馬小娟 馮鈺婷

[摘 要]政府回應是實現(xiàn)政民有效互動的關鍵環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)民主治理的核心要義和衡量政府能力的重要維度。技術生態(tài)的變革使公共政策議程設置中的政民角色及其互動方式發(fā)生了重大變化，回應式政策議程設置應運而生。回應式政策議程設置使公眾議程中的討論議題快速進入政府議程，這一社會倒逼型政策建構(gòu)模式對于優(yōu)化政府治理和化解社會矛盾起到了積極的作用，但同時也在政策質(zhì)量、政府權(quán)威、程序規(guī)范和回應效度等方面存在風險。因此，政府應注重前瞻性決策，引導多元參與，發(fā)揮平衡協(xié)調(diào)作用，并加強信息甄別和規(guī)制不同主體行為，助力提高回應實效。

[關鍵詞]網(wǎng)絡環(huán)境;政策議程設置;回應;風險

[中圖分類號]D63?????? [文獻標識碼]A??????? [文章編號]1672-1071（2021）03-0075-05

政府回應是民主理論研究的核心話題之一，是實現(xiàn)政民有效互動的關鍵環(huán)節(jié)。在國家存續(xù)的任何發(fā)展階段，政府都會對社會公眾的呼聲和訴求有所回應，當然在不同社會形態(tài)中政府回應的廣度、深度、頻度以及回應的方式、動機和效果會有較大差異。在相對集權(quán)和專制的政權(quán)下，政府回應是一種低度的回應，往往是政府履職過程中的偶發(fā)行為，且與當政官員的個人作為密切相關，并未形成一種制度化和長效性的機制?，F(xiàn)代社會里，政府回應逐漸成為實現(xiàn)民主治理的重要環(huán)節(jié)和衡量政府能力的重要維度。美國學者羅伯特·達爾指出：“民主政治的一個關鍵特征就是政府能夠持續(xù)地回應民眾的偏好?！盵1]1需要指出的是，在長期的民主政治實踐中，政府回應主要和選舉制度聯(lián)系在一起，即候選人為了贏取選票而在競選中依據(jù)選民訴求做出某種承諾，并在當選后一定程度上將這些承諾體現(xiàn)在具體的管理過程中，以便獲得認同并有助于其在下一輪選舉中獲得選票。在此過程中，社會公眾的實質(zhì)性利益訴求是被裹挾在競爭性選舉的政治過程中的，因此而產(chǎn)生的政府回應，若要在具體的施政方案中體現(xiàn)，需要很多的中間機制。也就是說，這一回應性是通過一個長長的鏈條來實現(xiàn)的，其中涉及多個階段的行為及其相互之間的聯(lián)結(jié)，只有當制度安排有效地支持了每個階段中的行為并促進了這一鏈條上的每個關鍵聯(lián)結(jié)時[2]，預期的效果才能達成。所以，這種借助選舉制度表現(xiàn)出來的政府回應形態(tài)會產(chǎn)生回應性不足、回應效果大打折扣的問題?，F(xiàn)如今，無論在實踐還是理論研究層面，對政府回應的關注已經(jīng)超越了選舉這一環(huán)節(jié)，公共政策過程中的回應問題日益凸顯。事實也表明，無論從民主價值的實現(xiàn)還是從治理績效的提升來看，政策制定環(huán)節(jié)的政府回應都至關重要。政策制定的過程是涉及議程設置、備選方案和決策等多環(huán)節(jié)的復雜過程。行政生態(tài)的變革為公民參與政策制定過程創(chuàng)造了諸多條件，其中技術生態(tài)的革新使公共政策議程設置中的政民角色及其互動方式發(fā)生了重大變化，回應式政策議程設置應運而生。

一、回應式政策議程設置：網(wǎng)絡環(huán)境下政府回應的新形態(tài)

（一）回應式政策議程設置的提出

政策議程設置作為公共政策制定的首要環(huán)節(jié)，是政策問題輸入決策系統(tǒng)并轉(zhuǎn)化為政策產(chǎn)品輸出的關鍵“門檻”，受政策資源、政府能力以及政治價值觀的影響。面對層出不窮的社會問題，政策議程設置直接決定著哪些社會問題能夠成為政治系統(tǒng)關注的焦點，更能體現(xiàn)政治系統(tǒng)的回應性[3]?；诓煌难芯恳暯呛头治雎窂?，政策科學領域的學者們對政策議程設置進行了大量研究，理論成果頗豐。其中，美國學者Cobb等和國內(nèi)學者王紹光提出的模式最為本領域研究者熟知①。在不同的政策議程設置模式中，政府和公民的角色以及互動方式各不相同，其中體現(xiàn)的政府對公民訴求的回應度差異也較大?？傮w而言，政治體系越封閉，政府獨立自主地進行議題判斷和議題選擇的情形越普遍，政府回應越存在界定需求不精準的局限。反之，政治體系越開放，政府與公民的互動越頻繁，信息溝通越充分，政府回應與公民需求的一致性越高。但在前互聯(lián)網(wǎng)時代，絕大多數(shù)的政府回應只是作為議程設置過程中的要素和環(huán)節(jié)之一存在，完全以回應社會關注或訴求為原動力并在短期內(nèi)將原本不屬于政府計劃的議題提上日程的情況是極少的。但是，網(wǎng)絡的普及和對社會生活各個領域的滲透改變了這一局面。

一方面，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型積累了大量未解決的矛盾，公眾的關注點和需求也在發(fā)生變化，利益矛盾凸顯，社會結(jié)構(gòu)性失衡問題不斷涌現(xiàn)。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的新型溝通機制加快了信息傳播速度、降低了人際互動成本，像催化劑一樣極易使公共事件放大并使社會輿論聚焦，從而使政府面臨更大的管理壓力和政策挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)政策議程設置的規(guī)范過程和理性程序受到?jīng)_擊，受以某焦點事件為指向的輿論壓力驅(qū)動的議程設置不斷出現(xiàn)。很多情況下，政府部門已經(jīng)沒有足夠的時間、精力和資源去識別問題、解釋問題、確定排序，而是需要即刻應對和解決那些已經(jīng)直逼面前的問題，快速進行問題合法化并提上議程，以緩解政府壓力，滿足公眾的關注需求。這逐漸演化為一種公共政策設置的策略模式，即回應式政策議程設置模式[4]。

（二）網(wǎng)絡環(huán)境下回應式政策議程設置的價值

作為技術變革催生的議程設置新模式，回應式政策議程設置使公眾議程中的討論議題快速進入政府議程，這一社會倒逼型決策模式對于推動政府治理和化解社會矛盾起到了積極的作用。1.從內(nèi)容建構(gòu)來看，回應式政策議程設置中的議題排序以社會需求為導向，提高了公共政策的針對性。一系列社會問題經(jīng)過網(wǎng)絡平臺發(fā)酵、熱議與傳播后，公眾表現(xiàn)出了強烈的政策需求，產(chǎn)生了強大的公共輿論并對政府形成持續(xù)性壓力。政策制定者以此為導向分配注意力和政策資源，快速提出針對性的應對措施，體現(xiàn)了政策供給與政策需求的統(tǒng)一。2.從程序運行來看，回應式政策議程設置以公眾參與為核心，體現(xiàn)了民主的雙向互動特征。一方面，互聯(lián)網(wǎng)的特性使政策議程設置中權(quán)力彌散化，決定議題輕重緩急的力量不再囿于政府權(quán)威，而是使社會公眾享有了前所未有的話語表達權(quán)和影響力，他們積極參與與自身利益密切相關的事務討論中，實現(xiàn)了對政策系統(tǒng)的輸入。另一方面，網(wǎng)絡環(huán)境為政府充分感知社會問題、體察公眾訴求提供了可能，通過便捷的溝通方式直接反饋和回應，避免了代議制鏈條中可能存在的信息傳遞的時滯和失真。技術變革提升了表達和回應的可操作性，從程序上保證了民主的雙向性進程。3.從結(jié)果生成來看，回應式政策議程設置以快速解決問題為“輸出”，提升了政府管理的有效性。此種議程設置中政府面臨的壓力不同于尋常，常常是“不解決不行”。這種情境出現(xiàn)的前提往往是日常的某種訴求缺乏有效的表達路徑或表達后沒有被關注，而焦點事件、高壓輿論和各種形式的社會抗爭可能會打破原有的利益格局和政策均衡，此時政府回應所建立的政策議程推動了政策創(chuàng)新。

二、網(wǎng)絡環(huán)境下回應式政策議程設置的風險

回應式政策議程設置是政府回應的新形式，也是政策議程設置的新模式。這一現(xiàn)象從根本上說是政府追求民主治理的體現(xiàn)，但直接的推動力是互聯(lián)網(wǎng)的普及應用。就像每一枚硬幣都有兩面一樣，這一議程設置模式的價值體現(xiàn)在對社會問題的快速回應上，同時這種快速回應本身又潛藏著風險。我們必須在預知和識別風險的基礎上，客觀理性地認識這一議程設置模式，以便在實踐中有效防范和應對。

（一）政策議程設置緊迫，存在降低政策科學性的風險

當前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，社會矛盾激增、社會挑戰(zhàn)積聚，一旦發(fā)生關注度較高的公共事件，公眾便聚集于網(wǎng)絡平臺進行熱議與傳播，凸顯了事件的危機感，放大了事件的影響力，倒逼政府快速回應和決策。由此，政策議程設置面臨著政策制定的科學性與解決沖突的緊迫性的矛盾。一方面，政策議程設置要考慮社會發(fā)展的整體需求和現(xiàn)有條件，兼顧不同政策的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，考慮長遠目標和當前任務的整合性，基于此，按照議題的輕重緩急和現(xiàn)實可行性進行排序。當然，議程設置中議題的排序還要受到政府價值觀的影響。另一方面，焦點事件的發(fā)生和公共輿論的高壓態(tài)勢要求政府在短時間內(nèi)作出反應、提出對策、化解危機，以使社會秩序恢復正常運行。在此情形下，政策議題本身的重要程度遠不及事件熱度和公眾關注壓力對政府注意力的影響大，因此議程設置本身可能是一種短期效應的行為，而且往往會忽略其他社會成本。結(jié)果是，政府在網(wǎng)絡輿情與突發(fā)事件的助推下采取回應式政策議程設置方式來平息眾議，回應訴求，滿足了問題應對的時效性要求。但是，這種源于對具體問題作出回應而即刻建立的議程模式往往缺少系統(tǒng)性的政策設計，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，導致公共政策碎片化，科學性不足[5]。

（二）訴求表達主體非均衡，存在偏離公共利益的風險

從規(guī)范意義上說，政治民主倡導的是每個公民個體的平等參與權(quán)，因此政策議程設置中應該吸納各類不同群體的意見和訴求。而且，也只有在全面了解公眾需求的基礎之上，政策議程設置才更能符合公眾利益和整體社會發(fā)展的要求。然而在實踐中，不同群體和個體由于個人稟賦和資源占有方面的差異導致了他們政治參與能力和參與影響力的巨大差異。尤其在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，技術使用技能和網(wǎng)絡表達能力的不同又加劇了原有的社會分層，產(chǎn)生了“數(shù)字原住民”、“數(shù)字移民”和“數(shù)字難民”。這些因個體信息能力不同產(chǎn)生的社會分層又在地域、職業(yè)、年齡和學歷等方面呈現(xiàn)出較強的群體特征。在新的環(huán)境下，信息弱勢群體無法平等地享有參與和表達利益訴求的機會，他們關注的問題進入議程的可能性低于信息強勢群體，而其難度則高于后者。“那些不被界定為問題的社會狀況永遠不會成為政策問題，永遠不會成為新聞，永遠不會引起政府官員的關注?！盵6]6回應式政策議程設置迫于公共事件的危機感和公眾輿論的壓力對議題進行排序，容易忽視信息弱勢群體的呼聲和訴求，也會因急于平息輿論和化解沖突而對整體性、根本性問題考慮不周。不僅如此，也會存在網(wǎng)絡中的不同強勢群體表達著不同的利益需求的情形，他們之間相互較量和博弈，干擾政府對社會真實狀況的判斷和對全局問題的關注。此外，在回應式政策議程設置中，少數(shù)精英的意見發(fā)揮著重要作用?；貞秸咦h程設置其實是一種滯后應急性的問題處理方式。政府在社會矛盾凸顯或受焦點事件吸引之后才逐漸開始關注問題，缺乏事先的研判和充裕的決策時間。此時，政策精英憑借其專業(yè)的知識和能力易成為政府決策的權(quán)威，影響著議程設置和政策出臺。但是，政策精英的個人偏好能否代表公共利益也具有較大的不確定性。

（三）滯后回應和機械式回應，存在侵蝕政府權(quán)威的風險

新技術的日益革新與應用帶來了信息的超時空傳播，削弱了傳統(tǒng)媒體的中心地位和權(quán)威，強化了新媒體的輿論導向功能。與此同時，新技術的即時傳播也使各種信息瞬時聚集，焦點事件一旦發(fā)生，即刻便形成強大的網(wǎng)絡輿論倒逼政府快速決策，而政府總是與網(wǎng)民同時，甚至落后于網(wǎng)民才了解到事態(tài)信息，當政府無法在第一時間做出回應時，公眾容易對政府產(chǎn)生不信任感，造成政府公信力的下降。當政府無暇顧及其他相關問題，過多關注社會呼聲容易導致回應過載。奧爾森在闡述國家興衰之道時認為，太過強大的利益集團政治會使政府將很多精力用于回應各種分散的社會偏好，這可能導致整個社會出現(xiàn)不可治理的狀態(tài)。回應式政策議程設置受外部焦點事件驅(qū)動，一定程度上有效地回應了社會關注，表現(xiàn)出民主性的特質(zhì)。然而，如果只是機械性地不加整合地回應，那么政府權(quán)威會下降，決策自主性會弱化。

（四）決策信息質(zhì)量受限，存在影響政府回應實效的風險

回應式政策議程設置情境中所面對的信息和意見是經(jīng)過網(wǎng)絡途徑反復傳播的，因其點擊量和傳播頻次高而容易被決策主體關注和重視，但這并不能保證信息本身的可信度和意見的代表性。相反，社會化群體的異質(zhì)性和人的理性的有限性都會導致這些海量信息和焦點意見在真實性和合理性方面存有偏差。同時，網(wǎng)絡參與的便捷一定程度上也使公眾意見的表達變得隨意而非深思熟慮，這與議程建立和公共決策的審慎性要求相背離。加之可能有一些人出于某種緣由有意曲解或夸大事實，致使真實的狀況被遮蔽。對于媒體而言，在新的技術環(huán)境下他們也面臨各種競爭壓力，報道的即時性顯得非常重要，因此信息的審核過程會加速，一定程度上使低質(zhì)信息有了生存的空間。微信、微博等社交性網(wǎng)絡更是會使信息在未加甄別的情況下被復制和傳播。而對于政府而言，傳統(tǒng)議程設置過程應該遵循理性規(guī)范原則，其過程包括對問題的識別和界定、對信息的甄別篩選、對意見的梳理整合、對方案的咨詢論證以及多個回合的建議征集和回應反饋等。但是，回應式政策議程所面對的情境使政府沒有充裕的時間去審時度勢，責任追究的壓力推動他們在短期內(nèi)全力以赴地迅速解決問題，常規(guī)性程序被簡化，由此可能導致回應了“錯誤的問題”，降低回應的時效性。

三、網(wǎng)絡環(huán)境下回應式政策議程設置的風險防范策略

互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和應用使政策系統(tǒng)運行的技術生態(tài)發(fā)生了變革。技術革新本身不能改變社會問題產(chǎn)生的內(nèi)在機理，但隨之而來的強大輿論和傳播效應會影響社會問題的演進軌跡和公眾態(tài)度。我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，各種矛盾交織，公共事件帶來的即時回應壓力使政府必須快速做出反應。要有效防范回應式政策議程設置的風險，須從時、度、效三方面入手。

（一）樹立前瞻性決策思維，加強事前研判，提高議程設置的主動性

一方面我們應該認識到，政府即時回應是時代發(fā)展的要求，更是切實解決社會問題、滿足公眾需求的關鍵之舉。面對焦點事件引致的輿情，政府要快速反應并采取相應措施，遏制事態(tài)惡性發(fā)展和輿情的不良走向。另一方面，各種危機事件所顯露出來的沖突常常體現(xiàn)了潛藏已久的矛盾。首先，政府要樹立未雨綢繆、防患于未然的前瞻性意識，加強日常管理中的溝通反饋機制，積極回應有可能激化矛盾或尚在萌芽狀態(tài)的社會問題，避免“焦點事件發(fā)生，網(wǎng)絡輿情施壓，政府被動回應”這一議程設置路徑的高頻率發(fā)生，防止應急回應狀態(tài)下建立政策議程對政策質(zhì)量的影響和決策規(guī)范性的破壞。其次，政府要善于利用現(xiàn)代技術輔助決策，加強政策分析和政策研究能力，做好長期規(guī)劃，協(xié)調(diào)好具體政策事項與整體政策布局關系。政府各部門應加強信息共享和協(xié)同治理，借助大數(shù)據(jù)工具分析研判社會輿論動態(tài)和公眾密切關注的現(xiàn)實問題，以領先于公眾的認知水平主動及時地識別并科學界定政策問題，前瞻性地設置政策議程，并建立常態(tài)化回應公眾訴求的機制和渠道，提高議程設置的主動性。

（二）引導多主體、多渠道參與，提升議程設置中公眾意見的代表性

如今，單純依靠政府力量已難以提升社會治理實效，政策議程設置也非政府一方的“獨角戲”，而是愈加呈現(xiàn)出多方主體交織互動的特征。建構(gòu)以政府為主導的多主體協(xié)同決策結(jié)構(gòu)是提升公共政策民主性和科學性的客觀要求，加強政民互動也是優(yōu)化公共政策過程的重要一環(huán)。但需要注意的是，公眾參與和社會訴求是否具有普遍性和代表性是影響政府回應效果和議程設置科學性的重要因素。引導多主體參與和多渠道參與是防范回應式政策議程設置中公共利益偏離風險的重要途徑。一是要培育普通公眾的參與意識，廣泛動員社會公眾參與公共事務，進行意見表達。在網(wǎng)絡媒介高度融合的時代，互聯(lián)網(wǎng)強有力地削弱了等級秩序和互動邊界，每個公民都有機會成為政策制定過程中的“權(quán)利人”。政府引導公眾提高參與認知和強化參與認同是促進參與行動的先導之舉。二是要提升公眾信息素養(yǎng)和信息技能，使更多的人，特別是信息弱勢群體，具有利用新技術條件表達意見和呈現(xiàn)訴求的能力。三是要暢通利益表達渠道，提高政治參與容納度。一方面要拓展制度化的公眾參與渠道，切實提升政策議程設置的正當性和公眾認同感。在新技術條件下，應充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的作用，利用官方互動平臺引導公眾通過制度化途徑常態(tài)化參與政策討論。另一方面要規(guī)范非制度化參與路徑，提高公眾政策參與的有序性。政府需要密切關注輿情信息和輿論發(fā)展態(tài)勢，借助微博、微信等網(wǎng)絡平臺及時公布官方信息，避免輿情的負面效應。

（三）加強輿論疏導和利益整合，發(fā)揮政府平衡協(xié)調(diào)作用

改革開放以來，我國在經(jīng)濟繁榮的同時也出現(xiàn)了利益分化，不同群體和階層之間的利益矛盾逐漸顯現(xiàn)，多元主體之間的利益博弈日趨常態(tài)，這加劇了社會問題的復雜性和社會秩序的變動性，也為政府治理帶來了更大挑戰(zhàn)。面對紛繁復雜的社會訴求和規(guī)模龐大的輿情信息，政府應該承擔發(fā)揮主導作用的“元治理”角色，充分展示其自主決策和把控社會的能力。政府要密切關注各類輿情信息，高度重視不同群體間的利益差異和利益矛盾，加強與社會公眾的互動，及時疏導公眾情緒，引導輿論向理性、客觀的方向發(fā)展，避免政策問題與公眾期望處于矛盾甚至對立狀態(tài)。面對眾多的社會訴求，要有利益整合和利益平衡意識，不能一味為平息事端倉促決策或被某種“鬧大”的呼聲吸引，而應更加主動地去識別弱勢群體的訴求，在議程設置中不被表面的焦點問題和強勢輿論綁架，始終發(fā)揮平衡協(xié)調(diào)作用，把握好回應社會與權(quán)力自主性的關系。

（四）注重信息甄別和引導規(guī)制，提升議程設置中的政府回應實效

社會的良性運行是多元主體合作共贏的過程。要使回應式政策議程設置體現(xiàn)民主性和科學性的統(tǒng)一、政策供給和政策需求的統(tǒng)一、政策目標和政策效果的統(tǒng)一，需要議題網(wǎng)絡中的多方主體在理念認知上的共同提升和實踐行動上的共同努力。簡單形式化的應急性回應只能在短期內(nèi)弱化沖突和回避問題，要使政府回應提高實效必須加強信息甄別和引導規(guī)制。首先，要注重信息的甄別和篩選，提高輿情收集質(zhì)量。官方?jīng)Q策者應充分合理地利用現(xiàn)代技術手段了解輿情態(tài)勢，對一些非理性的言論加以引導規(guī)制，發(fā)揮輿情對政策議程設置的積極作用，減少議程設置中的偏差和失誤。其次，要通過多途徑的引導和規(guī)制，使“表達—回應”鏈條上的各個環(huán)節(jié)都規(guī)范有序。一方面，政府要重視網(wǎng)絡文化建設，提升社會群體的信息素養(yǎng)和規(guī)則意識，營造尊重程序的社會風尚，增強相關主體的使命感和責任意識，引導公眾形成理性參與的共識。另一方面，要加強制度約束和規(guī)范，多措并舉推動網(wǎng)絡治理，避免網(wǎng)絡空間成為逃脫約束和監(jiān)管的真空地帶，使真正的社會關注和公共訴求能夠有效暢通的表達，使有意擴散不實信息和干擾政府決策過程的相關主體受到相應的懲罰。只有引導和規(guī)制并舉，才能形成有序的網(wǎng)絡環(huán)境。這是新技術條件下推進有效政民互動的前提和基礎，也是提高政策議程設置中政府回應有效性的重要保障。

注釋：

①Cobb等根據(jù)政策問題的提出者在議程設置中的作用和影響力將政策議程分為內(nèi)在創(chuàng)始型、政治動員型和外在創(chuàng)始型三種基本類型。參見Roger W.Cobb，Jennie-Keith Ross， Marc Howard Ross. Agenda Building as a Comparative Politics Process[J]. The American Political Science Review，1976（1）：126。王紹光依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與程度區(qū)分了六種議程設置的模式，分別是關門模式、動員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式、外壓模式。參見王紹光.中國公共政策議程設置的模式[J].中國社會科學，2006（5）：86.

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[6]托馬斯·R·戴伊.自上而下的政策制定[M].鞠方安，吳憂. 譯.北京：中國人民大學出版社，2002.

（責任編輯：安 然）

（校? 對：向 媛）

[基金項目]教育部人文社會科學研究規(guī)劃項目“互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下公共決策中公民有效參與的實現(xiàn)機制研究”（16YJAZH045）。

[收稿日期]2020-12-08

[作者簡介]馬小娟，山西大學政治與公共管理學院副教授、碩士生導師，030006;馮鈺婷，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院博士研究生，210095。