蘭啟發(fā)，張勁松

(集美大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，福建 廈門 361021)

一、問題的提出

根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟(ICUN)的定義，國家公園是區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)相對完整，政府公權(quán)機(jī)構(gòu)已經(jīng)采取措施阻止人為的破壞，并在一定條件下允許以精神、教育、文化和娛樂為目的進(jìn)行參觀旅游的基地。公益性、國家主導(dǎo)性和科學(xué)性是國家公園的根本特征。[1]國家公園屬于國家禁止開發(fā)區(qū)域，被納入全國生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)，與此同時允許符合國家公園服務(wù)保護(hù)需求的經(jīng)濟(jì)活動，如科研、教育和游憩。國家公園具有生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)活動兩個功能定位，但是如何平衡生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)活動的關(guān)系仍是當(dāng)前國家公園體制試點(diǎn)亟需探索的難題。

我國自然資源豐富多樣，目前已經(jīng)建立了多種類型的生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)，如國家森林公園、國家地質(zhì)公園等。但是這些帶有國家公園字號的各類公園在建設(shè)和管理上存在多頭管理的弊端，并未建立全國統(tǒng)一的管理體制，可持續(xù)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)活動的矛盾突出，生態(tài)環(huán)境問題仍未能從根本上得到扭轉(zhuǎn)。為了保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性， 2013年黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制。自2015年起，我國啟動了東北虎豹、祁連山、大熊貓等10處國家公園體制試點(diǎn)，試點(diǎn)區(qū)共涉及12個省份，總面積超過22萬平方公里，約占我國陸域國土面積2.3%。[2]黨的十九屆四中全會指出，構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系是我國對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和永續(xù)利用的重要手段。

國家公園試點(diǎn)在我國是一個新生事物，學(xué)術(shù)界目前關(guān)注的學(xué)者還比較少。有學(xué)者認(rèn)為法律是促進(jìn)國家公園保護(hù)優(yōu)先的強(qiáng)力武器，國家應(yīng)該細(xì)化當(dāng)前的法律結(jié)構(gòu)。[3]有學(xué)者針對目前保護(hù)地種類繁多的情況，提出妥善處理好現(xiàn)有自然保護(hù)地和國家公園體制的關(guān)系。[4]也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該將國家公園體制融入于新一輪的重大改革需要，在體制設(shè)計、整合和融入現(xiàn)有保護(hù)系統(tǒng)等方面尋求變革。[5-6]另外，也有些學(xué)者結(jié)合目前試點(diǎn)工作的進(jìn)展認(rèn)為受到先行法律法規(guī)、管理體制、人才和科技支撐能力等方面的短板拖延了試點(diǎn)工作的進(jìn)度。[7]以上研究對于探索我國國家公園試點(diǎn)以及生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義，但是大多局限于從政府管理的角度探討如何完善這個機(jī)制。對如何平衡國家公園體制建設(shè)中的生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)活動的研究尚待深入，主要問題是忽略了發(fā)展與保護(hù)之間的矛盾，而這種矛盾實(shí)質(zhì)來源于參與主體之間的矛盾。正如社會治理體系中強(qiáng)調(diào)的主體是多元的一樣，國家公園體系的建設(shè)中不僅有政府的存在，還有市場參與者和社會參與者的存在。三者在國家公園體制中只有相互合作、優(yōu)勢互補(bǔ)，才能使國家公園的保護(hù)具有可持續(xù)的保障，才能體現(xiàn)國家公園公益性的特征。如果三個主體之間的關(guān)系處理不當(dāng)，就會造成參與主體間的矛盾，進(jìn)而引起發(fā)展與保護(hù)之間的矛盾。

選擇武夷山國家公園作為研究案例，主要原因在于其探索的路徑對于我國國家公園體制的建設(shè)具有典型的代表性。雖然武夷山國家公園的試點(diǎn)占地面積較小，試點(diǎn)范圍也僅限于福建省，但是作為我國第一批國家公園試點(diǎn)，其面臨著和其他試點(diǎn)公園類似的挑戰(zhàn)，包括對已存在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等多樣保護(hù)系統(tǒng)的整合， 理順多頭管理體制，協(xié)調(diào)政府、市場和社會主體之間的關(guān)系。為此，以協(xié)同治理理論作為研究框架，從國家公園體系中三大主體關(guān)系出發(fā)，結(jié)合武夷山國家公園體制試點(diǎn)建設(shè)現(xiàn)狀，試圖厘清當(dāng)下中國國家公園體制試點(diǎn)建設(shè)的制度困境，從而為國家公園體制的持續(xù)完善和功能價值的實(shí)現(xiàn)探索可行的路徑。

二、協(xié)同治理理論中三大主體的分析框架

協(xié)同治理(Collaborative Governance)已經(jīng)成為當(dāng)今公共管理最重要的話題之一。隨著公共問題變得越來越復(fù)雜，僅僅依靠單一行政主體或者政府的縱向控制已經(jīng)很難有效地提供良好的公共服務(wù)；另外，公共服務(wù)的提供主體不再局限于政府，私營組織、非政府組織和個人等其他主體也已經(jīng)參與到公共服務(wù)的提供中，并且這些主體之間的界限模糊。在這個背景下，協(xié)同治理理論應(yīng)運(yùn)而生，這種理論不失為有效解決復(fù)雜的公共問題提供了一種有效的理論框架。它的核心是通過吸納利益相關(guān)方，包括政府、私營組織、非政府組織和公民，建立起合作網(wǎng)絡(luò)，為多部門共同解決復(fù)雜公共問題提供了一種新的治理形式。[8]與傳統(tǒng)行政管理不同的是，一方面它強(qiáng)調(diào)參與主體的多元性。這些主體有政府、私營組織、非政府組織和個人等，這些利益相關(guān)者共同決策并參與公共事務(wù)的管理。另一方面它強(qiáng)調(diào)這些主體之間建立的橫向網(wǎng)絡(luò)合作關(guān)系。有別于依賴縱向的等級控制管理，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)多元主體之間的橫向扁平化的合作網(wǎng)絡(luò)，即使每個主體都有自己的利益和價值觀，通過這個網(wǎng)絡(luò)，它們可以通過權(quán)力的共享、規(guī)則的建立、信任的達(dá)成，共同解決公共問題或者提供服務(wù)。

協(xié)同治理和十九屆四中全會提出的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”不謀而合。另外，習(xí)近平總書記關(guān)于全面深化改革的論述也集中體現(xiàn)了協(xié)同治理理論對于我國當(dāng)前改革的指導(dǎo)作用。在“五位一體”協(xié)同發(fā)展論述中，他強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各個方面是牽一發(fā)而動全身的關(guān)系。生態(tài)的治理和保護(hù)不能離開其他要素的配合和支撐，通過制度設(shè)計將不同要素統(tǒng)籌謀劃，從而促進(jìn)各個要素相互促進(jìn)、良性互動和協(xié)同配合，其中包括不同治理主體之間的協(xié)同合作。[9]協(xié)同治理是符合當(dāng)前中國政府治理水平和社會發(fā)育程度的現(xiàn)實(shí)選擇，符合中國社會發(fā)展程度低和政府治理能力強(qiáng)的特征[10]，尤其是在國家公園體制建設(shè)的新生事物上，協(xié)同治理理論具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

政府參與者、市場參與者和社會參與者是國家公園體制建設(shè)中的主要參與主體。政府是公共物品服務(wù)的最主要的提供者之一，其內(nèi)部的職能分工構(gòu)成 “縱向”和“橫向”府際關(guān)系?？v向關(guān)系是指我國上下級政府之間的關(guān)系，即中央將職能分為多個部委，下級政府再依照上級的職能進(jìn)行部門設(shè)置，并通過自上而下的模式進(jìn)行政策的傳送。橫向關(guān)系是指同一層級或者不同層級的地方政府或者職能部門之間的關(guān)系。我國的治理結(jié)構(gòu)依賴于縱向府際之間的關(guān)系，而橫向政府之間是屬于“弱聯(lián)系”，沒有正式的溝通渠道，它們之間的聯(lián)系主要通過上級政府進(jìn)行。協(xié)同治理是對我國目前府際關(guān)系的調(diào)整，它強(qiáng)調(diào)中央政府和地方政府之間、不同地方政府之間、同一個政府的不同部門之間在某項公共議題上形成密切的交互和合作，建立府際的協(xié)調(diào)合作機(jī)制。作為政府提供公共服務(wù)的有力補(bǔ)充，市場參與者是指以盈利為目的的企事業(yè)組織，它們追求收益最大化的運(yùn)行原則有助于提升公共服務(wù)的效率。 同時，非政府組織、公民組織或者個人等社會主體參與公共事務(wù)有利于擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋面，保障弱勢群體的利益。

政府主體、市場主體和社會主體共同參與公共事務(wù)是協(xié)同治理理論的前提，我國傳統(tǒng)的管理體制是政府主體的力量一家獨(dú)大，市場參與者和社會參與者處于弱勢地位，未能發(fā)揮相應(yīng)的治理角色的作用。隨著中國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，國家的治理形態(tài)正在發(fā)生相應(yīng)的改變，已經(jīng)逐步認(rèn)識到市場參與者和社會參與者的治理主體地位。

就國家公園建設(shè)來說，政府參與者、市場參與者、社會參與者為了同一個公共目標(biāo)，建立一個納入利益相關(guān)者的治理網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，形成互相合作、各司其職的多元治理伙伴關(guān)系(見圖1)。其中，政府作為公共利益的代表者，履行著生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的角色和監(jiān)管的責(zé)任。國家公園作為全民所有的自然資源，中央政府或者由省級政府代理行使所有權(quán)； 國家公園所在地方政府負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐木C合協(xié)調(diào)和監(jiān)管職責(zé)；國家公園管理局直接行使其管理職責(zé)。中央和地方協(xié)同管理，各層級各部門之間各司其職。企業(yè)作為市場參與者的代表，其發(fā)展應(yīng)符合國家公園的定位和保護(hù)需求，承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。對于不符合保護(hù)和規(guī)劃要求的各類企業(yè)，應(yīng)逐步搬離和退出國家公園區(qū)域；對于不損害生態(tài)系統(tǒng)和符合國家公園定位規(guī)劃的企業(yè)，遵循市場運(yùn)行規(guī)律，對生態(tài)產(chǎn)品的消費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)償。社會參與者作為利益相關(guān)方，其利益和意見理應(yīng)被吸納到政策過程中。一方面減少對當(dāng)?shù)鼐用裆詈蜕a(chǎn)的影響，同時提高他們的就業(yè)機(jī)會和收入水平；另一方面，要把非政府組織納入國家公園體制的建設(shè)中，發(fā)揮其專業(yè)、監(jiān)督和志愿的優(yōu)勢，并在各個主體之間起到引導(dǎo)、溝通和協(xié)調(diào)作用。三大主體通過建立協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)，共同參與到國家公園的建設(shè)中，最終形成可持續(xù)發(fā)展的國家公園體制。

圖1 國家公園建設(shè)中三大主體之間關(guān)系

三、協(xié)同治理下武夷山國家公園建設(shè)的困境

(一) 武夷山國家公園試點(diǎn)的進(jìn)展

武夷山國家公園位于福建省西北部的南平市，與江西省東北部交界。它擁有同緯度帶最完整、最典型、面積最大的中亞熱帶原生性森林生態(tài)系統(tǒng)，其世界級自然、文化資源稟賦極具代表性和保護(hù)價值。1999年，武夷山被聯(lián)合國教科文組織評定為世界文化與自然雙重遺產(chǎn)。2016年，國家發(fā)改委批復(fù)《武夷山國家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》，試點(diǎn)的范圍包括福建武夷山國家級自然保護(hù)區(qū)、武夷山國家級風(fēng)景名勝區(qū)和九曲溪上游保護(hù)地帶3個區(qū)域，總面積982.59平方公里，劃分為特別保護(hù)區(qū)、嚴(yán)格控制區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)。

進(jìn)入國家試點(diǎn)區(qū)行列后，武夷山在管理體制、權(quán)責(zé)歸屬和財政體制等方面進(jìn)行了探索。(1)理順了縱向的垂直管理機(jī)制，整合了原來分散在林業(yè)、農(nóng)業(yè)、文化、住建、水利、環(huán)保等部門的生態(tài)保護(hù)管理職責(zé)，將其全部劃武夷山國家公園管理局，實(shí)行集中統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、管理和執(zhí)法[11]；(2)將武夷山國家公園作為獨(dú)立自然資源登記單元，印發(fā)《武夷山國家公園體制試點(diǎn)區(qū)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記實(shí)施方案》，以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，劃清了全民所有和集體所有之間的邊界，降低集體土地占比；(3)將武夷山國家公園管理局作為省級一級預(yù)算單位管理，按照管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的原則，試點(diǎn)區(qū)內(nèi)企業(yè)管理權(quán)與稅收等按屬地原則歸屬武夷山市本級財政，包括風(fēng)景名勝區(qū)門票收入、竹筏和觀光車收入等；特許專營權(quán)收入、資源保護(hù)費(fèi)收入等作為省本級收入，納入預(yù)算管理，直接上繳省級財政；(4)頒布《武夷山國家公園管理條例》，以法律的形式保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性。到目前為止，武夷山國家公園試點(diǎn)取得了一定的成效，為武夷山自然資源的保護(hù)提供了法律和行政制度的保障。但是，武夷山國家公園建設(shè)三大主體之間的關(guān)系仍未理順，各地方政府及其部門之間的府際協(xié)調(diào)問題依然存在，市場參與者和社會參與者的力量調(diào)動不足，國家公園的可持續(xù)保護(hù)和運(yùn)營的前景不太明朗。

(二)協(xié)同治理理論下武夷山國家公園建設(shè)的困境

1.府際橫向協(xié)調(diào)困境。武夷山國家公園政府管理體系涉及多個不同級別和部門的機(jī)構(gòu)(見圖2)。福建省人民政府將國家公園管理局作為省直管的處級單位負(fù)責(zé)國家公園的保護(hù)管理工作，下設(shè)公園執(zhí)法中心和國家科研監(jiān)測中心，而武夷山市(縣級市)人民政府主要承擔(dān)景區(qū)旅游服務(wù)的有關(guān)職責(zé)。在中國的縱橫府際管理中，縱向管理或者行政級別對等是進(jìn)行協(xié)商對話的前提。武夷山國家公園管理局的行政級別低于南平市人民政府，不利于建立公園保護(hù)管理單位與當(dāng)?shù)卣g的平等的協(xié)商關(guān)系；另外武夷山風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，當(dāng)管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)相沖突的時候，國家公園管理局并沒有行政權(quán)力去限制武夷山市政府的經(jīng)營權(quán)，只能通過向上級政府即福建省人民政府報告并進(jìn)行協(xié)調(diào)。如果武夷山市政府致力于發(fā)展壯大旅游產(chǎn)業(yè)，這必然會導(dǎo)致國家公園保護(hù)和旅游創(chuàng)收之間的矛盾。正如倪川等所論述的，國家公園由地方政府進(jìn)行管理，就會導(dǎo)致對門票經(jīng)濟(jì)的過度依賴和國家公園的過度開發(fā)。[12]再者，武夷山國家公園位于閩贛兩省的交界處，共同推動武夷山生態(tài)系統(tǒng)完整性保護(hù)需要兩省跨省體制建構(gòu)，但是目前并沒有暢通的橫向溝通協(xié)作途徑。

圖2 武夷山國家公園政府管理體系

2.政企協(xié)作治理困境。武夷山國家公園地區(qū)的一個優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)是茶業(yè)，進(jìn)行茶產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級是國家公園建設(shè)的必然要求，這勢必影響市場參與者的利益。2018年，有部分人大代表提出重新劃定武夷山國家公園的范圍，建議將九曲溪上游保護(hù)地帶移出生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍。[13]其中一個原因是該地區(qū)是中國烏龍茶和紅茶發(fā)源地，也是武夷山市茶業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)區(qū)。當(dāng)企業(yè)不能在國家公園建設(shè)中保障自己的利益或者獲取利益，它們對于共同保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的積極性就會降低，甚至冒險挑戰(zhàn)法律的底線，阻撓國家公園的建設(shè)。2020年初，某企業(yè)被舉報在武夷山國家公園邊界約50米處施工破壞植被，就受到相關(guān)管理部門立案調(diào)查。[14]因此，調(diào)動企業(yè)在國家公園建設(shè)中的積極性，發(fā)揮起市場激勵機(jī)制，不僅可以減少企業(yè)的投機(jī)和違法行為，而且可以彌補(bǔ)政府以及社會在國家公園保護(hù)體系中的不足。

3.政府與居民協(xié)作治理困境。武夷山國家公園試點(diǎn)區(qū)域涉及25個行政村，3萬多人口，如何讓當(dāng)?shù)鼐用竦睦嬖趪夜珗@建設(shè)過程中得到保障也是當(dāng)前的治理困境之一。何思源等論證了在社會-生態(tài)系統(tǒng)分析框架下，管理者與社區(qū)居民的關(guān)注是不一致的，社區(qū)居民更關(guān)注個人利益，不同于公園管理者的價值取向。[15]鑒于70%的居民都是以茶為生，福建省在綠色移民上實(shí)行人走茶留的人口管控措施和生態(tài)林收購計劃，剝離了農(nóng)民賴以生存的生態(tài)資源，影響了農(nóng)民的生計。另外，目前政府與公眾交流的渠道局限于社區(qū)座談，此種方式的缺點(diǎn)一方面在于民眾的代表性不夠，只有少數(shù)的民眾能夠參與其中，而參與人員也沒有經(jīng)過選擇的程序和過程；另一方面在于公眾參與的有效性低。社區(qū)座談是由政府主導(dǎo)的，收集到的信息是通過政府決策的機(jī)制進(jìn)行選擇的，并且缺乏公眾對于政府決策和執(zhí)行中的監(jiān)督，這種形式的公眾參與只能是成為國家公園管理體系設(shè)計上的花瓶。

四、協(xié)同治理視角下國家公園體制建設(shè)的路徑選擇

協(xié)同治理衍生于服務(wù)型政府的治理模式，是公共權(quán)力的回歸，蘊(yùn)含著政府、市場和公民社會之間形成一個開放的系統(tǒng)，并且三大主體之間形成非線形的互動演繹整體的合作效應(yīng)。[16]基于協(xié)同理論與治理理論的結(jié)合，協(xié)同治理既不同于科層制下行政命令為主的國家威權(quán)主義政治，也不同于完全依賴市場手段的自由主義政治主張，它強(qiáng)調(diào)在三種行為主體內(nèi)在統(tǒng)一的前提下，建立起多元的、協(xié)商的網(wǎng)絡(luò)治理的政治結(jié)構(gòu)。在協(xié)商治理的網(wǎng)絡(luò)下，厘清各個主體自身的利益和各個主體之間的相互關(guān)系，從而保障國家公園建設(shè)的保護(hù)和運(yùn)營得以持續(xù)的發(fā)展。

1.建立政府的橫向協(xié)作機(jī)制。在中國現(xiàn)有以縱向政府間關(guān)系為主的行政架構(gòu)中，基于上級政府對下級政府協(xié)作的調(diào)動和監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)多中心的協(xié)同治理需要搭建同級政府之間協(xié)商的平臺和機(jī)制。在武夷山國家公園建設(shè)中，(1)福建省人民政府可以建立南平市及4個試點(diǎn)縣市區(qū)及其與武夷山國家公園管理局之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，建立部門之間的聯(lián)系會議或者聯(lián)席會議制度，為橫向聯(lián)系溝通建立平臺以降低縱向協(xié)調(diào)帶來的時間和溝通成本；(2)將國家公園建設(shè)與當(dāng)?shù)卣纳鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，平衡兩者在生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的矛盾，尋求將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的轉(zhuǎn)變機(jī)制，充分調(diào)動地方政府在國家公園建設(shè)中的積極性；(3)協(xié)調(diào)不同省份之間的協(xié)同管理，使生態(tài)系統(tǒng)的完整性不被行政界限分割。福建省可以依靠國家部委，建立與江西省的協(xié)調(diào)機(jī)制，共同保障武夷山生態(tài)系統(tǒng)的完整性。

2.建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)動企業(yè)參與國家公園建設(shè)的積極性。市場主體的收益程度決定著它參與市場的積極性。國家公園的保護(hù)一定程度上會給當(dāng)?shù)匾延械钠髽I(yè)市場活動帶來一定的影響，一方面退出國家公園的禁止開發(fā)區(qū)域會帶來損失，但另一方面也給企業(yè)帶來了新的機(jī)會，比如說國家公園旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些損失和利益都應(yīng)該遵循市場規(guī)律，利用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行正向和負(fù)向激勵。生態(tài)補(bǔ)償是將生態(tài)價值轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)價值，國家公園建設(shè)的受益方通過經(jīng)濟(jì)等方式對利益受損方進(jìn)行補(bǔ)償，從而協(xié)調(diào)相關(guān)方利益的平衡。國家及福建省可以補(bǔ)償已有企業(yè)退出武夷山特別保護(hù)區(qū)、嚴(yán)格控制區(qū)所造成的經(jīng)濟(jì)損失，并激勵它們轉(zhuǎn)型為符合國家公園保護(hù)和發(fā)展的企業(yè)。同時，對受益于武夷山國家公園建設(shè)的企業(yè)，比如向旅游公司、酒店等企業(yè)收取一定的費(fèi)用，將這部分費(fèi)用反哺到國家公園的保護(hù)和運(yùn)營中，從而形成市場與國家公園的可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)。

3.將協(xié)商民主融入政策過程。政策過程包括議程設(shè)置、政策制定、政策實(shí)施和政策評估等過程，它將各個主體的多元訴求納入到政府決策的機(jī)制中，并在其中相互協(xié)商和博弈。除了政府外，當(dāng)?shù)鼐用袷菄夜珗@建設(shè)影響最大的群體，他們的生產(chǎn)和生活必然會受到國家公園建設(shè)的影響。完善群眾參與是構(gòu)建基層社會治理新格局的基礎(chǔ)，一方面要充分發(fā)揮社區(qū)居委會或者村委會的中介作用，搭建當(dāng)?shù)鼐用衽c政府之間平等對話的平臺，創(chuàng)新居民聽證制度、社會協(xié)商對話和民主懇談會等，在政府制定政策的全過程盡可能吸收當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖娀蚪ㄗh，調(diào)動當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c公共事務(wù)的熱情；另一方面，培養(yǎng)代表公眾利益的中介組織和非政府組織。在武夷山當(dāng)?shù)乜梢猿闪⒉柁r(nóng)聯(lián)盟，從創(chuàng)新協(xié)商民主的形式、范圍、渠道等方面著手，讓公民積極參與到有效協(xié)商的社群中。同時，借鑒美國的經(jīng)驗，建立非政府組織和志愿服務(wù)體系，積極吸納公眾參與，實(shí)現(xiàn)共有共建共享。[17]針對武夷山國家公園建設(shè)的困境，吸納政府各相關(guān)機(jī)構(gòu)、市場參與者和社會參與者到現(xiàn)有的政策決策網(wǎng)絡(luò)中，建立橫向的合作準(zhǔn)則和溝通機(jī)制，建立相互之間信任，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)解、群眾自治良性互動，共同致力于生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。

五、結(jié) 語

中國的制度優(yōu)勢在控制新冠肺炎疫情中得到充分的體現(xiàn)，這種優(yōu)勢集中體現(xiàn)了我國政府、企業(yè)和公眾的良好協(xié)作配合。對于國家公園體制的建設(shè)也是如此，它的建設(shè)必然要平衡自然保護(hù)地的發(fā)展和保護(hù)關(guān)系，要平衡受益者與受損者之間的關(guān)系。習(xí)近平總書記提出，既要綠水青山，也要金山銀山。兩者并不矛盾，可以同向著力，協(xié)調(diào)共進(jìn)。協(xié)同治理理論為我國國家公園體制的建設(shè)提供一個可行的途徑，它強(qiáng)調(diào)充分調(diào)動政府、市場和社會的力量，通過制度設(shè)計促使它們之間的良性互動和合作，保障國家公園建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)的完整性，從而為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)一個中國的生態(tài)故事。