宋宇

摘 要：司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，而法官則是法律的維護(hù)者。我國在司法改革的潮流下對(duì)法官進(jìn)行了員額制的改革，在員額制改革穩(wěn)定進(jìn)行下，法官隊(duì)伍面臨的行政化問題尤為突出，其干擾了司法的公正性，影響了法官依法獨(dú)立審判的職能，進(jìn)而導(dǎo)致公民對(duì)司法公正、司法權(quán)威的信仰之動(dòng)搖。消除行政權(quán)力對(duì)法官隊(duì)伍的影響是員額制改革的應(yīng)有之義與價(jià)值追求。

關(guān)鍵詞：法官員額制;法官隊(duì)伍;去行政化;法官職業(yè)

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.08.063

1 員額制的發(fā)展歷程

1949年具有臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》對(duì)新中國的司法制度與機(jī)構(gòu)職能作出了概括性規(guī)定。之后，《司法部試行組織條例》明確了人民法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、法官管理等工作交由司法部負(fù)責(zé)。由此可見，以新中國成立之初時(shí)中央的觀點(diǎn)來看，法官員額應(yīng)當(dāng)屬于司法行政事務(wù)，由司法部進(jìn)行管理。1950年全國編制委員會(huì)成立，負(fù)責(zé)全國各級(jí)行政機(jī)關(guān)單位的編制工作，并于同年頒布了《關(guān)于統(tǒng)一全國各級(jí)人民政府黨派群眾團(tuán)體員額暫行編制草案》，該案對(duì)全國各級(jí)法院的編制規(guī)定了限額。然而，在當(dāng)時(shí)司法資源本來就匱乏的情況下進(jìn)行限額，對(duì)于鞏固新生政權(quán)、維護(hù)社會(huì)秩序、保障人民生活都是非常不利的。

改革開放后，我國于1979年頒布了《人民法院組織法》，該法指明了法院機(jī)構(gòu)事務(wù)仍由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理，但改革開放以后，這種管理模式未能長期存續(xù)，不久便被新的模式所取代。在1982年中央頒布的《關(guān)于公安、檢察、法院、司法行政系統(tǒng)編制和經(jīng)費(fèi)若干問題的聯(lián)合通知》中，首次提出了法院系統(tǒng)編制單列的新模式，使得法院系統(tǒng)從行政編制分離出來，并列入政法專項(xiàng)編制，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分層管理的條塊結(jié)合管理模式，自此，由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法院內(nèi)部事務(wù)的管理模式結(jié)束。

此后，我國法官員額制的形成、確立及發(fā)展主要體現(xiàn)在官方文本中。1999年，最高院正式發(fā)布人民法院第一個(gè)五年規(guī)劃綱要，該文本規(guī)范中并未直接提出“員額制”一詞，而是明確法官的編制問題。2001年修改的《法官法》中進(jìn)一步表述為“法院人員編制的員額比例”。雖然2009年頒布的人民法院第三個(gè)五年改革綱要中首次提出了“法官員額制”一詞，但并未取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展。任何制度的確立與實(shí)行都離不開“人”這一根本影響因素，若想解決制度的問題，必先妥善處理好“人”的問題。從以上發(fā)布的規(guī)范性文件可以看出，實(shí)務(wù)與理論界的主流觀點(diǎn)認(rèn)為司法改革應(yīng)當(dāng)以法官為主體地位，并有意將對(duì)法官的管理模式朝向員額制發(fā)展，為員額制的正式確立完成了鋪墊。直至2014年人民法院第四個(gè)“五改綱要”的發(fā)布，該文本中主要強(qiáng)調(diào)了要讓優(yōu)秀法官集中于一線審判的工作，體現(xiàn)了員額制的目的性，標(biāo)志著我國法官員額制概念的正式確立，并隨之開始在試點(diǎn)內(nèi)實(shí)施。2017年，全國各級(jí)人民法院首批員額法官的選任工作完成，標(biāo)志著我國法官員額制改革已經(jīng)在全國法院落實(shí)。

2 行政權(quán)對(duì)法官隊(duì)伍的影響

在我國漫長的歷史長河中，“官本位”思想被深深烙在人們心中，新中國成立后的相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)仍然普遍存在。政府的主要職能與責(zé)任當(dāng)然是實(shí)施行政管理，但并非其他所有的政府部門、國有企業(yè)、事業(yè)單位都應(yīng)當(dāng)將行政管理作為其主要職能，事實(shí)也證明，這種做法并不符合時(shí)代發(fā)展的需要。進(jìn)入新時(shí)代后，中央全面推進(jìn)機(jī)構(gòu)精簡改革，對(duì)一大批貪污腐敗分子進(jìn)行全面整治，積極打擊黑惡勢(shì)力及其保護(hù)傘，力戒形式官僚主義，這一系列舉措成效顯著，在一定程度上弱化了人們唯“行政權(quán)力”馬首是瞻的觀念。同樣，法院作為國家的司法機(jī)關(guān)，其中心職能理所應(yīng)當(dāng)是審判職能。由于我國司法機(jī)關(guān)長期受到地方化和行政化的影響，“以審判為中心”的理念很長一段時(shí)間內(nèi)并未在法院體現(xiàn)出來。我國憲法明文規(guī)定，法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受任何行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉，但是在司法實(shí)踐中，法院行政化問題卻十分突出。其行政化主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一方面從外部來看，地方政府對(duì)人民法院存在干預(yù)并間接影響到法官群體。在實(shí)行司法體制改革以前，地方政府往往把法院看成自己的“直屬單位”，通過行政手段對(duì)法院進(jìn)行施壓，甚至?xí)霈F(xiàn)法院主動(dòng)向本級(jí)政府匯報(bào)工作、接受指導(dǎo)性意見之情形。法院的人、財(cái)、物受制于同級(jí)政府，這等同于抓住了法院以及法官的“命脈”。

另一方面從內(nèi)部來看，法院領(lǐng)導(dǎo)與法官之間、上下級(jí)法院之間亦存在不同程度的行政干預(yù)司法之影。就目前司法實(shí)踐來說，經(jīng)過司法改革的持續(xù)推進(jìn)，“法院的人財(cái)物逐步實(shí)現(xiàn)由‘同級(jí)政府管理向‘省級(jí)統(tǒng)管轉(zhuǎn)變”的具體制度截至目前雖未全面貫徹落實(shí)，但該理念已經(jīng)被提上日程，若未來能夠全面實(shí)施，此舉將使法院受外部行政化影響的現(xiàn)狀得到有效改善。其余的行政化因素主要來自法院內(nèi)部。一直以來，我國各級(jí)法院內(nèi)部的人事架構(gòu)采用的是類似于行政機(jī)關(guān)的官僚模式，從上到下分為審判委員會(huì)、院長、副院長、庭長、副庭長、普通法官，層級(jí)的建立往往代表不同的權(quán)力和權(quán)威，法官在判案時(shí)，會(huì)征詢領(lǐng)導(dǎo)的意見，而領(lǐng)導(dǎo)并非僅考慮法律法規(guī)，也會(huì)考慮其他非相關(guān)因素而指示法官按照其意愿來，“審的不敢判，判的沒有實(shí)際審”，造成實(shí)質(zhì)上審判分離的現(xiàn)象，不利于司法公正。

憲法規(guī)定最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專門人民法院的審判工作，上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作。由此可知，我國上下級(jí)法院是監(jiān)督關(guān)系，但是在現(xiàn)實(shí)層面，監(jiān)督關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系界限不清，時(shí)常會(huì)發(fā)生交叉。上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院除了審級(jí)監(jiān)督外，在人事任免上也有間接調(diào)控的權(quán)力，法院上下級(jí)之間出現(xiàn)了類似中央集權(quán)制的弊端即法院系統(tǒng)內(nèi)部形成一套行政管理體制，已經(jīng)從上下級(jí)之間監(jiān)督關(guān)系演化成上下級(jí)之間領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，審判程序所有環(huán)節(jié)是以命令的形式下達(dá)。

第二，行政權(quán)力對(duì)法官等級(jí)制度的影響。

3 法官隊(duì)伍去行政化措施

行政權(quán)在司法審判中的介入，已經(jīng)影響了法院的獨(dú)立性和法官依法審判的獨(dú)立性。因此解決法官行政化問題迫在眉睫，綜合上述導(dǎo)致法官行政化的成因，可以從以下幾個(gè)角度進(jìn)行：

（1）全面推進(jìn)法官“四級(jí)十二等”的等級(jí)制，這一制度應(yīng)該與法官的職業(yè)保障和工資待遇掛鉤。同時(shí)應(yīng)該通過對(duì)法官實(shí)際業(yè)務(wù)能力、專業(yè)水平、從事審判工作年限等進(jìn)行綜合分析進(jìn)而評(píng)定法官等級(jí)。我國各級(jí)人民法院法官所設(shè)的等級(jí)應(yīng)該有所不同，應(yīng)設(shè)置有利于基層法官向上遴選到省高院甚至最高院的機(jī)制，暢通法官晉升渠道。與此同時(shí)，適當(dāng)減少省高院通過省級(jí)公務(wù)員考試直接招錄的法官助理名額，增加其從中級(jí)人民法院遴選的法官名額，這樣既能夠有效減少社會(huì)非專業(yè)人士直接進(jìn)入司法領(lǐng)域，又能夠進(jìn)一步弱化行政權(quán)對(duì)法官上升渠道所施加的不良影響。

（2）在法院組織管理專業(yè)化方面，應(yīng)該具體劃分法院的工作事務(wù)，行政方面的應(yīng)該具有專門行政事務(wù)管理方面的專業(yè)性人才進(jìn)行管理，由他們負(fù)責(zé)法院的日常行政工作，而法官則專注于案件處理、法律培訓(xùn)等有關(guān)法律的事務(wù)，進(jìn)而減少行政管理事務(wù)對(duì)審判事務(wù)的介入與干預(yù)。

（3）在審判運(yùn)行機(jī)制中，要逐步取消案件匯報(bào)審批程序，堅(jiān)持“誰審誰判”。審判委員會(huì)和上級(jí)法院沒有親自參與案件的審理過程，因此不能真正掌握案件真實(shí)情況，會(huì)使案件判決有失偏頗，其對(duì)案件的指導(dǎo)批示，會(huì)影響法官根據(jù)自由心證作出的判決，另外，在層層匯報(bào)過程中，延長了案件的審理期限，上傳下達(dá)會(huì)降低司法效，不利于案件即使有效的處理。因此應(yīng)該將權(quán)力真正落實(shí)到案件的主審法官和合議庭。無論基層法院、中級(jí)人民法院、高級(jí)法院、最高人民法院，對(duì)案件的審理都要制定較為明確的限制范圍。法官獨(dú)立審判案件不僅能夠減少冤假錯(cuò)案的發(fā)生，避免多方行政權(quán)力的干擾，進(jìn)而維護(hù)司法的公正和權(quán)威。這種做法還可以縮短審判周期，審判委員會(huì)也可以花費(fèi)更大的精力聚焦于疑難案件的處理，大大提高了司法效率，節(jié)省了司法資源。

4 結(jié)語

員額制改革需真正保障法官的獨(dú)立審判權(quán)。法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)的主要障礙來自于多方行政權(quán)力的干擾，這些干擾在不同程度上影響著法官在審理裁判上的中立客觀態(tài)度。因此，保障法官的獨(dú)立審判權(quán)，相應(yīng)的提高法官待遇，在等級(jí)制度、組織機(jī)構(gòu)、審判運(yùn)行等維度對(duì)法官隊(duì)伍予以保障，以消除行政權(quán)力對(duì)法官隊(duì)伍的影響?？傊ü訇?duì)伍去行政化涉及各方利益之間的博弈，法官隊(duì)伍去行政化任重而道遠(yuǎn)。

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