何立娣 安徽省來(lái)安縣醫(yī)療保障局

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制和全面預(yù)算管理概述

（一）內(nèi)部控制

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門(mén)管理職能的發(fā)揮、與對(duì)業(yè)務(wù)工作的管控促進(jìn)作用，依賴于單位內(nèi)部實(shí)行的統(tǒng)一的內(nèi)部控制與全面預(yù)算管理。內(nèi)部控制是指為了順利的開(kāi)展各項(xiàng)工作，在單位內(nèi)部建立統(tǒng)一的管理制約標(biāo)準(zhǔn)，以從全局和細(xì)節(jié)工作兩方面入手，重在管理規(guī)范預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部控制制度是確保各項(xiàng)工作的有序開(kāi)展、提高工作效率、提高管理質(zhì)量的關(guān)鍵所在。行政事業(yè)單位出臺(tái)的管理規(guī)定的主要目的是高效管理，從管理范疇來(lái)講需要精準(zhǔn)的覆蓋到行政單位業(yè)務(wù)所轄全部范疇。而內(nèi)部控制的關(guān)鍵就在于對(duì)行政單位業(yè)務(wù)的各個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行有針對(duì)性的梳理，抓住要點(diǎn)、制定標(biāo)準(zhǔn)、出臺(tái)方案，以保證業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的穩(wěn)定高效快捷。當(dāng)然，根據(jù)行政單位處于不同的發(fā)展階段，要適當(dāng)?shù)恼{(diào)整內(nèi)部控制制度管理要求[1]。

（二）全面預(yù)算管理

全面預(yù)算是全員參與，對(duì)規(guī)定的時(shí)間段內(nèi)的財(cái)務(wù)往來(lái)以及引起財(cái)務(wù)往來(lái)放生的業(yè)務(wù)進(jìn)行源頭控制、數(shù)字化管理以及全過(guò)程監(jiān)控的動(dòng)態(tài)財(cái)務(wù)先行管理方案。通過(guò)全員參與，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)公司業(yè)務(wù)及資源調(diào)配的導(dǎo)向性作用，以達(dá)到從財(cái)務(wù)角度監(jiān)管業(yè)務(wù)活動(dòng)、業(yè)務(wù)流程的目的。并在行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理制度下，合理控制經(jīng)費(fèi)支出，對(duì)目標(biāo)進(jìn)行跟蹤，加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)事務(wù)的監(jiān)督與控制。

（三）做好全面預(yù)算，才是做好內(nèi)部控制的首要條件和關(guān)鍵點(diǎn)

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度與預(yù)算管理聯(lián)系較為密切，兩項(xiàng)工作都旨在提高行政事業(yè)工作的效率，降低單位的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部控制制度能夠從制度上為全面預(yù)算的實(shí)施提供良好的內(nèi)部運(yùn)行條件，而預(yù)算管理是對(duì)資金支付業(yè)務(wù)實(shí)施有效的控制和監(jiān)管手段，由于預(yù)算管理工作需要行政事業(yè)單位全員提供業(yè)務(wù)往來(lái)、收入和指出的準(zhǔn)確信息，完善的內(nèi)部控制制度，能夠幫助預(yù)算日常工作的有序開(kāi)展。從管理效力和預(yù)期來(lái)看，內(nèi)部控制為全面預(yù)算的執(zhí)行提供運(yùn)行保障，而全面預(yù)算的有效執(zhí)行又為內(nèi)部控制提供堅(jiān)實(shí)的資產(chǎn)和物力支持。反之，內(nèi)部控制失效，全面預(yù)算的實(shí)施無(wú)從談起；更無(wú)法為內(nèi)部控制提供相應(yīng)的支持與推動(dòng)，企業(yè)的正常運(yùn)行就會(huì)受到干擾。因此，二者相互促進(jìn)以推動(dòng)行政事業(yè)單位的正常運(yùn)行與發(fā)展。綜上，行政事業(yè)單位在穩(wěn)定開(kāi)展業(yè)務(wù)、維護(hù)資產(chǎn)安全方面，需要進(jìn)行全面預(yù)算以保障內(nèi)部控制的最終效果，從而推動(dòng)單位各項(xiàng)工作的有序展開(kāi)[2]。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與全面預(yù)算管理存在問(wèn)題

內(nèi)部控制的執(zhí)行過(guò)程中，由于存在對(duì)管理重要性認(rèn)識(shí)不足、制度不完善、執(zhí)行力不夠、監(jiān)督不到位等問(wèn)題，導(dǎo)致部分單位內(nèi)部控制管理過(guò)于形式化。行政事業(yè)單位的預(yù)算編制內(nèi)容隨意，無(wú)法發(fā)揮其功能，沒(méi)能達(dá)到行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作的目的。

（一）認(rèn)識(shí)不清、重視程度較低

全面預(yù)算管理是行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的核心組成部分，對(duì)行政事業(yè)單位的運(yùn)行穩(wěn)定有直接影響作用。單位對(duì)全面預(yù)算的執(zhí)行不合理，如部分業(yè)務(wù)進(jìn)行預(yù)算管理，或預(yù)算制定不合理，都會(huì)嚴(yán)重導(dǎo)致預(yù)算管理工作與各部門(mén)之間失去聯(lián)動(dòng)性，更是直接影響了全面預(yù)算效能的發(fā)揮。同時(shí)，全面預(yù)算的閉環(huán)處理需要最后的預(yù)算效果評(píng)價(jià)，而在部分單位，效果評(píng)價(jià)表現(xiàn)在工作中即績(jī)效評(píng)價(jià)，覆蓋業(yè)務(wù)、職能部門(mén)、人員不夠，或者對(duì)繁瑣的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作流程有抵觸和輕視的心理，執(zhí)行力較為薄弱，導(dǎo)致預(yù)算工作完成情況并不理想。

（二）全面預(yù)算管理沒(méi)有結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)

由于行政事業(yè)單位以往沒(méi)有開(kāi)展預(yù)算管理工作，或幾年才進(jìn)行一次預(yù)算管理工作，大多數(shù)管理人員都缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，也不具備結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)的意識(shí)。隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的發(fā)展，信息技術(shù)和設(shè)備在各行各業(yè)中應(yīng)用廣泛，在行政事業(yè)單位改革過(guò)程中，管理內(nèi)容和管理難度的不斷增加，需要與之相匹配的全面預(yù)算管理制度與數(shù)據(jù)支持，相對(duì)落后的財(cái)務(wù)記賬式管理方式嚴(yán)重導(dǎo)致預(yù)算管理工作效率低。

（三）全面預(yù)算管理的授權(quán)審批制度流程不清晰

行政事業(yè)單位各部門(mén)在參與全面預(yù)算管理工作時(shí)，缺乏一定的規(guī)范性，極易發(fā)生在業(yè)務(wù)執(zhí)行過(guò)程中的隨意性，摻雜個(gè)人想法從而產(chǎn)生問(wèn)題，為行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)隱患。行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理的授權(quán)審批制度缺乏精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)支持和有效的管理計(jì)劃與判斷、同時(shí)監(jiān)督機(jī)制的缺失容易導(dǎo)致預(yù)算管理流于形式，且審批流程制度不清晰，存在漏洞。授權(quán)審批是各單位內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，是預(yù)算管理工作中的重要審核步驟。在行政事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的授權(quán)審批管理標(biāo)準(zhǔn)要求不統(tǒng)一，關(guān)于審批的相關(guān)條件也沒(méi)有必要的要求。授權(quán)審批不明造成預(yù)算授權(quán)審批工作的效率較低，審批不及時(shí)或不經(jīng)審核的情況屢屢發(fā)生。

（四）行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算的編制范圍不夠全面

目前，行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算的編制沒(méi)有深刻理解和準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，在進(jìn)行預(yù)算編制范圍界定時(shí)，對(duì)于單位整體收支、支出與業(yè)務(wù)往來(lái)的編制不夠完整，過(guò)于局限于部門(mén)和個(gè)人理解，導(dǎo)致預(yù)算管理范圍嚴(yán)重缺失，不具備預(yù)算指導(dǎo)作用。再加上缺乏有效的監(jiān)管措施和制度，預(yù)算編制不夠全面、規(guī)范，且缺乏合理性。預(yù)算編制范圍模糊從根本上限制了預(yù)算的合理性，最終導(dǎo)致預(yù)算工作質(zhì)量較差，不利于單位的未來(lái)發(fā)展。

（五）全面預(yù)算管理與內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不相匹配

內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制作為對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判與糾錯(cuò)規(guī)定，必須依賴于企業(yè)內(nèi)部實(shí)際運(yùn)營(yíng)的情況分析與數(shù)據(jù)結(jié)果。缺乏上述依據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估很難評(píng)價(jià)預(yù)算管理的風(fēng)險(xiǎn)性和有效性。因?yàn)闃I(yè)務(wù)所需要的時(shí)間跨度較長(zhǎng)，導(dǎo)致行政事業(yè)單位很多業(yè)務(wù)都是對(duì)預(yù)期的一種規(guī)劃，現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方案無(wú)法進(jìn)行評(píng)價(jià)和利用。行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作并沒(méi)有指定具體的部門(mén)或工作人員，由于需要全員參與，相關(guān)的工作人員在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)并不能緊密配合，對(duì)預(yù)算工作的積極性產(chǎn)生影響。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與全面預(yù)算管理相互促進(jìn)的方案探討

全面預(yù)算旨在通過(guò)全員參與，協(xié)調(diào)調(diào)動(dòng)各責(zé)任部門(mén)，積極參與對(duì)行政事業(yè)單位的各項(xiàng)務(wù)活動(dòng)，將可能支出全面納入預(yù)算體系。由于全面預(yù)算管理是覆蓋整個(gè)單位的全部業(yè)務(wù)，要構(gòu)建基于內(nèi)部控制體系的預(yù)算管理制度，重視預(yù)算編制、審核、執(zhí)行和調(diào)整，加強(qiáng)預(yù)算分析、考核和績(jī)效管理。因此，必須研究如何促進(jìn)二者的有效結(jié)合，切實(shí)提高行政事業(yè)單位的管理水平。

（一）提高內(nèi)部控制和預(yù)算管理意識(shí)

行政事業(yè)單位結(jié)合預(yù)算工作中的實(shí)際發(fā)展情況，適當(dāng)開(kāi)展管理人員的教育工作，將全面預(yù)算知識(shí)理念融入行政事業(yè)單位的發(fā)展大局中，促使管理人員在學(xué)習(xí)過(guò)程中能夠充分了解內(nèi)部控制及預(yù)算績(jī)效管理兩者之間的聯(lián)系性，形成正確統(tǒng)一的內(nèi)部管理意識(shí)，掌握全面預(yù)算工作方法。行政事業(yè)單位要加強(qiáng)對(duì)單位人員的相關(guān)制度與運(yùn)行流程培訓(xùn)，通過(guò)流程創(chuàng)設(shè)、工作內(nèi)容核檢等方式強(qiáng)化管理意識(shí)，不斷加強(qiáng)理論知識(shí)的培養(yǎng)。為行政事業(yè)單位工作人員提供理論體系和工作實(shí)操相結(jié)合的機(jī)會(huì)，通過(guò)管理方案培養(yǎng)到績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督的閉合流程，使員工提高內(nèi)部控制和全面預(yù)算的重視程度和執(zhí)行力，以此推動(dòng)預(yù)算管理工作有序進(jìn)行。

（二）將信息化建設(shè)與預(yù)算管理工作相結(jié)合

招聘著重引進(jìn)信息技術(shù)人才，充分發(fā)揮信息技術(shù)在預(yù)算管理方面的作用，借助計(jì)算機(jī)軟件設(shè)備建立預(yù)算管理系統(tǒng)平臺(tái)。應(yīng)積極建設(shè)預(yù)算管理的大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，對(duì)單位的預(yù)算情況進(jìn)行全面、實(shí)時(shí)的監(jiān)督和管理。應(yīng)積極展開(kāi)現(xiàn)有工作人員的信息化培訓(xùn)，提高信息化操作水平，以提高單位預(yù)算管理方面的效率。利用大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)對(duì)預(yù)算管理的信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)預(yù)算管理工作進(jìn)行優(yōu)化完善，實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)預(yù)算管理規(guī)劃的作用，利用預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，通過(guò)信息化平臺(tái)對(duì)預(yù)算工作進(jìn)行管理和監(jiān)督。

（三）完善預(yù)算管理授權(quán)審批制度和機(jī)制保障

行政事業(yè)單位應(yīng)積極明確內(nèi)部預(yù)算的審批條件、審批責(zé)任人等相關(guān)權(quán)限，以保障良好預(yù)算管理機(jī)制的形成。行政事業(yè)單位對(duì)審批項(xiàng)目，要明確審批范圍和流程，避免預(yù)算管理產(chǎn)生審批爭(zhēng)議。應(yīng)強(qiáng)化管理人員預(yù)算項(xiàng)目的審批意識(shí)，提高授權(quán)流程規(guī)范，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的完整和高效。行政事業(yè)單位要強(qiáng)化各部門(mén)對(duì)預(yù)算管理的力度，通過(guò)全面預(yù)算管理過(guò)科學(xué)合理的內(nèi)部控制制度。為了翔實(shí)的理解其他部門(mén)全面預(yù)算的真實(shí)度和準(zhǔn)確度，建議適時(shí)采取輪崗制度，財(cái)務(wù)人員、管理部門(mén)與經(jīng)辦預(yù)算管理人員根據(jù)工作參與范疇穿插交換工作內(nèi)容，以提高對(duì)特定工作內(nèi)容的認(rèn)識(shí)，以形成監(jiān)督與制約的閉環(huán)管理，確保全面預(yù)算管理工作的有序開(kāi)展，強(qiáng)化內(nèi)部控制效果。要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理崗位的監(jiān)督控制力度，加強(qiáng)對(duì)各環(huán)節(jié)的內(nèi)控力度，實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理監(jiān)督。根據(jù)單位的實(shí)際特點(diǎn)與工作需要，建立崗位職責(zé)，方便及時(shí)追責(zé)，讓全面預(yù)算管理工作有章可循。

（四）科學(xué)運(yùn)用細(xì)化規(guī)定預(yù)算管理的編制范圍

預(yù)算編制作為保證預(yù)算管理科學(xué)性的重要基礎(chǔ)，在單位內(nèi)部亟須進(jìn)一步進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。一方面，行政事業(yè)單位對(duì)于部門(mén)的預(yù)算情況，要進(jìn)一步明確項(xiàng)目的使用情況，保障預(yù)算資金收支使用合理化。另一方面，單位內(nèi)部要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算資金收支嚴(yán)格的會(huì)計(jì)控制，防止預(yù)算資金使用不明等現(xiàn)象的發(fā)生，確保預(yù)算管理范圍的明確化。

（五）利用業(yè)務(wù)跟蹤制度等舉措完善預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

單位主管部門(mén)應(yīng)著重關(guān)注內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估工作，以進(jìn)一步完善其預(yù)算管理工作。首先，行政事業(yè)單位應(yīng)建立業(yè)務(wù)跟蹤制度，預(yù)知并發(fā)現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目的實(shí)際情況，及時(shí)準(zhǔn)確地對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。其次，行政事業(yè)單位應(yīng)督促各部門(mén)進(jìn)行預(yù)算項(xiàng)目信息的分享工作，避免部門(mén)間由于信息不對(duì)稱等原因而阻礙風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的實(shí)施。最后，單位通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估獲取的結(jié)果需及時(shí)運(yùn)用到實(shí)際的預(yù)算管理中，以降低未來(lái)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

四、其他解決措施

（一）做好人員綜合能力培養(yǎng)

行政事業(yè)單位管理人員素質(zhì)參差不齊，管理水平也有加大差異，對(duì)預(yù)算審核工作缺乏正確認(rèn)識(shí)，影響預(yù)算審批工作質(zhì)量。行政事業(yè)單位需要提高預(yù)算管理人員的專業(yè)素養(yǎng)，緊跟單位發(fā)展腳步。人員素養(yǎng)決定了預(yù)算管理工作的質(zhì)量和內(nèi)部控制的效果，專業(yè)培訓(xùn)作為提高人員綜合能力的重要途徑，必須長(zhǎng)期持續(xù)的進(jìn)行。提高員工責(zé)任意識(shí)和對(duì)管理制度的了解，從而提高內(nèi)部控制的效果。

（二）重視預(yù)算管理工作的創(chuàng)新

陳舊的內(nèi)部控制制度導(dǎo)致預(yù)算管理內(nèi)容單一、覆蓋面小、運(yùn)行效能不足。在當(dāng)下社會(huì)業(yè)務(wù)發(fā)展日新月異的今天，必須保持預(yù)算管理的與時(shí)俱進(jìn)。一是提高財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的歸納與分析能力；二是做好企業(yè)發(fā)展的規(guī)劃與業(yè)務(wù)前瞻，同時(shí)合理參考既往財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)做出最終方案，以此作為預(yù)算管理的基礎(chǔ)。三是預(yù)算管理的執(zhí)行，做到各職能部門(mén)內(nèi)部公開(kāi)透明，以便在制定預(yù)算時(shí)提高合理性與準(zhǔn)確度。四是流程方面要突破創(chuàng)新，通過(guò)量化標(biāo)準(zhǔn)、電子化層級(jí)辦公等方式，精簡(jiǎn)審批流程和財(cái)務(wù)運(yùn)行時(shí)間。

（三）建設(shè)激勵(lì)約束機(jī)制

行政事業(yè)單位要建立完善的監(jiān)督體系，將內(nèi)部控制與全面預(yù)算管理的執(zhí)行情況納入其中，確保單位的全面預(yù)算管理的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)都有章可循，各部門(mén)全面預(yù)算管理與單位的發(fā)展目標(biāo)一致。建立科學(xué)的考核激勵(lì)機(jī)制對(duì)全面預(yù)算管理部門(mén)的業(yè)績(jī)進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，根據(jù)各部門(mén)的業(yè)績(jī)實(shí)行獎(jiǎng)懲，并制定合理的管理目標(biāo)，將管理目標(biāo)分解到崗位，落實(shí)考全面預(yù)算管理核激勵(lì)的效果，激發(fā)各員工工作積極性。