黃 彥
2015年修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)第一次明確提出了“行政協(xié)議”基本概念,確定了政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議兩種類型的行政協(xié)議。2018年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法解釋》)第11條確定了“五要素說(shuō)”,即主體要素為行政機(jī)關(guān),目的要素為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo),職責(zé)要素為法定職責(zé)范圍,意思要素為與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立,內(nèi)容要素為具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。2019年12月10日最高院公布《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《行政協(xié)議解釋》)第1條重新修正了對(duì)于行政協(xié)議的界定,堅(jiān)持“四要素說(shuō)”,去掉了“職責(zé)要素”,目的要素修正為“為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)”,并在第2條列舉了5種具體類型的行政協(xié)議。行政協(xié)議的識(shí)別及范圍在行政法學(xué)界和民法學(xué)界依然存在爭(zhēng)論。在實(shí)務(wù)中,最高院行政法官和最高院民事法官對(duì)協(xié)議的認(rèn)定同樣存在很大分歧。此次《行政協(xié)議解釋》第2條列舉的有名合同對(duì)行政協(xié)議的司法認(rèn)定有著重要的作用。但從《行政協(xié)議解釋》對(duì)行政協(xié)議認(rèn)定的具體內(nèi)容來(lái)看,存在著主體要素過(guò)窄,目的要素具有模糊性和內(nèi)容要素標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一的弊端。針對(duì)行政協(xié)議研究存在傳統(tǒng)行政行為理論慣性,行政法學(xué)科和民法學(xué)科過(guò)少交流等問(wèn)題,建議行政協(xié)議識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行邏輯轉(zhuǎn)向。
行政協(xié)議理論眾說(shuō)紛紜,行政法學(xué)界始終未形成統(tǒng)一的理論。概括而言,對(duì)此有六種觀點(diǎn),分別為主體說(shuō)、五要素說(shuō)、改造職責(zé)性要素之四要素說(shuō)、主體標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)、公權(quán)力作用說(shuō)、行政協(xié)議分開(kāi)說(shuō)。有學(xué)者將主體說(shuō)作為判定標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)為“這一標(biāo)準(zhǔn)能夠簡(jiǎn)單易行,實(shí)踐中容易判斷。其次,這種便捷的判斷模式防止訴訟途徑選擇的不確定[1]。”有學(xué)者認(rèn)為,運(yùn)用《行政訴訟法解釋》對(duì)行政協(xié)議的識(shí)別采取五要素說(shuō),“‘職責(zé)要素’具有本質(zhì)性地位,‘主體要素’承載‘職責(zé)要素’,‘內(nèi)容要素’補(bǔ)強(qiáng)‘職責(zé)要素’,‘目的要素’為‘職責(zé)要素’所吸收[2]140。”王學(xué)輝提出了公共利益說(shuō),認(rèn)為“行政協(xié)議本是一種行政行為,公共利益才是判定行政協(xié)議性質(zhì)的根本標(biāo)準(zhǔn)[3]。”還有學(xué)者認(rèn)為,“將行政協(xié)議分解為若干獨(dú)立的行政行為,按照行政訴訟的規(guī)則去審理、判決行政協(xié)議糾紛案件,也就沒(méi)有多少困難了?!盵4]行政協(xié)議解釋的“新四要素說(shuō)”在行政協(xié)議識(shí)別上認(rèn)定模糊,在主體、目的和內(nèi)容三個(gè)要素存在諸多問(wèn)題。
上述總結(jié)的六種學(xué)說(shuō)中,主體要素一直作為行政協(xié)議判定的重要標(biāo)準(zhǔn)很少受到質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為,“行政協(xié)議的主體至少有一方是具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員,其中具有優(yōu)勢(shì)地位的行政主體是不可缺少的主體[4]?!薄胺切姓黧w之間還能締結(jié)行政合同?應(yīng)該說(shuō),原則上是不行的[5]?!睆谋容^法來(lái)看,法國(guó)有學(xué)者提出,“并非所有由行政機(jī)關(guān)簽訂的合同都必然屬于行政合同。但相反,任何合同,若要被視為行政合同,其必須有行政機(jī)關(guān)作為當(dāng)事人[6]?!蔽覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)吳庚先生認(rèn)為,“辨別行政契約,首須契約一方為代表行政主體的機(jī)關(guān)①參見(jiàn)中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“司法院”“大法官”[釋字第348號(hào)](1994年5月20日),[釋字第533號(hào)](2001年11月16日)之“大法官”吳庚《協(xié)同意見(jiàn)書(shū)》。?!痹谖覈?guó)司法實(shí)踐中,最高院曾指出,行政協(xié)議訂立一方必須是行政主體的形式特征。如,香港斯托爾實(shí)業(yè)(集團(tuán))有限公司、泰州市人民政府經(jīng)貿(mào)行政管理糾紛案件②參見(jiàn)2017年最高法行再申99號(hào)裁定書(shū)。。我國(guó)大部分法院司法裁判路徑,將“主體的法定性作為行政合同區(qū)別于民事合同的特征[7]。”
主體標(biāo)準(zhǔn)只能作為行政協(xié)議識(shí)別必要不充分的條件。首先,國(guó)家在干預(yù)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中,有時(shí)會(huì)隱藏在背后,委托一個(gè)假的“私主體”與另一方私人主體簽訂合同。這些假的“私主體”常常是國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位,不屬于行政主體的范圍。如在土地征收征用過(guò)程中,國(guó)家之前常常委托私人團(tuán)體或者專業(yè)力量替代政府行使征收征用權(quán)力,避免和私人主體產(chǎn)生面對(duì)面的直接沖突。其目的的公共性和內(nèi)容的公權(quán)力作用不言而喻。表面上似乎形成平等民事關(guān)系,但其背后的權(quán)力表現(xiàn)出與私人主體之間的強(qiáng)制締約性,公權(quán)力作用明顯。
其次,主體標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于片面和靜態(tài)性,局限于簽訂合同的階段。由于我國(guó)是大陸法系國(guó)家,有公法和私法之分,應(yīng)當(dāng)對(duì)行政協(xié)議予以區(qū)分,探索行政協(xié)議中私法和公法的因素。對(duì)于行政征收協(xié)議中土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議和政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議,行政主體不是面對(duì)面與當(dāng)事人簽訂行政協(xié)議,而是通過(guò)第三方和當(dāng)事人簽訂協(xié)議,政府會(huì)“隱藏”在身后,發(fā)揮公權(quán)力作用。類似于法國(guó)的“透明人理論”,政府在行政協(xié)議簽訂和履行過(guò)程中扮演透明人的角色。單純依靠“主體說(shuō)”對(duì)行政協(xié)議判定,有失偏頗。因?yàn)榘凑罩黧w標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,這兩種協(xié)議應(yīng)當(dāng)不歸屬行政協(xié)議的范疇之內(nèi)。
最后,民法學(xué)科與行政法學(xué)科交流甚少。有民法學(xué)者認(rèn)為,“基于政府的雙重身份論以將合同簽訂和履行分開(kāi)來(lái)進(jìn)一步論證公共利益對(duì)于私人利益的過(guò)分侵占為由將國(guó)有資源合同歸于民事合同[8]?!币灿忻穹▽W(xué)者認(rèn)為,與《民法總則》關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)法人作為特殊民事主體的規(guī)定是相矛盾的為由否認(rèn)主體要素[9]8。筆者認(rèn)為,民法學(xué)者對(duì)于雙重身份論的論述類似于德國(guó)的“雙階層理論”,將統(tǒng)一的生活關(guān)系割裂開(kāi)來(lái),適用不同的救濟(jì)手段,造成司法資源的浪費(fèi),而且最重要的是兩個(gè)階段很難進(jìn)行分離。受到在公法與私法嚴(yán)格區(qū)分的慣性影響下的行政協(xié)議分開(kāi)論割裂了的法律內(nèi)部邏輯之間的聯(lián)系,若以保護(hù)公共利益為目的基準(zhǔn),作為國(guó)有資源所有關(guān)系處于支配地位的國(guó)家,較之于私人主體負(fù)擔(dān)更多的保障責(zé)任。換言之,應(yīng)該從整體上分析,以背后的公權(quán)力作用是否處于支配地位進(jìn)行完整評(píng)測(cè)。
《行政協(xié)議解釋》將“行政管理職權(quán)”和“公共服務(wù)”作為行政協(xié)議目的要素,相比于《行政訴訟法解釋》而言,將“公共利益”要素替換成“公共服務(wù)”要素。在《行政協(xié)議解釋》頒布之前,有學(xué)者提出了“改造職責(zé)性要素之四要素說(shuō)”,“建議去掉或者改造職責(zé)要素[10]”,筆者贊成這種觀點(diǎn)。在上文已經(jīng)進(jìn)行了論證,認(rèn)為加入職責(zé)要素限制了行政協(xié)議的范圍。從比較法來(lái)看,起源于1873年權(quán)限裁判法庭作出的“布朗哥案”的公共服務(wù)目的標(biāo)準(zhǔn)“貫穿于行政合同之識(shí)別、履行及救濟(jì)制度,可以說(shuō),經(jīng)典行政合同制度即是圍繞公共服務(wù)之良好運(yùn)作這一根本目的構(gòu)建而成的[6]”,“這也是法國(guó)行政契約法制的重要特征之一[11]”。我國(guó)民法學(xué)者認(rèn)為,“《行政協(xié)議解釋》實(shí)際上是采納了公共利益標(biāo)準(zhǔn) 。”有其他學(xué)者認(rèn)為,“將‘目的要素’與‘職責(zé)要素’搭配使用,導(dǎo)致‘目的要素’在審判實(shí)踐中被‘職責(zé)要素’所吸收[2]146?!?/p>
從實(shí)務(wù)來(lái)看,最高院也具有同樣的看法?!芭c民事合同主體簽訂合同為了自身利益不同,行政機(jī)關(guān)簽訂行政協(xié)議是為了實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)①京山市人民政府與被申請(qǐng)人京山縣緣匯農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)有限公司合同糾紛一案,參見(jiàn)2019年最高法民申5075號(hào)裁定書(shū)。”。在該案中,最高人民法院結(jié)合合同的條款認(rèn)為,除了主體要素外,目的要素是區(qū)別行政協(xié)議和民事合同的重要標(biāo)準(zhǔn)。筆者不贊成單純以目的要素作為行政協(xié)議認(rèn)定的重要標(biāo)準(zhǔn)。主要理由如下:首先,在目的要素兩個(gè)子要素中,目的要素“公共服務(wù)目標(biāo)”的內(nèi)涵稍微大于目的要素二“公共利益”。公共利益或者公共服務(wù)目標(biāo)本身是一個(gè)不確定的概念,具有高度模糊性的特征。僅靠語(yǔ)言文義本身不能獲得準(zhǔn)確的定義,這就使得司法機(jī)關(guān)不得不借助自由心證進(jìn)行界定。司法機(jī)關(guān)過(guò)多的裁量權(quán)導(dǎo)致對(duì)公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一。同時(shí),這也會(huì)帶來(lái)行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)權(quán)力的過(guò)度膨脹。行政機(jī)關(guān)優(yōu)益權(quán)享有過(guò)度的裁量權(quán)也會(huì)使得私人主體缺乏安全感和信任感,因?yàn)樗饺酥黧w往往無(wú)法找到確定的文本作為防御的依據(jù)。尤其在政府和民間合作資本PPP項(xiàng)目中,過(guò)大的自由裁量權(quán)會(huì)造成公共利益對(duì)私人資本的侵害,使得政府和民間融資參與積極性不強(qiáng)。其次,公共利益語(yǔ)義的模糊性會(huì)使得行政合同泛濫,導(dǎo)致大量的民事合同涌入行政司法程序。正如很多民法學(xué)者提出的例子,行政機(jī)關(guān)購(gòu)買普通的辦公用品也是基于公共服務(wù)的目的,也滿足行政協(xié)議其他的條件。還比如在土地承包合同中,與村民自治組織簽訂的土地承包合同也是基于公共利益的目的,按照此要求也應(yīng)該納入行政協(xié)議范疇內(nèi)。這些合同都是為了保障行政機(jī)關(guān)基于公共服務(wù)目的提供公共產(chǎn)品。公共服務(wù)目的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法體現(xiàn)無(wú)名合同與公共服務(wù)的密切程度差異化識(shí)別。即使那些與公共服務(wù)有著非常弱化關(guān)系的合同被認(rèn)定為行政協(xié)議的范疇。
韓寧學(xué)者對(duì)行政案件的整理,“在不同類型的行政協(xié)議中,依據(jù)行政權(quán)濃度不同來(lái)進(jìn)行歸納總結(jié)[12]?!敝饕菑乃痉▽?shí)務(wù)的角度進(jìn)行分析,用既定的理論來(lái)檢驗(yàn)其適應(yīng)性。將這些行政協(xié)議統(tǒng)一歸攏起來(lái)有一定的借鑒意義,但是將“行政法上的權(quán)利義務(wù)”理論作為行政協(xié)議判斷標(biāo)準(zhǔn)有強(qiáng)制代入的嫌疑。首先,“行政法上的權(quán)利義務(wù)”理論并沒(méi)有受到學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界認(rèn)可,實(shí)務(wù)的法官在認(rèn)定行政協(xié)議的理論時(shí)本就說(shuō)法不一,強(qiáng)行將各個(gè)案件歸攏起來(lái)很難形成統(tǒng)一的結(jié)論。其次,從各個(gè)行政協(xié)議的案例上看,實(shí)務(wù)法官由于對(duì)具體行政協(xié)議適用法律規(guī)范,尤其是受到地方性法規(guī)和政府規(guī)章的影響,在立法上本就難以形成統(tǒng)一的意見(jiàn),而我國(guó)法官由于大陸法系法系因素,只有有限的裁量權(quán)。對(duì)行政協(xié)議的判定和解釋不會(huì)超越現(xiàn)有的法律體制范圍。而行政協(xié)議的立法本就很少,所以在理論尚未達(dá)成一致的情況下,過(guò)度對(duì)司法案例進(jìn)行研究容易陷入固有理論的束縛。如最高院民事庭法官和最高院行政庭法官在行政協(xié)議屬于民事?tīng)?zhēng)議還是行政爭(zhēng)議還未達(dá)成統(tǒng)一的意見(jiàn)。
行政協(xié)議的理論研究基于公法私法化的大背景興起,行政領(lǐng)域開(kāi)始擴(kuò)大化復(fù)雜化。但是行政法主流觀點(diǎn)基于對(duì)行政法本位思想出發(fā),并沒(méi)有和民法學(xué)科領(lǐng)域進(jìn)行有效交流,甚至對(duì)于是否為行政協(xié)議尚有爭(zhēng)議。而民法學(xué)界理論的薄弱和標(biāo)準(zhǔn)不一,并沒(méi)有在民事實(shí)務(wù)界得到重視。有些學(xué)者提出“行政協(xié)議分開(kāi)說(shuō)”只是簡(jiǎn)單地將行政協(xié)議和民事合同分開(kāi),割裂了兩者之間的關(guān)系。事實(shí)上傳統(tǒng)行政行為理論體系已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代政府理念的發(fā)展,即傳統(tǒng)限權(quán)行政理論開(kāi)始轉(zhuǎn)向服務(wù)行政、給付行政等發(fā)展理念。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府與市場(chǎng)的管制與被管制關(guān)系不能滿足中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。對(duì)于行政法協(xié)議的研究,行政法與民法兩個(gè)領(lǐng)域應(yīng)該站在統(tǒng)一的立場(chǎng),加強(qiáng)兩者之間的互聯(lián)互通。從《行政協(xié)議解釋》第12條規(guī)定對(duì)于無(wú)效行政協(xié)議認(rèn)定理由同樣可以看出,民法和行政法應(yīng)該站在有機(jī)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上對(duì)行政法和民法進(jìn)行雙重審查。
在有機(jī)統(tǒng)一的背景下,也要有所側(cè)重。行政法本位思想只注重行政協(xié)議的合法性問(wèn)題,忽略對(duì)行政協(xié)議合約性的審查。行政法學(xué)者基于這種理念指出:“對(duì)行政合同而言,行政性是第一位的特征,契約性是第二位的特征[5]”,“合約性審查作為矛盾的次要方面,意味著在行政訴訟中,有關(guān)民事法律規(guī)定和當(dāng)事人約定適用的從屬性和補(bǔ)充性[13]?!惫P者認(rèn)為,而《行政協(xié)議解釋》可分三種情形理解。第一個(gè)層面,無(wú)效行政合同的認(rèn)定?!缎姓V訟法》第75條重大違法情形和《民法總則》關(guān)于違反法律法規(guī)效力性強(qiáng)制規(guī)定比較而言,明顯前者規(guī)制的范圍更大?;趯?quán)力關(guān)進(jìn)籠子里的理念,應(yīng)該更加側(cè)重于前者。對(duì)于侵犯國(guó)家利益、公共利益和個(gè)人利益撤銷權(quán)事由中,行政法側(cè)重于前兩者的保護(hù),而民法還包括第三者利益的考慮。而其中行政優(yōu)益權(quán)的考慮,應(yīng)當(dāng)以保護(hù)公共利益為主,僅僅對(duì)于個(gè)人利益保護(hù)不應(yīng)該認(rèn)定為行政協(xié)議撤銷的事由,《行政協(xié)議解釋》第14條也是由此規(guī)定將違反國(guó)家利益和公共利益作為撤銷權(quán)事由。第二個(gè)層次,行政合同效力待定的認(rèn)定。其中在意思自治上,行政契約側(cè)重于雙方意思表示的合意,區(qū)別于行政行為的單方意志性。而且行政法并未對(duì)行政行為可撤銷情形做出規(guī)定,此時(shí)應(yīng)該更加側(cè)重于民法。第三個(gè)層次,對(duì)于效力未定的行政合同認(rèn)定?!缎姓f(xié)議解釋》并未對(duì)此作出規(guī)定?!逗贤ā泛汀睹穹ǖ洹芬?guī)定了三種情形,主要基于主體資格和權(quán)限的審查?!缎姓f(xié)議解釋》對(duì)于主體資格限定為“必須有一方是公法人”,筆者在上文論證主體要素是必要不充分的條件,而職責(zé)要素應(yīng)轉(zhuǎn)化為行政協(xié)議的權(quán)利和義務(wù),由此這方面應(yīng)該兼顧民法和行政法。
有學(xué)者認(rèn)為,“傳統(tǒng)行政法或行政法學(xué)體系是極度地被法律化、形式化壓縮的結(jié)果,由于局限于以行政與相對(duì)人在法律上形成的對(duì)應(yīng)關(guān)系為中心的考察,妨礙了對(duì)擴(kuò)大化、復(fù)雜化的現(xiàn)代行政或行政過(guò)程以及行政官僚制的法律現(xiàn)象的動(dòng)態(tài)把握[14]。”周佑勇教授提到“過(guò)程論”,是對(duì)我國(guó)行政法學(xué)體系單線型體系的補(bǔ)充和完善[15]99,從過(guò)程論的角度研究行政行為,推動(dòng)行政行為的多元化。還有學(xué)者認(rèn)為,應(yīng)強(qiáng)化行政協(xié)議研究的“中游”,發(fā)揮其連通“上游”“下游”之關(guān)鍵作用[16]。筆者認(rèn)為,過(guò)程論思想是行政法和民法的共識(shí)。民法學(xué)者認(rèn)為,“現(xiàn)代學(xué)說(shuō)則傾向于從過(guò)程的側(cè)面把握合同[17]”,“合同不僅僅是產(chǎn)生民事法律關(guān)系的協(xié)議,還是變更、終止民事法律關(guān)系的協(xié)議[15]99”。
行政過(guò)程理論的出現(xiàn)被認(rèn)為全過(guò)程去監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為,在行政協(xié)議領(lǐng)域也同樣適用。行政主體單方變更權(quán)、解除權(quán)與其賠償義務(wù)之間的關(guān)系,呈現(xiàn)出一種怪誕的矛盾現(xiàn)象,即行政主體的單方變更權(quán)、解除權(quán)在合法性上受到肯定性的積極評(píng)價(jià),但是在結(jié)果性上又受到賠償義務(wù)這樣的否定性評(píng)價(jià),本身就顯示了公共利益之下行政合同權(quán)利義務(wù)關(guān)系的矛盾性。所以,應(yīng)該從行政協(xié)議的簽訂、履行到賠償?shù)乃谐绦蚨家M(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。以上的“主體說(shuō)”“目的說(shuō)”“法律關(guān)系學(xué)說(shuō)”等都是從靜態(tài)的角度去判定和審查行政協(xié)議的行為,更多具有一定的被動(dòng)性。后期的行政協(xié)議的履行往往被忽略。行政協(xié)議的履行過(guò)程更需要我們?nèi)?shí)時(shí)監(jiān)測(cè),尤其是政府的PPP項(xiàng)目、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議、政府保障房等其他行政協(xié)議。這些行政協(xié)議更多具有一定的隱蔽性。
我國(guó)行政優(yōu)益權(quán)理論起源于二十世紀(jì)八九十年代,以法國(guó)行政合同理論為藍(lán)本,但是由于將行政權(quán)力帶入行政協(xié)議履行中,加之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府對(duì)于民間合同肆意干預(yù)的流弊,引起了對(duì)行政優(yōu)益權(quán)誤解。行政優(yōu)益權(quán)立足于公共服務(wù)的需要,實(shí)質(zhì)上并非無(wú)限的行政特權(quán),而是意味著雙方的經(jīng)濟(jì)平衡。當(dāng)無(wú)法滿足公共服務(wù)的需要發(fā)生行政合同履行障礙,行政機(jī)關(guān)有權(quán)單方面行使解除權(quán)和變更權(quán)。
當(dāng)然我們應(yīng)該拋棄以往對(duì)于行政優(yōu)益權(quán)的誤解。首先,行政優(yōu)益權(quán)行使的前提條件是無(wú)法滿足公共服務(wù)的需要,類似于民事合同中的情勢(shì)變更,即《行政協(xié)議解釋》第16條中“可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的情形”。當(dāng)公共服務(wù)需求因不可預(yù)見(jiàn)的情況導(dǎo)致行政協(xié)議履行障礙時(shí),行政機(jī)關(guān)才能行使行政優(yōu)益權(quán)。其次,不是簡(jiǎn)單地位的形式平等,而是經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)質(zhì)平等。所謂民事合同當(dāng)事人地位平等,只是一種靜態(tài)關(guān)系的理想型描述和假設(shè)。行政協(xié)議與民事合同最大的區(qū)別是行政協(xié)議的主體一方是公法的主體。之所以我們過(guò)去認(rèn)為行政協(xié)議存在不平等,更多注重形式上的平等,只因?yàn)楣珯?quán)力主體和私人主體之間身份地位的不平等,基于這種不平等訂立的合同尤其需要契約自由精神。行政協(xié)議中的平等原則應(yīng)該更注重實(shí)質(zhì)意義上的平等,主要是保障私人主體在簽訂協(xié)議的過(guò)程中擁有議價(jià)權(quán)、情勢(shì)變更的變更解除權(quán)以及獲得違約賠償?shù)臋?quán)利。經(jīng)濟(jì)平等原則意味著通過(guò)行政救濟(jì)來(lái)使得行政機(jī)關(guān)行使優(yōu)益權(quán)對(duì)私人主體進(jìn)行賠償,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的平等。
筆者不贊成以主體論、目的論等作為判斷行政契約的標(biāo)準(zhǔn)。《行政協(xié)議解釋》第2條規(guī)定,采取列舉式將政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議確定了其行政協(xié)議的地位。采取“新四要素說(shuō)”無(wú)法解釋這種情況。筆者認(rèn)為公權(quán)力作用理論相比“主體說(shuō)”“行政關(guān)系說(shuō)”“五要素說(shuō)”更具說(shuō)服力。同時(shí)引入“過(guò)程論”,從合同產(chǎn)生、變更和終止全過(guò)程來(lái)考察公權(quán)力是否發(fā)生實(shí)質(zhì)性效果。“公權(quán)力的作用”理論源于我國(guó)臺(tái)灣地區(qū),綜合了德國(guó)的“雙階層理論”、法國(guó)的“公共服務(wù)理念”等理論。吳庚先生提出,首須契約一方為代表行政主體的機(jī)關(guān),其次列舉了四個(gè)要素進(jìn)行具體判斷(參見(jiàn)注釋①)。我國(guó)《行政協(xié)議解釋》將“具有行政法權(quán)利義務(wù)內(nèi)容”作為行政協(xié)議識(shí)別的內(nèi)容要素,實(shí)則是“公權(quán)力作用”的異化。我國(guó)大多數(shù)民法學(xué)者認(rèn)為,“凡是發(fā)生私法效果為目的的合意都是屬于合同范疇[18]?!庇纱丝闯?,公權(quán)力作用在海峽兩岸已經(jīng)達(dá)成了共識(shí),同時(shí)回應(yīng)了民法學(xué)者的要求。但是“具有行政法權(quán)利義務(wù)內(nèi)容”標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于模糊,需要加以進(jìn)一步細(xì)化。我國(guó)是大陸法系國(guó)家,有公法和私法之分,公法所規(guī)范的社會(huì)關(guān)系即是公法關(guān)系,和私法關(guān)系共同構(gòu)成國(guó)內(nèi)法的法律關(guān)系。從公法和私法相互對(duì)立,到后來(lái)的公法私法化和私法公法化。在行政庭法官看來(lái),為了使行政職責(zé)履行或公益服務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn),傾向?qū)⒏嗟膮f(xié)議納入行政協(xié)議的范圍,即行政主體基于行政職責(zé)或公共服務(wù)目的和私法主體達(dá)成的協(xié)議均應(yīng)當(dāng)納入行政協(xié)議中。而在民事庭法官看來(lái),為了保護(hù)契約自由和正義,賦予當(dāng)事人對(duì)抗公權(quán)力的防御權(quán),將行政協(xié)議的范圍做限制性解釋。這兩種價(jià)值上的沖突,源于“公共利益”與“私人自由”的理論價(jià)值對(duì)峙。
如果說(shuō)合意是民法合同和行政法合同的交集,那么行政協(xié)議標(biāo)的是行政協(xié)議核心識(shí)別標(biāo)準(zhǔn),即公權(quán)力是否發(fā)生實(shí)質(zhì)性效果,具體而言從合同的整個(gè)過(guò)程看是否發(fā)生了公權(quán)力作用,再看政府對(duì)行政協(xié)議干預(yù)是否處于決定作用。當(dāng)行政協(xié)議內(nèi)容處于中性時(shí),綜合“主體要素”“目的要素”“內(nèi)容要素”判斷。吳庚認(rèn)為,四個(gè)要素可作為衡量公權(quán)力作用判斷因素。筆者綜合起來(lái)如下:1.行政協(xié)議是行政處分替代性措施;2.內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)或公民的公法上義務(wù);3.優(yōu)勢(shì)地位,行政機(jī)關(guān)對(duì)法律關(guān)系產(chǎn)生、變更、消滅具有優(yōu)勢(shì)影響地位。所以,學(xué)理上行政協(xié)議是以發(fā)生公法效果為目的的合意。結(jié)合行政過(guò)程論和法國(guó)的公共服務(wù)理論,《行政協(xié)議解釋》第一條可以考慮修改為“行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為了公共服務(wù)與公民之間協(xié)商簽訂的設(shè)立、變更、終止具有公法效果的協(xié)議”。