng)定、續(xù)聘及優(yōu)秀教師評(píng)選等工作。為保證學(xué)校行政工作與學(xué)術(shù)工作溝通順暢，學(xué)術(shù)委員會(huì)應(yīng)派代表列席校務(wù)會(huì)議，在特殊情況下，如果校長(zhǎng)認(rèn)為學(xué)術(shù)委員會(huì)決策存在明顯問題，可通過校務(wù)委員會(huì)審議，對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)的決定提出重新審定的提議。對(duì)事關(guān)學(xué)生利益的事情，如有關(guān)教學(xué)規(guī)章制度、評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)、食堂飯菜質(zhì)量等，學(xué)校應(yīng)通過學(xué)生會(huì)、年級(jí)、班級(jí)等途徑廣泛征求學(xué)生意見，定期召開學(xué)代會(huì)，對(duì)所有提案相關(guān)方面應(yīng)做出明確答復(fù)。為進(jìn)一步加強(qiáng)家校合作，建議學(xué)校原本成立的“家長(zhǎng)委員會(huì)”改為“教師家長(zhǎng)委員會(huì)”，成員由相關(guān)方面推選的教師、家長(zhǎng)代表組成，既承擔(dān)學(xué)生教育有關(guān)事項(xiàng)的溝通協(xié)作，又對(duì)學(xué)校管理、制度規(guī)章、教育教學(xué)、班級(jí)管理等提出相關(guān)建議。

第七，課程、教學(xué)、校園文化是學(xué)校治理的重點(diǎn)領(lǐng)域，校長(zhǎng)、校務(wù)委員會(huì)應(yīng)把主要精力放在該領(lǐng)域，大家應(yīng)不斷學(xué)習(xí)、深入思考、定期研討，大膽嘗試國家課程校本化實(shí)施、課堂教學(xué)改革，探索校園文化建設(shè)等。校長(zhǎng)應(yīng)通過有關(guān)教研機(jī)構(gòu)和學(xué)科組，明確學(xué)校教育教學(xué)的價(jià)值追求和基本原則，與他們共同研制有關(guān)的課程方案、教學(xué)評(píng)價(jià)指標(biāo)、文化建設(shè)規(guī)劃等，鼓勵(lì)各學(xué)科選用適合學(xué)科特點(diǎn)的教學(xué)方法，倡導(dǎo)百花齊放，允許教師進(jìn)行教學(xué)模式改革和自主探索，鼓勵(lì)個(gè)體創(chuàng)新、集體研討，從而共同進(jìn)步。

第八，學(xué)校治理現(xiàn)代化建設(shè)還要求學(xué)校逐步建立并實(shí)行教職員工與各個(gè)機(jī)構(gòu)雙向選擇的聘任機(jī)制，如校長(zhǎng)、校務(wù)委員會(huì)可通過確定學(xué)部(年級(jí))、部門等機(jī)構(gòu)的編制及相應(yīng)的薪酬總量，規(guī)定雙向選擇的有關(guān)制度、方式方法等，逐步實(shí)現(xiàn)全體教職員工的雙向選擇，以期達(dá)到人職匹配、充分發(fā)揮每一個(gè)人興趣及專長(zhǎng)的治理目的。

總之，基礎(chǔ)教育治理現(xiàn)代化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅需要政府、學(xué)校、社會(huì)中介組織各司其職、相互配合，形成必要的合作機(jī)制，而且需要學(xué)校自身加大改革力度，推進(jìn)學(xué)校內(nèi)部管理的規(guī)范化、法制化和科學(xué)化，由此調(diào)動(dòng)學(xué)校師生員工的主體性、自主性，不僅促進(jìn)師生的自我實(shí)現(xiàn)，而且真正提升人才培養(yǎng)質(zhì)量。

注釋：

①近五年來，筆者帶領(lǐng)北京師范大學(xué)15位教授、30余位博士及碩士研究生、25位全國名校校長(zhǎng)、30余位全國名師等，在北京市石景山區(qū)和門頭溝區(qū)、安徽省銅陵市、河南省洛陽市和周口市、山東省德州市及夏津縣、陜西省西安市、遼寧省沈陽市、新疆阿克蘇地區(qū)沙雅縣等地進(jìn)行“圍繞課堂教學(xué)改革的新主體教育實(shí)驗(yàn)”。期間，我們對(duì)上述市(縣)教育局30余位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及50余所中小學(xué)的校長(zhǎng)、中層干部、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等進(jìn)行了360度全方位管理診斷，研究方法包括問卷調(diào)查、結(jié)構(gòu)化集體座談及個(gè)別訪談等，主要內(nèi)容包括教育局的角色及職能、督導(dǎo)作用發(fā)揮狀況、教育局與學(xué)校的關(guān)系、社會(huì)中介組織狀況、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、學(xué)校管理構(gòu)架、學(xué)校章程及現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)、教師專業(yè)發(fā)展等。