宋曉丹，余峰濤

(南京信息工程大學(xué) 法政學(xué)院，江蘇 南京 210044)

當(dāng)今時(shí)代，隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長、快速城市化和消費(fèi)模式向線上轉(zhuǎn)移等帶來了生活垃圾爆炸式的增長，因此，能否滿足生活垃圾高效處理的現(xiàn)實(shí)需要就成為了衡量城市治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。垃圾處理是環(huán)保行業(yè)中較早引入PPP模式且發(fā)展相對(duì)成熟的領(lǐng)域，大量垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的出現(xiàn)展現(xiàn)出良好的市場(chǎng)前景。但垃圾焚燒發(fā)電PPP模式法制化程度不高，極大地制約了垃圾處理產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，亟待在全面反思的基礎(chǔ)上予以完善。

一、垃圾焚燒發(fā)電PPP模式的應(yīng)用背景與發(fā)展現(xiàn)狀

垃圾處理作為城市市容環(huán)境衛(wèi)生的核心內(nèi)容，長期以來由政府承擔(dān)。相較于填埋和堆肥方式，垃圾焚燒發(fā)電更符合資源化和循環(huán)利用原則，既能高效處理生活垃圾，降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，又能通過焚燒產(chǎn)生電能，緩解電力資源短缺。只要采取恰當(dāng)?shù)沫h(huán)境保護(hù)措施，焚燒發(fā)電產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與造成的環(huán)境影響會(huì)較小，是目前主要的垃圾處理方式。2014年以來，我國垃圾焚燒發(fā)電PPP模式項(xiàng)目呈加速發(fā)展態(tài)勢(shì)，產(chǎn)生了相當(dāng)數(shù)量的大型項(xiàng)目合作案例和入庫項(xiàng)目。由于以往垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)未得到充分重視，隨著近年來垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目紛紛上馬，項(xiàng)目數(shù)量和資金規(guī)模前所未有，使得垃圾焚燒發(fā)電設(shè)施需求增長與供給滯后的矛盾日益突出。

能否高效處理垃圾考驗(yàn)著政府的財(cái)政能力和服務(wù)供給水平。第一，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目需要巨額前期投入，以一個(gè)日處理垃圾能力為600噸的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目為例，其總投資一般為2.5億元，且600噸日處理量只是一個(gè)臨界點(diǎn)，垃圾焚燒發(fā)電廠只有在此臨界點(diǎn)規(guī)模以上才有望盈利。[1]隨著用地成本的增加，投資成本持續(xù)上漲。不僅如此，此類項(xiàng)目投資周期長，盈利困難，政府公共財(cái)政支出壓力很大。第二，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目對(duì)運(yùn)營能力和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控能力要求較高。如何將垃圾焚燒發(fā)電這類盈利性不高、持續(xù)性投入大的項(xiàng)目扭虧為盈，使垃圾變?yōu)橘Y源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的統(tǒng)一，對(duì)項(xiàng)目管理者是極大的考驗(yàn)。垃圾本身的特性還決定了此類項(xiàng)目具有高風(fēng)險(xiǎn)性，政府如果缺乏良好的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控能力，極易引發(fā)鄰避事件，影響社會(huì)穩(wěn)定。一旦經(jīng)營出現(xiàn)問題，將帶來資源浪費(fèi)，加重政府債務(wù)危機(jī)。

在我國大力探索在公用事業(yè)領(lǐng)域推行PPP模式的實(shí)踐背景下，垃圾焚燒發(fā)電PPP模式內(nèi)在契合了環(huán)境多元共治和改善公共服務(wù)供給困境的要求，符合效率原則，具有極大的發(fā)展?jié)摿蛻?yīng)用空間。以PPP模式來投資建設(shè)運(yùn)營垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，既能實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)供給的職能，也能使與政府合作的市場(chǎng)主體獲益。也就是說，PPP模式將政府機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)的職能和社會(huì)資本追逐利益的特性經(jīng)由合作有機(jī)的結(jié)合起來，以實(shí)現(xiàn)“雙贏”。但必須清醒地認(rèn)識(shí)到，垃圾焚燒的公益屬性與市場(chǎng)主體逐利性的矛盾，政府與市場(chǎng)主體的行為均存在異化可能，導(dǎo)致偏離甚至背離PPP項(xiàng)目的初衷，亟待強(qiáng)化對(duì)正在快速發(fā)展中的垃圾焚燒發(fā)電PPP模式的法律規(guī)制。

二、垃圾焚燒發(fā)電PPP模式法律規(guī)制的必要性

1.垃圾本身特性及資源化處理需要法律加以規(guī)制

垃圾本身的廢棄物屬性要求必須高效處理，否則大量堆積會(huì)導(dǎo)致“垃圾圍城”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響城市的健康發(fā)展。同時(shí)，垃圾被稱為“放錯(cuò)位置的資源”，相當(dāng)一部分可以通過高效的管理措施和先進(jìn)的技術(shù)加以回收和循環(huán)再利用，實(shí)現(xiàn)資源化。但垃圾的資源屬性往往被其廢棄、臟亂、衛(wèi)生差等表象所掩蓋，無論是進(jìn)行資源化利用還是最終處置進(jìn)行焚燒發(fā)電，人們都會(huì)擔(dān)心此類項(xiàng)目對(duì)居民身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價(jià)值造成折損，從而產(chǎn)生抵觸情緒；且因種種原因，有些垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目不僅未能實(shí)現(xiàn)公益性目標(biāo)，反而造成了多方利益的損害。故而，需要通過法律規(guī)制從垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的提出、論證、規(guī)劃、設(shè)計(jì)施工到運(yùn)營的全過程來加以規(guī)范，在避免產(chǎn)生群體性事件與提供高效的垃圾處理服務(wù)之間做出平衡。

2.對(duì)垃圾焚燒可能產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)需要進(jìn)行法律化解

垃圾焚燒的環(huán)境影響較低并不意味著沒有風(fēng)險(xiǎn)。如：垃圾焚燒產(chǎn)生的飛灰①中含有二噁英等有毒有害物質(zhì)。二噁英作為垃圾不完全燃燒的產(chǎn)物，極難降解，是《斯德哥爾摩公約》中定義的持久性有機(jī)污染物，具有極高的致癌性。根據(jù)《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB18485-2014)，二噁英的排放限值為0.1ng TEQ/m3，但實(shí)際很多垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的二噁英排放都不能達(dá)標(biāo)。超標(biāo)排放雖然有技術(shù)水平和條件的問題，主要還是源自于達(dá)標(biāo)排放成本高，企業(yè)環(huán)保和社會(huì)責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，為節(jié)約成本，不運(yùn)行或違法運(yùn)行環(huán)保設(shè)施，導(dǎo)致二噁英超標(biāo)排放。因此，必須運(yùn)用法律手段控制垃圾焚燒的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，要求垃圾焚燒企業(yè)對(duì)焚燒剩余物進(jìn)行固化和穩(wěn)定化處理，實(shí)施達(dá)標(biāo)排放。

3.PPP模式下公私利益的內(nèi)在沖突需要法律予以消解

公私合作基本目的是綜合公共部門與私人部門的各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。[2]政府處理復(fù)雜和專業(yè)性公共事務(wù)的資源和能力有限，借助合作來彌補(bǔ)不足，可以更好履行公共服務(wù)職能。而市場(chǎng)主體則通過合作克服市場(chǎng)失靈問題，發(fā)揮其活力和效率，從合作中獲利。而PPP模式是有機(jī)結(jié)合政府公益性追求和市場(chǎng)主體營利性目標(biāo)，彌補(bǔ)合作雙方各自不足并最大限度發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的制度安排。但公私雙方合作目標(biāo)存在著根本性沖突，政府的核心目標(biāo)是保障公共利益最大化，市場(chǎng)主體的核心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤最大化。公私合作中交織著公共利益、政府部門利益以及私人利益，存在潛在的多重沖突。不僅是政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本之間的沖突，也是公權(quán)力與私權(quán)利之間的沖突、社會(huì)公共利益與公私部門利益之間的沖突。[3]如果不能通過法律制度來消解沖突，政府和市場(chǎng)主體都存在行為異化可能，造成公益和私益受損，這顯然并非公私合作的初衷。

4.公私合作中政府多重角色的錯(cuò)位需要法律進(jìn)行約束

政府在PPP模式中的特殊性集中體現(xiàn)在其多重角色上。首先，政府作為公共利益的代表和公共服務(wù)的直接供給者主導(dǎo)公私合作，在是否合作、與誰合作以及采取何種形式合作等問題上均具有主導(dǎo)性，政府決策直接影響市場(chǎng)主體的利益，即項(xiàng)目發(fā)起者的角色。其次，一旦進(jìn)行公私合作，政府雖然不再直接提供公共服務(wù)，但仍負(fù)有最終的供給責(zé)任。私人履行公共任務(wù)，并非意味著國家責(zé)任的湮滅，只是在公、私之間重新分配責(zé)任。為保護(hù)公眾的利益，國家需要承擔(dān)起相應(yīng)擔(dān)保責(zé)任，也即確保公共任務(wù)履行的最終責(zé)任。[4]當(dāng)出現(xiàn)問題時(shí)，政府作為最終擔(dān)保者，直接承擔(dān)公共服務(wù)的供給責(zé)任。再次，在合作過程中，政府對(duì)與之合作的市場(chǎng)主體負(fù)有監(jiān)督履約義務(wù)，當(dāng)市場(chǎng)主體實(shí)施違法行為時(shí)，應(yīng)及時(shí)予以糾正，這是監(jiān)管者角色。最后，政府要制定PPP規(guī)則，充當(dāng)規(guī)則制定者的角色；一旦合作出現(xiàn)爭(zhēng)議，如果采取行政復(fù)議方式加以解決，又承擔(dān)著裁判者角色。諸多極具沖突的角色混同使政府的地位特殊又敏感，既制定規(guī)則又執(zhí)行規(guī)則，既參與合作又進(jìn)行裁判，既履行合同義務(wù)又監(jiān)管對(duì)方行為，角色之間缺乏明確的界限，如果不對(duì)政府行為和權(quán)力進(jìn)行約束，就易出現(xiàn)角色錯(cuò)位。政府機(jī)構(gòu)本應(yīng)扮演監(jiān)管角色卻流于形式，本應(yīng)扮演交易角色卻主導(dǎo)控制。[5]角色錯(cuò)位不僅制約合作效果，也影響改善公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。

三、垃圾焚燒發(fā)電PPP模式法律規(guī)制的現(xiàn)狀檢視

1.法律供給的PPP模式過于單一

從制度供給來看，PPP模式比較單一，不能最大限度發(fā)揮公私合作優(yōu)勢(shì)，不利于PPP模式持續(xù)深入的開展。垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目可選擇空間不大，大多采用特許經(jīng)營中的BOT模式，且與BTO模式之間界限比較模糊。實(shí)際上，受制于政府開放程度、治理能力以及制度完善程度等因素，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目命運(yùn)不盡相同。

2.PPP模式法律規(guī)制體系的缺失

目前，我國已經(jīng)初步構(gòu)建了PPP規(guī)范體系，主要由國務(wù)院各部委或者地方制定的政策性規(guī)范文件和少量部門規(guī)章構(gòu)成，呈現(xiàn)出明顯的法律政策化特征，缺乏較高位階的統(tǒng)一立法。以規(guī)范性文件為主體的立法形式，效力層級(jí)低，往往側(cè)重于宏觀性引導(dǎo)，建議和指導(dǎo)色彩濃厚，缺乏強(qiáng)制性；規(guī)范內(nèi)容不夠嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，變動(dòng)性強(qiáng)；因部門利益、規(guī)范目的不同，不同主體制定的規(guī)范性文件之間存在矛盾和沖突，不利于PPP模式的健康發(fā)展。此外，規(guī)范性文件的可操作性問題突出，《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》等文件要求在垃圾處理等領(lǐng)域強(qiáng)制實(shí)施PPP模式，但缺乏具有操作性的規(guī)范內(nèi)容，不能有針對(duì)性的解決實(shí)際問題。政府權(quán)力約束機(jī)制也存在體系化程度低、監(jiān)督手段不足和法律空白等問題。

3.欠缺對(duì)市場(chǎng)主體合法權(quán)益的保障機(jī)制

在垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的收入來源構(gòu)成上，除經(jīng)營收入外，主要是垃圾處理費(fèi)和中央財(cái)政補(bǔ)貼，而這些收入來源不能保障市場(chǎng)主體的盈利目的實(shí)現(xiàn)。首先，焚燒的生活垃圾熱值較低，會(huì)推高發(fā)電成本，這就需要在未實(shí)現(xiàn)源頭分類的情況下，在焚燒前篩選出熱值較高的生活垃圾用于發(fā)電。目前，我國垃圾分類體系尚未形成，多數(shù)城市在清運(yùn)處理環(huán)節(jié)沒有做到分類處置，增加了焚燒發(fā)電環(huán)節(jié)的篩選成本，壓縮了市場(chǎng)主體的盈利空間。其次，《國家發(fā)展改革委關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》提出：“2020年底前，全國城市及建制鎮(zhèn)全面建立生活垃圾處理收費(fèi)制度。鼓勵(lì)各地創(chuàng)新垃圾處理收費(fèi)模式，提高收繳率?！钡珜?shí)際上，“向誰收、怎么收、收多少”一直是垃圾處理收費(fèi)的難題。垃圾處理費(fèi)制約因素多，不能“一刀切”地采取統(tǒng)一費(fèi)率，如何設(shè)置收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)才能既體現(xiàn)差異又確保公平，立法缺乏明確規(guī)定。再次，財(cái)政補(bǔ)貼是垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的主要收入來源，垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)約70%的收入來源于此。但目前針對(duì)垃圾焚燒發(fā)電領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼政策統(tǒng)一采取無差別上網(wǎng)電價(jià)，不能發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼調(diào)整資源配置和供需結(jié)構(gòu)的利益平衡作用。根據(jù)現(xiàn)有補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)生活垃圾清運(yùn)量少，實(shí)際處理量不僅影響垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)收入，還會(huì)影響后續(xù)投資，財(cái)政補(bǔ)貼也會(huì)減少。這種做法看似公平，但實(shí)際會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)垃圾焚燒發(fā)電廠的利潤低于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，市場(chǎng)主體會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)“扎堆投資”，惡性競(jìng)爭(zhēng)，不僅難以保證市場(chǎng)主體獲得盈利，還會(huì)導(dǎo)致PPP模式在區(qū)域間發(fā)展不均衡，更會(huì)影響不同區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的改善程度。最后，垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目中，政府與市場(chǎng)主體地位實(shí)質(zhì)不平等，也會(huì)影響到市場(chǎng)主體的盈利。如PPP項(xiàng)目長期不能盈利甚至無法收回成本，市場(chǎng)主體的合作積極性將受到打擊，并最終選擇退出PPP市場(chǎng)。

4.項(xiàng)目運(yùn)營環(huán)節(jié)存在監(jiān)管漏洞

市場(chǎng)主體具有逐利本性，缺乏監(jiān)管就可能損害公共利益，降低服務(wù)質(zhì)量和效率。一方面，為了拿到高額補(bǔ)貼，部分垃圾焚燒發(fā)電廠會(huì)采用燃煤或者燃油助燃的方式來增加燃料熱值，將垃圾焚燒發(fā)電廠變成為小型的燃煤、燃油發(fā)電廠。這種做法不僅將垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目淪為市場(chǎng)主體騙取補(bǔ)貼的工具，更違背了項(xiàng)目的公益性初衷，不僅不能降低反而加劇環(huán)境污染。另一方面，垃圾焚燒發(fā)電廠會(huì)對(duì)污染物的排放監(jiān)測(cè)造假。雖然我國規(guī)定了污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)部門也通過各種手段加強(qiáng)監(jiān)管，但仍有少數(shù)垃圾焚燒發(fā)電廠為了降低排污成本，故意不對(duì)監(jiān)測(cè)設(shè)備進(jìn)行維護(hù)甚至篡改監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)則通過控制二噁英排放量來蒙混過關(guān)。2020年初，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)用管理規(guī)定》，提出自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可作為污染物排放超標(biāo)等違法行為認(rèn)定和處罰的依據(jù)，但是否能夠就此掃除監(jiān)管盲區(qū)和死角，徹底遏制污染排放監(jiān)測(cè)造假問題，其效果有待進(jìn)一步觀察。

四、垃圾焚燒發(fā)電PPP模式法律規(guī)制的制度重構(gòu)

1.確立多元化的PPP模式

垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目千篇一律地采用BOT模式，容易固化合作形式，既不能充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)，也難以實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)。探索BOT模式以外的PPP模式的制度供給，在立法中確立多元合作模式，突出靈活性，才更有助于實(shí)現(xiàn)合作雙方的互惠共贏。首先，充分利用現(xiàn)有的PPP模式，根據(jù)具體情況進(jìn)行不同模式間的轉(zhuǎn)換或整合利用。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目，為保證項(xiàng)目質(zhì)量，可以推行公私合營模式。這種共同投資、合作經(jīng)營的方式對(duì)政府財(cái)政壓力相對(duì)較小，政府作為投資者和共同經(jīng)營者有助于遏制市場(chǎng)主體因逐利而對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量造成的減損。對(duì)采用BOT模式已移交所有權(quán)的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，如在已有項(xiàng)目的基礎(chǔ)上進(jìn)行連續(xù)性開發(fā)建設(shè)，在滿足相關(guān)條件的前提下可以將不同模式進(jìn)行打包，方便統(tǒng)一管理。其次，在不斷總結(jié)PPP模式實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上探索新的形式，并在立法中對(duì)各類PPP模式的應(yīng)用條件、范圍和適合領(lǐng)域等進(jìn)行原則性規(guī)定，允許實(shí)踐中根據(jù)具體情形予以調(diào)整，充分發(fā)揮各類PPP模式的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

2.構(gòu)建統(tǒng)一立法與特別立法相結(jié)合的法律規(guī)制體系

我國尚未制定專門的PPP法律，與此相關(guān)的法律主要有《預(yù)算法》《政府采購法》《合同法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等，[6]還包括相關(guān)部門出臺(tái)的大量文件和少數(shù)部門規(guī)章。根據(jù)PPP所涉及的不同行業(yè)，各主管部門出臺(tái)了相關(guān)政策性文件。[7]由于這些規(guī)范性文件在權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性方面存在不足，文件之間存在沖突，加之PPP模式深入推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)需要，有必要制定統(tǒng)一的PPP專門立法。從促進(jìn)PPP模式長遠(yuǎn)發(fā)展角度制定法律當(dāng)然是最佳選擇，但實(shí)際則是由國務(wù)院制定PPP條例，目前該條例尚未出臺(tái)。統(tǒng)一的PPP立法需正視政府在PPP模式中的多重角色和特殊地位。PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)存在民事合同與行政合同的爭(zhēng)議，即便是將來PPP立法采納行政合同的觀點(diǎn)，也需要通過相應(yīng)的權(quán)利約束機(jī)制平衡合作雙方的利益，避免出現(xiàn)政府權(quán)力尋租而損害市場(chǎng)主體的合法權(quán)益和公共利益。除統(tǒng)一PPP立法外，還需要對(duì)垃圾焚燒PPP模式進(jìn)行具體規(guī)定。垃圾焚燒PPP立法應(yīng)包括但不限于政府與市場(chǎng)主體的地位和權(quán)利義務(wù)分配、公私利益的沖突消解特別是市場(chǎng)主體合法權(quán)利的保障、對(duì)政府及市場(chǎng)主體合作行為的監(jiān)管措施等。

3.建立健全垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目市場(chǎng)主體合法權(quán)益保障機(jī)制

首先，構(gòu)建全鏈條生活垃圾治理體系。垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目經(jīng)營成本削減應(yīng)從源頭分類入手，通過建立垃圾分類制度，提高垃圾焚燒發(fā)電環(huán)節(jié)的盈利水平。要因地制宜制定各地垃圾分類細(xì)則，不僅要明確各類主體在垃圾分類環(huán)節(jié)中的義務(wù)責(zé)任，還要對(duì)垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)和處理環(huán)節(jié)的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確，構(gòu)建各環(huán)節(jié)間的銜接和協(xié)作制度。同時(shí)注重垃圾分類宣傳教育，提高居民分類意識(shí)和分類積極性。其次，建立基于公平的、可操作的差別化垃圾處理收費(fèi)制度。新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定各地根據(jù)實(shí)際建立差別化的生活垃圾處理收費(fèi)制度。應(yīng)針對(duì)性制定實(shí)施細(xì)則，根據(jù)實(shí)際建立差別化的生活垃圾處理收費(fèi)制度，可參照水電費(fèi)收繳模式，按種類和區(qū)域采取差別化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但注意保障公平。再次，健全垃圾焚燒發(fā)電財(cái)政補(bǔ)貼制度。應(yīng)進(jìn)一步合理化財(cái)政補(bǔ)貼制度，將中央財(cái)政補(bǔ)貼與地方財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由地方政府來負(fù)擔(dān)對(duì)當(dāng)?shù)乩贌l(fā)電廠的補(bǔ)貼，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則由中央財(cái)政負(fù)責(zé)補(bǔ)貼。而且，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可作地區(qū)性差別化調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)調(diào)低，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則可適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以避免經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)扎堆投資的現(xiàn)象，也有助于體現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。值得關(guān)注的是，2020年9月發(fā)改委、財(cái)政部與國家能源局聯(lián)合印發(fā)《完善生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行的實(shí)施方案》，對(duì)可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼政策進(jìn)行改革，實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)性配置項(xiàng)目資源，建立電價(jià)補(bǔ)貼分擔(dān)機(jī)制，促進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

4.完善垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目運(yùn)營環(huán)節(jié)的監(jiān)管制度

針對(duì)政府主體，應(yīng)構(gòu)建一個(gè)體系化的權(quán)力約束監(jiān)管機(jī)制，豐富監(jiān)督手段，進(jìn)行立體化的權(quán)力監(jiān)督。完善PPP項(xiàng)目全過程中的信息披露和公眾參與機(jī)制，對(duì)垃圾焚燒發(fā)電財(cái)政補(bǔ)貼過程中可能出現(xiàn)的權(quán)力腐敗問題加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格PPP項(xiàng)目失敗或損害公益情況下的追責(zé)機(jī)制。

針對(duì)市場(chǎng)主體的非法逐利現(xiàn)象，則應(yīng)從以下方面著手進(jìn)行法律規(guī)制：首先，在垃圾焚燒發(fā)電PPP立法中完善責(zé)任制度，進(jìn)而在PPP項(xiàng)目合同中約定責(zé)任條款，為事后追責(zé)提供依據(jù)。其次，建立項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督制度，設(shè)立專門審計(jì)機(jī)構(gòu)，在垃圾焚燒發(fā)電廠的投資建設(shè)經(jīng)營過程中做到事前、事中、事后審計(jì)全覆蓋，[8]杜絕騙取補(bǔ)貼亂象。政府應(yīng)切實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任，在不影響項(xiàng)目正常運(yùn)營的前提下進(jìn)行監(jiān)管，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)的運(yùn)用，避免市場(chǎng)主體將垃圾焚燒發(fā)電廠變相經(jīng)營成小型燃煤、燃油發(fā)電廠。再次，嚴(yán)格市場(chǎng)主體環(huán)保責(zé)任落實(shí)的監(jiān)管制度。按照目前垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目采取的合作模式，項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)歸市場(chǎng)主體，但政府仍應(yīng)對(duì)經(jīng)營過程中市場(chǎng)主體環(huán)保責(zé)任承擔(dān)情況進(jìn)行有效監(jiān)管。市場(chǎng)主體應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定承擔(dān)環(huán)保責(zé)任，包括節(jié)能降耗、飛灰控制與處理、達(dá)標(biāo)排放等各類義務(wù)，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)對(duì)其環(huán)保義務(wù)履行情況加強(qiáng)監(jiān)管。但作為項(xiàng)目發(fā)起者的政府部門也應(yīng)切實(shí)履行監(jiān)管者責(zé)任，與生態(tài)環(huán)境部門間建立信息共享與協(xié)作機(jī)制。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，確保垃圾焚燒發(fā)電PPP項(xiàng)目自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、有效。發(fā)起項(xiàng)目的政府部門還應(yīng)根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)項(xiàng)目的環(huán)境影響進(jìn)行持續(xù)跟蹤評(píng)價(jià)，為垃圾焚燒發(fā)電環(huán)保技術(shù)的改善提供支持。

注釋：

①2008年飛灰被列入《國家危險(xiǎn)廢物名錄》。