黃海波，鄧金堂

（1.廣西師范大學(xué) 統(tǒng)戰(zhàn)部，廣西 桂林 541004；2.阜陽師范大學(xué) 信息工程學(xué)院，安徽 阜陽 236041）

黨的十九大明確指出：“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！保?］信訪問題是對(duì)社會(huì)矛盾的反映，社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變必然帶來信訪問題的新動(dòng)向，必然要求信訪工作做出新應(yīng)對(duì)。因而，與信訪相關(guān)的研究受到社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、行政學(xué)及行政管理學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域的廣泛關(guān)注。從研究的理論視角來看，主要是沖突解決理論和治理理論等諸多視角。這些研究從不同層面分析了信訪制度的歷史發(fā)展、民眾偏愛信訪的原因、形成及演變和改革理念等，但是以治理視角研究信訪制度的成果并不多，少量的相關(guān)研究多從西方治理理論的視角思考中國的信訪問題，借此批判信訪制度，以求體制改革。本研究基于廣西農(nóng)村基層的實(shí)地調(diào)查，剖析農(nóng)村基層信訪工作面臨的現(xiàn)實(shí)困境和治理理論困境，闡述本土化的治理視角對(duì)于信訪治理的重要意義，提出有效推進(jìn)農(nóng)村基層信訪治理的措施。調(diào)查于2016年11月—12月在貴港、梧州、桂林3 市進(jìn)行，涉及市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯（社區(qū)）和農(nóng)戶等5 個(gè)層次，調(diào)查采用以對(duì)信訪工作人員和上訪群眾的個(gè)案深度訪談為主，以查閱信訪案件、工作總結(jié)和報(bào)告、參與觀察信訪接待現(xiàn)場等方式為輔，收集訪談資料5 萬余字，工作總結(jié)、文件和會(huì)議講話稿等24 份，典型信訪案件4 件。從不同的調(diào)查地區(qū)、調(diào)查對(duì)象收集的資料相互參照，因而調(diào)查結(jié)果具有較強(qiáng)的客觀性和較好的代表性。

一、農(nóng)村基層信訪現(xiàn)象的主要內(nèi)容與形式

改革在激發(fā)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展活力的同時(shí)，也打破了原有的社會(huì)利益格局，觸及更深層次的社會(huì)矛盾，以致誘發(fā)農(nóng)村基層的信訪訴求。總體上看，當(dāng)前信訪類型多為求決類信訪①，即各利益主體的利益訴求得不到滿足，通過上訪向有關(guān)部門反映、申請(qǐng)解決的信訪事項(xiàng)。此類型多是民生民利問題，“如果我們以群眾訴求的內(nèi)容作為類型區(qū)分依據(jù)，大致可以分為農(nóng)村農(nóng)業(yè)類、勞動(dòng)社保類、城建環(huán)保類、社會(huì)事業(yè)類、涉法涉訴類、涉軍人員類等六類。六大類中又可分為諸多小類，內(nèi)容涉及群眾的方方面面，既有群眾間的日常糾紛，也有群眾與國家的利益糾葛問題?！保?］141據(jù)調(diào)研所示，廣西農(nóng)村基層信訪訴求的主要內(nèi)容具體表現(xiàn)在如下方面。

（一）歷史遺留事項(xiàng)與現(xiàn)實(shí)利益訴求交織

一是土地山林水利糾紛懸而未決。土地山林水利“三大糾紛”問題往往是由于案件區(qū)域跨度廣、歷史遺留時(shí)間較長、案件處理中存在瑕疵、取證難度大和涉及人數(shù)眾多，造成土地山林水利糾紛問題久拖不決。二是征地拆遷“群雄紛爭”。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，因征地拆遷引發(fā)的矛盾和沖突也在逐年增加，在拆遷政策不能落實(shí)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、同地不同價(jià)、生活工作安置等方面存在極大爭議，引發(fā)土地權(quán)屬糾紛。三是涉軍退人員群體訴求難決。新中國成立以來參軍人數(shù)眾多，涉及“一次入伍”“二次入伍”等群體要求安置與優(yōu)撫問題。由于這一群體擁有“戰(zhàn)友會(huì)”組織，退伍軍人之間的聯(lián)系較為緊密，串聯(lián)上訪、集體上訪、越級(jí)非訪和擇機(jī)上訪時(shí)有發(fā)生。

（二）新形勢下多元事項(xiàng)交叉與新老問題交錯(cuò)

“當(dāng)前群眾通過信訪渠道反映出來的信訪突出問題，既有新動(dòng)向，也有老難題，但都事關(guān)群眾切身利益，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定”［3］，新形勢下廣西信訪問題突出反映在扶貧領(lǐng)域和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域②。

第一，扶貧領(lǐng)域信訪問題多發(fā)易發(fā)。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要條件，實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，黨和國家鄭重承諾“小康路上，一個(gè)都不能少”，下大決心要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，對(duì)農(nóng)投入前所未有。各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的出臺(tái)、資金項(xiàng)目的涌入，雖使我國的脫貧工作取得了舉世矚目的成就，但也出現(xiàn)了一系列的問題。

村干部腐敗現(xiàn)象影響惡劣。以往農(nóng)村存在“三籌五統(tǒng)兩提留”，由于監(jiān)督管理機(jī)制缺失出現(xiàn)村干部截留、私分等腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張；稅費(fèi)改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減少，村干部原有權(quán)力被削弱，腐敗現(xiàn)象減少，干群關(guān)系緩和。隨著國家對(duì)農(nóng)村給予大量政策傾斜、資源支持，村干部挪用、截留扶貧資金，侵占貧困對(duì)象應(yīng)得利益等腐敗現(xiàn)象死灰復(fù)燃，導(dǎo)致資金使用失準(zhǔn)、降低扶貧成效，加劇干群關(guān)系惡化甚至轉(zhuǎn)化為民眾對(duì)基層政府的不滿，激起民眾集體上訪。

爭貧現(xiàn)象突出。精準(zhǔn)扶貧政策惠民福利眾多，然而在政策實(shí)施過程中，由于貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)不一、缺乏程序規(guī)范，出現(xiàn)“劫貧濟(jì)富”現(xiàn)象；貧困指標(biāo)分配不合理，存在優(yōu)親厚友現(xiàn)象；農(nóng)村貧困退出機(jī)制不完善，已符合脫貧標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶不愿退，新致貧的農(nóng)戶無法享受到應(yīng)有的資源，精準(zhǔn)扶貧過程中依舊存在瞄準(zhǔn)失靈和脫靶現(xiàn)象。結(jié)果導(dǎo)致村民關(guān)系異化，原本和諧的鄰里關(guān)系演變?yōu)槌嗦懵愕牟┺年P(guān)系，未得利益者可能通過纏訪、鬧訪等方式實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求。此外，扶貧工作牽涉范圍廣泛，涵蓋了黨和政府、民眾、企業(yè)和社會(huì)組織等幫扶主體，涉及勞動(dòng)社保、城建環(huán)保、社會(huì)事務(wù)等多項(xiàng)事務(wù)，事無巨細(xì)，錯(cuò)綜復(fù)雜，任一環(huán)節(jié)的疏漏都可能使民眾因扶貧領(lǐng)域問題而引發(fā)“信訪潮”。

第二，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域信訪問題日益突出。2018年中央一號(hào)文件明確指出“我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出，農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)問題比較突出是其主要表現(xiàn)之一”［4］。人民日益增長的美好生活不僅僅是對(duì)生活富裕的追求，還包括對(duì)“看得見山，望得見水，記得住鄉(xiāng)愁”的良好生態(tài)環(huán)境的向往。近年來，雖然廣西在深入推進(jìn)“美麗廣西·清潔鄉(xiāng)村”過程中，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到改善，但是因環(huán)境污染引發(fā)的矛盾日益增多。主要反映在：其一，畜禽養(yǎng)殖污染嚴(yán)重。廣西很多農(nóng)民利用國家對(duì)養(yǎng)殖業(yè)的大力扶持政策，大量養(yǎng)殖生豬，走上了脫貧之道，但某些養(yǎng)殖戶并沒有修建糞污處理設(shè)施，糞便露天堆放，污水直排江河湖泊，病死豬丟棄江河中，造成附近水域、土壤污染，空氣惡臭，由此引發(fā)附近村民怨聲載道。為此，在自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)督促整改下“九洲江流域自籌資金累計(jì)清退禁養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖場2739 家，并對(duì)流域內(nèi)涉水企業(yè)實(shí)施綜合治理”［5］。其二，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移形勢嚴(yán)峻。黨的十八大以來，在國家深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的浪潮下，一些高污企業(yè)或被淘汰或搬離環(huán)保門檻高的城市，而一些基層政府為追求短期經(jīng)濟(jì)效益彰顯其政績，使農(nóng)村成為承接城市落后產(chǎn)能的重災(zāi)區(qū)，必然遭到民眾的抵觸，甚至引發(fā)鄰避效應(yīng)。2020年6月份，中央第五環(huán)保督查組向在廣西交辦的4261 件生態(tài)環(huán)境問題處理反饋意見時(shí)指出，一些地方政府部門督查不力，虛假整改，如群眾反復(fù)舉報(bào)的北海承德鎳業(yè)公司違規(guī)推填爐渣、貴港城西污水處理廠與其合作的污泥處理單位串謀偽造污泥轉(zhuǎn)運(yùn)、桂林市虎尾工業(yè)園焚燒廢線路板問題，等等。上述事實(shí)說明，地方政府與企業(yè)之間的利益糾葛使民眾因生態(tài)環(huán)境問題訴諸信訪的可能性增大。

（三）廣西農(nóng)村基層信訪現(xiàn)象的形式

《中華人民共和國信訪條例》將信訪定義為“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)?！保?］可見，信訪活動(dòng)的形式主要有書信、電子郵件、傳真、電話等傳統(tǒng)形式及其現(xiàn)場走訪。由于傳統(tǒng)的信訪形式收效甚微，而如果采用正常的上訪形式對(duì)于大部分缺乏法治素養(yǎng)的村民而言程序繁雜、處理周期長且收到的答復(fù)往往不是他們滿意的結(jié)果，從而導(dǎo)致了部分信訪人選擇集體常態(tài)化上訪及非正常上訪形式。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廣西農(nóng)村基層信訪現(xiàn)象的形式主要反映在三方面。

第一，集體訪成主流。近年來，廣西集體上訪活動(dòng)有所增加且規(guī)模有所擴(kuò)大，日趨組織性。信訪人因有共同利益訴求，容易引起共鳴而參與集體行動(dòng)，加之廣西農(nóng)村地區(qū)宗族觀念濃厚，宗族勢力強(qiáng)大，能迅速形成眾人之勢。此外，一些具有不同訴求的信訪個(gè)體錯(cuò)誤地認(rèn)為自己勢單力薄，行動(dòng)難以引起相關(guān)部門重視，上訪通過相互串聯(lián)集結(jié)形成“抱團(tuán)上訪”之勢并以此給地方政府施加壓力，從而達(dá)到盡快解決問題的目的。倘若上訪目的還是難以實(shí)現(xiàn)，在“法不責(zé)眾”的傳統(tǒng)觀念的影響下，上訪人便可能采取各種過激行為，從而導(dǎo)致各種“非正常上訪”行為。

第二，越級(jí)訪成趨勢。多數(shù)越級(jí)上訪是因?yàn)槊癖娍贪宓卣J(rèn)為基層政府上訪依然無法跳出官官相護(hù)的權(quán)力運(yùn)行規(guī)律，導(dǎo)致問題得不到解決、正義得不到伸張［7］33。當(dāng)信訪人認(rèn)為本級(jí)人民政府的處理的結(jié)果難以滿足自己的利益時(shí)會(huì)選擇直接到市、自治區(qū)甚至是上京“告狀”，少數(shù)人因越級(jí)上訪成功解決問題的個(gè)例，又強(qiáng)化了他們“信上不信下”的心理，因而選擇越級(jí)上訪。再者，基層政府在政績考核的壓力下，處理上訪不力足以成為“一票否決”的依據(jù)，上訪群眾便利用黨和政府對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定工作的高度重視，將越級(jí)上訪作為對(duì)抗基層政府的撒手锏，迫使政府滿足自己的訴求。

第三，擇機(jī)訪高發(fā)。每年“兩會(huì)”、重要節(jié)假日、巡視組巡視期間及國家重大活動(dòng)等敏感時(shí)期，往往也是信訪集中爆發(fā)期，信訪人充分利用媒體的曝光，在輿論的推波助瀾下，傾向于將事件鬧大，以博取社會(huì)關(guān)注、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)重視，以此實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求?？v觀這些上訪形式，其實(shí)質(zhì)都是給基層政府施加壓力，督促基層政府給予重視，高效處理矛盾糾紛。

二、農(nóng)村基層信訪工作面臨的現(xiàn)實(shí)困境

某些基層信訪問題久拖不決，而新的問題又不斷地匯集到信訪部門。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層信訪工作面臨的現(xiàn)實(shí)困境主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

職能部門運(yùn)行的失靈和低效。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型使日益增加的社會(huì)矛盾匯聚到信訪部門，各級(jí)信訪部門面臨著繁重的工作任務(wù)，普遍反映人員編制和人員配置不足，制約著信訪案件辦理的質(zhì)量和效率。事實(shí)上信訪制度的運(yùn)作困境并非單純信訪制度自身造成的，更多的是其他職能部門治理失靈的體現(xiàn)。信訪部門在本質(zhì)上只是一個(gè)協(xié)調(diào)性部門，其功能在于信息反饋和協(xié)調(diào)職能部門解決問題，職能部門才是信訪事項(xiàng)的責(zé)任處理機(jī)關(guān)，信訪部門并沒有足夠的精力處理部分部門治理失靈的問題，也沒有足夠的能力解決每一個(gè)具體的信訪案件。一般說來，每一個(gè)信訪案件都會(huì)有相對(duì)應(yīng)的一個(gè)或幾個(gè)職能部門，但是群眾之所以選擇直接到信訪部門上訪，一是由于信訪的門檻較低和程序簡單，二是由于問題無法在相關(guān)職能部門得到及時(shí)有效解決。農(nóng)村基層信訪工作的困境實(shí)質(zhì)上是職能部門運(yùn)行的失靈和低效，所以信訪問題本身還是要回歸到職能部門中去，促使職能部門高效運(yùn)行才是解決問題的關(guān)鍵。

信訪工作量過大。在我國目前的政治、法律和社會(huì)環(huán)境下，矛盾糾紛解決渠道有訴訟、仲裁、司法調(diào)解、人民調(diào)解等等，但是渠道不暢和利益表達(dá)受限的問題依然存在。目前，我國的社會(huì)組織發(fā)展相對(duì)滯后，在解決矛盾糾紛過程中未能充分有效發(fā)揮作用。信訪具有訴求內(nèi)容廣泛、解決方式靈活和門檻低等特點(diǎn)使大量矛盾糾紛匯聚到信訪部門，出現(xiàn)了“信訪不信法”和“信上不信下”等現(xiàn)象。

信訪制度本身存在缺陷。信訪數(shù)量高居不下不僅是社會(huì)治理機(jī)制失靈和低效的原因，與信訪制度本身也存在直接關(guān)聯(lián)。其一，我國信訪工作機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出類別林立、名目繁多、互不隸屬的局面。各級(jí)黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪工作機(jī)構(gòu)，政府信訪部門與職能單位的信訪部門只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)的關(guān)系，并沒有行政約束力。其二，信訪部門與其他職能部門一樣，都是政府下設(shè)的普通機(jī)構(gòu)，彼此屬于同級(jí)關(guān)系。在我國科層制中，上下級(jí)之間存在制約性，而同級(jí)權(quán)力之間則缺乏制約。盡管信訪工作機(jī)構(gòu)有交辦、督辦和建議的權(quán)力，但是作為代表政府的協(xié)調(diào)部門卻在具體信訪案件中難以發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督其他部門的作用，導(dǎo)致案件無法得到及時(shí)妥善解決，效率低下。

農(nóng)村基層法治意識(shí)淡薄。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)村基層政府及其職能部門、公檢法部門和群眾等法治意識(shí)淡薄。在重大決策過程中存在官僚主義作風(fēng)，特別是在征地拆遷等涉及群眾的切身利益時(shí)并沒有做好前期宣傳和安置工作，出現(xiàn)群眾過激維權(quán)行動(dòng)時(shí)，基層政府則注重維穩(wěn)而非民眾維權(quán)，往往以擾亂社會(huì)治安等為由進(jìn)行打壓。在信訪工作一票否決制下，為了片面追求政績采取截訪、壓訪、跟蹤和監(jiān)控訪民等手段，而非把精力放在解決反映問題的本身。一些信訪案件往往因存在著法治意識(shí)淡薄和執(zhí)法不規(guī)范，使案件不斷升級(jí)而復(fù)雜化。

三、農(nóng)村基層信訪工作面臨的理論困境

信訪制度是一項(xiàng)極具中國特色的治理制度，是黨和政府密切聯(lián)系群眾的特有制度安排。直接引用西方治理理論研究中國的信訪問題，存在理論適用性問題；部分地選擇西方治理理論中的要素并結(jié)合國內(nèi)相關(guān)文件進(jìn)行論證分析，也缺乏本土治理理論的有效對(duì)應(yīng)。

西方社會(huì)治理理論認(rèn)為，治理是任何公共或私人機(jī)構(gòu)管理公共事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程［8］2-3。也就是說，在政府與社會(huì)的關(guān)系上，該理論旨在構(gòu)建政府與社會(huì)互動(dòng)協(xié)作共同治理社會(huì)公共事務(wù)，是社會(huì)主導(dǎo)下的善治狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的主體不僅包括作為公權(quán)力中心的政府，還包括各種社會(huì)組織和個(gè)人等多元的分散主體。該理論受到國內(nèi)部分學(xué)者的青睞，也與我國本土化的治理理論存在著一定的聯(lián)系和區(qū)別。本土治理理論既承認(rèn)社會(huì)力量在現(xiàn)代社會(huì)治理中的重要作用，也根據(jù)我國實(shí)際情況突出黨和政府在社會(huì)治理多元主體中的主導(dǎo)地位。正如黨的十九屆四中全會(huì)所強(qiáng)調(diào)的，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)治理體系。這意味著在西方治理理論中，社會(huì)治理居于主導(dǎo)地位，而我國本土的治理理論是在國家治理主導(dǎo)下的社會(huì)治理，更多的是體現(xiàn)一種善政的狀態(tài)。其主要理論區(qū)別在于治理理論處于后現(xiàn)代主義的語境之中，需解構(gòu)現(xiàn)代性中的秩序、確定性、權(quán)威等概念，主張不確定性、多元論、合作共治［9］119-122。我國正面臨著現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化的重要任務(wù)，政府與社會(huì)的關(guān)系也正在發(fā)生著深刻而復(fù)雜的變化，這是現(xiàn)代全球化進(jìn)程和本土社會(huì)轉(zhuǎn)型共同作用的體現(xiàn)［10］68。

從國家層面來看，信訪制度作為獨(dú)具中國特色的一種制度安排，它的存在承載著民眾和執(zhí)政者各自的預(yù)期。對(duì)于黨和政府而言，信訪制度可以在了解社情民情、化解矛盾糾紛、監(jiān)督黨和政府、為黨和政府提供決策參考等多方面發(fā)揮重要的作用，是黨密切聯(lián)系群眾，貫徹群眾路線的體現(xiàn)，是維護(hù)執(zhí)政黨的合法性的基礎(chǔ)；對(duì)于人民群眾而言，它的存在是維護(hù)自身合法權(quán)益的一種手段。也就是說，當(dāng)人民群眾的合法權(quán)益受到侵害，或者其他救濟(jì)途徑失效時(shí)，選擇到黨和政府的信訪部門進(jìn)行上訪，體現(xiàn)了群眾對(duì)黨的執(zhí)政合法性的認(rèn)可，而黨和政府也正是通過民眾信訪維護(hù)合法權(quán)益的過程，發(fā)現(xiàn)社會(huì)問題、監(jiān)督基層黨員干部，從而保障社會(huì)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，使政權(quán)的運(yùn)行始終處于順暢狀態(tài)。農(nóng)村基層信訪工作正是作為一種權(quán)利救濟(jì)方式，使群眾依然保持著對(duì)黨執(zhí)政合法性的認(rèn)可，使社會(huì)保持著長期的穩(wěn)定。

從社會(huì)層面來看，西方發(fā)達(dá)國家的社會(huì)組織在集體利益表達(dá)方面發(fā)揮著積極的作用，而我國社會(huì)組織的發(fā)展比較滯后，大量的社會(huì)組織存在著濃厚的行政化色彩，需要依附在國家權(quán)力層面生存，民眾利益受損時(shí)難以通過社會(huì)力量進(jìn)行協(xié)商處理，弱勢一方的利益即使通過法律的途徑有時(shí)也難以得到保障。即使社會(huì)組織得到進(jìn)一步的發(fā)展，在不同利益主體的博弈下，缺乏政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理很容易導(dǎo)致社會(huì)的無序［11］167。缺少對(duì)未來關(guān)照的善治只是當(dāng)下的善治，而非持續(xù)的長久的善治［12］73。黨的十九大報(bào)告指出：“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法制化、智能化、專業(yè)化水平。”［1］這也意味著在利益格局調(diào)整的過程中，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的利益顯得尤為重要，激發(fā)社會(huì)組織活力以提高社會(huì)治理的效率，才能維護(hù)最廣大人民的根本利益，保障社會(huì)的和諧穩(wěn)定與長治久安。農(nóng)村基層信訪工作的復(fù)雜性和重要性需要黨和政府突出其在治理過程中的主導(dǎo)作用。

從個(gè)人層面來看，基層群眾呈現(xiàn)出一方面對(duì)政府有依賴，另一方面又對(duì)農(nóng)村基層政府公信力質(zhì)疑的心態(tài)。主要表現(xiàn)為把上訪作為首選的救濟(jì)渠道、向政府討說法、請(qǐng)政府主持公道，這表明民眾依然受到濃厚的清官情結(jié)的影響，而事實(shí)上的司法不公、腐敗和執(zhí)行難等又進(jìn)一步強(qiáng)化了這種心理，把黨和政府放在利益協(xié)調(diào)的主導(dǎo)地位。同時(shí)，為了給基層政府施加壓力和確保公正，又出現(xiàn)越級(jí)上訪和尋求第三方力量介入的現(xiàn)象。因此，“要切實(shí)依法及時(shí)就地解決群眾合理訴求，注重源頭預(yù)防，夯實(shí)基層基礎(chǔ)，加強(qiáng)法治建設(shè)，健全化解機(jī)制，不斷增強(qiáng)工作的前瞻性、系統(tǒng)性、針對(duì)性，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程?！保?3］這與黨的十九大提出的“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的內(nèi)在要求是完全一致的，這也是國家治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)。農(nóng)村基層信訪工作在一定程度上既要求黨和政府在社會(huì)治理的過程中突出其主導(dǎo)作用，又需要社會(huì)組織和個(gè)人等第三方力量參與，這不是對(duì)西方治理理論的直接引進(jìn)，而是結(jié)合我國本土環(huán)境的進(jìn)一步發(fā)展。

四、農(nóng)村基層信訪治理的有效推進(jìn)

農(nóng)村基層信訪工作面臨著亟待突破的困境，在全面深化改革攻堅(jiān)階段，必須積極有效推進(jìn)農(nóng)村基層信訪治理。農(nóng)村基層信訪工作更多承擔(dān)的是整個(gè)社會(huì)治理體系低效的代價(jià)［14］104，所以要把農(nóng)村基層信訪工作改革放在全面深化改革的語境之中，按照黨的十九屆四中全會(huì)提出的改進(jìn)中國社會(huì)治理方式的系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理的原則，把本土化的社會(huì)治理理念落實(shí)到信訪治理工作中，有效推進(jìn)農(nóng)村基層信訪工作。

堅(jiān)持系統(tǒng)治理，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下的多元治理主體之間的良性互動(dòng)。充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，鼓勵(lì)社會(huì)多方力量參與化解信訪矛盾，實(shí)現(xiàn)各主體之間的良性互動(dòng)、合理應(yīng)對(duì)信訪訴求和維護(hù)社會(huì)公平正義。雖然目前的聯(lián)席會(huì)議和信訪大廳在一定程度上發(fā)揮著重要作用，但信訪部門的權(quán)力只能間接督促職能部門辦理信訪事項(xiàng)，這嚴(yán)重制約著信訪工作的開展。堅(jiān)持系統(tǒng)治理，需要擴(kuò)大信訪機(jī)構(gòu)的工作權(quán)力或者提高在國家機(jī)構(gòu)中的地位［15］48，以理順信訪部門與職能部門的關(guān)系，調(diào)動(dòng)、協(xié)調(diào)和督促各部門高效辦理信訪案件。建立全國統(tǒng)一的信訪網(wǎng)上受理系統(tǒng)，將不涉及國家機(jī)密的信訪案件納入網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)資源共享、公開透明的信訪信息處理體系，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)查詢、責(zé)任明晰、社會(huì)力量參與和監(jiān)督，提高信訪案件處置的效率和質(zhì)量。

堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，健全基層信訪綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)化解和減少社會(huì)矛盾糾紛。其一，信訪部門作為矛盾糾紛的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立信訪大廳及時(shí)協(xié)調(diào)辦理涉及各個(gè)職能部門的信訪事項(xiàng)，建立責(zé)任追究機(jī)制，保障信訪事項(xiàng)優(yōu)質(zhì)高效解決。其二，源頭治理重在預(yù)防，核心在于規(guī)范公權(quán)力。社會(huì)矛盾很大程度上是公權(quán)力失范造成的，在重大決策前要暢通利益表達(dá)渠道，事中要依法行政、接受群眾監(jiān)督，事后要有切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制和落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制。其三，政策制定和調(diào)整時(shí)，注意到配套和銜接，做到公平公正，從客觀上減少社會(huì)矛盾的產(chǎn)生。其四，簡政放權(quán)，將行政審批事項(xiàng)下放，減少潛在的矛盾糾紛隱患。

堅(jiān)持依法治理，運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛。在社會(huì)多樣化、矛盾復(fù)雜化和治理主體多元化的現(xiàn)代社會(huì)，運(yùn)用法治思維和形式處理信訪事項(xiàng)是信訪治理的基本方式，依法行政的重要內(nèi)容，也是法治國家的必然要求。法律的尊嚴(yán)在于執(zhí)行，在行政執(zhí)法和司法等工作中，把法治放到至高無上的位置、提升農(nóng)村基層治理主體的法治素質(zhì)［16］43、加大責(zé)任追究機(jī)制，才能走出信訪不信法的困境。需要說明的是法治并不一定意味著矛盾糾紛必須通過司法訴訟的方式解決，核心在于處理信訪事項(xiàng)時(shí)所運(yùn)用的法律規(guī)范。

堅(jiān)持綜合治理，靈活運(yùn)用多種社會(huì)規(guī)范協(xié)調(diào)利益關(guān)系。社會(huì)道德作為人們行動(dòng)的指南，依靠社會(huì)輿論和價(jià)值觀念約束人們的行為，在公共生活中發(fā)揮著特殊的約束力。鄉(xiāng)規(guī)民約是我國傳統(tǒng)社會(huì)治理資源的重要組成部分，在農(nóng)村基層特定的范圍內(nèi)，人們把共同規(guī)則和行為規(guī)范內(nèi)化為個(gè)人自覺，作為國家法的重要補(bǔ)充，在農(nóng)村基層信訪工作的調(diào)解過程中起到重要作用。面對(duì)訴求多樣化和地域文化多樣性的我國鄉(xiāng)土社會(huì)，需要充分發(fā)揮社會(huì)道德、鄉(xiāng)規(guī)民約、地方性知識(shí)和實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的信訪局勢。

概言之，“中國百分之八十的人口在農(nóng)村，中國穩(wěn)定不穩(wěn)定，首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定?！保?7］65農(nóng)村基層信訪工作關(guān)乎農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，新時(shí)代農(nóng)村基層信訪工作要根據(jù)社會(huì)矛盾的轉(zhuǎn)化，主動(dòng)把握信訪工作現(xiàn)象出現(xiàn)的新內(nèi)容、新形式，分析信訪工作面臨的新困境，依據(jù)黨和政府在社會(huì)治理中起主導(dǎo)作用的本土化治理理論，堅(jiān)持從系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理等方面著手。唯有如此，方能探尋真正的息訪之道。

注釋：

①周燕梅將中國目前的信訪活動(dòng)大致分為三類，即參與類信訪、求決類信訪、訴訟類信訪。參見周燕梅《我國信訪制度陷入四層困境面臨法治挑戰(zhàn)》［EB/OL］［2004-06-30］.http：//news.sina.com.cn/c/2004-06-30/12143565398.shtml.

②廣西區(qū)黨委、人民政府信訪局局長盧萬兵認(rèn)為新形勢下廣西信訪工作應(yīng)重點(diǎn)從扶貧、生態(tài)環(huán)境這兩個(gè)領(lǐng)域做好信訪問題。參見盧萬兵《新形勢下提高信訪工作能力與水平的研究》，《當(dāng)代廣西》2018年第13 期。