孟魯平

（中共東營(yíng)市委黨校，山東 東營(yíng) 257091）

注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性是近年來(lái)全面深化改革取得重大突破的經(jīng)驗(yàn)所在。習(xí)近平總書(shū)記在2014年十八屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議講話時(shí)強(qiáng)調(diào)：“改革越深入，越要注意協(xié)同，既抓改革方案協(xié)同，也抓改革落實(shí)協(xié)同，更抓改革效果協(xié)同，促進(jìn)各項(xiàng)改革舉措在政策取向上相互配合、在實(shí)施過(guò)程中相互促進(jìn)、在改革成效上相得益彰，朝著全面深化改革總目標(biāo)聚焦發(fā)力?！盵1]作為全面深化改革的重要內(nèi)容——“放管服”改革向縱深推進(jìn)，亦需突破協(xié)同性困境。

一、問(wèn)題的提出

“放管服”改革即簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡(jiǎn)稱。2015年5月12日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議,首次提出了“放管服”改革的概念。“放管服”改革作為政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵抓手，順應(yīng)了國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出：“要轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。”[2]李克強(qiáng)總理在2018年全國(guó)“放管服”電視電話會(huì)議上指出：“這是一場(chǎng)重塑政府和市場(chǎng)關(guān)系、刀刃向內(nèi)的政府自身革命，也是近年來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好的關(guān)鍵一招?！盵3]黨中央國(guó)務(wù)院高度重視“放管服”改革，旨在推動(dòng)政府職能深刻轉(zhuǎn)變，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，并更好發(fā)揮政府作用。

近年來(lái)，圍繞處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，政府施行了簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三大舉措：通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)把不該由政府管的、管不好的事項(xiàng)交還企業(yè)和社會(huì)，以精簡(jiǎn)行政審批、改革商事制度以及減費(fèi)降稅等一系列“放管服”改革措施激發(fā)市場(chǎng)主體活力；通過(guò)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，管住管好該由政府管理的事項(xiàng)，有效提升監(jiān)管水平；通過(guò)充分回應(yīng)群眾個(gè)性化需求，改善和優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，提升群眾對(duì)辦理公共服務(wù)事項(xiàng)的滿意度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。然而，伴隨“放管服”改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，改革舉措也面臨系統(tǒng)謀劃不夠、政府管理“碎片化”、監(jiān)管部門權(quán)責(zé)邊界不清、相關(guān)部門協(xié)同不足、信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)不兼容等問(wèn)題。如何化解“放管服”改革的協(xié)同難題？如何實(shí)現(xiàn)改革進(jìn)程中政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的良性互動(dòng)？部分學(xué)者將目光投向了協(xié)同治理理論，該理論為我們提供了看待經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的系統(tǒng)視角，即經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)具有動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性和多樣性的特征，希望通過(guò)協(xié)同治理理論所倡導(dǎo)的多元合作、資源整合以及對(duì)信息技術(shù)的運(yùn)用等方式突破當(dāng)下“放管服”改革中的政策“碎片化”和條塊分割等問(wèn)題，從而降低治理成本、提升服務(wù)效能，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者的良性互動(dòng)。本文將在深入分析“放管服”改革面臨的難點(diǎn)問(wèn)題基礎(chǔ)上，嘗試基于協(xié)同治理理論進(jìn)一步尋求深化“放管服”改革的路徑方法。

二、協(xié)同治理理論：“放管服”改革的一個(gè)分析框架

（一）協(xié)同治理的理論意蘊(yùn)

1.協(xié)同治理理論的產(chǎn)生。協(xié)同治理理論是由作為自然科學(xué)的協(xié)同論和作為社會(huì)科學(xué)的治理理論交叉發(fā)展而形成的一種新興理論，在西方已被廣泛應(yīng)用于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和社會(huì)學(xué)等諸多研究領(lǐng)域，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展的一種重要分析工具和框架。協(xié)同論源于西德著名物理學(xué)家赫爾曼·哈肯于20世紀(jì)70年代創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)，該理論認(rèn)為事物由無(wú)數(shù)子系統(tǒng)組成，子系統(tǒng)本身處于獨(dú)立無(wú)序的運(yùn)動(dòng)狀態(tài)，當(dāng)控制參量不斷增加直至臨界點(diǎn)時(shí)，便出現(xiàn)系統(tǒng)之間的協(xié)同運(yùn)動(dòng)，這是協(xié)同的初級(jí)形態(tài)。在系統(tǒng)運(yùn)動(dòng)中并非只有協(xié)同，序參數(shù)的均勢(shì)狀態(tài)被打破時(shí)則主要表現(xiàn)為子系統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)形態(tài)，這是子系統(tǒng)協(xié)同運(yùn)動(dòng)的更高層級(jí)[4]?！爸卫怼备拍顒t源于古希臘語(yǔ)，自1989年世界銀行首次使用“治理危機(jī)”一詞后，治理便被賦予新的含義并在西方被廣泛地應(yīng)用于社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域。治理理論認(rèn)定，政府辦好事情的方式不僅在于下命令或運(yùn)用其權(quán)威，還可以動(dòng)用新工具和新技術(shù)進(jìn)行有效的控制和指引[5]。協(xié)同論與治理理論的結(jié)合具有互補(bǔ)及完善的意義，作為自然科學(xué)的協(xié)同論是一種價(jià)值理念，而作為社會(huì)科學(xué)的治理理論則是一種行為選擇，價(jià)值理念與行為選擇的結(jié)合，使得協(xié)同治理理論具有跨越邊界的解釋能力和對(duì)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的回應(yīng)能力。

近年來(lái)，我國(guó)學(xué)者對(duì)協(xié)同治理理論的研究取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，研究成果的數(shù)量呈逐年上升趨勢(shì)，其研究?jī)?nèi)容由單純理論層面的研究與歸納，如理論內(nèi)涵研究、協(xié)同治理主體研究、協(xié)同治理機(jī)制研究等向應(yīng)用型研究延伸，尤以公共危機(jī)管理、公共服務(wù)供給和基層治理方面的研究較為突出。在危機(jī)管理領(lǐng)域中，學(xué)者們從不同的角度闡述了應(yīng)對(duì)公共危機(jī)所需采取的協(xié)同治理對(duì)策。沙勇忠、解志元認(rèn)為公共危機(jī)的不確定性使公共危機(jī)的預(yù)防和處理需要更廣泛的社會(huì)力量和資源支持[6]，孫驊宣提出要完善公共危機(jī)協(xié)同治理的組織機(jī)構(gòu)[7]，楊軍提出要加強(qiáng)我國(guó)公共危機(jī)協(xié)同治理的法律法規(guī)體系建設(shè)[8]，賴先進(jìn)提出要優(yōu)化城市公共危機(jī)協(xié)同治理能力的基本結(jié)構(gòu)等[9]。在公共服務(wù)供給領(lǐng)域，近年來(lái)，關(guān)于創(chuàng)新協(xié)同供給機(jī)制的研究顯著增加，學(xué)者們提出應(yīng)當(dāng)把城市社區(qū)公共服務(wù)的相關(guān)參與者——政府、社區(qū)居民、志愿者和社會(huì)組織協(xié)同起來(lái)，形成一種合作聯(lián)動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)由“國(guó)家單方供給”向“社會(huì)協(xié)同治理”轉(zhuǎn)變，以順應(yīng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展趨勢(shì)。在基層治理領(lǐng)域，學(xué)者們聚焦我國(guó)城鄉(xiāng)基層社會(huì)的協(xié)同治理問(wèn)題，如廣東順德通過(guò)“政經(jīng)分離、政社分離”的“治權(quán)”改革，理順了政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，培育了新型城鄉(xiāng)的社會(huì)力量，將協(xié)同治理（共治）作為了城鄉(xiāng)基層治理改革的主要模式[10]。還有學(xué)者提出要完善社區(qū)協(xié)同治理的法規(guī)制度，優(yōu)化協(xié)同治理的權(quán)責(zé)體系，完善社區(qū)協(xié)同治理的文化—認(rèn)知等對(duì)策建議。綜上所述，協(xié)同治理理論研究領(lǐng)域在不斷擴(kuò)展，隨著理論研究的深入和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，未來(lái)的應(yīng)用研究將繼續(xù)深化，在協(xié)同責(zé)任義務(wù)劃分、權(quán)限邊界、利益分配等制度建設(shè)方面不斷提升其研究深度和廣度，為我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供有益的思路。

2.協(xié)同治理的特征。協(xié)同治理本質(zhì)上是復(fù)雜公共事務(wù)處理過(guò)程中的共同行動(dòng)和資源共享。因此，協(xié)同治理理論具有如下特征：一是治理主體的多元性。與傳統(tǒng)治理中政府作為唯一治理主體不同，協(xié)同治理是由多個(gè)中心、多個(gè)層級(jí)共同參與和動(dòng)態(tài)博弈的過(guò)程，其過(guò)程包括共建共治的協(xié)同行動(dòng)理念的塑造，高度彈性化的縱橫協(xié)同組織網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建以及持續(xù)的集體互動(dòng)。這種多元互動(dòng)的協(xié)同治理有利于克服單個(gè)主體參與治理所產(chǎn)生的視角局限和信息局限，有利于培育社會(huì)參與的文化氛圍。二是要素子系統(tǒng)的協(xié)同性。系統(tǒng)集成并非各要素之間的簡(jiǎn)單相加，而是通過(guò)協(xié)同運(yùn)作產(chǎn)生集體效應(yīng)。協(xié)同運(yùn)作的基礎(chǔ)是價(jià)值目標(biāo)的匹配，協(xié)同主體通過(guò)對(duì)不同觀點(diǎn)和訴求的接納包容，在不同利益相關(guān)者之間形成一種深層次的價(jià)值認(rèn)同和信任理解，從而促成協(xié)同意愿。三是外部環(huán)境的協(xié)同性。協(xié)同治理揭示“開(kāi)放系統(tǒng)”中“各組織之間的協(xié)同”關(guān)系[11]，各組織之間的結(jié)合狀態(tài)或競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系會(huì)作用于外部環(huán)境，外部環(huán)境也會(huì)加劇協(xié)同治理的復(fù)雜性。四是協(xié)同行為的規(guī)制性。從某種程度講，協(xié)同治理的過(guò)程是各行為主體共同認(rèn)可的行動(dòng)規(guī)則的制定過(guò)程，這種規(guī)則對(duì)協(xié)同治理效果起著決定性影響，各行為主體通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)作最終促成規(guī)則的形成。

（二）協(xié)同治理理論與“放管服”改革的耦合性分析

1.價(jià)值層面的耦合性。價(jià)值目標(biāo)是治理活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)調(diào)動(dòng)治理主體的協(xié)同意愿，改善治理效果，實(shí)現(xiàn)“善治”的目標(biāo)?！胺殴芊备母锸芹`行以人民為中心發(fā)展理念的具體行動(dòng)，以更好地滿足人民群眾對(duì)美好生活的需求，同樣體現(xiàn)“善治”的價(jià)值目標(biāo)。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，要“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”[2]。建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府是深化“放管服”改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。近年來(lái)，“放管服”改革不斷優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，持續(xù)提供公平、便捷、高效的公共服務(wù)，回應(yīng)人民群眾對(duì)高品質(zhì)政務(wù)服務(wù)的需求，有效提升了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

2.結(jié)構(gòu)層面的耦合性。協(xié)同治理理論認(rèn)為子系統(tǒng)的運(yùn)動(dòng)從無(wú)序到有序，關(guān)聯(lián)性逐漸增強(qiáng)，關(guān)系結(jié)構(gòu)從均勢(shì)轉(zhuǎn)為關(guān)聯(lián)起主導(dǎo)地位，從而形成新的宏觀結(jié)構(gòu)或類型[12]。該理論回應(yīng)了我國(guó)“放管服”改革過(guò)程中面臨的橫向與縱向?qū)蛹?jí)的協(xié)調(diào)問(wèn)題。首先，通過(guò)改革達(dá)成政府、市場(chǎng)與社會(huì)的宏觀關(guān)聯(lián)與協(xié)調(diào)。在“放管服”改革中，政府通過(guò)精簡(jiǎn)和下放行政審批事項(xiàng)，激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力，引入民間資本和社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元協(xié)同關(guān)系。其次，通過(guò)改革達(dá)成跨區(qū)域協(xié)同。近年來(lái)，我國(guó)區(qū)域一體化發(fā)展態(tài)勢(shì)明顯，區(qū)域間資源流動(dòng)加劇，改革關(guān)聯(lián)性增強(qiáng)，“放管服”改革的區(qū)域協(xié)同新模式初步形成。再次，通過(guò)改革達(dá)成部門間的橫向協(xié)同。優(yōu)化服務(wù)旨在突破原有部門職能交叉、信息壁壘等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)、信息資源、業(yè)務(wù)職能的整合協(xié)同，構(gòu)建新的協(xié)同關(guān)系。

3.工具層面的耦合性。協(xié)同治理倡導(dǎo)借助新技術(shù)來(lái)應(yīng)對(duì)公共事務(wù)的高度復(fù)雜性和不確定性。“放管服”改革也借助新技術(shù)工具，在不斷流動(dòng)的空間和跨界場(chǎng)域的治理中，增強(qiáng)多元治理主體的互動(dòng)交流，實(shí)現(xiàn)資源配置方式的信息化和共享性，從而推進(jìn)改革的廣度和深度。大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、量子計(jì)算、人工智能等新一代信息技術(shù)在政府服務(wù)中的應(yīng)用，突破了傳統(tǒng)科層制下“封閉性”治理缺陷，為全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)提供了技術(shù)支撐。

三、“放管服”改革面臨的協(xié)同治理困境

“放管服”改革是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性改革，涉及到跨層級(jí)、跨部門的職能分工，而傳統(tǒng)行政體制暴露出的“碎片化”“共享難”等問(wèn)題是改革的痛點(diǎn)、難點(diǎn)和堵點(diǎn)，也是“放管服”改革協(xié)同治理的突出問(wèn)題。

（一）當(dāng)前問(wèn)題分析

1.“放”“管”“服”系統(tǒng)協(xié)同不足。2016年全國(guó)召開(kāi)了推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議，會(huì)上提出的“放”“管”“服”三管齊下就是要發(fā)揮三者的協(xié)同作用，即既要落實(shí)好放權(quán)責(zé)任，也要提升監(jiān)管水平，更要補(bǔ)齊服務(wù)短板。然而現(xiàn)實(shí)中“放管服”三位一體的改革合力尚未形成。一是簡(jiǎn)政放權(quán)的針對(duì)性不足，與企業(yè)和群眾的需求仍有差距。如有的部門放權(quán)搞變通，將權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行拆分,為審批事項(xiàng)人為“造數(shù)”，把非行政許可審批事項(xiàng)變成“備案”。有的部門放權(quán)不到位，加重基層負(fù)擔(dān)。個(gè)別地方忽視權(quán)力承接主體的實(shí)際需要而任性放權(quán)：一方面該下放的便民服務(wù)事項(xiàng)下放不充分，造成原本能在街道一級(jí)辦理的，也要跑到區(qū)級(jí)或以上的服務(wù)大廳；另一方面，越來(lái)越多的社會(huì)服務(wù)事項(xiàng)被納入到鎮(zhèn)（街）、鄉(xiāng)村，使基層工作人員不堪重負(fù)。二是“審”“管”銜接不暢造成“權(quán)力懸空”。目前，大部分審批部門采用的是定期推送方式，通過(guò)協(xié)同辦公網(wǎng)或郵箱定期將審批結(jié)果推送給行業(yè)主管部門進(jìn)行監(jiān)管，這存在一定的時(shí)滯性問(wèn)題。此外，“審”“管”職責(zé)邊界不清晰，需要進(jìn)一步細(xì)化。如在企業(yè)登記注冊(cè)過(guò)程中，申請(qǐng)人冒用他人身份填報(bào)虛假信息獲得了行政許可，在后續(xù)的監(jiān)管過(guò)程中此問(wèn)題被發(fā)現(xiàn)后，如果按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，該問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由行政審批部門負(fù)責(zé)處理，但行政審批部門沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)，無(wú)法對(duì)此進(jìn)行調(diào)查處理，導(dǎo)致該行政違法行為得不到妥善處置，因此行政部門還需進(jìn)一步細(xì)化主體責(zé)任。三是政務(wù)服務(wù)能力不均衡，城鄉(xiāng)之間差距明顯。以便民服務(wù)為例，基層便民服務(wù)中心存在硬件配套弱、輻射范圍小、業(yè)務(wù)技能差等問(wèn)題。農(nóng)村社區(qū)便民服務(wù)中心在辦公場(chǎng)地、設(shè)備配備等方面相對(duì)滯后，進(jìn)駐事項(xiàng)相對(duì)較少，主要受理勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等事項(xiàng)，其它如計(jì)劃生育、戶籍管理、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、涉農(nóng)補(bǔ)貼、惠民便民政策以及黨員管理服務(wù)等事項(xiàng)基本上都在各自辦公場(chǎng)所辦理。此外，農(nóng)村社區(qū)便民服務(wù)中心缺乏專職工作人員，一般由村兩委班子成員兼職，工作人員專業(yè)性不足。

2.組織內(nèi)部協(xié)同性不足。在現(xiàn)有體制機(jī)制下，“放管服”改革首先需要應(yīng)對(duì)來(lái)自縱向和橫向?qū)用娴碾p重挑戰(zhàn)，如果在多重目標(biāo)間無(wú)法尋求動(dòng)態(tài)平衡，就不可能建立起縱向和橫向暢通的互動(dòng)機(jī)制，從而造成“業(yè)務(wù)壁壘”“責(zé)任懸空”等現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在：一是部門上下溝通不暢形成“業(yè)務(wù)壁壘”。相對(duì)集中行政許可權(quán)的改革目前只在市、縣（區(qū)）級(jí)開(kāi)展，省級(jí)沒(méi)有相應(yīng)改革，這就造成市級(jí)層面上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門缺失。集中劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)后，市級(jí)層面就會(huì)與多個(gè)省級(jí)部門產(chǎn)生業(yè)務(wù)聯(lián)系，而上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門缺失導(dǎo)致基層政府政策獲取不及時(shí)、業(yè)務(wù)咨詢不順暢、培訓(xùn)學(xué)習(xí)受限制、日常運(yùn)行缺乏直接有效監(jiān)督和指導(dǎo)等。如在傳達(dá)政策文件和組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)時(shí)，上級(jí)行業(yè)主管部門往往僅通知其對(duì)應(yīng)的下級(jí)行業(yè)主管部門，而對(duì)相關(guān)行業(yè)主管部門存在不傳達(dá)或不及時(shí)轉(zhuǎn)達(dá)的現(xiàn)象；此外市縣級(jí)行政審批部門參加培訓(xùn)機(jī)會(huì)少，使其不能及時(shí)掌握最新政策要求，極易形成“業(yè)務(wù)壁壘”，加大審批風(fēng)險(xiǎn)。二是跨部門協(xié)同不暢造成“責(zé)任懸空”。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)50%以上的復(fù)雜事項(xiàng)涉及到出現(xiàn)場(chǎng)、做基礎(chǔ)論證、檢驗(yàn)檢測(cè)等工作環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)需要相關(guān)行業(yè)主管部門進(jìn)行配合。行政審批部門與行業(yè)主管部門雖有部分事前約定事項(xiàng)，但在具體配合過(guò)程中也面臨新的不協(xié)同問(wèn)題，常見(jiàn)的是互相推諉責(zé)任。如有些行業(yè)主管部門認(rèn)為，事項(xiàng)既然已經(jīng)劃轉(zhuǎn)，按照“誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，行業(yè)主管部門的責(zé)任只是配合出現(xiàn)場(chǎng)，而拒絕對(duì)報(bào)告簽字，拒絕擔(dān)負(fù)責(zé)任。在監(jiān)管過(guò)程中也面臨協(xié)同性難題，我國(guó)當(dāng)前的監(jiān)管體系面臨“條條”“塊塊”的尷尬，針對(duì)同一個(gè)事項(xiàng)的監(jiān)管會(huì)涉及到多個(gè)部門，不同部門監(jiān)管目標(biāo)不同、要求不同、執(zhí)法隊(duì)伍不同、執(zhí)法方式不同，監(jiān)管難以協(xié)同開(kāi)展。三是溝通交流機(jī)制不暢導(dǎo)致“信息孤島”。在行政事務(wù)中，各部門業(yè)務(wù)事項(xiàng)的數(shù)據(jù)需求不清楚，數(shù)源不明確，不能按需共享，導(dǎo)致百姓辦事要反復(fù)提交證明材料。目前全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)尚未完善，存在業(yè)務(wù)系統(tǒng)林立、網(wǎng)上平臺(tái)分割，部門信息呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，形成“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，阻礙了信息資源的綜合利用。如民政類業(yè)務(wù)使用的“金民工程”，由于無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通共享，各部門辦理業(yè)務(wù)仍需分別使用自有網(wǎng)絡(luò)與平臺(tái)，群眾辦事需到多部門審核，重復(fù)提交相同材料，無(wú)法從根本上解決“一網(wǎng)通辦”的問(wèn)題。四是業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一，跨區(qū)域“互認(rèn)”難。權(quán)力下放中各層級(jí)、各部門業(yè)務(wù)辦理協(xié)同不足，部分關(guān)聯(lián)事項(xiàng)的下放不同步，致使企業(yè)和辦事群眾仍需在省、市、縣來(lái)回奔波。有的部門缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，不同層級(jí)、不同區(qū)域間的行政審批事項(xiàng)還存在名稱、編碼或內(nèi)容不一致的情況，造成推送信息“互不相認(rèn)”。線上公布的事項(xiàng)也存在不規(guī)范、不細(xì)化、材料不精準(zhǔn)等問(wèn)題，公眾無(wú)法準(zhǔn)確便捷地獲得辦事指南，“放管服”改革急需提供精準(zhǔn)化、個(gè)性化的服務(wù)。

3.外部環(huán)境協(xié)同不足。一是多元主體參與不足。在“放管服”協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中，受認(rèn)知水平不足、參與渠道不暢等限制，企業(yè)和社會(huì)公眾參與改革的動(dòng)力不足，從改革方案制定到改革效果評(píng)價(jià)都缺乏企業(yè)和社會(huì)公眾參與。改革方案制定主體單一，不利于客觀全面反映改革的社會(huì)需求及相關(guān)利益者需求，導(dǎo)致改革方案易出現(xiàn)片面性。改革執(zhí)行主體單一，社會(huì)組織普遍面臨資金不足、合法身份缺失、公信力不高、人才匱乏等困境，還有部分中介機(jī)構(gòu)存在變相審批現(xiàn)象，也是“放管服”改革需要破解的問(wèn)題。二是制度保障有漏洞。改革的協(xié)同需要程序性的支撐，傳統(tǒng)行政機(jī)制各自為政的慣性不利于激發(fā)其內(nèi)部的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。在協(xié)同啟動(dòng)方面，比如監(jiān)管涉及到多部門參與，哪些事項(xiàng)該由哪個(gè)層級(jí)或哪個(gè)政府部門（主管部門還是監(jiān)管部門）動(dòng)議牽頭，涉及部門應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)啟動(dòng)等都沒(méi)有明確的程序規(guī)定。在協(xié)同的責(zé)任機(jī)制方面，對(duì)出現(xiàn)行為過(guò)錯(cuò)或拒不履行職責(zé)和義務(wù)等問(wèn)題，該如何追究責(zé)任？目前僅停留在原則性的說(shuō)明階段，還沒(méi)有建立可操作性的審查制度、責(zé)任追究制度、連帶責(zé)任制度、時(shí)效制度、救濟(jì)制度等。三是評(píng)價(jià)監(jiān)督效用弱。盡管改革設(shè)計(jì)了“好差評(píng)”制度，以期實(shí)現(xiàn)公眾與政府的雙向互動(dòng)，但實(shí)踐中未能發(fā)揮其應(yīng)盡效用，各地管理方式各異，與評(píng)價(jià)制度相應(yīng)的問(wèn)責(zé)與整改機(jī)制沒(méi)有建立。

（二）歸因分析

上述現(xiàn)象的產(chǎn)生既有體制機(jī)制層面的局限，也有文化方面的原因，筆者試從協(xié)同意愿、協(xié)同制度和協(xié)同文化三個(gè)維度予以剖析。

1.協(xié)同意愿層面。一是職能分割下的“部門利益思維”?！胺殴芊备母锸堑度邢騼?nèi)的自我革命，是對(duì)相關(guān)部門手中權(quán)力的“割肉”——將企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和投資自主權(quán)交還給企業(yè)也就割掉了自身的“尋租權(quán)”，所以一些地方的改革出現(xiàn)了“上熱下冷”兩張皮的現(xiàn)象。出于維護(hù)和擴(kuò)大本部門控制資源的利益考量，部分地方政府和部門有不落實(shí)或者變相落實(shí)政策的情形。二是問(wèn)責(zé)壓力下的“懶政思維”?！胺殴芊备母锸遣粩鄤?chuàng)新的過(guò)程，然而由于問(wèn)責(zé)邊界不清晰，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制不健全，部分地區(qū)工作人員出于“少干少出錯(cuò)，不干不出錯(cuò)”的理念，創(chuàng)新意愿不強(qiáng)。當(dāng)政策處于各行政主體職能的邊界時(shí)，容易出現(xiàn)推諉拖延的“懶政”現(xiàn)象。三是權(quán)威多元化下的“利益訴求離散化”。協(xié)同行動(dòng)需要以共同的價(jià)值目標(biāo)以及相互間的信任為基礎(chǔ)，然而各治理主體由于角色分工、職能定位不同，價(jià)值取向各有差異，利益訴求不盡相同，導(dǎo)致協(xié)同治理愿景難統(tǒng)一。政府推動(dòng)“放管服”改革是為了統(tǒng)籌國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，而社會(huì)組織的工作是針對(duì)特定目標(biāo)群體，公民參與則是基于個(gè)人利益視角的考量。因此，各治理主體之間的共性與個(gè)性復(fù)雜并存。

2.協(xié)同制度層面?？肆_戴特·拉法耶認(rèn)為科層制下可能“導(dǎo)致程序優(yōu)先于潛在的組織目標(biāo)”[13]。陳家建也認(rèn)為“橫向部門間的張力也是影響政策執(zhí)行的核心因素”[14]。因此，條塊分割的政府組織結(jié)構(gòu)自身易引發(fā)職能分散和權(quán)責(zé)割裂，加之協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善，不可避免發(fā)生各自為政的“孤島”現(xiàn)象。從協(xié)同制度層面看，問(wèn)題首先體現(xiàn)為制度化分權(quán)下的“職能割裂”。“放管服”改革涉及跨層級(jí)跨部門的職能協(xié)調(diào)與信息溝通，服務(wù)事項(xiàng)種類多、數(shù)量大、范圍廣，如審批、批準(zhǔn)、許可、登記等涉及到人社、不動(dòng)產(chǎn)、稅務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域或行業(yè)，部門信息整合共享難度大。政府部門高度專業(yè)化的分工易造成職能割裂，當(dāng)面臨需跨部門協(xié)作的工作任務(wù)時(shí)，政策主導(dǎo)部門往往不太關(guān)注可能帶給其它關(guān)聯(lián)部門的溢出效應(yīng)，從而加大了政策的協(xié)調(diào)難度和信息整合難度。二是協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未理順。由于缺乏聯(lián)動(dòng)的協(xié)同機(jī)制，部門的無(wú)序行動(dòng)勢(shì)必帶來(lái)治理資源的分散化。以綜合執(zhí)法為例，當(dāng)前依然存在執(zhí)法機(jī)關(guān)與相關(guān)行業(yè)管理部門的職責(zé)交叉、銜接不暢等問(wèn)題，制約大監(jiān)管格局的形成。三是激勵(lì)試錯(cuò)機(jī)制尚未健全。改革是一個(gè)不斷試錯(cuò)的過(guò)程，改革內(nèi)容的復(fù)雜性和環(huán)境的不確定性決定了改革工作難免會(huì)出現(xiàn)一些失誤，需要與之相應(yīng)的配套制度激發(fā)和保護(hù)敢闖敢試的改革精神。當(dāng)前，激勵(lì)容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)滯后，影響改革深入、持續(xù)進(jìn)行。

3.協(xié)同環(huán)境方面。一是協(xié)同行動(dòng)的法律滯后?，F(xiàn)行指導(dǎo)地方審批的上位法尚未修改，法律責(zé)任主體與實(shí)際審批主體不一致，容易造成權(quán)責(zé)矛盾，導(dǎo)致部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制作用發(fā)揮不充分；現(xiàn)行法律條款尚未對(duì)部門間協(xié)同責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，致使邊界性責(zé)任無(wú)法得到有效的監(jiān)督和追責(zé)。二是協(xié)同文化建設(shè)不足。在政府組織中，上級(jí)政府職能部門與下級(jí)政府職能部門一般為指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系，兩者關(guān)系更多地表現(xiàn)為下級(jí)單方面的服從和被指導(dǎo)。橫向部門之間則由于個(gè)體主義、工具理性及價(jià)值取向不同等易引起彼此合作意識(shí)的缺失。公眾對(duì)于社會(huì)事務(wù)“事不關(guān)己高高掛起”的觀念也難以短期消除。三是合作經(jīng)驗(yàn)不足。由于“放管服”協(xié)同行動(dòng)推行時(shí)間尚短，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，在如何厘清主導(dǎo)部門與協(xié)同部門之間的職責(zé)，有效避免部門互相推諉，激發(fā)協(xié)同活力等方面缺乏探索和磨合。

四、“放管服”改革的協(xié)同治理路徑

（一）堅(jiān)持人民至上的治理理念——“放管服”改革協(xié)同治理的價(jià)值選擇

持續(xù)深化“放管服”改革是滿足人民群眾對(duì)美好生活新期盼的需要，要以提升群眾獲得感為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，強(qiáng)化大局意識(shí)，推動(dòng)多元協(xié)作，立足解決群眾辦事的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。

1.堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，破解群眾辦事痛點(diǎn)、難點(diǎn)。一是提升放權(quán)的精準(zhǔn)性，推動(dòng)權(quán)力下放由重“數(shù)量”向重“質(zhì)量”轉(zhuǎn)變。要聚焦發(fā)展需求，將高質(zhì)量發(fā)展密切相關(guān)的事項(xiàng)作為放權(quán)重點(diǎn)；要聚焦社會(huì)需求，將企業(yè)和群眾反映強(qiáng)烈的辦事難點(diǎn)、堵點(diǎn)和痛點(diǎn)作為放權(quán)重點(diǎn)。二是提升監(jiān)管的有效性，推動(dòng)監(jiān)管由“事前”向“事中事后”轉(zhuǎn)變。要進(jìn)一步拓展“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管的覆蓋面，提升監(jiān)管實(shí)效；進(jìn)一步加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域信用監(jiān)管，提高違法成本；進(jìn)一步完善重點(diǎn)領(lǐng)域全過(guò)程信息化監(jiān)管，確保人民群眾生命、財(cái)產(chǎn)、健康安全。三是深化“一次辦好”改革，縱深推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一窗受理”。要繼續(xù)升級(jí)“實(shí)體一窗”，整合“網(wǎng)上一窗”和優(yōu)化“掌上一窗”，推進(jìn)省、市、縣三級(jí)無(wú)差別“一窗受理”；要梳理高頻辦理事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)“證照聯(lián)辦”，推進(jìn)服務(wù)“一鏈辦理”；全面推開(kāi)幫辦代辦，暢通政策互動(dòng)渠道，辦好群眾眼中“一件事”。

2.強(qiáng)化大局意識(shí)，凝聚改革合力。李克強(qiáng)總理在2016年全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)政府要樹(shù)立大局意識(shí)，相忍為國(guó)、讓利于民，計(jì)利當(dāng)計(jì)天下利，以政府減權(quán)限權(quán)換來(lái)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力的發(fā)揮?！盵15]協(xié)同治理的前提是治理各主體擁有相對(duì)一致的政策目標(biāo)，現(xiàn)實(shí)中由于不同部門對(duì)公共性的理解存在一定偏差，公共利益的驅(qū)動(dòng)性作用被弱化。個(gè)別行業(yè)或部門因受到“行業(yè)利益”“部門利益”掣肘，在改革中暴露出組織性分歧或政治性分歧。因此，“放管服”改革要破除狹隘得失觀，樹(shù)立政治意識(shí)、大局意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。一是自覺(jué)履行政治責(zé)任，勇于創(chuàng)新突破。必要時(shí)不惜犧牲部門利益落實(shí)改革政策，更不為自身利益阻礙改革。要加強(qiáng)督查考核，確保行政機(jī)關(guān)工作人員將上級(jí)各項(xiàng)法令、政策不折不扣落實(shí)到位。出臺(tái)容錯(cuò)政策，激勵(lì)地方政府由被動(dòng)改革轉(zhuǎn)向主動(dòng)探索，勇于創(chuàng)新突破、探索試錯(cuò)，想方設(shè)法解決實(shí)際工作中遇到的困難。二是推廣典型經(jīng)驗(yàn)，激發(fā)基層首創(chuàng)精神。組織開(kāi)展好改革“一招鮮”活動(dòng)，樹(shù)立一批創(chuàng)新性強(qiáng)、有影響力的改革實(shí)踐樣本。三是提升基層承接能力，確保權(quán)力“接得住管得好”。要在權(quán)力下放的同時(shí)做好人員、技術(shù)或?qū)I(yè)設(shè)備的同步下放，加強(qiáng)權(quán)力下放后的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考核督導(dǎo)等承接聯(lián)動(dòng)，確?；鶎訉⒊薪訖?quán)力落實(shí)到位。

3.完善民意主導(dǎo)機(jī)制，提升群眾獲得感?！胺殴芊备母飯?jiān)持人民至上的改革理念，旨在提升群眾的獲得感和滿意度，因此，要完善民意主導(dǎo)機(jī)制，在改革的事前、事中和事后都要充分考量和征求群眾意見(jiàn)，從群眾需求出發(fā)設(shè)計(jì)改革方案。在出臺(tái)改革措施前要先進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和民意征求，防止盲目決策。在改革過(guò)程中要最大限度地降低成本，力求少收費(fèi)、不收費(fèi)，在公平、公正、公開(kāi)的前提下開(kāi)展工作，以防引起人民群眾的反感。要隨時(shí)根據(jù)人民群眾的合理需求，不斷改進(jìn)“放管服”方式方法，不斷提高服務(wù)水平。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)——“放管服”改革協(xié)同治理的制度推進(jìn)

制度可以消除不確定性，是持續(xù)和穩(wěn)定行動(dòng)的基礎(chǔ)。“放管服”改革的協(xié)同治理同樣需要制度作為基礎(chǔ)保障。

1.統(tǒng)籌推進(jìn)“放”“管”“服”改革系統(tǒng)集成。簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)三者是有機(jī)整體，相互銜接，層層遞進(jìn)。簡(jiǎn)政放權(quán)不深入，政府職能就無(wú)法實(shí)現(xiàn)科學(xué)轉(zhuǎn)變；監(jiān)管不科學(xué)，優(yōu)質(zhì)服務(wù)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。促進(jìn)“放”“管”“服”協(xié)同推進(jìn)要從權(quán)能協(xié)同入手，加強(qiáng)審管銜接，提升監(jiān)管協(xié)同性。一是統(tǒng)籌簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)能協(xié)同。要堅(jiān)持基層承接能力與下放權(quán)力相匹配的原則，在承接事項(xiàng)應(yīng)具備的資源要素和技術(shù)支撐等方面，給予基層必要的政策支持，使下級(jí)政府愿意接、接得住。在同一層級(jí)，實(shí)行按領(lǐng)域“全鏈條”下放，確保關(guān)聯(lián)事項(xiàng)同步下放，實(shí)現(xiàn)改革事項(xiàng)“一盤(pán)棋”。二是建立審批和監(jiān)管協(xié)調(diào)會(huì)商制度，實(shí)現(xiàn)審管協(xié)同。要建立審批和監(jiān)管協(xié)調(diào)會(huì)商制度，在審批過(guò)程中涉及的檢查、檢驗(yàn)、檢測(cè)、鑒定、公告、聽(tīng)證論證事項(xiàng)以及各事項(xiàng)的合法性、規(guī)范性等問(wèn)題，要責(zé)成審批部門與監(jiān)管部門做好協(xié)商對(duì)接；要建立審批和監(jiān)管信息互通制度，實(shí)現(xiàn)“雙告知”。依托政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，建設(shè)審管互動(dòng)系統(tǒng)，行政審批部門要將辦理的行政審批結(jié)果及有關(guān)信息及時(shí)推送至審管互動(dòng)系統(tǒng)，告知各行政主管部門，以便其加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，各行政主管部門也應(yīng)及時(shí)將監(jiān)管信息、處罰結(jié)果及行政審批所依據(jù)法律法規(guī)等政策調(diào)整情況推送告知行政審批部門。三是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管協(xié)同。要厘清監(jiān)管主體責(zé)任，明確監(jiān)管主體職責(zé)，避免責(zé)任共管區(qū)域和職責(zé)模糊地帶的互相推諉問(wèn)題，界定好監(jiān)管主體的職責(zé)范圍和責(zé)任界限，讓責(zé)任真正歸位。要發(fā)揮行業(yè)組織的作用，推動(dòng)企業(yè)加強(qiáng)自律。要發(fā)揮行業(yè)組織對(duì)企業(yè)履行主體責(zé)任的約束功能，督促企業(yè)自覺(jué)遵循市場(chǎng)規(guī)律、遵守行業(yè)規(guī)矩、守住風(fēng)險(xiǎn)底線和產(chǎn)品質(zhì)量線；要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，建立“吹哨人”制度。要整合和規(guī)范政府平臺(tái)，建立信息開(kāi)放共享機(jī)制，接受社會(huì)監(jiān)督和舉報(bào)，建立曝光臺(tái)，及時(shí)曝光失信行為，及時(shí)提醒和警示相關(guān)企業(yè)。

2.以事權(quán)為核心協(xié)同設(shè)計(jì)政府職能。伴隨簡(jiǎn)政放權(quán)的深入推進(jìn)，很多權(quán)力的下放涉及到權(quán)責(zé)的整合和重新劃分，要進(jìn)一步調(diào)適府際間及部門間的權(quán)責(zé)邊界，完善問(wèn)責(zé)制度，堅(jiān)持三項(xiàng)原則：一是以事權(quán)為核心，科學(xué)界定政府、市場(chǎng)、社會(huì)職能邊界。與市場(chǎng)關(guān)系方面，政府要堅(jiān)持應(yīng)放則放原則，盡量放權(quán)給市場(chǎng)和企業(yè)，將更多精力專注于創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境；與社會(huì)關(guān)系方面，提效增能滿足民眾對(duì)美好生活的需求，引領(lǐng)和規(guī)范社會(huì)參與，形成共建共享共治的協(xié)同治理格局。二是以事權(quán)為核心，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和資源同步下沉。權(quán)力和資源要不斷傾斜并有效匹配到公共問(wèn)題聚集點(diǎn)、公共需求關(guān)切點(diǎn)等領(lǐng)域，從而使政府能發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，更好地貫徹事權(quán)財(cái)權(quán)與責(zé)任相稱的原則。三是加強(qiáng)清單治理，完善問(wèn)責(zé)制度。權(quán)力清單和責(zé)任清單是中國(guó)政府治理現(xiàn)代化的制度嘗試，有利于劃清政府權(quán)力邊界，約束行政權(quán)力。各級(jí)政府要建立責(zé)任清單,明確權(quán)力、梳理責(zé)任，準(zhǔn)確界定問(wèn)責(zé)對(duì)象。

3.完善“放管服”改革協(xié)同治理的保障機(jī)制。一是健全部門協(xié)同的相關(guān)立法。法律法規(guī)是約束協(xié)同行動(dòng)的基礎(chǔ)保障，目前在部分法律及相關(guān)通知文件中強(qiáng)調(diào)了部門的協(xié)同義務(wù)，今后還要進(jìn)一步明確協(xié)同行動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)部門、職能權(quán)限和目標(biāo)原則，明確其它合作部門的義務(wù)及職責(zé)范圍，明確合作部門貢獻(xiàn)資源的內(nèi)容和方式，明確監(jiān)督部門的監(jiān)督準(zhǔn)則和追責(zé)方式等內(nèi)容。二是加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。開(kāi)展政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，要根據(jù)“最小顆?；币?，對(duì)系統(tǒng)中的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行及時(shí)細(xì)化拆分。統(tǒng)一服務(wù)事項(xiàng)和服務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”，明確服務(wù)規(guī)范，建立國(guó)家電子證照共享服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)電子證照跨地區(qū)、跨部門共享和全國(guó)范圍內(nèi)互信互認(rèn)。三是健全社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制。要暢通公眾意見(jiàn)反饋通道，不斷吸納公眾意見(jiàn)，并轉(zhuǎn)化為改革的推動(dòng)力量。要建立以企業(yè)、群眾滿意為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)考核機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。

（三）加強(qiáng)數(shù)據(jù)信息的應(yīng)用與共享——“放管服”改革協(xié)同推進(jìn)的技術(shù)支撐

數(shù)據(jù)信息技術(shù)的賦能，使“放管服”改革能夠更加快速高效地推進(jìn)。改革要深入推進(jìn)，就要打破“信息孤島”的壁壘，實(shí)現(xiàn)政府部門間數(shù)據(jù)共享與流動(dòng)，以“數(shù)據(jù)多跑路”代替“群眾少跑腿”，提升公共服務(wù)的整體效能，重點(diǎn)可從以下幾方面著手。

1.適應(yīng)新技術(shù)變革，增強(qiáng)數(shù)據(jù)發(fā)展理念。數(shù)據(jù)治理手段有利于實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、監(jiān)管智能化、服務(wù)精準(zhǔn)化，數(shù)據(jù)在“放管服”改革中使用價(jià)值巨大、應(yīng)用前景廣闊。因此，管理者首先需建立數(shù)據(jù)思維，要將數(shù)據(jù)作為一種基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源給予高度重視，堅(jiān)持開(kāi)放、共享的理念配置數(shù)據(jù)，避免數(shù)據(jù)隱瞞、獨(dú)占的心態(tài)。要重視數(shù)據(jù)的完整性，建立尊重?cái)?shù)據(jù)的決策意識(shí)。二是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)各部門信息資源進(jìn)行整合，搭建基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)資源庫(kù)，建設(shè)好權(quán)威、統(tǒng)一、規(guī)范的身份認(rèn)證系統(tǒng)，建設(shè)電子印章、電子證照、電子票據(jù)、網(wǎng)上支付、網(wǎng)上寄遞等基礎(chǔ)應(yīng)用系統(tǒng)。三是拓展數(shù)據(jù)在“放管服”改革中的場(chǎng)景運(yùn)用。要進(jìn)一步挖掘和利用數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，不斷拓展市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)同應(yīng)用，拓展政務(wù)服務(wù)多場(chǎng)景便民應(yīng)用。要深入理解政務(wù)場(chǎng)景，對(duì)接真正需求，切實(shí)解決群眾反映的政務(wù)服務(wù)痛點(diǎn)。要通過(guò)線上線下協(xié)同發(fā)展，完善信用管理，實(shí)現(xiàn)多部門聯(lián)合獎(jiǎng)懲備忘錄信息化。

2.加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快建設(shè)統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)。一是在國(guó)家層面，明確具體牽頭單位，建設(shè)全國(guó)一體化的大數(shù)據(jù)中心，構(gòu)建統(tǒng)一的“元數(shù)據(jù)”格式和編碼，明確數(shù)據(jù)整理和分類標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌做好數(shù)據(jù)共享的制度安排。二是對(duì)已有的數(shù)字信息平臺(tái)進(jìn)行重新整合，開(kāi)展政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)上網(wǎng)運(yùn)行工作，積極組織具有政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的部門、單位進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化梳理工作。對(duì)系統(tǒng)中的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行及時(shí)細(xì)化拆分，統(tǒng)一網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)入口。三是完善跨層級(jí)、跨區(qū)域、跨部門的數(shù)據(jù)信息共享授權(quán)機(jī)制，堅(jiān)持“動(dòng)態(tài)更新、一數(shù)一源”的原則，盤(pán)活已有數(shù)據(jù)庫(kù)資源，加快對(duì)弱勢(shì)部門信息系統(tǒng)的升級(jí)改造，全面推動(dòng)信息共享進(jìn)程。

3.提升信息安全技術(shù)，加強(qiáng)信息共享安全保障。信息共享意味著大量數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)，也意味著會(huì)面臨信息泄露風(fēng)險(xiǎn)。在共享數(shù)據(jù)信息的同時(shí)，要盡可能保障國(guó)家安全和個(gè)人隱私。一是不斷提升信息安全技術(shù)。要依靠技術(shù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)信息管理和信息保護(hù)的關(guān)鍵性技術(shù)突破，扎緊風(fēng)險(xiǎn)防范的安全籬笆，提升信息安全運(yùn)行的能力。二是明確信息共享各方的安全保密責(zé)任。要完善政務(wù)信息系統(tǒng)的運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)采集、應(yīng)用、存儲(chǔ)、開(kāi)放等全過(guò)程的安全監(jiān)管。厘清信息共享各方須承擔(dān)的安全保密責(zé)任，對(duì)侵犯隱私以及數(shù)據(jù)濫用行為嚴(yán)格依法打擊，確保政務(wù)數(shù)據(jù)資源安全共享。

（四）導(dǎo)入?yún)f(xié)同文化——“放管服”改革協(xié)同治理的環(huán)境推力

治理理論認(rèn)為治理工具包括正式制度和非正式制度，除了加強(qiáng)正式制度的規(guī)制，“放管服”改革的多元協(xié)同還依賴于非正式制度的建設(shè)，如通過(guò)營(yíng)造深度信任和理解的文化氛圍打造一個(gè)良性的協(xié)作環(huán)境。這個(gè)文化氛圍包括治理主體面對(duì)面的溝通、對(duì)話與協(xié)商，具體應(yīng)著眼于以下三個(gè)方面。

1.以持續(xù)的溝通互動(dòng)，營(yíng)造良好的協(xié)同氛圍。拉克認(rèn)為政府、市場(chǎng)和社會(huì)都會(huì)存在失靈現(xiàn)象，這表明在治理結(jié)構(gòu)中僅有市場(chǎng)、政府或社會(huì)組織是不夠的，需要一種制度性的安排將政府、市場(chǎng)和社會(huì)等治理主體協(xié)同起來(lái)，在協(xié)商基礎(chǔ)上共同治理社會(huì)公共事務(wù)[16]。要構(gòu)建形式多樣的政社企互動(dòng)渠道，增強(qiáng)彼此信任。要充分利用新媒體向企業(yè)和群眾發(fā)布改革政策、改革事項(xiàng)、改革進(jìn)展以及便民措施等信息，讓公眾全方位了解“放管服”改革，正確引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期。要善于借助互聯(lián)網(wǎng)暢通公眾意見(jiàn)的收集、處理、反饋渠道，吸納企業(yè)和群眾參與改革設(shè)計(jì)，讓群眾和企業(yè)的需求轉(zhuǎn)化為改革的推動(dòng)力量，進(jìn)一步改進(jìn)政府政務(wù)服務(wù)。

2.建立制度化交流考核機(jī)制，加強(qiáng)政府內(nèi)部合作。要通過(guò)府際間、部門間的深層次交流和跨領(lǐng)域復(fù)雜問(wèn)題的協(xié)同創(chuàng)新實(shí)踐，激發(fā)相關(guān)部門的協(xié)同動(dòng)力，從而形成理解、協(xié)調(diào)、支持的協(xié)作文化。要完善績(jī)效考核機(jī)制，多方面?zhèn)鲗?dǎo)協(xié)同壓力。長(zhǎng)期的行政剛性壓力導(dǎo)致政府及其部門在協(xié)同治理的過(guò)程中，缺乏足夠張力，協(xié)同行動(dòng)更傾向于被動(dòng)而非內(nèi)在主動(dòng)。要在現(xiàn)有政績(jī)考核指標(biāo)的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充考核協(xié)同治理方面的指標(biāo)，增加官員晉升方面的壓力，以推動(dòng)他們積極的協(xié)同行為。

3.培育引導(dǎo)社會(huì)組織，增進(jìn)政府與社會(huì)的協(xié)同。共識(shí)帶來(lái)認(rèn)同，認(rèn)同激發(fā)行動(dòng)。要通過(guò)支持和培育社會(huì)組織的發(fā)展增進(jìn)兩者合作共識(shí)，通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)部自組織的協(xié)商談判增進(jìn)合作共識(shí)，促使系統(tǒng)內(nèi)形成新的動(dòng)態(tài)平衡和良好的治理秩序。一是增加政府對(duì)社會(huì)組織的資源供給。我國(guó)社會(huì)組織起步較晚，對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，要通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)等方式，公平合理分配資源，提升社會(huì)組織承接政府職能的能力。二是構(gòu)建制度化的社會(huì)組織參與機(jī)制。要完善具體的協(xié)作管理制度，明確社會(huì)組織的獨(dú)立性和自主性，界定權(quán)責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)工作人員協(xié)同能力的培訓(xùn)，釋放社會(huì)組織的參與活力。

綜上所述，“放管服”改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要從各部門單打獨(dú)斗向協(xié)同性治理轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，改革主體多元互動(dòng)不足、信息資源共享困難等成為制約深化“放管服”改革的瓶頸，要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)、制度完善以及技術(shù)和文化環(huán)境的推力，提升“放管服”改革跨層級(jí)、跨部門協(xié)同治理能力，這是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。