鄧辰輝

（1.華東師范大學(xué) 社會發(fā)展學(xué)院，上海 200241；2.洛陽理工學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，河南 洛陽 471023）

一、問題的提出及文獻回顧

城中村改造是城市更新的重要內(nèi)容，城市物質(zhì)形態(tài)的變化，是政體變遷和各種力量對比的外在顯現(xiàn)。根據(jù)政府、開發(fā)商和被改造的村莊三方力量的變化，城中村改造模式分為政府主導(dǎo)型、村委會主導(dǎo)型和開發(fā)商主導(dǎo)型三種類型[1]。政府主導(dǎo)型的改造模式，能夠充分考慮全社會的綜合利益，但對政府的財力、專業(yè)性人才要求較高。在開發(fā)商主導(dǎo)型的改造模式下，由于開發(fā)商經(jīng)驗豐富，經(jīng)營管理能力較強，開發(fā)商經(jīng)濟效益最高，但拆遷安置工作操作難度較大。村委會主導(dǎo)型的改造模式，能夠使村民獲取最大的經(jīng)濟利益，但由于缺乏開發(fā)經(jīng)驗，經(jīng)營能力不足，開發(fā)項目難上層次。研究表明，政府、開發(fā)商和村委會，在不同的城中村改造模式中所扮演的角色各有側(cè)重。

土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)和生活資料，征地拆遷中涉及的土地問題的實質(zhì)是國家與農(nóng)民的關(guān)系問題[2]。趙燕菁指出，土地財政是中國城市化啟動的關(guān)鍵制度，對于城市化原始資本積累起到重要的作用[3]。金江峰調(diào)查了南京市L區(qū)征地拆遷實踐，總結(jié)出地方政府依托“鄉(xiāng)政村治”體制，將征地拆遷中各種復(fù)雜的事務(wù)包干給村“兩委”，“行政包干制”作為一種有效治理機制被地方政府廣泛采用[4]。郭熙保、王萬珺引用土地發(fā)展權(quán)理論，指出農(nóng)地征用補償除支付傳統(tǒng)的土地轉(zhuǎn)讓價格之外，還應(yīng)對土地發(fā)展權(quán)給予補償[5]。王可園在研究農(nóng)民維權(quán)行動的邏輯進路與分析框架時，從政治學(xué)的角度提出農(nóng)民維權(quán)的心理基礎(chǔ)、觸發(fā)機制和規(guī)制網(wǎng)絡(luò)[6]。李聰聰對鄭州市土地開發(fā)模式進行研究，提出存在一、二級土地市場聯(lián)動影響市場公平[7]。劉志杰基于“國家-社會”關(guān)系理論，提出“象鼠博弈”框架以分析城市拆遷中政府與民眾的策略性互動邏輯[8]。唐斌、吳琛通過描述征地拆遷聚變引發(fā)“群體性脆弱”，導(dǎo)致農(nóng)村公共治理危機，提出宗族強化“群體韌性”實現(xiàn)對村治危機的救濟。在土地和房屋征遷過程中，對弱勢群體權(quán)利救助的研究，也備受關(guān)注[9]。王俊霞對被征收人的權(quán)利救濟途徑進行了探析[10]。譚啟平對房屋征收補償爭議的司法救濟進行了討論[11]。郭潔對城中村改造過程中農(nóng)民集體財產(chǎn)權(quán)救濟主體制度如何完善進行了研究[12]。

在Zh 市J 村城中村改造過程中，村民對征遷補償安置方案不滿，發(fā)生了諸如上訪、拒絕搬遷、拒絕簽訂補償安置協(xié)議、暴力抗拆等抗?fàn)帲範(fàn)幍暮诵膯栴}在于村民對征遷利益獲得額度的不滿。結(jié)合新修訂的《中華人民共和國土地管理法》中關(guān)于規(guī)范征地程序、完善土地征收多元保障機制等內(nèi)容，通過剖析J村征遷過程中影響農(nóng)民征遷利益獲得的諸類問題，提出提升農(nóng)民征遷利益的保障途徑。

二、J村征遷過程概述

J村位于Zh市北部郊區(qū)，有著700余年的歷史，村民5000 余人，耕地2000 余畝，下設(shè)6 個村民小組。城中村改造之前，大部分村民以種菜賣菜為生，也有村民在周邊企業(yè)打工補貼家用。近年，工業(yè)企業(yè)引進、高校占地、基礎(chǔ)設(shè)施擴建等活動陸續(xù)征用了J 村部分耕地。J 村全村征地拆遷集中于2015年4月至2015年年底進行。

J 村拆遷改造于2015 年4 月從合法宅基地住宅拆遷開始。拆遷指揮部成員對待拆遷村民“做工作”，大多數(shù)同意拆遷方案的村民都簽訂了協(xié)議，搬離住宅；2015年6月底前，已簽協(xié)議的村民全部騰空住宅、房屋拆遷完畢。此時，指揮部開始向未簽協(xié)議、不同意拆遷的村民以各種手段施壓，并對部分拒不拆遷的農(nóng)戶采取拆遷安置方案所賦予的“依法強拆”措施。未簽協(xié)議的村民在房屋被強拆后，進行了若干次集體上訪，向上級政府反映了拆遷補償不合理及強拆等問題。

除合法宅基地住宅外，J 村別墅小區(qū)是集資修建的住房，沒有宅基地使用證，住戶不能獲得正常的安置面積補償。拆遷補償方案是向每戶提供40萬元左右的一次性補償款，這一數(shù)額與村民的期望值相差較大。在別墅小區(qū)的拆遷中爆發(fā)了多次劇烈沖突，指揮部及村“兩委”采取多種手段，在引導(dǎo)動員的同時強硬推進拆遷進度。小區(qū)抵制拆遷的住戶組織了多次上訪，他們采取報警、聯(lián)系媒體、聘請律師等手段，阻止強拆、維護權(quán)益。

在老宅和別墅區(qū)住宅拆遷之后，部分騰空住房并領(lǐng)取了拆遷補償款的村民，出于暫無過渡住房又不愿“白白花錢”去租住房屋的考慮，選擇在自家耕地上修建簡易臨時住房進行居住。由于私搭亂建存在安全隱患等原因，拆遷指揮部多次與農(nóng)民交涉，督促拆除違建過渡房；村民則拒絕搬離，采取逃避、爭吵、不合作等手段進行抵制。直至J村拆遷改造后期，私建過渡房才被強行拆除。至此，按照規(guī)定的進度，J村完成了征地拆遷全部工作。

在J村征地拆遷過程中，開發(fā)商前期介入，在與村“兩委”就合作的實質(zhì)性內(nèi)容基本達成一致意見后，由村組織申報區(qū)政府，經(jīng)批準(zhǔn)后組織征地拆遷。田野調(diào)查表明，J村征遷抗?fàn)幖性诘诙A段，對征遷補償安置方案不滿的抗?fàn)庁灤┱麄€征遷過程，特點表現(xiàn)為以核心家庭利益滿足為目的的個體抗?fàn)帲欢疬w補償安置方案制定之前，決定村組織補償總額度的征遷前期工作，村民們大都是在不知情或者表決權(quán)不被重視的情況下展開的。在J村征遷過程中，政府、開發(fā)商和村民三方地位和知識經(jīng)驗懸殊、信息不對稱，村民前期征遷利益難以保證。

三、影響農(nóng)民征遷利益的原因分析

（一）參與方目標(biāo)各異，政府和開發(fā)商捆綁

從政府治理的角度來看，城中村改造的目標(biāo)在于完善城市基礎(chǔ)設(shè)施、提升城市品質(zhì)、構(gòu)建和諧社區(qū)等。具體到征遷過程，政府的目標(biāo)在于保證拆遷進度、維護社會穩(wěn)定。在J村拆遷的過程中，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)并不直接面對村民，但由于前期資金需求量大，區(qū)政府財政不足以補償安置等原因，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實質(zhì)上是征地拆遷補償資金的籌集者和提供者。根據(jù)開發(fā)項目技術(shù)經(jīng)濟分析，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)會在村民可接受的最低值和自身可以開出的最高值之間進行選擇，確定可以接受的補償安置額度是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的重要工作。作為提供土地的一方，村集體組織的目標(biāo)在于征地拆遷補償總額度目標(biāo)的實現(xiàn)，村民的目標(biāo)在于自身核心家庭利益的滿足和遠期生存保障。J 村征遷前期階段，Zh 市城中村改造采取政府主導(dǎo)模式，政企合作壟斷土地一級市場，政府和開發(fā)商捆綁，主導(dǎo)拆遷改造計劃和補償安置方案的制定。作為村代表的村干部受到“代理人”和“當(dāng)家人”雙重身份困境的影響，在拆遷補償安置方案制定和實施的過程中處于兩難境地，村民的知情度和參與度低，村組織應(yīng)該得到的利益總額度受到影響，在所難免。

（二）時間緊任務(wù)重，征遷前期工作不到位，矛盾集中下沉

自2003年啟動城中村改造項目以來，Zh市周邊的228 個自然村已經(jīng)全部拆遷完畢。像J 村這樣的自然村落，自形成至今已經(jīng)有700余年的歷史，但在城市化的過程中，整村拆遷只需數(shù)月就要完成。田野調(diào)查時收集到“Zh市某城中村改造項目征遷聯(lián)系工作實施方案”及“Zh 市某城中村改造項目指揮部拆遷工作的具體安排”，通過分析，可以看出：時間緊、任務(wù)重是Zh 市各城中村改造項目的共同特點。區(qū)政府在相對較短的時間內(nèi)完成多個村莊的整村拆遷任務(wù)，征遷前期工作不到位，土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、征遷補償安置方案的制定、公告、聽證等環(huán)節(jié)工作倉促，與由此所引發(fā)的征遷第二階段矛盾集中爆發(fā)有一定的聯(lián)系。

J 村征遷公告發(fā)布前后，恰逢村“兩委”換屆選舉，有村民們通過散發(fā)傳單、貼大字報等匿名抗?fàn)幏绞街肛?zé)、攻擊村支書及村委會主任。拆遷過程中來自政府的種種壓力，以及對拆遷安置方案的不滿情緒，使得村干部成為矛盾的焦點。區(qū)政府使用拆遷代理人執(zhí)行征地拆遷任務(wù)，使矛盾集中下沉至村“兩委”，尤其是村委會主任及村黨支部書記身上。作為農(nóng)村社會的精英，這些村干部掌握著鄉(xiāng)村社會的管理權(quán)力，在拆遷過程中，安置資格和安置面積的認(rèn)定，具體補償方案的確認(rèn)，都要由他們審定并簽字。村黨支部書記、村委會主任既是政府“代理人”又是村落“當(dāng)家人”。作為村落當(dāng)家人，他們有管理好村落共同體、代表本村集體利益的義務(wù)。作為政府代理人，他們又受政府行政命令的影響，需保證政府下達的任務(wù)在村內(nèi)實現(xiàn)。面對種種壓力，在征遷工作第二階段，推進征遷進度，化解征遷抵抗，實現(xiàn)既有征遷利益在村組織內(nèi)部的再分配，成了村“兩委”工作的重中之重。

（三）村民前期參與度低，對征地拆遷補償安置方案不滿

村民參與項目決策有其政治學(xué)、法理學(xué)和憲法基礎(chǔ)，在城中村改造過程中，村民前期參與不足是抗?fàn)庮l發(fā)的重要原因。J 村改造前期，村“兩委”與開發(fā)商接觸談判合作條件，到區(qū)政府和市級政府辦理手續(xù)，公開和透明程度低，村民參與度低，表達意見的渠道不通暢。J村對拆遷補償安置方案簽字表決的會議，遭到村民代表和其他村民的普遍抵制，矛盾具體集中在兩個方面：對征地拆遷補償安置方案表決程序不滿，對征地拆遷補償安置方案內(nèi)容不滿。

1.對征地拆遷補償安置方案表決程序不滿

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民代表會議是實現(xiàn)村務(wù)民主決策的有效形式。在對征地拆遷補償安置方案進行表決的同時召開的村民代表會議和黨員會議，是村組織讓黨員起帶頭作用的策略行動。村民的不滿集中在發(fā)放較高的誤工費這一環(huán)節(jié)，這一行為引發(fā)了村民對于代表“被買通”的質(zhì)疑。從之后發(fā)生的抗?fàn)幙梢钥闯觯鞯夭疬w補償安置方案表決的過程始終被村民詬病，成為質(zhì)疑村組織拆遷工作的主要原由。反對拆遷的村民在爭取其他村民的支持及集體上訪的過程中，經(jīng)常以村民代表收取簽字費的事實為依據(jù)，質(zhì)疑征地拆遷補償安置方案的合法性，以證明村組織是“花錢買來的簽字”。同時，由于拆遷安置補償方案與村民的期望偏差較大，多數(shù)村民認(rèn)為村民代表收取簽字費的行為直接決定了拆遷安置補償方案獲得通過，代表們由于“拿人家的手短”，無法在征遷第一階段，就征遷方案中有關(guān)村民利益的內(nèi)容討價還價。

2.對征地拆遷補償安置方案內(nèi)容不滿

首先，是補償標(biāo)準(zhǔn)的制定。根據(jù)征地拆遷補償安置方案，村民可以選擇房屋置換安置或貨幣補償安置。鑒于當(dāng)前市場房產(chǎn)保值增值的趨勢，村民們多數(shù)選擇房屋置換安置。根據(jù)補償安置方案，J 村的正常安置標(biāo)準(zhǔn)是130m2/人，這130m2安置房中包含基本居住用房70m2、集體分配居住用房20m2、平價購買居住用房20m2、商業(yè)用房20m2；不具備正常安置資格的村民只能獲得70m2/人的基本住房。除了房屋補償標(biāo)準(zhǔn)，方案還規(guī)定了拆遷獎勵和拆遷過渡辦法，在短時間內(nèi)主動簽訂協(xié)議的村民可獲額外的現(xiàn)金獎勵；簽訂協(xié)議并搬離后，被拆遷村民可按不同標(biāo)準(zhǔn)享受拆遷過渡費用。相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)公布后，有村民用本村的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)與周邊村莊以往進行拆遷的補償標(biāo)準(zhǔn)進行對比，還有村民將補償標(biāo)準(zhǔn)與自家房屋的建造成本進行對比，“相對剝奪”的感受使得多數(shù)村民對補償額度感到不滿。村民在談及本村與外村的補償標(biāo)準(zhǔn)時，普遍表達出羨慕外村拆遷改造的補償力度，不能接受本村拆遷方案賠償標(biāo)準(zhǔn)。

其次，是安置資格的認(rèn)定。根據(jù)拆遷補償安置方案，正常安置對象為有合法宅基地、戶口在本村且履行村民義務(wù)的人員。除了正常安置人員，方案還對具有本村戶口的出嫁姑娘、國企和事業(yè)單位（退休）職工、退伍軍人、回遷戶口人員等可獲取安置補償利益的群體進行了限制，這些特殊情況的村民只能獲得基本住房安置。由于出嫁姑娘的安置涉及男女平等，在同為本村戶口的情況下，出嫁女僅能享受一半的安置面積，這使得許多村民感到不滿；對于國企和事業(yè)單位（退休）職工、軍人、回遷人員來說，他們的戶口雖然在本村，但卻因“未履行村民義務(wù)”而不能獲得正常安置房面積，這些村民也對安置方案相關(guān)限定提出了質(zhì)疑。

以上的兩種不滿，集中發(fā)生在征遷第二階段——既有征遷利益在村組織內(nèi)部再分配上，對征遷第一階段村集體組織應(yīng)獲得的利益總額的爭取權(quán)利，村民們則表現(xiàn)得無能為力，聽之任之了。

（四）參與各方知識經(jīng)驗水平懸殊，農(nóng)民處于弱勢地位

城中村改造項目政策性強、技術(shù)性強，參與改造的各方包括各級政府主管部門、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和村集體組織。政府主管部門包括市規(guī)劃、國土資源、建設(shè)、市政、房產(chǎn)、公安、發(fā)展改革、財政、城市管理行政執(zhí)法、人防、土地儲備、文物、電力、通信等諸多部門，各部門按照法定程序辦理城中村項目改造的各種手續(xù)，委托編制各階段的技術(shù)文件，擁有政策制定權(quán)力和技術(shù)文件編制審核權(quán)力。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)擁有大量的專業(yè)技術(shù)人員，相關(guān)知識和經(jīng)驗豐富。相比較而言，作為被拆遷改造主體的村組織和村民對改造項目尤其是項目前期的參與度極低，在知識經(jīng)驗方面欠缺，信息掌握量少，屬于相對弱勢群體。

某房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)城中村改造項目流程顯示，城中村改造項目包括11個類別共75項工作。11個類別的工作具體是：基礎(chǔ)工作、前期工作、協(xié)議簽訂、村民代表表決形成決議、上報市城中村改造指揮部納入計劃、土地確權(quán)、用地控規(guī)、項目可行性研究、集體土地變?yōu)閲型恋?、土地掛牌、拆遷。城中村改造項目流程各類別工作頻次圖，如圖1所示；城中村改造項目參與各方參與事項比例圖，如圖2 所示。從圖2中可以看出，村委會、村民代表和村民在城中村項目改造中參與度低，參與能力不足，這種情況直接影響村民征遷利益的表達。

圖1 城中村改造項目流程各類別工作頻次圖

圖2 城中村改造項目參與各方參與事項比例圖

四、基于土地新政的提升農(nóng)民征遷利益途徑探討

（一）政府主導(dǎo)土地一級市場，開發(fā)商退出前期介入

城中村改造征地拆遷安置環(huán)節(jié)需要大量的資金，J 村在改造期間，由于政府財政能力不足，資金壓力成為影響土地一級市場開發(fā)的最大障礙。J村的改造過程中開發(fā)商提前介入，參與土地一級開發(fā)整理，與被拆遷人就拆遷安置補償?shù)葮?biāo)準(zhǔn)達成一致意見之后，政府再介入，將土地收儲，通過招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓的方式，讓前期參與的開發(fā)商競標(biāo)得到該宗土地，提交土地使用權(quán)出讓金后，政府再返還安置成本。這種模式的缺點在于存在土地一、二級市場聯(lián)動，融資難、資金籌措方式單一，政府財政收益流失，開發(fā)商運作不規(guī)范，城市整體規(guī)劃難以全面實施，開發(fā)進度無法掌控，難以建立退出機制等弊端[7]。

結(jié)合新修訂的《中華人民共和國土地管理法》，2020 年4 月Zh 市出臺了《關(guān)于進一步深化儲備制度改革加強儲備土地綜合開發(fā)的意見》，完善土地儲備管理機制，強化土地資源統(tǒng)一調(diào)配和整體運作，實現(xiàn)政府壟斷土地一級市場。成立市級土地一級市場開發(fā)管理平臺，以市級土地儲備中心為主體，全面負(fù)責(zé)土地一級開發(fā)工作。這樣的制度設(shè)計，使開發(fā)商徹底退出前期介入，政府壟斷土地一級開發(fā)市場，土地開發(fā)利用圍繞城市發(fā)展布局和規(guī)劃目標(biāo)，土地儲備與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配套設(shè)施建設(shè)有機銜接，完善城市功能。這樣做能有效控制區(qū)域土地開發(fā)利用的時序和節(jié)奏，實現(xiàn)區(qū)域均衡、資金平衡，建立更加有效的利益共享土地收益分配方式，保障村集體組織征收利益總的額度。

（二）規(guī)范土地征收前期工作程序，保障農(nóng)民的參與權(quán)和聽證權(quán)

在J村改造過程中，矛盾集中在拆遷期，究其原因在于征地拆遷前置工作不到位，事前控制措施欠缺。關(guān)秀獻認(rèn)為立法不完善是土地征收行為難以得到有效規(guī)制的原因，建議制定獨立的《土地征收法》，規(guī)范征收目的、征收程序和補償機制[13]。但在目前《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》框架體系下，制定新法時機尚不成熟。新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第四十七條，規(guī)范了土地征收前置工作的內(nèi)容、程序和時間要求，使得“兩公告一登記”①工作更加深入、細致和翔實。

城中村改造項目持續(xù)時間長，投融資巨大，其行政決策既要具備科學(xué)根據(jù)，也要體現(xiàn)民主價值。在土地征收前期工作中，農(nóng)民也是重要的參與主體，目前政府已經(jīng)開始重視信息發(fā)布、信息公開、信息質(zhì)疑、行政復(fù)議、行政訴訟等制度的建設(shè)，但由于農(nóng)民受教育程度低，對于信息的現(xiàn)代化披露方法掌握有限，其參與權(quán)、聽證權(quán)應(yīng)得到充分重視。日本2001 年《土地征收法》已設(shè)立了“當(dāng)事人代表制度”。劉京等在城市更新風(fēng)險治理的中國范式中，結(jié)合城市更新過程中的社會風(fēng)險特征，提出聚焦于“制度-人”的互動關(guān)系，風(fēng)險治理應(yīng)貫徹“參與性決策、平等性溝通”等構(gòu)建理念[14]。結(jié)合新修訂的《中華人民共和國土地管理法》，規(guī)范土地征收前期工作程序，從而規(guī)范土地征收行為，切實維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益[15]。落實社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、信息公開和聽證制度，引入事前控制等手段，將村民作為征地拆遷主體平等對待，有助于提升村民的參與度，在保障村民征遷利益的同時，提前化解可能產(chǎn)生的矛盾。

（三）按照征地片區(qū)綜合地價進行補償，逐步提高補償標(biāo)準(zhǔn)

從前文的敘述可以看出，J 村村民抵制征遷最重要的原因是對征遷補償標(biāo)準(zhǔn)的不滿，補償額度與目前農(nóng)民的生活水平和今后的長遠生計保障相差甚遠。新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第四十八條提出，“征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”。在征地拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)方面，實行按照征地片區(qū)綜合地價進行補償，綜合考慮區(qū)位、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r等因素，制定補償標(biāo)準(zhǔn)。H 省在2009 年11 月首次以省政府名義發(fā)布征地片區(qū)綜合地價，由于城市化進程加速和房地產(chǎn)市場影響，按有關(guān)政策分別于2013 年和2016 年進行了兩次調(diào)整，征地片區(qū)綜合地價基本呈上漲態(tài)勢。根據(jù)《H省征地片區(qū)綜合地價標(biāo)準(zhǔn)》，征地片區(qū)綜合地價由征地補償安置費和社會保障費組成，其中：土地補償費占40%，安置補助費占60%；社會保障費用標(biāo)準(zhǔn)由省人力資源和社會保障廳會同有關(guān)部門，按規(guī)定制定公布[16]。地上附著物和青苗補償費由省轄市政府按照規(guī)定調(diào)整公布，原來執(zhí)行的是Zh 政文〔2014〕142號，2020年根據(jù)新修訂的《中華人民共和國土地管理法》和該市物價變動情況進行調(diào)整，以Zh 政文〔2020〕25 號頒布執(zhí)行。這些規(guī)定從法律制度的源頭上完善征收與補償機制，改革土地利益分配制度，保障征遷前期農(nóng)民的征遷利益總額，將改革成果歸由人民共享，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化過程中公共利益與個人利益之間理性的平衡。城市化進程是一個參與各方不斷互動、逐漸完善的過程，在此過程中，國家和政府層面不斷修改法律法規(guī)，逐步提高補償標(biāo)準(zhǔn)，保障被征地農(nóng)民基本生存權(quán)利和核心利益。

（四）提供專業(yè)救濟，改善農(nóng)民群體弱勢地位

底層抗?fàn)幚碚搶⑥r(nóng)民視為弱勢群體。在城中村改造項目中，對農(nóng)民層級的確定，不應(yīng)簡單理解為“底層”。城市基礎(chǔ)設(shè)施一次性投資的缺口是制約城市發(fā)展的主要障礙，土地財政是中國城市化啟動的關(guān)鍵。在這個視角下，農(nóng)民可被視作城中村改造項目融資的“原始股東”，理應(yīng)共享由土地發(fā)展權(quán)帶來的紅利[3]。

新修訂的《中華人民共和國土地管理法》第四十七條強調(diào)“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估”“聽取被征地的農(nóng)村集體組織及其成員、村民委員會和其他利害關(guān)系人的意見”“組織召開聽證會”“并根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定和聽證會情況修改方案”等，為被征遷的農(nóng)民賦權(quán)，保證征拆各方地位平等。第四十九條提出：“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受監(jiān)督?！苯ㄗh在城中村改造項目中引入專業(yè)救濟機制，提升農(nóng)民參與意愿，保障農(nóng)民在拆遷改造過程中的全過程參與權(quán)。結(jié)合拆遷過程中各項具體事務(wù)和專業(yè)需求，專業(yè)救濟人員的行業(yè)背景應(yīng)包括工程管理專業(yè)人員、法律專業(yè)人士、社會工作者及鄉(xiāng)村精英等。具體實施中應(yīng)由政府出臺相關(guān)政策，規(guī)定相應(yīng)的救濟方法及程序，建構(gòu)平等真實的救濟體系。

1.提高早期參與度，使農(nóng)民“隱性”利益得到保障

在土地征用前期階段，確保村民參與征地拆遷及安置方案的討論權(quán)、修改權(quán)、聽證權(quán)的實現(xiàn)，為村民爭取土地和房屋征遷補償總額度的合理值，確保村民共享土地發(fā)展紅利。專業(yè)救濟人員在選擇房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)時，應(yīng)與村基層組織負(fù)責(zé)人一起，參與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的篩選環(huán)節(jié)，對其資金實力、資格經(jīng)驗、業(yè)績信譽進行審定。在制定專業(yè)性強的控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃階段，建議工程項目管理人員參與其中，對安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配備，教育、醫(yī)療公共服務(wù)設(shè)施配備，安置住房的位置、可供選擇的戶型、建筑密度、綠化率、停車位等技術(shù)指標(biāo)進行審查，使得農(nóng)民“隱性”利益得到保障。

2.跟進監(jiān)督，保障農(nóng)民“全過程參與權(quán)”實現(xiàn)

征地拆遷過程中專業(yè)救濟應(yīng)做到：在征遷改造前期，重點在于第一階段征地拆遷補償方案和拆遷協(xié)議擬定工作環(huán)節(jié)，增加農(nóng)民參與機會；在征地拆遷中，應(yīng)做好全過程監(jiān)督管理工作，保證征地拆遷補償方案和拆遷協(xié)議條款的逐條實現(xiàn)；在拆遷改造后，需要監(jiān)督過渡房建設(shè)，保障村民過渡安置利益的實現(xiàn)。在拆遷過程中出現(xiàn)村民抗?fàn)幓顒訒r，應(yīng)對拆遷村民實行事中救濟、賦予現(xiàn)場救濟權(quán)，監(jiān)督拆遷方的拆遷行為，避免斷水?dāng)嚯娂氨┝Σ疬w等危害村民權(quán)益的行為發(fā)生；在村民與政府出現(xiàn)糾紛時，還需提供法律援助，對村民進行事后救濟?？傊?，對被拆遷村民的專業(yè)救濟既要考慮拆遷過程中的短期利益，也應(yīng)從安置社區(qū)建造、未來生產(chǎn)生活方式改變等方面做長遠的打算。

注釋：

①兩公告一登記：征用土地公告，征地補償安置方案公告，征地補償?shù)怯洝?/p>