魏海峰

（合肥職業(yè)技術學院 馬克思主義學院，安徽 合肥 238000）

高等教育評價對高等教育發(fā)揮著導向、激勵、改進和鑒定等重要功能，高等教育評價越來越受到重視。2020年10月，中共中央、國務院印發(fā)了《深化新時代教育評價改革總體方案》。在深化新時代高等教育評價改革的背景下，管辦評分離已經成為我國高等教育改革的重要議題。構建相應的高等教育評價法律體系是推進管辦評分離改革的重要步驟。

一、我國現行的法律體系及其與高等教育評價的相關內容

（一）憲法

全國人民代表大會制定憲法。我國現行憲法雖沒有提到高等教育評價權，但是規(guī)定我國的一切權力屬于人民，所以可以推知高等教育評價權也屬于人民。憲法規(guī)定國家發(fā)展高等教育。發(fā)展高等教育離不開高等教育評價，換言之，對高等教育進行評價是發(fā)展高等教育的應有之義。

（二）法律

全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。與高等教育評價有關的法律有《中華人民共和國高等教育法》《職業(yè)教育法》和《中華人民共和國民辦教育促進法》?！吨腥A人民共和國高等教育法》規(guī)定，高校應當建立自我評價制度，教育行政部門可以自己組織專家或委托第三方專業(yè)機構對高等教育進行評估?！堵殬I(yè)教育法》規(guī)定，國務院教育行政部門對職業(yè)教育進行統(tǒng)籌管理，縣級以上地方各級人民政府對本行政區(qū)域內的職業(yè)教育進行督導評估。《中華人民共和國民辦教育促進法》規(guī)定，教育行政部門及有關部門組織或委托社會中介組織對民辦教育進行辦學水平和教育質量的評估。由此可見，法律賦予了高校和政府對高等教育的評價權，但是對評價的權責和界限并沒有具體規(guī)定。

（三）行政法規(guī)

國務院制定行政法規(guī)。與高等教育評價有關的行政法規(guī)有《高等教育管理職責暫行規(guī)定》和《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》?！陡叩冉逃芾砺氊煏盒幸?guī)定》規(guī)定國務院國家教育委員會評估高等學校的教育質量，在國家教育委員會指導下國務院有關部門會同有關地方政府對高等學校對口專業(yè)的教育質量進行評估，省級人民政府對本地區(qū)內的高等學校進行教育質量的評估?！吨腥A人民共和國民辦教育促進法實施條例》規(guī)定教育行政部門、勞動和社會保障行政部門定期組織和委托社會中介組織對民辦學校的教育質量、辦學水平進行評估。由此可見，在政府組織的高等教育評價中，國務院教育行政部門和省級人民政府對高等教育均有評價權。

（四）部門規(guī)章

國務院各部門、各委員會、審計署等制定部門規(guī)章。與高等教育評價有關的部門規(guī)章有《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》和《高等職業(yè)院校適應社會需求能力評估暫行辦法》。《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》規(guī)定高校教育評估的組織實施主體是各級人民政府及其教育行政部門?！陡叩嚷殬I(yè)院校適應社會需求能力評估暫行辦法》規(guī)定國務院教育督導委員會辦公室組織評估。學校填報數據、省級教育行政部門實施、國務院教育行政部門總體評估。評估內容包括辦學基礎能力、“雙師”隊伍建設、專業(yè)人才培養(yǎng)、學生發(fā)展和社會服務能力五個方面。依托現代信息技術和相關數據進行評估，在全國范圍內實行統(tǒng)一的評估標準、統(tǒng)一的評估程序。由此可見，高等職業(yè)院校適應社會需求能力評估已經實現了統(tǒng)一評估主體、統(tǒng)一評估標準和統(tǒng)一評估程序，但是普通高等學校教育評估尚未實現上述三個統(tǒng)一。

（五）地方性法規(guī)

省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)。部分地區(qū)制定有與高等教育評價有關的地方性法規(guī)，如上海市制定了《上海市高等教育促進條例》?！渡虾Ｊ懈叩冉逃龠M條例》規(guī)定：高校應當建立教育質量、辦學水平的自我評價制度，市教育行政部門應當對本市地方高校教育質量、辦學水平、效益進行評估，市教育督導部門對高等教育質量、高等教育發(fā)展狀況進行評估。目前全國大部分地區(qū)尚沒有制定與高等教育評價有關的地方性法規(guī)，更沒有專門性的高等教育評價地方性法規(guī)。

（六）地方政府規(guī)章

省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市、自治州的人民政府和廣東省東莞市與中山市、甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市等四個不設區(qū)的市人民政府制定地方政府規(guī)章。部分地方政府制定有與高等教育評估有關的地方政府規(guī)章，如云南省人民政府制定了《云南省教育督導規(guī)定》?！对颇鲜〗逃綄б?guī)定》規(guī)定教育督導機構對教育質量、教育發(fā)展狀況進行評估。目前，大部分地方政府尚沒有制定與高等教育評價有關的地方政府規(guī)章，更沒有專門性的高等教育評價地方政府規(guī)章。

二、我國高等教育評價法律體系存在的問題

（一）法律確認的高校自我評價和政府評價沒有實現管辦評的分離

“所謂‘管辦評’分離指的就是我國高等教育體系中政府的行政管理權、高校的自主辦學權以及社會機構的教育評價權這三個職權的相對分離”［1］。高等教育管辦評分離改革的目的是劃清政府、學校、評價機構的權利義務關系，突出各主體的獨立性［2］?，F行法律體系確認的高等教育評價有政府組織的評價和高等學校的自我評價。對政府教育行政管理的考核以及對高校自主辦學的考核往往以這兩種評價為依據。高校是辦學主體，如果高校的自我評價關乎自身利益，那么高校的自我評價就易于歌頌成績、隱藏缺點。政府是高等教育的行政管理主體，如果政府組織的評價影響到政府政績的考核，那么政府組織的評價也易于尋找亮點、忽視問題。現行法律確認的第三方評價是受政府部門委托的評價，本質上仍然屬于政府評價，評價沒有獨立性。評價機構基本上隸屬于教育行政部門或者公辦高等院校的事業(yè)單位，如隸屬于教育部的教育部高等教育教學評估中心；隸屬于省級教育行政部門的上海市教育評估院、江蘇省教育評估院、遼寧省教育評價事務所、廣東省教育廳教育發(fā)展研究與評估中心、江西省高等教育評估所，等等；隸屬于西安交通大學的中國西部高等教育評估中心，隸屬于北京理工大學的高等學校與科研院所學位與研究生教育評估所，隸屬于杭州電子科技大學的中國科教評價研究院，等等。這些評價機構從隸屬關系看天然不具有獨立性，其評價可以作為政府行政管理或者高校自主辦學的內部參考，但是不能作為對政府行政管理或者高校自主辦學的外部考評依據。從權力的良性運轉角度來說，任何主體的行為都要受到監(jiān)督，評價是監(jiān)督的基礎，評價必不可少，高校的辦學行為、政府的行政管理行為都要受到監(jiān)督，這個監(jiān)督必須是外部監(jiān)督才會真正有效。但是我國高等教育的獨立第三方評價機制在法律層面還沒有建立起來。

（二）法律沒有對民間機構的評價進行規(guī)范

民間評價機構不隸屬于政府和高校，具有獨立性?，F階段國內民間機構對高等教育的評價主要集中于發(fā)布大學排行榜，如艾瑞深研究院、深圳市網大教育服務有限公司、廣州日報數據和數字化研究院等會定期發(fā)布中國大學（包括高職高專）排行榜。這些機構通過高校排名的方式對高等教育進行評價。“大學評價或者排行多以提供信息服務為主要目的，借助量化的指標評價辦學質量，在一定程度上為社會甄別優(yōu)質高等教育資源提供參考?！保?］這種評價方式簡單明了，是一種比較性評價，滿足了學生選擇高等院校、社會機構選擇教育合作方的需求。但是高校排名結果飽受爭議，存在著信息缺乏透明度、評價標準不統(tǒng)一、潛規(guī)則盛行、指標不科學等問題。民間機構的評價雖然不具有行政上的強制效力，但是評價結果一經發(fā)布，對于高等院校社會聲譽卻有影響。目前，民間機構的高等教育評價行為尚缺乏法律規(guī)范。我國第三方教育評價缺乏層次性，評價標準缺乏差異性，評價指標不夠科學，缺乏相應的法律保障［4］，有必要對高等教育民間評價進行立法規(guī)范。

（三）法律對評價的內容和方式缺乏具體規(guī)定

現行法律對高等教育評價缺乏具體規(guī)定，立法空白點較多。在《中華人民共和國高等教育法》《職業(yè)教育法》《教育督導條例》中雖然有關于教育評估的內容，但是只是原則性的、概括性的規(guī)定，對評估的具體內容及方式沒有規(guī)定?！陡叩嚷殬I(yè)院校適應社會需求能力評估暫行辦法》雖然對評估規(guī)定得比較詳細，但是仍然有很多空白點，在評估權利義務的分配、評估爭議的處理、監(jiān)督機制、責任的認定、法律責任等方面缺少具體規(guī)定。

三、構建基于管辦評分離的我國高等教育評價法律體系

（一）高校自我評價法律體系

高校掌握著自己辦學的最全面的信息，其他評價主體往往依據高校公布的信息進行評價，高校的自我評價是其他主體評價的基礎。高校要對自己公布的信息的真實性負責，高校自我評價也要講究合理性、科學性?！敖⒏咝Ｗ晕以u估制度是高等院校反省自我、完善自我的重要途徑，高校內部自我評估價值不僅僅在于保障高校內部教學工作，更有利于促進我國教育質量和教育水平與國際接軌?！保?］高校的自我評價權是高校自主辦學權的重要體現。要確立高校的自主辦學權，就要在法律上把高校自我評價權確立下來。立法主體要獨立于行政部門，把高校的自我評價與政府組織的評價區(qū)別開來?，F行的《中華人民共和國高等教育法》關于高校自我評估的規(guī)定為：高等學校應當建立本學校辦學水平、教育質量的評價制度，及時公開相關信息，接受社會監(jiān)督。這樣的規(guī)定很籠統(tǒng)，沒有涉及具體的評價內容、方法、程序、法律責任等。建議由全國人民代表大會或者其常委會制定專門的高校自我評價法，統(tǒng)一全國高校的自我評價，地方人民代表大會及其常委會可以根據地方特點制定高校自我評價的地方性法規(guī)。

（二）政府行政評價法律體系

目前，我國高等教育的行政評價法律體系較為完備，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章都有涉及。評價主體基本上是各級教育行政部門。這樣的制度設計使得部分高校的主管行政機關與組織實施評價的行政機關是重疊的，管與評不分。 筆者建議在國務院設置一個統(tǒng)一的高等教育行政評價機構，這個機構隸屬于國務院，與各級教育行政部門相對獨立。這樣的制度設計能夠使得評價相對獨立。由于高等教育評價與高等教育督導密切相關，《教育督導條例》已經將高等教育的督導權力賦予教育督導機構，所以筆者建議將高等教育的行政評價權也賦予教育督導機構。但是只能賦予國務院教育督導機構，不能賦予地方教育督導機構。高等教育的行政評價權不宜賦予地方教育督導機構，因為地方教育督導機構在地方政府領導下開展工作，而地方政府是部分高校的行政管理主體，地方教育督導機構的評價易受到地方政府的干擾；另外，各個高校在全國范圍內都具有競爭關系，用全國統(tǒng)一的機構和統(tǒng)一的標準進行評價更能保證評價的客觀公正性。

（三）第三方評價法律體系

民間的高等教育評價機構獨立于高校和政府，可以作為獨立第三方對各高校的辦學、各級政府的教育行政管理進行評價。“國際經驗表明，確保第三方評估機構的獨立性，首要原則是保障其法律地位。”［6］法律要對民間高等教育評價機構及其評價行為進行確認和規(guī)范。

1.立法層次

由于賦予高校自我評價權、政府行政評價權的法律層次都較高，所以為了保障民間機構的評價獨立于高校自我評價和政府行政評價，高等教育民間機構評價法的立法層次也要足夠高，以防止利益沖突時，民間機構的獨立評價權得不到保障。為了讓民間機構高等教育評價法得到貫徹落實和適應各地具體情況，地方各級人民代表大會或者其常務委員會也需要制定相應的地方性法規(guī)。

2.評價主體

法律要對民間高等教育評價機構的性質、設立條件、機構名稱、資質等級、經營范圍、權利義務等進行規(guī)定。民間高等教育評價機構應是獨立主體，相對于高等院校和政府部門，其在機構設置、人員編制、經費來源、職責權限等方面要獨立，形成對高等院校、政府主管部門的監(jiān)督，實現管、辦、評分離。

3.評價內容

法律要對民間機構的評價內容進行授權和引導?，F在的民間評價機構熱衷于發(fā)布綜合性的大學排行榜，但是高校實力是由多方因素組成的，相同因素間才具有可比性，因此分類評價更具科學性。第三方評估機構可以對高校學生素質、硬件設施、師資力量、管理水平等進行分類評價，也可以分專業(yè)對高校進行評價；還可以對政府教育行政管理進行評價，不僅評價現狀，還可以評價進步速度。

4.法律責任

法律應規(guī)定相關的法律責任及其認定規(guī)則。民間評價機構應公布其數據的來源及其評價依據，要對其使用的數據的真實性負責。對于突出的問題，要綜合使用刑事責任、民事責任、行政責任進行追責。杜絕民間機構肆無忌憚的亂評行為。

四、結語

高等教育管辦評分離的改革，要求高校、政府、社會各司其職，高校自主辦學、政府行政管理、社會教育評價形成良性循環(huán)。但是現實中高校、政府也會對高等教育進行評價。我們要做的不是禁止高校、政府的評價，而是要對高校評價、政府評價、社會評價的性質、作用進行區(qū)分，對評價進行規(guī)范。高校的自我評價是高校自主辦學的方法之一，不能作為國家對高校和政府的考評依據；政府評價是行政管理的方法之一，可以作為政府對高校的考評依據，但是不能作為國家對高校和政府的考評依據；社會評價是第三方評價，可以作為國家對高校和政府的考評依據。構建基于管辦評分離的我國高等教育評價法律體系，就是從法律上對三種評價加以定位，防止缺位、錯位、亂位；就是從法律上對三種評價加以規(guī)范，防止不評、假評、亂評。