寇靜娜，張 銳

從1992年 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》設(shè)立以來，全球氣候治理經(jīng)歷從無到有，從口號到行動，從減排分配模式 “自上而下”到 “自下而上”近三十年的發(fā)展歷程，目前已經(jīng)形成由全球一百九十多個國家共同參與、具有法律約束力的國際氣候治理體系。全球氣候治理的復(fù)雜性、多變性及多元訴求需要負責任大國的參與協(xié)調(diào)，憑借其有效的領(lǐng)導(dǎo)力克服集體行動困境，才能推動并達成預(yù)期的治理成效。

全球氣候治理機制運行以來，歐盟始終致力于成為全球氣候治理談判的重要推動者、應(yīng)對氣候變化政策的倡導(dǎo)者、對發(fā)展中國家氣候治理援助的先行者、推廣相關(guān)技術(shù)與行動方案的引領(lǐng)者①詳細內(nèi)容可參見：康曉：《全球氣候治理與歐盟領(lǐng)導(dǎo)力的演變》，載于 《當代世界》2019年第12期；張銳、寇靜娜：《全球清潔能源治理的興起：主體與議題》，載于 《經(jīng)濟社會體制比較》2020年第2期。。但隨著歐盟努力推動2015年 《巴黎協(xié)定》(以下簡稱 《協(xié)定》)獲得通過后，其領(lǐng)導(dǎo)力卻沒有延續(xù)此前的表現(xiàn)，呈現(xiàn)逐漸衰退態(tài)勢，全球氣候治理也陷入停滯不前的困境。盡管各國圍繞如何落實《協(xié)定》持續(xù)展開談判，卻并未取得實質(zhì)性成果。國內(nèi)外學者雖然圍繞國際氣候治理機制的效能、制度設(shè)計以及不同國家領(lǐng)導(dǎo)力在其中的作用開展了多維深入的廣泛研究，但較少分析氣候治理的演進模式與運行邏輯，且對后巴黎時代全球氣候治理中歐盟領(lǐng)導(dǎo)力的起伏不定缺乏系統(tǒng)性觀察與歸因分析。尤其是2020年新冠肺炎疫情在世界范圍內(nèi)引發(fā)的深層次震動①2020年初席卷全球的新冠肺炎疫情在歐美各國并沒有得到有效控制，秋冬季節(jié)后又迎來了迅速惡化的第二波疫情，對大部分國家造成了全方位的深度影響，且還在持續(xù)擴大。已經(jīng)成為當前氣候治理的最大突發(fā)變量，必須考慮疫情對全球氣候治理及其領(lǐng)導(dǎo)者的實際影響。

本文提出，全球氣候治理的進程并非線性發(fā)展，而是呈現(xiàn)一種躍升與停滯交替出現(xiàn)的間斷平衡模式?；谶@種判斷，筆者一方面將研究周期設(shè)定在 《協(xié)定》通過后至2020年 《協(xié)定》生效前近5年的時間段，圍繞四屆 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方大會 (以下簡稱氣候大會)前后歐盟的具體表現(xiàn)，考察歐盟如何維護與重塑其在全球氣候治理上的領(lǐng)導(dǎo)力；另一方面，著重考量新冠肺炎疫情作為突發(fā)因素介入2020年這一全球氣候治理的關(guān)鍵時間節(jié)點，對歐盟在全球氣候治理中的傳統(tǒng)影響力和領(lǐng)導(dǎo)地位回歸帶來怎樣的沖擊，并綜合研判未來全球氣候治理的可能變局與新領(lǐng)導(dǎo)集體的形成。

一、全球氣候治理的間斷平衡演進與領(lǐng)導(dǎo)力

學界對全球氣候治理機制的效果評價普遍較為消極，從國家中心主義、理性主義等角度，提出了 “制度碎片化”、“機制復(fù)合體”等觀點。李慧明、于宏源、王明國等學者基于國家中心主義視角，認為由于參與主體的多樣性及其對狹隘國家利益的執(zhí)念，全球氣候治理體系呈現(xiàn)出權(quán)力流散化、制度碎片化、多個治理中心并行且經(jīng)常衍生沖突的特征，而且鑒于其涉及數(shù)量龐大的多元行為體，責任認定與問題解決可能會加深治理的復(fù)雜程度，相較于其他環(huán)境問題的治理結(jié)構(gòu)，氣候治理的碎片化程度更嚴重、更難以應(yīng)對②更多討論內(nèi)容可參見：李慧明：《全球氣候治理制度碎片化時代的國際領(lǐng)導(dǎo)及中國的戰(zhàn)略選擇》，載于 《當代亞太》2015年第4期；于宏源、王文濤： 《制度碎片和領(lǐng)導(dǎo)力缺失：全球環(huán)境治理雙赤字研究》，載于 《國際政治研究》2013年第3期；王明國：《全球治理機制碎片化與機制融合的前景》，載于 《國際關(guān)系研究》2013年第5期；王明國：《機制碎片化及其對全球治理的影響》，載于 《太平洋學報》2014年第1期。。但也有學者認為碎片化的治理機制并不意味著治理的必然失序。Young等認為，如果對治理系統(tǒng)中的有效互動進行分類并實行針對性引導(dǎo)和整合，可以促使碎片化機制有序運轉(zhuǎn)[1]。Keohane等認為，在一個缺乏等級制度且利益沖突廣泛的國際體系中，日益增長的全球化和相互依存增加了大眾對各類國際治理網(wǎng)絡(luò)的需求[2](P2－4)。他們從理性主義出發(fā)，指出在利益和權(quán)力較為分散的全球氣候治理領(lǐng)域，各國高度差異化且頻繁變動的合作動機往往只能形成約束力和執(zhí)行力均不足的機制復(fù)合體，表現(xiàn)為一個 “不分等級且沒有核心制度的組合機構(gòu)”[3]，長期處于一體化的緊密體制與徹底碎片化的松散體制之間的過渡狀態(tài)。這種狀態(tài)雖然可以解釋非國家行為體的參與主動性，卻削弱了國家行為主體基于權(quán)力與利益格局變化的主觀能動性。從現(xiàn)有研究可以發(fā)現(xiàn)，目前的理論探討更多關(guān)注制度的結(jié)構(gòu)性特征與運作效果，較少關(guān)注機制演進的過程及其蘊含的機理。

(一)間斷平衡理論與氣候治理機制

本文嘗試運用間斷平衡理論，分析特定復(fù)雜領(lǐng)域的治理機制，闡釋其非線性、非連續(xù)的演進機理。該理論源于生物學界。1972年，美國古生物學家N.Eldredge和S.Gould提出了一種進化學說，強調(diào)新物種一旦形成就會處于進化停滯狀態(tài)，直到下一次物種形成的到來，一個系譜 (Pedigree)長期所處的靜止或平衡狀態(tài)才會被短期的、爆發(fā)性的大進化所打破。20世紀90年代，Baumgartner等將這一理論引入公共政策領(lǐng)域，解釋政策機制在演進發(fā)展過程中表現(xiàn)出 “較長時間穩(wěn)定與突然變遷”的特點，即 “決策的過程是停滯和劇變互相結(jié)合、平衡期和重大間斷期相互交錯的，單一的某一方面均無法對政策的變遷作出合理而詳盡的解釋”[4]。這一理論被運用到國際關(guān)系領(lǐng)域一些議題的探討，如國際規(guī)范與決策的發(fā)展、國際法的變遷、環(huán)境機制以及近半個世紀國際能源組織的演變等，均表現(xiàn)出相關(guān)特點①該理論在國際規(guī)范、環(huán)境治理、國際法以及能源機制等領(lǐng)域都有學者展開研究與論述。詳情可參見：G.Goertz：International Norms and Decision-Making：A Punctuated Equilibrium Model，Rowman&Littlefield，2003；O.R.Young：Institutional Dynamics：Emergent Patterns in International Environmental Governance：MIT Press，2010；P.F.Diehl，C.Ku：The Dynamics of International Law，Cambridge：Cambridge University Press，2010；J.D.Colgan，R.O.Keohane，T.V.Graaf：Punctuated Equilibrium in the Energy Regime Complex，Review of International Organization，2011(2)。。

顯然，全球氣候治理機制始終呈現(xiàn)出間斷平衡理論的特征，即常態(tài)化停滯與突發(fā)性躍升相結(jié)合，兩種狀態(tài)交替出現(xiàn)、相互影響、彼此滲透。具體而言，常態(tài)化停滯是指在取得一次治理重大進步后，由于各行為體維持全新利益分配格局的訴求及取得階段性成功后的惰性，治理機制逐漸缺乏回應(yīng)新需求、解決新問題的主動性與能動性。隨著這種狀態(tài)的固化，治理進程進而出現(xiàn)效率緩慢、功能不彰、行動僵化、既有路徑依賴等消極特征。突發(fā)性躍升指在一個較短的時間段內(nèi)，治理機制的權(quán)威性、聚合性及行動能力得到了有效激發(fā)，治理進程隨之取得了突破性進展與全局性成就。其中，分析機制擺脫停滯、實現(xiàn)躍升的驅(qū)動力至關(guān)重要，因為氣候治理機制的停滯并非完全的暫?；颉靶菝摺薄Ｍㄟ^探尋停滯表象下各行為體的真實意圖和具體行動，可以發(fā)現(xiàn)機制本身和身處機制的行為體都在期望盡可能進入躍升期，訴求推動機制創(chuàng)新或治理變革、化解共同危機、實現(xiàn)相關(guān)利益的重大變遷與轉(zhuǎn)向，只是并非所有期望均能化為現(xiàn)實驅(qū)動力。

很早已有西方學者指出，國際機制演進的驅(qū)動力源于參與者的滿意程度。如果參與者滿意，機制維持現(xiàn)狀；如果出現(xiàn)廣泛的不滿意，機制就可能在成本允許的基礎(chǔ)上發(fā)生變化[5](P10－35)。結(jié)合間斷平衡理論，筆者認為在大國主導(dǎo)國際政治經(jīng)濟秩序的背景下，推動機制躍升作用最大的驅(qū)動力來自居于主導(dǎo)地位的國際行為體對治理現(xiàn)狀的不滿，及其展現(xiàn)出的改造機制的領(lǐng)導(dǎo)力，即不滿態(tài)度與有效領(lǐng)導(dǎo)力兩者缺一不可。在當今全球氣候治理機制中，如果沒有出現(xiàn)積蓄不滿情緒與態(tài)度的領(lǐng)導(dǎo)者，幾乎無法推動機制實現(xiàn)從停滯邁入躍升的演變。弱小參與者 (如小島嶼國家)無論是否滿意都很難影響整體格局。

(二)領(lǐng)導(dǎo)力與全球氣候治理機制的間斷平衡模式

國際領(lǐng)導(dǎo)者的不滿本身并不會改變機制，只有當不滿的領(lǐng)導(dǎo)者展現(xiàn)相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)力的情況下，機制才有可能發(fā)生演進變化。Young和Underdal對領(lǐng)導(dǎo)力的定義已經(jīng)被學界廣泛接納。Young指出，機制體系中的領(lǐng)導(dǎo)者為了在制度性談判中獲取共同利益，可以創(chuàng)造或制定更好且對自己有利的制度克服集體行動困境，以此獲得更多回報[6]。Underdal認為在一組非對稱關(guān)系中，領(lǐng)導(dǎo)力是一個行為體為了特定目標在特定時期引導(dǎo)或指揮其他行為體所采取的行動[7](P176－178)。全球氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)力表現(xiàn)為一種影響集體行動方向，并將自身偏好擴散上升為國際共識的能力，大致可劃分為結(jié)構(gòu)型、方向型、工具型三種類別。結(jié)構(gòu)型領(lǐng)導(dǎo)力強調(diào)權(quán)力勢能對其他國際行為體的引導(dǎo)與改變，旨在實現(xiàn)秩序重塑、等級配置與權(quán)利義務(wù)的安排，可以看作是一種強制型領(lǐng)導(dǎo)；方向型領(lǐng)導(dǎo)力通過單邊示范行動及其產(chǎn)生的感召性影響，為其他行為體提供參照榜樣與道義模板 (Moral Template)，使各方集體行動處于一種近乎世界主義 (Cosmopolitanism)的話語框架之中；工具型領(lǐng)導(dǎo)力側(cè)重于“在特定問題領(lǐng)域運用高超的談判和協(xié)調(diào)技巧及外交手段發(fā)揮議題引領(lǐng)作用”[8]，行為體通過主動承擔、有效解決具體問題，試圖改變或重塑現(xiàn)有結(jié)構(gòu)。

不同時期的氣候治理重點不同。在氣候機制擁有多元主體的復(fù)雜格局中，能夠推動機制演進的不滿領(lǐng)導(dǎo)者總能同時施展上述兩種或三種領(lǐng)導(dǎo)力，而非依賴某種單一類型。如歐盟在 《京都議定書》談判期間側(cè)重于結(jié)構(gòu)型與方向型，既通過2008年金融危機前歐盟較為雄厚的經(jīng)濟實力與競爭力對其他國家施加影響，又以身作則，率先提出減排承諾、設(shè)立碳排放交易機制；在 《巴黎協(xié)定》談判時期，一些學者將歐盟的領(lǐng)導(dǎo)力表現(xiàn)總結(jié)為方向型與工具型相結(jié)合，并將其命名為 “協(xié)調(diào)型領(lǐng)導(dǎo)”(Leadiator)，強調(diào)歐盟并非單一站在技術(shù)領(lǐng)先角度或道德高地對其他國家進行壓制或催促，而是重視與不同類型國家或國家集團的對話與協(xié)商，借此提高氣候目標設(shè)定的認同度[9]。在此基礎(chǔ)上，兼具不滿與領(lǐng)導(dǎo)力的國家還需盡可能吸引更多利益相似的其他行為體，得到更大規(guī)模國家團體的響應(yīng)，建立有效的集體行動聯(lián)盟，才能推動機制的演化變革。

綜上所述，氣候治理的間斷平衡模式體現(xiàn)出一種可以推導(dǎo)、歸納出規(guī)律的運行邏輯 (如圖1所示)。鑒于碎片化互動的整合難度以及機制復(fù)合體的 “松散無中心”狀態(tài)，如果沒有領(lǐng)導(dǎo)者出現(xiàn)，全球氣候治理機制的進化將在大部分時期處于停滯狀態(tài)，氣候行動窒礙難行。如果領(lǐng)導(dǎo)者對全球氣候治理中各行為體利益難以整合、缺乏合力的散亂局面不滿時，氣候治理機制存在演進的可能，即盡可能將不滿的參與者聯(lián)盟擴大化，形成破解治理散亂局面、提出解決方案的合力，推動治理機制前進，以便獲得有利于所有參與方的正向成果。由于各行為體存在基于自身利益訴求的、各不相同的減排立場，氣候治理可能出現(xiàn)不同走向：第一種情況是參與者立場互不妥協(xié)，領(lǐng)導(dǎo)者也不具備改變僵局的領(lǐng)導(dǎo)力，治理只能重新回到或繼續(xù)維持停滯無序狀態(tài)；第二種情況是領(lǐng)導(dǎo)者以壓倒性權(quán)威或自愿投入大量資源 “另起爐灶”，組建新的機制；最后一種情況是多數(shù)參與者樂于接受的結(jié)果，即在不滿且有效領(lǐng)導(dǎo)者的協(xié)調(diào)與推動下，各方覺得符合自身利益，積極采取行動改變現(xiàn)狀，對現(xiàn)有規(guī)則秩序進行改造并取得治理的新進展。比如 《京都議定書》(第二階段)和 《協(xié)定》的通過，就是不滿氣候治理現(xiàn)狀的領(lǐng)導(dǎo)者對治理進程停滯與無序的反擊，推動治理進入躍升期。

圖1 全球氣候治理機制的間斷平衡模式

2020年前，全球氣候治理機制的發(fā)展過程可以大致分為四個間斷平衡演進階段 (如圖2所示)，1992年 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的成功簽署可視為第一次躍升，1997年 《京都議定書》的通過、2009年哥本哈根氣候大會以及2015年 《協(xié)定》的勝利是隨后的三次躍升。鑒于哥本哈根談判的失敗將各國立場分歧徹底表面化，對改變減排責任分配模式具有轉(zhuǎn)折意義，因此也被看作是一次 “失敗帶來的進步”。每一次躍升均與領(lǐng)導(dǎo)者的努力驅(qū)動密不可分，其中，除了奧巴馬政府時期的美國與 《協(xié)定》后逐漸崛起的中國外，歐盟從未缺席任何一個階段，始終扮演對氣候治理現(xiàn)狀不滿的領(lǐng)導(dǎo)者角色，在每一個停滯期均通過各種方式不斷促進各國趨同立場，盡可能推動全球氣候治理獲得有效談判成果。但氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)者角色并不固定，尤其是2020年疫情的爆發(fā)對全球氣候治理格局及領(lǐng)導(dǎo)者造成了多維度、深層次、廣范圍的影響，破壞性解構(gòu)了此前歐盟主導(dǎo)把控下的傳統(tǒng)格局。因此，盡管歐盟追求領(lǐng)導(dǎo)者的態(tài)度和行動堅定不變，但 《協(xié)定》生效后至今，歐盟并不穩(wěn)定的表現(xiàn)意味著符合條件的大國均可成為不滿的領(lǐng)導(dǎo)者，推動全球氣候治理擺脫停滯?；谝陨吓袛?，本文重點考察后巴黎時代歐盟領(lǐng)導(dǎo)力的衰退及其做出的努力，探究分析新冠肺炎疫情對歐盟重振行動的沖擊效應(yīng)和對2020年后全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)格局帶來的變化與影響。

圖2 全球氣候治理的演進發(fā)展

二、后巴黎時代歐盟氣候治理領(lǐng)導(dǎo)力的衰退

《京都議定書》早期階段 (1997—2005年)①這一階段為 《京都議定書》從通過到正式生效時期。和2009年哥本哈根氣候大會之前②在哥本哈根氣候談判中，歐盟與發(fā)展中國家就減排任務(wù)分歧巨大，在中國與美國的努力下最終達成了一個沒有法律約束力的協(xié)議，在此過程中歐盟被邊緣化。，歐盟始終是國際氣候治理機制的首要領(lǐng)導(dǎo)者，以積極的氣候能源政策和減排承諾，向其他國家證明綠色低碳原則與經(jīng)濟增長發(fā)展可以實現(xiàn)兼顧與并行。隨著2008年金融危機爆發(fā)、哥本哈根氣候談判的失敗以及奧巴馬時期美國在氣候治理機制中影響力的逐漸壯大，歐盟開始通過發(fā)揮不同類型的領(lǐng)導(dǎo)力繼續(xù)保持領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢，尤其是在 《巴黎協(xié)定》談判期間，利用主場優(yōu)勢、歐盟委員會、輪值主席國、氣候行動理事會及對外行動署等機構(gòu)的政治資源，以聯(lián)盟組合、議題結(jié)合組成的各種外交工具，身體力行地發(fā)揮 “協(xié)調(diào)型領(lǐng)導(dǎo)”的作用，平衡各國立場，推動 《協(xié)定》正式落地，展現(xiàn)出具有主導(dǎo)地位的領(lǐng)導(dǎo)力。

但隨著 《協(xié)定》在2016年11月4日正式生效，歷經(jīng)摩洛哥、斐濟與波恩、卡托維茲、馬德里四屆聯(lián)合國氣候大會，全球氣候治理進展并不理想，并未就落實與執(zhí)行 《協(xié)定》目標達成一致共識。各國在數(shù)次氣候談判和相關(guān)任務(wù)分解中展開政治博弈，相較于微小的收獲或共識，更多的是陷入漫長、反復(fù)的糾紛與分歧之中。其中，歐盟在氣候治理機制中的影響開始明顯減弱，即后巴黎時代至疫情爆發(fā)前，歐盟陷入領(lǐng)導(dǎo)力持續(xù)衰退狀態(tài)。

(一)從實際行動看，歐盟承擔國際責任不力且話語權(quán)減弱

在氣候治理的間斷平衡模式下，“大小年”特征明顯。由于參與各方情緒上的 “懈怠”與落實工作的復(fù)雜性，2015年后全球氣候治理陷入低谷徘徊，歐盟在國際層面的行動力和影響力也呈衰弱態(tài)勢。2016年摩洛哥馬拉喀什召開的第22屆氣候大會 (COP22)雖然針對 《巴黎協(xié)定》細節(jié)展開探討，但僅就推動未來兩年如何落實 《協(xié)定》的具體程序作了議程表和路線圖，歐盟基本毫無作為。2017年斐濟與波恩共同主辦的第23屆氣候大會 (COP23)①此次大會是一個小島嶼國家作為主席國第一次舉辦的氣候大會。作為當前嚴重受到氣候變化影響的貧窮國家，斐濟面對氣候變化帶來的生存影響十分典型，但由于無力承辦如此龐大的會議，德國協(xié)助其在波恩 《氣候公約》秘書處總部主辦這次活動。這是首次既有工業(yè)化發(fā)達國家，同時又有氣候脆弱國家合辦的氣候大會。進一步證明，歐盟的領(lǐng)導(dǎo)力已經(jīng)很難在重要議題上取得成果。一方面，作為美國退出 《協(xié)定》以來的首次聯(lián)合國氣候大會，歐盟在會議期間竟然選擇與美國站在同一立場，即僅關(guān)心2020年后各國的減排目標和行動方案，回避討論2020年前減排在全球評估、新的市場機制、損失與損害等程序性問題上的具體安排，甚至回避《協(xié)定》中規(guī)定發(fā)達國家要在2020年前落實每年1000億美元出資目標的具體方案和路線圖探討，完全沒有顯示出歐盟在氣候治理上的一貫積極態(tài)度。

另一方面，歐盟也沒有推動關(guān)于公平性問題的建設(shè)性討論，原因是歐盟受制于內(nèi)部繁瑣流程，起草并通過法律提案時間過長，根本無法在短期內(nèi)發(fā)起更多氣候行動。如2007年3月，歐盟理事會審議通過的能源與應(yīng)對氣候變化一攬子計劃中提出2020年要達到 “20-20-20”②“20-20-20”已經(jīng)變成一種被大眾認可的統(tǒng)稱說法，即歐盟到2020年溫室氣體排放要在1990年基礎(chǔ)上減少20%，可再生能源占整個能源比重提高到20%，能源效率要提高20%。的目標，歷經(jīng)一年多時間，直到2008年底才正式生效，甚至 《京都議定書 (多哈修正案)》也到2017年12月21日才批準通過③《京都議定書 (多哈修正案)》于2012年通過，設(shè)立了第二承諾期，要求38個發(fā)達國家要在2013—2020年承諾期內(nèi)，將溫室氣體的全部排放量從1990年的水平減少18%。多國較早就批準了該法案，如2014年中國就已提交接受書。，在執(zhí)行國際承諾的效率上十分緩慢。此外，歐盟提出新興經(jīng)濟體應(yīng)采取更多減排行動的說法遭到了包括中國和印度在內(nèi)國家的強烈反對，均拒絕將增加的氣候責任轉(zhuǎn)移給新興經(jīng)濟體的提議，要求按照 “共同但有區(qū)別責任”的原則來解釋 《協(xié)定》下的平等公平。各國的消極表現(xiàn)將歐盟領(lǐng)導(dǎo)力的衰退展露無遺。

(二)從國際影響看，歐盟對外的感召力明顯下降

領(lǐng)導(dǎo)力衰退還表現(xiàn)在整體行動中對其他國家的影響不足，亦或出現(xiàn)各執(zhí)一詞、國家利益至上的分化。歐盟雖始終強調(diào)其是為數(shù)不多且有能力和決心繼續(xù)支持全球氣候治理的行動者，但曾經(jīng) “振臂一呼、眾國響應(yīng)”的場景已不復(fù)存在，尤其是經(jīng)過成果微弱的斐濟與波恩氣候大會，隨著2018年第24屆氣候大會在波蘭卡托維茲召開，歐盟的領(lǐng)導(dǎo)力進一步受到挑戰(zhàn)與瓦解。

2018年，全球溫室氣體減排政策的明確性與實際行動之間的差距達到最大化。盡管全球采取了各種嚴苛的氣候治理措施，溫室氣體排放量仍迅猛飆升。國際能源署 (IEA)報告顯示，當年全球能源需求增長了2.3%，主要來自化石燃料，溫室氣體排放量升至創(chuàng)紀錄的330億噸，比上年增長1.7%，是2010年以來最快增速[10]，達到歷史最高水平，從根本上否定了2020年前逆轉(zhuǎn)減排趨勢的可能性。在這種嚴峻形勢下，歐盟在卡托維茲氣候大會中一直試圖尋找盟友加強合作，雖然竭力闡述并推動確定了 《巴黎協(xié)定》幾乎所有條款的規(guī)則與程序，達成了一份詳細操作手冊 (Rule Book)①該手冊并不包括碳排放交易和清潔能源發(fā)展機制等市場工具在內(nèi)的 《巴黎協(xié)定》第六條，被擱置到下一屆氣候大會再討論。，但重重矛盾抵消了歐盟成員國不斷靠攏的努力。美國退出 《協(xié)定》撕裂了傳統(tǒng)的跨大西洋伙伴關(guān)系，歐盟以及德、法等國領(lǐng)導(dǎo)人都反復(fù)表示對此 “深感失望”，德國環(huán)境部長S.Schulze認為 “甚至會引起多米諾骨牌效應(yīng)”[11]，動搖其他國家的減排決心。發(fā)展中國家和民間社會也對歐盟僅停留于紙面表態(tài)感到不滿，尤其對歐盟未能增強2020年前短期氣候雄心表示失望。比如，歐盟雖然積極參與領(lǐng)導(dǎo) “塔拉諾阿對話”(Talanoa Dialogue)②這是第23屆聯(lián)合國氣候大會斐濟擔任締約方大會主席期間引入的一個論壇，包括民間社會成員，主要目的是盡可能多的收集關(guān)于國家自主貢獻的具體信息，了解清楚到2020年下一輪國家自主貢獻之前距離目標的差距。，就推動1.5℃的目標發(fā)布了 “塔拉諾阿呼吁行動”(Talanoa Call for Action)的聲明，強調(diào)這是一個雄心勃勃且可被看作復(fù)興2015年巴黎目標的有效行動主張，但在小島嶼國家和民間團體看來，這一聲明只是為了彌補其在資金支持、損失與損害問題上消極態(tài)度的另一種虛偽掩蓋，根本沒有對全球溫室減排產(chǎn)生任何促進作用。

更嚴重的是，一些曾經(jīng)堅定追隨歐盟氣候引領(lǐng)的國家，立場也出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，甚至走向了對立面。馬德里氣候大會主辦權(quán)的一波三折就是證明。2015年 《協(xié)定》談判后程，歐盟聯(lián)合79個非洲國家、加勒比與太平洋地區(qū)國家，組成 “雄心壯志聯(lián)盟”(High Ambition Coalition)，提出將全球升溫控制在1.5℃等目標。巴西作為該聯(lián)盟成員之一，對歐盟的氣候領(lǐng)導(dǎo)始終堅定支持，隨后也成為第25屆聯(lián)合國氣候大會的承辦國。但2018年J.Bolsonaro當選巴西總統(tǒng)后，徹底扭轉(zhuǎn)國家立場，加入氣候治理反對者行列，甚至公開表態(tài) “在環(huán)境保護問題上，巴西不欠世界任何東西”③2019年3月23日，巴西總統(tǒng)J.Bolsonaro在南美進步論壇上發(fā)表演說提出該論點。，宣布不再擔任第25屆氣候大會的東道國。歐盟不得不挖掘其他拉丁美洲國家在氣候外交中的潛在作用，積極與拉美和加勒比獨立協(xié)會 (AILAC)④全稱為The Independent Association of Latin America and the Caribbean，由智利、哥倫比亞、哥斯達黎加、危地馬拉、洪都拉斯、巴拿馬、巴拉圭和秘魯八個國家組成。開展合作，主辦權(quán)交由智利接棒，但由于智利國內(nèi)的騷亂問題最終將主辦地轉(zhuǎn)移到西班牙。

(三)從權(quán)威性看，歐盟自身的減排雄心陷入內(nèi)耗

歐盟在全球氣候治理中的領(lǐng)導(dǎo)力很大程度來源于自身超前且超高的減排目標設(shè)定，即通過領(lǐng)先全球的氣候與能源目標對幾乎所有參與國構(gòu)成治理的 “道德壓制”，以實際發(fā)展證明削減溫室氣體排放、提高可再生能源占比和能源效率與經(jīng)濟增長并不相悖。借助自身的減排目標，不僅可以讓碳排放量高的國家向歐盟靠攏，減少談判內(nèi)耗，還可以堅定小島嶼國家或不發(fā)達國家的環(huán)境保護信心，進一步支持全球氣候治理的具體行動落實。但 《巴黎協(xié)定》生效后的很長一段時間，歐盟內(nèi)部的分裂日益加重，成員國之間巨大的經(jīng)濟與能源結(jié)構(gòu)差距令其雄心勃勃且不斷提高的減排目標沒有形成一致性共鳴，影響了作為整體的歐盟領(lǐng)導(dǎo)力權(quán)威。

相較于經(jīng)濟發(fā)達、可再生能源占比高、減排壓力小的 “老歐洲”成員國，以波蘭、捷克為主的維謝格拉德集團 (Visegrád Group)經(jīng)濟動蕩、失業(yè)率居高不下且能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，是歐盟領(lǐng)導(dǎo)并推動全球氣候行動的內(nèi)部障礙。2014年，歐盟正式提出2030年削減溫室氣體排放40%的中期減排目標，維謝格拉德集團與保加利亞和羅馬尼亞組成 “V4＋2”組合，明確表示反對，認為步伐太快難以跟隨。隨后，基于可再生能源占比和能源效率的提高⑤2018年歐盟通過 “人人共享的清潔地球”(A Clean Planet for all)戰(zhàn)略，其中包括2030年可再生能源占比目標從27%提高至32%，能源效率增至32.5%的目標。，2018年6月，歐盟氣候行動與能源專員M.A.Ca?ete提出應(yīng)將2030年目標增至45%，波蘭等國仍然表示無法接受，導(dǎo)致這一議題繼續(xù)受阻[12]。2019年2月，歐洲議會環(huán)境委員會再次建議將2030年的減排目標升至55%，多數(shù)中右翼歐洲人民黨的反對投票令這一目標持續(xù)擱置[13]。直到新一任歐盟委員會領(lǐng)導(dǎo)集團就任，才被納入最新增長戰(zhàn)略 《歐洲綠色協(xié)議》(European Green Deal)中，折中表述為 “2030年的減排目標應(yīng)達到50%，力爭向55%靠攏”[14]。

不僅如此，歐盟2050年 “氣候中立”(Climate Neutral)的遠景減排目標也受到維謝格拉德集團的消極抵抗①在 《歐洲綠色協(xié)議》談判過程中，捷克和匈牙利通過討價還價，逼迫歐盟委員會將核能納入氣候治理方案才首肯簽字，波蘭成為唯一一個拒絕簽署 《協(xié)議》的歐盟成員國。，尤其是燃煤發(fā)電占比達到85%的波蘭，堅決反對歐盟雄心勃勃的減排目標和行動，強調(diào)歐盟激進的氣候政策是波蘭能源結(jié)構(gòu)的巨大威脅[15]。波蘭總理M.Morawiecki公開表態(tài)，“波蘭的能源轉(zhuǎn)型成本高于那些能夠依靠多種能源維持自身經(jīng)濟的其他國家，不同意以損害波蘭經(jīng)濟為前提的任何提議”[16]。這些內(nèi)部的分歧與矛盾均抵消并削弱了歐盟作為氣候治理領(lǐng)導(dǎo)者 “一個聲音”的權(quán)威性。

三、疫情變量與歐盟氣候治理領(lǐng)導(dǎo)力的重塑

經(jīng)過三次成果匱乏的氣候大會，2019年底馬德里氣候大會的核心任務(wù)是完成僅剩的 《巴黎協(xié)定》第六條涉及碳交易和碳市場機制與合作內(nèi)容的談判，但歐盟根本無法彌合各國分歧，歷經(jīng)坎坷且創(chuàng)造最長會議時間的大會最終毫無實質(zhì)性成果。不過，從另一角度看，處于停滯狀態(tài)的全球氣候治理并非毫無生機，歐盟已經(jīng)意識到自身領(lǐng)導(dǎo)力的不斷削弱和治理缺失導(dǎo)致整體格局的失序無為，對氣候治理現(xiàn)狀的不滿再次形成體系推動力，并借助新的手段與工具開始重塑領(lǐng)導(dǎo)力。更重要且反轉(zhuǎn)的是，2020年初的疫情爆發(fā)作為突發(fā)性變量不僅沒有削弱歐盟的 “斗志”，反而進一步激發(fā)其重振領(lǐng)導(dǎo)力的決心，試圖通過對2020年后更長遠目標的重視與投入，在修復(fù)疫情帶來負面影響的同時，謀求在恰當?shù)臅r間節(jié)點再次促發(fā)全球氣候治理進入下一個躍升期。

(一)疫情前后歐盟對全球氣候治理停滯的不滿

面對 《巴黎協(xié)定》通過后全球氣候治理的停滯不前以及自身領(lǐng)導(dǎo)力的持續(xù)低迷，歐盟內(nèi)部的不滿從普通民眾逐步向官方層面?zhèn)鲗?dǎo)，更始料未及的是疫情發(fā)生后甚至對其產(chǎn)生了自下而上的深化效應(yīng)，而非轉(zhuǎn)移或減弱。歐洲民間的氣候民主具有歷史傳統(tǒng)，從20世紀70年代開始以反核、環(huán)境保護為主體的公共抗議活動始終活躍。伴隨綠黨的全面崛起，應(yīng)對氣候變化在歐洲早已不再是單純的環(huán)境議題，而是成為普通民眾表達權(quán)力訴求的重要空間。因此，大眾對氣候議題的高漲熱情令其很難容忍歐盟在氣候治理行動上的遲緩。2019年，綠黨在歐洲議會選舉中大獲全勝成為第四大黨團；在德國，綠黨成為僅次于執(zhí)政黨的第二大黨；在法國、英國、芬蘭、愛爾蘭的票數(shù)相較于上一次選舉增長了一倍[17]，標志著歐盟的政治重心出現(xiàn)轉(zhuǎn)移，即氣候變化的綠色議題已經(jīng)成為 “政治正確”，歐盟以先鋒者的姿態(tài)引領(lǐng)全球氣候治理具有強大的民意基礎(chǔ)。綠黨的崛起壯大與青年選民的政治傾向密不可分。據(jù)統(tǒng)計，法國18至24歲的選民約25%投票綠黨，德國同年齡段對綠黨的投票比例甚至高達34%。歐洲生態(tài)綠黨聯(lián)盟主要候選人Y.Jadot坦率地表示，歐洲正處于 “綠色浪潮”之下[18]。德國最初在 “退煤”行動上的猶豫②2017年，法國、荷蘭、芬蘭、意大利、葡萄牙及奧地利等歐盟成員國加入英國和加拿大共同組織的 “棄煤發(fā)電聯(lián)盟”(The Powering Past Coal Alliance)，旨在2030年前徹底淘汰煤炭發(fā)電，但當時德國并未加入。德國作為全球最大的褐煤生產(chǎn)國，國內(nèi)煤電比重近三分之一，徹底退出煤炭的能源轉(zhuǎn)型代價高昂，因此，德國聯(lián)邦政府一度糾結(jié)是否退出。就遭到了國內(nèi)民眾數(shù)次大規(guī)模抗議，不得不于2019年1月宣布退煤時間表，到2038年將關(guān)閉全部84座燃煤發(fā)電廠。

在此背景下，歐盟民眾對氣候議題的熱情已經(jīng)全面向青少年傳導(dǎo)，而疫情進一步擴大了這種影響。2018年，16歲的瑞典女孩G.Thunberg發(fā)起 “星期五為未來”的抗議活動，成為全球青少年表達對氣候治理不滿的主要舞臺。該運動以超乎想象的速度覆蓋全歐洲，僅2019年3月25日一天的活動，全球就有超過100萬參與者，其中歐洲各國青少年踴躍參與，法國就有4萬余人走上街頭?！碍h(huán)保少女”Thunberg在各類公共場合多次批評并 “聲討”各國應(yīng)對氣候變化的遲緩行動，2020年3月直接現(xiàn)身歐盟議會，現(xiàn)場指責歐盟只是 “假裝”全球氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)者，設(shè)定2050年氣候中立目標就是一種 “投降與放棄”[19]，得到了眾多支持與擁護。這意味著疫情也沒有削弱民眾對氣候變化與治理持續(xù)停滯的關(guān)注，尤其是這種停滯很大程度上被認為是歐盟領(lǐng)導(dǎo)不足導(dǎo)致的。

相較于普通民眾的坦率與直接，歐盟官方的不滿較為 “委婉”，通過新一屆領(lǐng)導(dǎo)層成立后的具體行動與舉措間接表達。馮德萊恩作為新一任歐盟委員會主席從競選期間就宣布了以 “綠色”為關(guān)鍵詞的施政綱領(lǐng)，這一綱領(lǐng)就是 《歐洲綠色協(xié)議》[20](以下簡稱 《協(xié)議》)的前身。她雖然沒有直接批評上一屆歐盟領(lǐng)導(dǎo)層在應(yīng)對氣候變化方面的不足，但試圖區(qū)別于前任表現(xiàn)、重振歐盟作為全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)者的決心再明顯不過。不僅如此，歐盟公布 《協(xié)議》的時間節(jié)點也十分耐人尋味，進一步透露出歐盟對目前全球氣候治理的失望與不滿情緒。2019年11月28日，距離馬德里氣候大會召開不到3天，歐洲議會以壓倒性票數(shù)宣布歐洲進入 “氣候緊急狀態(tài)”[21]，為 《協(xié)議》2050年“氣候中立”目標造勢，隨后在馬德里氣候大會期間選擇公布整個 《協(xié)議》。一邊是歐盟史無前例的綠色新政，雄心勃勃的減排目標以及在此目標下涉及經(jīng)濟、社會、自然領(lǐng)域的全方位可持續(xù)改造；另一邊則是馬德里氣候大會的無所作為，各國之間漫長而激烈的談判并沒達成任何實質(zhì)性成果，被視為 《協(xié)定》后最無用的一屆氣候大會。歐盟通過刻意選擇的時間點，營造出與全球氣候治理停滯無為狀態(tài)的劇烈反差與鮮明對比，釋放出歐盟試圖再次領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理的強烈信號。接踵而至的新冠肺炎疫情將剛公布的重磅 《協(xié)議》進一步提升到了史無前例的戰(zhàn)略高度。

(二)疫情變量下歐盟領(lǐng)導(dǎo)力的重塑行動

疫情在全球范圍內(nèi)爆發(fā)是始料未及的。此前，各國共識聚焦于必須做出更大的努力才能實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的目標，尤其是2018年聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會 (IPCC)將全球平均氣溫上升目標調(diào)整為1.5℃[22]后更加迫切，但共識并未化作實際行動，后巴黎時代各國減排立場分歧只增不減。疫情作為突發(fā)變量介入，進一步破壞了全球氣候治理原本就停滯不前的計劃與行動。歐盟成為例外，因為以馮德萊恩為首的新一任領(lǐng)導(dǎo)集團上任并宣布重大改革，與疫情的爆發(fā)被壓縮在很短的時間段內(nèi)，面對疫情對社會與經(jīng)濟帶來的全方位打擊，歐盟領(lǐng)導(dǎo)層急需做出一些有效行動，提振廣大民眾的信心與自身形象。在全球氣候治理議題上，基于已有的不滿基礎(chǔ)，修復(fù)并重塑此前不斷衰退的領(lǐng)導(dǎo)力成為最有效也是最可行的選擇。在疫情后實際重塑領(lǐng)導(dǎo)力的過程中，歐盟不再像《協(xié)定》簽訂期間只關(guān)注政治手段，而是通過 《歐洲綠色協(xié)議》雄心勃勃的減排目標將具體行動的焦點逐漸轉(zhuǎn)向貿(mào)易手段與經(jīng)濟領(lǐng)域。

1.提高權(quán)威性：《歐洲綠色協(xié)議》的不斷強化。2019年底公布的 《歐洲綠色協(xié)議》是一個前所未有、覆蓋歐盟所有經(jīng)濟領(lǐng)域的全新增長戰(zhàn)略 (如圖3所示)。作為極具革命性的綠色發(fā)展框架，它包括推動歐盟經(jīng)濟向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型、作為全球領(lǐng)導(dǎo)者以及出臺 《歐洲氣候公約》三大支柱，是歐盟新一屆領(lǐng)導(dǎo)層試圖恢復(fù)在全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)鍵性行動。其一，可持續(xù)發(fā)展作為核心內(nèi)容，具體包括中遠期氣候目標、清潔可負擔能源、清潔循環(huán)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、能源效率、生物多樣性等八項行動計劃，旨在通過大量投資、融資確保公平公正轉(zhuǎn)型。其中，首當其沖提出要在2050年實現(xiàn)“氣候中立”的目標?！皻夂蛑辛ⅰ庇直环Q為碳中和或凈零排放，指溫室氣體最終實現(xiàn)零排放的標準，也是氣候治理的最高目標，歐盟也因此成為全球第一個承諾向零碳目標邁進的國家集團。其二，歐盟重申其全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)者的定位，表示將借助外交手段、貿(mào)易工具、發(fā)展政策等方式保障 《巴黎協(xié)定》的順利執(zhí)行，不僅要求成員國2020年 《協(xié)定》生效后的有效落實，還幫助各國設(shè)定并更新國家自主貢獻目標、遠期戰(zhàn)略規(guī)劃，以身作則號召全體締約方履行承諾，努力向全球綠色可持續(xù)發(fā)展的堅定倡導(dǎo)者和踐行者邁進。

馮德萊恩將 《協(xié)議》的通過形容為 “歐洲登上月球的時刻”[23]，強調(diào)此舉不僅能夠奠定歐盟2020年以后五到十年的發(fā)展重心，也是能否再次恢復(fù)全球氣候治理機制領(lǐng)導(dǎo)力的核心支柱。新冠肺炎疫情爆發(fā)與沖擊后，《協(xié)議》作為歐盟重返全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)鍵行動不弱反強。為了保障 《協(xié)議》的有效性和可執(zhí)行度，提升其戰(zhàn)略高度和法律權(quán)威性，2020年3月歐盟出臺 《歐洲氣候法》草案，要求以立法形式明確2050年 “氣候中立”目標、對成員國的約束性及實現(xiàn)遠景目標的路線圖與行動方案，還就下一步設(shè)置 《歐洲氣候公約》展開公眾意向收集，確保官方、大眾和利益攸關(guān)者的廣泛共識和協(xié)同治理，加強歐盟氣候治理行動的合法性和支持度基礎(chǔ)。4月底，馮德萊恩在歐盟委員會的公開宣言中再次宣布對抗疫情的經(jīng)濟振興計劃必須考慮氣候問題，重申 《協(xié)議》在經(jīng)濟復(fù)蘇中的重要性，是引領(lǐng)歐盟經(jīng)濟應(yīng)對氣候挑戰(zhàn)的 “指南針”[24]。德國總理默克爾也緊隨其后，在2020年 “彼得斯堡氣候?qū)υ挕鄙媳硎?，不會犧牲氣候保護來彌補新冠肺炎疫情下的經(jīng)濟損失，氣候行動必須作為經(jīng)濟復(fù)蘇的重要組成部分[25]。

2.擴大實際影響：大規(guī)模資金投入，保障計劃落實。新一屆歐盟領(lǐng)導(dǎo)層為了 《歐洲綠色協(xié)議》的順利推動，在疫情爆發(fā)前就已宣布出臺一系列資金保障計劃，旨在通過大規(guī)模資金投入進一步促進歐盟領(lǐng)導(dǎo)力恢復(fù)。疫情不僅沒有削減相關(guān)經(jīng)濟支持，反而再次擴大了支持規(guī)模與范圍。2019年底，歐洲投資銀行將重點轉(zhuǎn)向氣候治理，歐洲投資銀行行長W.Hoyer指出，“氣候問題是歐盟政治議題的頭等大事”[26]。近五年內(nèi)，該行已經(jīng)對有效降低溫室氣體排放的可再生能源領(lǐng)域累計投入超過650億歐元的資金，并宣布從2021年底起，將徹底停止對石油、煤炭等傳統(tǒng)化石能源項目投資。2020年1月，歐盟提出 “歐洲可持續(xù)投資計劃”(Sustainable Europe Investment Plan)，旨在從2020年開始的十年內(nèi)吸納包括公共部門與私人領(lǐng)域在內(nèi)的1萬億歐元，推動氣候治理和可持續(xù)發(fā)展，并幫助各成員國擺脫化石能源依賴，實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型。這項經(jīng)濟支持計劃要求于2014年啟動的 “投資歐洲計劃”(Invest EU)在下一個跨度年 (2021—2027年)的財政預(yù)算框架內(nèi)將氣候治理列入重點關(guān)注領(lǐng)域。而全新的經(jīng)濟調(diào)節(jié)工具 “公平轉(zhuǎn)型機制”(Just Transition Mechanism)，從預(yù)算中劃撥75億歐元，再借助其他金融工具籌集1000億歐元，幫助在綠色轉(zhuǎn)型過程中受較大影響的國家和地區(qū)。

疫情發(fā)生后，資金保障在已有規(guī)劃基礎(chǔ)上進一步得到加強。德、法兩國于2020年5月率先發(fā)起約5千億歐元的歐洲復(fù)蘇計劃，歐盟緊隨其后宣布推出名為 “歐盟下一代” (Next Generation EU)的一攬子復(fù)蘇計劃提案[27]，要求在已有1.074萬億歐元預(yù)算基礎(chǔ)上，額外增加7500億歐元作為專項復(fù)蘇資金，重點推動以綠色經(jīng)濟為核心的轉(zhuǎn)型升級目標，并于7月正式通過。這意味著歐盟約1.8萬億歐元的長期預(yù)算投資中，將有近四成資金用于努力應(yīng)對氣候變化的相關(guān)綠色產(chǎn)業(yè)。不僅如此，歐盟委員會考慮到能源基礎(chǔ)設(shè)施作為綠色交易的重要工具，在實現(xiàn) “氣候中立”目標中具有關(guān)鍵促進作用，從 “歐洲聯(lián)通設(shè)施”(CEF)專項基金中特別撥款9.8億歐元投入歐洲大型能源基建項目[28]，并強調(diào)將在2021—2027年預(yù)算期內(nèi)為該基金繼續(xù)投入87億歐元的預(yù)算，強化支持脫碳附加值高的項目?？傊?，歐盟將綠色轉(zhuǎn)型作為其應(yīng)對疫情影響的經(jīng)濟增長戰(zhàn)略，馮德萊恩表示此舉 “更有助于歐盟整體競爭力的提高”[29]，成為歐盟重返全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)舞臺的強力舉措。

3.創(chuàng)新有效工具：碳邊境稅的設(shè)立。氣候治理并非單一領(lǐng)域，涉及能源、交通、工業(yè)、建筑、基礎(chǔ)設(shè)施和金融等在內(nèi)的各行各業(yè)。作為全球最大的碳排放地區(qū)之一，歐盟早在2015年就成立了能源密集型產(chǎn)業(yè)高級別專家小組，專門關(guān)注能源密集型產(chǎn)業(yè)的脫碳問題[30]，試圖尋找解決方案，希望通過稅收手段或貿(mào)易工具，切斷全球碳減排責任的傳遞鏈條，避免國際化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引發(fā)的碳擴散風險，切實推動全球減排的整體成效。基于這種判斷，馮德萊恩在 《歐洲綠色協(xié)議》中正式提出“碳邊境稅”(Carbon Border Tax)概念，并在2020年初世界經(jīng)濟論壇中表示歐盟委員會已將碳邊境稅提上議程，加速推進。

碳邊境稅的思路來自對碳排放交易體系漏洞的彌補。歐盟發(fā)現(xiàn)，碳排放交易體系雖然通過強制規(guī)定境內(nèi)企業(yè)碳排放額以控制溫室氣體排放達到減排目的，卻存在一種副作用，即如果歐盟碳排放交易體系 (EU-ETS)規(guī)定的碳價高于促進低碳投資的標準，鋼鐵或水泥等基礎(chǔ)材料行業(yè)①鋼鐵、水泥或化學制品等基礎(chǔ)材料行業(yè)碳排放量約占全球溫室氣體排放量的25%，詳情可參考：IEA：Energy Technology Perspectives 2017，https：//www.iea.org/topics/energy-technology-perspectives。就可能將部分生產(chǎn)或投資轉(zhuǎn)移到歐盟境外其他地區(qū)。這種 “碳轉(zhuǎn)移”風險通常會促使成員國在碳定價計劃中給予相關(guān)行業(yè)豁免權(quán)，進一步抑制碳價信號，抵消大多數(shù)行業(yè)的減排可能，形成惡性循環(huán)。這種將區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生的部分或全部碳排放轉(zhuǎn)移到?jīng)]有規(guī)劃碳成本的國家的做法，會引發(fā)全球關(guān)于碳定價或監(jiān)管體系對環(huán)境有效性的質(zhì)疑。歐盟認為，一種經(jīng)過調(diào)整的類似于消費稅的邊境稅可以在很大程度上規(guī)避上述問題，即通過包含碳定價的進口商品對出口產(chǎn)品進行補償。這被統(tǒng)稱為 “邊界碳調(diào)整措施”(Border Carbon Adjustments，簡稱BCAs)。

秉持以上認知，歐盟將自己定位為新興低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)起者。BCAs雖然是一個 “政治雷區(qū)”，極大可能引發(fā)各國的反對或不滿，但經(jīng)過對相關(guān)貿(mào)易政策可行性的詳細研究與探索②可參見相關(guān)研究：L.Bartels：The WTO Legality of the Application of the EU's Emission Trading System to Aviation，European Journal of International Law，2012(2)；R.Ismer，K.Neuoff：Border Tax Adjustment：A Feasible Way to Support Stringent Emission Trading，European Journal of Law and Economics，2007(2)。，相較于其他無效選擇，仍可作為提高歐盟氣候領(lǐng)導(dǎo)力和影響力的有效工具。歐盟認為，氣候治理要求發(fā)達國家或工業(yè)國家必須以比新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家更快的速度減少排放，通過碳定價激勵低碳投資等在內(nèi)的氣候友好型技術(shù)在更大范圍內(nèi)被采用是降低排放的可行方法。疫情的逐漸擴大與嚴重化也未阻止歐盟對碳邊界稅的推進，反而呈強化態(tài)勢。2020年7月，歐盟委員會在通過經(jīng)濟復(fù)蘇計劃的同時，啟動關(guān)于碳邊界稅調(diào)整機制的公開磋商，強調(diào)這一創(chuàng)新性工具可以幫助歐盟向更綠色和可持續(xù)的經(jīng)濟有效過渡，更好地反映歐盟的氣候雄心[31]。作為全球第一個以碳邊境稅作為貿(mào)易工具，降低碳流動的國家集團，歐盟試圖借此在全球氣候治理體系中占據(jù)主導(dǎo)權(quán)的態(tài)度再明顯不過。

四、疫情后全球氣候治理格局的變化

2020年已經(jīng)成為全球氣候治理 “分水嶺”的轉(zhuǎn)折年，此前各國主要圍繞如何落實細化 《巴黎協(xié)定》的執(zhí)行路線圖展開博弈，處于一個分歧不斷且實際治理基本停滯的狀態(tài)。比如，現(xiàn)有國家自主貢獻的時間表非常寬泛，各國選擇了不同的基準年，關(guān)于采用共同時間表的決定也被推遲到2031年。這意味著各國可以在此前任何時間段創(chuàng)建國家自主貢獻目標，對實現(xiàn)2℃至1.5℃的溫控目標形成了極大壓力。2020年作為 《協(xié)定》通過后的第一個執(zhí)行年，其規(guī)則手冊能否按照既定時間表的要求推進成為各方關(guān)注的焦點。更棘手的是，新冠肺炎疫情席卷全球且在歐美國家的二次擴大傳播徹底打破了氣候大會的既定計劃，各國圍繞氣候治理的核心要素 “減排”的表態(tài)與實際行動基本停滯。盡管歐盟重返全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)舞臺的行動看似未受疫情的沖擊與影響，但實際上很難達到理想成效，下一階段的氣候治理格局充滿了不確定性。

(一)歐盟重塑領(lǐng)導(dǎo)力行動評價：“心有余而力不足”

在全球氣候治理的間斷平衡模式下，如要保障 《巴黎協(xié)定》設(shè)定任務(wù) (如圖4所示)的有效執(zhí)行，需要不滿且強有力的領(lǐng)導(dǎo)者推動各國立場趨同，盡快擺脫停滯進入下一個躍升期。其中，誰將繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理成為關(guān)鍵所在，這也是本文討論的核心議題。歐盟展現(xiàn)出重返領(lǐng)導(dǎo)者地位的堅定決心，甚至在歐洲社會與經(jīng)濟全面遭受疫情重創(chuàng)后，新一屆歐盟領(lǐng)導(dǎo)層仍通過系列行動加速推進綠色轉(zhuǎn)型，努力提升其在氣候治理中的國際影響力。歐盟委員會在應(yīng)對疫情經(jīng)濟的一份聲明中明確表示：“雖然現(xiàn)階段所有政治焦點都集中于新冠病毒，但歐盟仍將繼續(xù)進行包括 《歐洲綠色協(xié)議》在內(nèi)的長期政策優(yōu)先事項的準備工作?！盵32]馮德萊恩在歐洲議會全體會議中也指出，“遲早都能找到新冠病毒的疫苗，可應(yīng)對氣候變化卻沒有疫苗，歐洲需要現(xiàn)代、清潔、健康的經(jīng)濟重啟計劃建設(shè)一個不重復(fù)昨天老路的新未來”[33]，為了 “美麗的星球和子孫后代”，歐盟會將這場大流行危機轉(zhuǎn)變?yōu)闄C遇，重建更具韌性且更靈活的綠色經(jīng)濟模式。

圖4 2020年前后全球氣候治理的任務(wù)時間線

盡管如此，歐盟已經(jīng)很難恢復(fù)2015年推動 《協(xié)定》達成時近乎一家獨大的主導(dǎo)性領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。一方面，歐盟雄心勃勃的減排目標與領(lǐng)導(dǎo)力重塑行動主要以對內(nèi)為主?！秴f(xié)議》的通過與強化、資金投入保障以及碳邊境稅的工具創(chuàng)新等行動均圍繞歐盟自身展開，疫情很大程度影響了歐盟對外影響力的擴散。比如，歐盟作為全球公共氣候資金最大的提供者，明確表示將堅定邁向落實 《協(xié)定》1000億美元的目標，對相關(guān)國家提供氣候適應(yīng)資金的支持，因為包括小島嶼國家在內(nèi)的最易受氣候變化影響的小國為了實現(xiàn)減排目標，在財政層面十分依賴歐盟。歐盟公開數(shù)據(jù)表示，自2013年以來，用于引導(dǎo)相關(guān)國家減少溫室氣體排放和應(yīng)對氣候變化影響的捐款總額已經(jīng)增加一倍以上，其中2015年增至176億歐元，2018年已經(jīng)達到217億歐元并將持續(xù)增長[34]，但疫情令 “自顧不暇”的歐盟將此類對外援助無限期停擺，直接導(dǎo)致其國際影響力大受影響。另一方面，歐盟內(nèi)部的振興基本以發(fā)達成員國為主，維謝格拉德集團依靠妥協(xié)與退讓勉強跟隨，對歐盟的支持上限僅限于公開場合的 “不反對”，難以彌合的氣候鴻溝迫使歐盟以 “不完整”的姿態(tài)重返氣候治理領(lǐng)導(dǎo)的舞臺。疫情的沖擊使歐盟面臨歷史上最嚴重的經(jīng)濟衰退，成員國經(jīng)濟萎縮將達到7.4%。歐盟經(jīng)濟事務(wù)專員P.Gentiloni直接表示，“預(yù)計到2021年底，僅德國、奧地利等國的經(jīng)濟可能恢復(fù)到2019年底的水平”[35]，經(jīng)濟復(fù)蘇更大可能 “不均衡”地在各成員國展開。因此，歐盟對外影響力的下降以及內(nèi)部因經(jīng)濟重創(chuàng)與不均引發(fā)的分歧，不僅客觀上削弱了經(jīng)濟復(fù)蘇計劃對綠色轉(zhuǎn)型的促進效應(yīng)，更直接導(dǎo)致其在下一階段 “心有余而力不足”，難以獨自把控全球氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

(二)全球氣候治理將陷入更多不確定性與更長停滯期

基于現(xiàn)有分析可以預(yù)判，2020年后全球氣候治理模式并不會出現(xiàn)類似2015年 《巴黎協(xié)定》通過這樣的躍升。所有參與氣候治理的國家都需要面對一個現(xiàn)實：疫情對全球各國經(jīng)濟造成系統(tǒng)性和全局性的沖擊①2020年初新冠肺炎疫情爆發(fā)后，IMF預(yù)測全球經(jīng)濟將進入1929年大蕭條以來最嚴重的衰退。IMF總裁格奧爾基耶娃公開表示，全球正面臨1929年大蕭條以來最糟糕的經(jīng)濟后果。已成既定事實，全球氣候治理很長一段時間都將處于應(yīng)付疫情與如何落實 《協(xié)定》的過程，治理狀態(tài)的不確定性將更加凸顯。遭受嚴重打擊的歐盟對氣候治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的重塑行動更多停留在歐盟官方層面，很難將應(yīng)對氣候變化的宏大目標與各成員國具體經(jīng)濟復(fù)蘇戰(zhàn)略有機結(jié)合起來，控制碳排放、履行國際承諾勢必會給防控疫情、復(fù)蘇經(jīng)濟讓位。換言之，疫情后歐盟的領(lǐng)導(dǎo)作用更多是示范性，即 “氣候中性”目標將令其率先成為國際上首個零碳排放地區(qū)，而非此前實質(zhì)上把控氣候治理走向與談判進程的全球性資源和技術(shù)供給中心。正如聯(lián)合國秘書長古特雷斯發(fā)出的警告，“一邊是新冠肺炎疫情，一邊是氣候變化，各國政府的表現(xiàn)證明，他們尚不具備同時應(yīng)對兩場全球性危機的能力”②參見新華網(wǎng)：《應(yīng)對疫情莫忘全球氣候治理》，http：//www.xinhuanet.com/energy/2020-03/25/c_1125763343.htm。。

此外，延期的第26屆氣候變化大會 (COP26)拉長了全球氣候治理的停滯期。2020年4月初，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處宣布由于疫情的因素，原定于2020年11月舉行的格拉斯哥氣候大會被延期到2021年舉行。大會主席阿洛克·夏爾馬表示，“疫情作為全球史無前例的挑戰(zhàn)，各國必須集中精力應(yīng)對”[36]，令原本就充滿不確定性的氣候治理更難以擺脫困境。雖然主席團反復(fù)強調(diào)確保氣候治理目標的勢頭并不會因為延期而削弱，還要加強年輕一代的參與以應(yīng)對挑戰(zhàn)，但間斷平衡下的停滯期延長已經(jīng)成為不爭的事實。因為資金作為落實 《協(xié)定》最關(guān)鍵的問題仍處于分歧中，發(fā)達國家迄今為止還未就1000億美元的氣候資金支持達成具體方案，原本計劃2020年底開展相關(guān)落實方案新一輪的討論也隨著大會延期再次落空。而且，由于此類資金具有氣候特殊性，不僅要防止出現(xiàn)對現(xiàn)有發(fā)展資金的 “綠色清洗”③綠色清洗是指反對氣候變化治理所開展的公共關(guān)系策略。它通過一些沒有實際效果的口頭行動轉(zhuǎn)移公眾注意力，為自己樹立綠色清潔的形象，避免遭受公眾嚴格審查以便獲得決策合法化。，還需要吸引更多公共來源的資金。秘書處計劃從2021年開始，收集相關(guān)信息并每兩年召開一次氣候融資部長級對話，通報氣候資金的落實情況，也因為疫情對經(jīng)濟的嚴重沖擊變得未知，甚至有可能不了了之。資金未落實前，各國根本無法在氣候治理上達成有效共識。

(三)中美歐攜手領(lǐng)導(dǎo)并推動全球氣候治理成為最大可能

從1992年全球氣候談判開啟至今，只有中國、美國、歐盟和印度被賦予重要領(lǐng)導(dǎo)期望，這與它們占全球近一半碳排放量密切相關(guān)。除歐盟以外，美國與印度各不相同的表現(xiàn)令中國脫穎而出。美國2019年11月已經(jīng)正式啟動退出 《巴黎協(xié)定》程序，并于大選前正式退出①2019年11月4日，美國向聯(lián)合國提出退出 《巴黎協(xié)定》的要求，根據(jù)規(guī)定，退出過程需要一年，因此，2020年11月4日美國正式退出 《巴黎協(xié)定》，成為迄今為止唯一一個退出協(xié)定的締約方。，但拜登的勝選意味著美國極大可能扭轉(zhuǎn)立場，履行其競選時的承諾，包括執(zhí)政后將召開全球氣候峰會，與主要碳排放國領(lǐng)導(dǎo)人開展對話合作；實現(xiàn)美國高達2萬億美元用于氣候行動的支持，為發(fā)展中國家提供綠色債務(wù)減免；大力發(fā)展清潔能源，努力在2030年前實現(xiàn)電力行業(yè)碳中和，2050年前凈零排放等[37]具體行動計劃?？设b于美國國內(nèi)的競選糾紛、社會矛盾深化、意識形態(tài)撕裂以及疫情的重大打擊，同樣 “心有余而力不足”的拜登上臺后在氣候治理上的承諾效果將大打折扣，即實際行動上難以實現(xiàn)獨自領(lǐng)導(dǎo)。因此，美國前期更多只能依靠部分地方政府、非政府組織來推動部分治理議程，只有拜登政府逐漸正軌化后才能確保其重拾奧巴馬政府的 “氣候遺產(chǎn)”，再次回歸全球氣候治理。印度作為溫室氣體排放僅次于中國和美國的國家，盡管在 《協(xié)定》談判時公開承諾2030年實現(xiàn)40%電力來自綠色能源的目標，并在美國宣布退出 《協(xié)定》時表示繼續(xù)堅守承諾，但其從未公開表態(tài)要在全球氣候變化問題上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，躲避國際責任的意圖十分明顯。

反觀同樣作為新興經(jīng)濟體的中國，面對2017年特朗普上任后美國的各種 “退群”行為，就明確表示要在國際氣候治理中發(fā)揮強有力的領(lǐng)導(dǎo)作用，且早在2011年德班氣候大會時已宣布愿意接受2020年后全球減排目標。中國不僅繼續(xù)與廣大發(fā)展中國家保持共同立場，與77國集團一起要求發(fā)達國家正視向發(fā)展中國家提供資金支持以應(yīng)對氣候變化的法律義務(wù)，還堅持2030年減排承諾②中國在巴黎氣候大會時正式提出了到2030年的國家自主貢獻目標：溫室氣體排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值溫室氣體排放比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。，以實際行動扭轉(zhuǎn)了溫室氣體在國內(nèi)快速增長的局面，朝升溫幅度不高于2℃的目標努力③參見國務(wù)院網(wǎng)站：《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動2019年度報告》，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/27/content_5456146.htm。。更重要的是，習近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會上強調(diào)人類需要自我革命，明確表態(tài)中國將提高國家自主貢獻力度，碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn) “碳中和”④參見新華網(wǎng)：《習近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話》，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-09/22/c_1126527652.htm。，成為疫情后全球應(yīng)對氣候變化最堅定的引領(lǐng)者。

基于以上分析，中國、美國與歐盟攜手合作領(lǐng)導(dǎo)全球氣候治理，而不是進一步走向?qū)α⒒蜣卓咕哂泻艽罂赡苄?。雖然這并不意味著中美歐必然可以形成一個全新的合作領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)，但三方共同填補疫情后全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)的空白，激發(fā)全球氣候治理機制活力成為當前最現(xiàn)實的選擇。目前，中國在氣候治理領(lǐng)域中的崛起及與歐盟的合作基礎(chǔ)與意圖已十分明晰。2018年7月發(fā)布的 《中歐領(lǐng)導(dǎo)人氣候變化和清潔能源聯(lián)合聲明》以及 《關(guān)于加強碳排放交易合作的諒解備忘錄》中，雙方強調(diào)“應(yīng)對氣候變化和清潔能源領(lǐng)域的合作將成為包括經(jīng)濟關(guān)系在內(nèi)的中歐雙邊伙伴關(guān)系的主要支柱之一”①參見新華網(wǎng)：《中歐領(lǐng)導(dǎo)人氣候變化和清潔能源聯(lián)合聲明》，http：//www.xinhuanet.com/energy/2018-07/17/c_1123136631.htm。。中國外交部長王毅表示，“氣候變化已經(jīng)成為中歐合作的新亮點”②參見新華網(wǎng)： 《王毅：“氣候變化是中歐合作亮點”》，http：//www.gov.cn/guowuyuan/2019-12/17/content_5461844.htm。。2020年9月，習近平主席還在與德國和歐盟領(lǐng)導(dǎo)人視頻會晤中決定，建立環(huán)境與氣候高層對話，全面打造中歐綠色合作伙伴，同時期召開高級別中歐綠色復(fù)蘇研討會，進一步提升雙方氣候合作力度?？傊梢猿浞肿C實的是，疫情后中國、美國與歐盟均具備推動 《巴黎協(xié)定》落實和綠色低碳轉(zhuǎn)型的合作意圖、姿態(tài)與能力。

五、結(jié) 語

全球氣候治理機制在間斷平衡模式下經(jīng)歷了數(shù)次躍升與停滯，表現(xiàn)出不斷向前演化的趨勢。這種趨勢具備行動上的連貫性，很難由于外力的介入或阻礙而完全終止。因此，應(yīng)理性客觀看待氣候治理進程中的停滯或趨緩，認清停滯與躍升交替出現(xiàn)是機制常態(tài)化的表現(xiàn)形式，但必須重視大國的領(lǐng)導(dǎo)力是推動全球氣候治理必不可少的條件[38](P34－35)。歐盟在 《巴黎協(xié)定》達成后領(lǐng)導(dǎo)力持續(xù)衰退，隨著馮德萊恩的上任與官民層面不滿的積蓄，試圖通過一系列行動再次重返領(lǐng)導(dǎo)者舞臺，并在疫情后做出了更大嘗試與努力。但歐盟在全球溫室氣體排放不到10%的占比意味著難以突破的自身局限性，其重塑行動更多停留在提高自身國際話語權(quán)與塑造先鋒形象上，無法獨自撼動全球氣候治理的減排格局。加上疫情帶來的復(fù)雜影響、中國的承諾與崛起以及美國大選的結(jié)果，未來全球氣候治理格局將很大可能呈現(xiàn)中美歐三方共同主導(dǎo)的局面。2020年新冠肺炎疫情在世界范圍內(nèi)爆發(fā)和持續(xù)擴散對全球氣候治理的運行機制、規(guī)則框架及內(nèi)在驅(qū)動等帶來深遠影響已是不爭事實，僅靠一個國家或國家集團的領(lǐng)導(dǎo)根本無法應(yīng)對氣候變化如此大范圍的全球挑戰(zhàn)。中國、美國與歐盟在多邊框架下建構(gòu)三方合作的全球化路徑，才能真正有效應(yīng)對氣候變化。

當前，中國在應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)與提供全球公共產(chǎn)品方面已經(jīng)成長為具有國際影響力與話語權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)型國家，尤其是習近平主席提出中國在2060年前實現(xiàn)碳中和的鄭重承諾將成為撼動全球氣候治理格局的關(guān)鍵行動、影響未來應(yīng)對氣候變化的重要轉(zhuǎn)折點。作為全球發(fā)展貢獻者、國際秩序維護者以及負責任大國，從微觀層面出發(fā)，中國應(yīng)積極促成三方合作，盡力在2023年第一次 “全球盤點”之前，化解氣候治理過程中的尖銳矛盾與突出分歧，形成清晰透明的減排共識和可執(zhí)行的資金支持計劃，攜手各國帶動全球合作，承擔國際責任，追求后巴黎時代氣候治理的不斷深入及 《協(xié)定》共同目標的盡早實現(xiàn)。從宏觀層面出發(fā)，無論國際環(huán)境如何變化，中國更應(yīng)練好內(nèi)功，做好自己的事，堅實推進碳減排、碳中和這一具有里程碑意義的減排進程，以氣候治理為切入點，促進中歐、中美的雙邊合作，化解特朗普執(zhí)政期間帶來的國際緊張局勢與負面效應(yīng)，帶動國際社會各方經(jīng)濟、技術(shù)、環(huán)境領(lǐng)域乃至政治領(lǐng)域關(guān)系的發(fā)展，為深化落實 “人類命運共同體”理念、維護國際多邊主義、共同建構(gòu)世界生態(tài)文明和美麗地球一道努力。