趙芳菲，趙龍龍

(1.曼徹斯特大學(xué) 國際發(fā)展研究所，英國 曼徹斯特 M139PL；2.中國人民大學(xué) 哲學(xué)院，北京 100086)

一、公共管理哲學(xué)問題域的界定

哲學(xué)是一種熱愛智慧、探索智慧的精神活動(dòng)，致極性、時(shí)代性和前瞻性是其有別于其他運(yùn)動(dòng)的三個(gè)顯著特征。從哲學(xué)的發(fā)展史來看，致極性是對(duì)把握事物極限的無限追求。與事物的無限不同，極限位于事物的有限和無限之間，是兩者的邊界；無限地追求事物的極限，就是持續(xù)不斷地向事物的無限靠近，以期到達(dá)無限，從而把握事物的終極性。但實(shí)際上，這種追求事物極限的精神運(yùn)動(dòng)是不可能脫離所處的社會(huì)歷史背景而完全獨(dú)立存在的，所以它勢(shì)必會(huì)被打上時(shí)代的烙印。也就是說，哲學(xué)是一種具有時(shí)代特色的極限精神運(yùn)動(dòng)，每個(gè)時(shí)代都會(huì)在之前的基礎(chǔ)上孕育出帶有本時(shí)代特性的哲學(xué)。而哲學(xué)的前瞻性，正在于它可以通過認(rèn)識(shí)、把握本身的時(shí)代局限和發(fā)展規(guī)律，為自身未來的發(fā)展提供預(yù)見性的啟示。

作為哲學(xué)的分支，公共管理哲學(xué)如果直接被解釋為圍繞公共管理生活展開的探索性運(yùn)動(dòng)[1]似乎在問題域上過于寬泛，因?yàn)榕c公共管理學(xué)相比，公共管理哲學(xué)更像是一門追求公共管理智慧的學(xué)問。而所謂公共管理智慧，則主要指的是隱匿于各種公共管理理論背后的，可以用來指導(dǎo)未來公共管理實(shí)踐的規(guī)律性存在。追求公共管理智慧，就是從思想層面剖析公共管理實(shí)踐的運(yùn)行規(guī)則或指導(dǎo)原則。然而，因?yàn)槭芴囟〞r(shí)代的限制，每個(gè)時(shí)期的公共管理智慧都不可能完全相同。因此對(duì)公共管理智慧的追求，其實(shí)就演變成總結(jié)和歸納每個(gè)時(shí)期公共管理實(shí)踐和理論的發(fā)展規(guī)律，以及對(duì)未來公共管理啟示性原則的探索與把握。

公共管理哲學(xué)歸根結(jié)底是追求、探索與把握公共管理實(shí)踐和理論的本質(zhì)，而不是簡單地批判和反思所有公共生活的管理和衍變。當(dāng)然，這并不是意味著公共管理哲學(xué)不關(guān)注公共生活，恰恰相反，公共管理哲學(xué)的研究正是立足于此，但卻不止于此。透過觀察公共生活，公共管理哲學(xué)立志深入探索和挖掘隱藏于公共生活表象之下的，諸如宗旨、價(jià)值觀等更為本質(zhì)的精神內(nèi)核。

目前，學(xué)界對(duì)公共管理哲學(xué)的研究尚處于起步階段，研究內(nèi)容和方法等尚有諸多亟待完善之處。例如，絕大部分研究者一致認(rèn)為公共管理哲學(xué)具備批判和反思兩大功能，然而對(duì)公共管理哲學(xué)“圍繞哪些問題進(jìn)行批判，怎么批判”以及“針對(duì)什么問題展開反思，如何反思”等卻存在諸多爭議。雖然公共管理哲學(xué)的研究成果并不直接對(duì)公共生活產(chǎn)生影響，也不直接指導(dǎo)公共管理實(shí)踐的開展，但公共管理哲學(xué)的研究植根于對(duì)公共生活的探索，通過對(duì)公共管理實(shí)踐、公共管理理論及兩者相互關(guān)系的基本前提的批判與反思，來形成完善公共管理理論、優(yōu)化公共管理實(shí)踐的啟示性改造，從而間接地影響公共生活。用哲學(xué)的方法去總結(jié)公共管理的發(fā)展原則，用間接的方法去影響公共管理的發(fā)展走向，正是公共管理哲學(xué)所主要關(guān)注的兩大問題域。

此外，由于公共管理理論的本質(zhì)都隱藏在公共活動(dòng)及其管理的發(fā)展史中，對(duì)其探究所要面臨的難度和挑戰(zhàn)比較大。因此，為了更科學(xué)、更準(zhǔn)確地發(fā)掘各時(shí)期公共管理理論的實(shí)質(zhì)和規(guī)律性存在，就需要將公共管理理論的發(fā)展路線進(jìn)行梳理。通過批判和反思的方法，審視其中蘊(yùn)含的價(jià)值觀、重要問題和規(guī)律性存在，才是眾多公共管理哲學(xué)研究道路中最為直接、有效的一條。

二、公共管理哲學(xué)問題域中關(guān)于公共管理價(jià)值觀的反思

作為一種新的社會(huì)治理模式，公共管理的誕生是為了有效解決公共行政中出現(xiàn)的一系列問題，更好地迎接因生存環(huán)境轉(zhuǎn)變所產(chǎn)生的新挑戰(zhàn)[2]。隨著社會(huì)向前演進(jìn)，維護(hù)公共利益、實(shí)現(xiàn)公共福祉成為公共管理的核心訴求和主流價(jià)值觀[3]2。因此，探究不同的公共管理理論對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共福祉的貢獻(xiàn)程度，就自然而然地成為公共管理哲學(xué)研究者們面臨的一個(gè)主要問題。

雖然，公共管理學(xué)的研究者們已經(jīng)將之前各階段出現(xiàn)的公共管理理論做了比較全面的梳理，但是卻并未對(duì)其進(jìn)行本質(zhì)性的發(fā)掘。因?yàn)楣补芾韺W(xué)的主要任務(wù)在于研究公共服務(wù)的供給內(nèi)容、方式、途徑以及如何更好地服務(wù)公眾[3]18，而非對(duì)以往公共管理理論的宗旨或價(jià)值觀展開溯源性的追查。然而，只有清晰地把握了以往公共管理理論的宗旨或價(jià)值觀，才能更好地為達(dá)成公共管理的終極目的服務(wù)。換言之，于公共管理哲學(xué)的研究而言，揭示各個(gè)歷史時(shí)期公共管理理論的宗旨或價(jià)值觀及其背后的規(guī)律性存在，具有不可取代的必然性和較為重要的理論價(jià)值。因?yàn)橥ㄟ^比較，可以找出不同歷史時(shí)期公共管理實(shí)踐和理論的實(shí)質(zhì)與公共管理的終極目的之間存在的差距，并發(fā)掘出隱藏在各個(gè)時(shí)期公共管理實(shí)踐和理論的終極目的背后的規(guī)律性存在，進(jìn)而才有可能為公共福祉和公共利益在下一階段的實(shí)現(xiàn)與維護(hù)開辟出一條新的道路。

實(shí)踐是理論的基礎(chǔ)，理論對(duì)實(shí)踐有反作用。公共管理理論研究不能脫離對(duì)公共管理實(shí)踐活動(dòng)的關(guān)注和審視，同樣地，公共管理實(shí)踐活動(dòng)的有序開展有賴于科學(xué)的公共管理理論的指導(dǎo)。從終極層面來看，無論是公共管理理論的研究，還是公共管理實(shí)踐的開展，都是為了維護(hù)公共利益、實(shí)現(xiàn)公共福祉[4]。當(dāng)然這也是公共管理和公共管理哲學(xué)一直努力想實(shí)現(xiàn)的終極目標(biāo)，只不過公共管理是借助公共部門、公務(wù)人員、公共政策等方式，十分直接地呈現(xiàn)其意圖。相比之下，公共管理哲學(xué)則是通過探究公共管理實(shí)踐和理論的指導(dǎo)性原則或啟示的途徑，頗為間接地實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。

誠然，預(yù)測(cè)公共管理實(shí)踐和理論的指導(dǎo)性原則或啟示會(huì)在下一步或者更遠(yuǎn)的未來以何種方式呈現(xiàn)，對(duì)公共管理哲學(xué)而言是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)。但是研究者們可以借助對(duì)公共管理哲學(xué)問題域中公共價(jià)值觀的探究，來把握隱匿于公共管理實(shí)踐和理論的實(shí)質(zhì)之中的規(guī)律性存在，進(jìn)而為推動(dòng)公共管理哲學(xué)的長足發(fā)展，也為探索其問題域中“已知的未知”和“未知的未知”提供預(yù)見性、啟發(fā)性的指導(dǎo)。

三、公共管理哲學(xué)問題域中重要問題的歷史演進(jìn)與反思

對(duì)不同時(shí)期的公共管理實(shí)踐和理論展開深入的批判與反思，是為了更科學(xué)、合理地把握其本質(zhì)。所謂的批判和反思，并不是簡單地總結(jié)、歸納公共管理實(shí)踐和理論的演變歷程，而是透過對(duì)不同時(shí)期公共管理實(shí)踐與理論實(shí)質(zhì)表現(xiàn)形式的剖析，判斷其對(duì)發(fā)掘“規(guī)律性存在”和實(shí)現(xiàn)公共管理終極目標(biāo)的貢獻(xiàn)程度。作為一門年輕的部門哲學(xué)，公共管理哲學(xué)與其他哲學(xué)研究最大的區(qū)別在于研究對(duì)象。公共管理哲學(xué)的主要研究對(duì)象是公共管理理論，它是采用哲學(xué)方法對(duì)公共管理理論進(jìn)行的理論研究。

對(duì)公共管理理論的遠(yuǎn)景目標(biāo)和公共福祉的實(shí)現(xiàn)層次兩者的探究，一直都是公共管理哲學(xué)問題域中兩大重要問題。西方公共管理時(shí)代的開始是以新公共管理理論的出現(xiàn)為標(biāo)志，而新公共管理理論的出現(xiàn)則是試圖化解由公共行政帶來的一系列管理危機(jī)。據(jù)此，可以將公共管理哲學(xué)的研究大致劃分為以下三個(gè)主要階段。第一，新公共管理理論研究階段，從政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者關(guān)系的調(diào)整和管理體制改革的探索入手，將公共福祉的實(shí)現(xiàn)聚焦于社會(huì)自治的達(dá)成[5]；第二，新公共服務(wù)理論研究階段，以強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利的尊重、公共利益的維護(hù)和政府角色的重新定位為顯著特征，通過強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的性質(zhì)來追求公共福祉[6]；第三，善治理論研究階段，從治理主體、目的、方式和結(jié)果等多個(gè)維度，對(duì)政府治理的最高境界——善治給出描述，認(rèn)為達(dá)到善治就相當(dāng)于實(shí)現(xiàn)了公共福祉[7]。

此外，公共管理哲學(xué)問題域中還存在著對(duì)“已知的未知”和“未知的未知”的探索問題，即公共管理哲學(xué)在發(fā)展過程中，如何通過對(duì)公共管理實(shí)踐和理論蘊(yùn)含的規(guī)律性存在和指導(dǎo)性原則的研究，來進(jìn)一步解決當(dāng)下公共管理生活中所遭遇的現(xiàn)實(shí)難題和理論困境。于現(xiàn)在而言，公共管理所面臨的障礙是已知的，但是從根本上解決目前麻煩的方法或策略尚未可知；隨著時(shí)代步伐不斷向前邁進(jìn)，公共管理在未來的發(fā)展過程中會(huì)處于何種境地尚不可知，至于在這種境地中公共管理將如何自處才能實(shí)現(xiàn)再次發(fā)展，也是個(gè)充滿不確定性的謎團(tuán)。當(dāng)然，這并不等同于在實(shí)現(xiàn)公共管理終極目標(biāo)的道路上，公共管理哲學(xué)對(duì)公共管理發(fā)展原則、發(fā)展方向的研究始終會(huì)處于一種玄妙莫測(cè)的狀態(tài)。因?yàn)樗梢栽诳偨Y(jié)之前公共管理規(guī)律和原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合具體的現(xiàn)實(shí)情況，深入地分析目前公共管理中存在的問題，并在未來的發(fā)展變局中憑借規(guī)律性信條為公共管理發(fā)展原則、發(fā)展方向的研究開辟新路、開創(chuàng)新局。

在未來，評(píng)判公共管理發(fā)展原則和方向研究的好壞，是擺在公共管理哲學(xué)研究者們面前的一道難題。因?yàn)樵u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定直接關(guān)系到對(duì)公共管理實(shí)踐和理論的本質(zhì)的把握，并且會(huì)對(duì)公共管理終極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生十分關(guān)鍵的影響。絕大部分公共管理活動(dòng)都是圍繞實(shí)現(xiàn)公共管理的終極目標(biāo)展開的，當(dāng)然不排除在個(gè)別情況下會(huì)存在兩者相背離的現(xiàn)象，但畢竟是極少數(shù)，而且這些極少數(shù)會(huì)很快地被以實(shí)現(xiàn)公共福祉為己任的主流理論家和實(shí)踐者發(fā)現(xiàn)、批駁、排斥。而他們權(quán)衡的準(zhǔn)則莫過于“是否有助于實(shí)現(xiàn)公共福祉”。雖然研究者們對(duì)公共福祉達(dá)成的理解存在差別，但可以肯定的是：絕大部分研究者都已經(jīng)在公共生活的研究中心照不宣地形成了有關(guān)“公共利益維護(hù)”的基本共識(shí)。所以，于目前而言，厘清與界定公共利益、公共福祉之概念也是公共管理哲學(xué)問題域中不容忽視的一個(gè)問題。

四、未來公共管理實(shí)踐和理論的指導(dǎo)性原則

公共管理是在公共行政基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種新型的管理模式，它與公共行政在管理主體、管理客體、管理目標(biāo)、管理手段和管理思想等方面存在著顯著差異。公共管理的發(fā)展經(jīng)歷過新公共管理、新公共服務(wù)、善治三個(gè)不同的時(shí)期。在新公共管理時(shí)期，公共管理實(shí)踐的行動(dòng)指南以追求“經(jīng)濟(jì)、效益、效率”為主，通過調(diào)整政府職能、突出市場(chǎng)導(dǎo)向、采用分權(quán)管理、引入競(jìng)爭機(jī)制、控制績效目標(biāo)、鼓勵(lì)公民參與等一系列具體措施，來嘗試解決傳統(tǒng)行政模式的失效問題[8]。新公共管理理論則是以“掌舵”和“企業(yè)家”為顯著特色[9]，強(qiáng)調(diào)政府的主要職能是“掌舵”而非“劃槳”，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)向“企業(yè)家”學(xué)習(xí)管理，適當(dāng)?shù)卦诠补芾碇幸胨綘I部門成功的管理經(jīng)驗(yàn)和手段，這在很大程度上對(duì)政府、社會(huì)與市場(chǎng)三者新關(guān)系格局的構(gòu)建以及行政權(quán)力腐化傾向的預(yù)防均產(chǎn)生了較為深刻的積極影響[10]。

然而，當(dāng)公共管理進(jìn)入新公共服務(wù)時(shí)期后，新公共服務(wù)理論將政府的職能重新界定為“服務(wù)”，而非“掌舵”；反對(duì)政府向“企業(yè)家”學(xué)習(xí)，認(rèn)為政府在公共管理中所扮演的角色只是“參與者”，而非“公共資源和公共組織的所有者”[11]。在新公共服務(wù)時(shí)期，“公平”是所有公共管理實(shí)踐追求的目標(biāo)和行動(dòng)的準(zhǔn)則，而所謂“公平”指的是對(duì)每個(gè)公民個(gè)人權(quán)利的尊重及個(gè)人利益的維護(hù)和保障。雖然在實(shí)踐操作層面過分強(qiáng)調(diào)民主價(jià)值很有可能會(huì)導(dǎo)致效率低下、操作困難等問題，但是從理論層面上為政府改革提供了一個(gè)相對(duì)明確的方向，即打造透明政府和服務(wù)型政府[12]。

為了實(shí)現(xiàn)合理有效的社會(huì)資源配置，最大程度降低因市場(chǎng)失靈和政府失靈產(chǎn)生的消極影響，妥善解決政府的治理危機(jī)，善治理論應(yīng)運(yùn)而生[13]。善治理論將“公正、法治”的實(shí)現(xiàn)視為所有公共管理實(shí)踐的最終目標(biāo)，把“協(xié)同治理”“依法治理”看作促進(jìn)公共利益最大化的可為之路，從司法獨(dú)立、公正管理、信息公開等不同角度對(duì)解決“治理失效”問題提供了有益的參考[14]。雖然善治是理論上最佳的一種治理方式，但在實(shí)際運(yùn)行過程中仍不可避免地在執(zhí)行等方面存在一些亟待解決的難題。

總的來看，公共管理實(shí)踐是公共管理理論產(chǎn)生的前提和發(fā)展的基礎(chǔ)，公共管理理論對(duì)公共管理實(shí)踐有反作用?？茖W(xué)的公共管理理論能夠促進(jìn)公共管理實(shí)踐的發(fā)展、指導(dǎo)公共管理實(shí)踐的運(yùn)行，反之則會(huì)阻礙、破壞公共管理實(shí)踐的有序開展。無論是新公共管理理論，還是新公共服務(wù)理論，抑或是善治理論，在誕生的初期都會(huì)在很大程度上促進(jìn)公共管理實(shí)踐困境的突破，但是隨著社會(huì)歷史的演進(jìn)和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，它們又會(huì)逐漸因不能解決公共管理實(shí)踐中所遇到的新問題，而被更新的理論或觀念所取代[15]。因此，公共管理實(shí)踐是檢驗(yàn)公共管理理論好壞的最佳標(biāo)準(zhǔn)，研究公共管理理論及其背后的規(guī)律性存在必須立足公共管理實(shí)踐。

于公共管理哲學(xué)的研究而言，探索位于公共管理實(shí)踐和理論的本質(zhì)層面上的規(guī)律性存在，就是為未來公共管理的發(fā)展在歷史與現(xiàn)實(shí)兩個(gè)維度尋找指導(dǎo)性原則。縱觀公共管理的三個(gè)發(fā)展時(shí)期不難看出，公平、公正、民主、法治是指引政府職能重塑、公共利益維護(hù)、公共福祉實(shí)現(xiàn)的四大關(guān)鍵法則。

五、結(jié)論

總之，公共管理哲學(xué)是對(duì)公共管理問題的哲學(xué)反思，也是對(duì)公共管理智慧的極致追求。雖然公共管理哲學(xué)的研究不太可能會(huì)直接產(chǎn)生提高公共管理績效和提升公共服務(wù)品質(zhì)的顯著影響，但是其研究成果一定會(huì)對(duì)未來公共管理實(shí)踐的改進(jìn)和公共管理理論的完善提供具有啟示性和預(yù)見性的精神引導(dǎo)。

隨著公共管理不斷向前發(fā)展，由各時(shí)期公共管理價(jià)值觀引發(fā)的批判與反思，對(duì)公共管理實(shí)踐和理論在不同歷史時(shí)期的本質(zhì)展開的討論，以及關(guān)于公共管理指導(dǎo)性原則中的規(guī)律性存在的探索，都必將逐漸成為公共管理哲學(xué)討論的焦點(diǎn)。而經(jīng)過周密翔實(shí)地論證后得出的普遍共識(shí)也必然會(huì)對(duì)未來公共管理實(shí)踐和公共管理理論的繁榮發(fā)展提供強(qiáng)大的智力支持和精神動(dòng)力。