邱 萌

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410012)

1982年我國(guó)頒布《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，對(duì)城市流浪乞討人員強(qiáng)制收容教養(yǎng)、遣送回鄉(xiāng)。隨后《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》實(shí)施，救助救濟(jì)成為規(guī)制職業(yè)流浪乞討行為的主要途徑，但也導(dǎo)致城市流浪乞討行為治理難度進(jìn)一步加大。一些城市通過設(shè)立“禁討區(qū)”來應(yīng)對(duì)流浪乞討問題，學(xué)界對(duì)此存在兩種不同觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為職業(yè)流浪乞討存在明顯社會(huì)危害性，應(yīng)加大規(guī)制力度；但也有學(xué)者認(rèn)為流浪乞討是公民自主選擇職業(yè)的體現(xiàn)，法律不應(yīng)過度干涉。當(dāng)前，如何在自由與秩序中尋找平衡點(diǎn)，合理有效規(guī)制職業(yè)流浪乞討，已成為法學(xué)界需要探討的問題。

一、職業(yè)流浪乞討人員組成

流浪乞討人員是指以流浪乞討為業(yè)的人。根據(jù)是否基于滿足生存和生活需要，可將其分為原生流浪乞討人員和職業(yè)流浪乞討[1]。原生流浪乞討人員是指因缺少其他謀生手段，迫于無奈以乞討為生的人；職業(yè)流浪乞討人員是指能夠通過其他方式謀生，但為追求謀取更多利益而選擇將乞討作為職業(yè)的人。近些年，職業(yè)流浪乞討呈現(xiàn)新的發(fā)展趨勢(shì)。一是職業(yè)化程度加深。人民網(wǎng)報(bào)道數(shù)據(jù)顯示，2013年，在哈爾濱和南京的乞丐中80%屬于職業(yè)流浪乞討人員，只有少數(shù)流浪乞討人員是迫于生計(jì)的原生流浪乞討人員。2012年，都市時(shí)報(bào)也曾刊出過以“昆明95%流浪者是職業(yè)行乞人日收入最多近千元”為題的新聞報(bào)道。二是行乞方式多樣化。使用微信、支付寶等二維碼行乞日益興起，“犀利哥”“流浪大師沈巍”在網(wǎng)絡(luò)走紅，網(wǎng)絡(luò)直播流浪乞討盛行。三是流浪乞討人員的年齡分化明顯。老年人和青少年兒童占流浪乞討人數(shù)比例較大，中壯年人數(shù)則相對(duì)較少。

二、法律規(guī)制職業(yè)流浪乞討行為的必要性

(一)職業(yè)流浪乞討行為的現(xiàn)實(shí)危害性

一是敗壞社會(huì)風(fēng)氣，影響城市容貌。職業(yè)流浪乞討人員“發(fā)家致富”的示范作用導(dǎo)致不勞而獲思想快速傳播與蔓延，職業(yè)流浪乞討人員成群出現(xiàn)，對(duì)城市的投資和發(fā)展環(huán)境造成嚴(yán)重負(fù)面影響。二是占據(jù)救助名額，引發(fā)信任危機(jī)。職業(yè)流浪乞討人員嚴(yán)重壓榨原生流浪乞討人員存空間、浪費(fèi)社會(huì)救助資源[2]。新安晚報(bào)在街頭采訪路人“在路邊遇到乞丐，你會(huì)給錢么？”。57.14%的參與者表示“不會(huì)，這年頭騙子太多”，只有14.29%的參與者表示會(huì)拿錢給乞丐。三是滋生犯罪，民眾安全感降低。流浪乞討是滋生犯罪的溫床，往往與拐賣兒童、盜竊、非法拘禁等犯罪伴生，嚴(yán)重?cái)_亂生活秩序，具有較大社會(huì)危害性。

(二)法律介入職業(yè)流浪乞討行為的法理分析

流浪乞討并非法定權(quán)利。我國(guó)憲法規(guī)定，在公民年老體衰、生病或者喪失勞動(dòng)能力無法通過自身勞動(dòng)謀生時(shí)，國(guó)家或社會(huì)應(yīng)該為公民提供社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等物質(zhì)幫助[3]。有學(xué)者主張流浪權(quán)是公民普遍享有的權(quán)利，也是無須國(guó)家?guī)椭透深A(yù)的消極權(quán)利。應(yīng)承認(rèn)公民有選擇流浪乞討的權(quán)利，這是“善法”的基本要義之一。但我國(guó)憲法規(guī)定公民只有在年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力的情況下才能獲得物質(zhì)幫助，這并不適用于職業(yè)流浪乞討人員。同時(shí)“法定權(quán)利向社會(huì)大眾公布，具有明確性、相對(duì)性、對(duì)應(yīng)性、受保障性等特征。”[4]流浪乞討權(quán)具有不可救濟(jì)性和不確定性，人們難以確定流浪乞討權(quán)的義務(wù)主體，我國(guó)也并未明確規(guī)定該項(xiàng)權(quán)利。此外，將流浪乞討權(quán)規(guī)定為法定權(quán)利，有鼓勵(lì)流浪乞討之嫌疑，從社會(huì)效益上分析也不可取。

流浪乞討也并非道德權(quán)利。有學(xué)者認(rèn)為，考慮到對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，允許流浪乞討是正義的體現(xiàn)，行乞是窮人的一項(xiàng)道德權(quán)利[5]。首先，若將流浪乞討視為道德上的權(quán)利，意味著流浪乞討能為其他社會(huì)成員所容忍并接受，即流浪乞討應(yīng)獲得道德上的肯定和輿論上的支持，但這顯然與實(shí)際情況相悖。其次，若將流浪乞討視為道德上的權(quán)利，那權(quán)利相對(duì)應(yīng)的義務(wù)又該如何確定，難道說經(jīng)過一個(gè)乞丐面前沒有施舍就應(yīng)受到道德的譴責(zé)？這顯然是荒謬的。

綜上所述，流浪乞討并非法定權(quán)利也非道德權(quán)利，存在較大社會(huì)危害性，對(duì)于職業(yè)流浪乞討行為的規(guī)制，在法理上存在充分的依據(jù)與理由。

三、我國(guó)對(duì)職業(yè)流浪乞討行為的規(guī)制及缺陷

(一)禁乞令的頒布

《大連市關(guān)于加強(qiáng)乞討管理的規(guī)定》出臺(tái)，將大連市各級(jí)政府所在地、車站、機(jī)場(chǎng)、旅游區(qū)等人口密集的公共場(chǎng)所劃為禁乞區(qū)域[6]。佛山、北京等地也陸續(xù)頒布“禁乞令”。這在短期內(nèi)能夠有效減少流浪乞討人員數(shù)量，改善城市市容市貌。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，驅(qū)趕和禁止并不能從根本上解決問題，甚至可能會(huì)激化矛盾。此外，我國(guó)立法法中規(guī)定只有法律才能對(duì)公民的人身自由進(jìn)行限制。但在實(shí)際操作中，一些地方以紅頭文件的方式頒發(fā)“禁乞令”，限制流浪乞討人員的人身自由，有違立法規(guī)定。

(二)從強(qiáng)制管理轉(zhuǎn)變?yōu)槿嵝詭头?/h3>

孫志剛事件發(fā)生后，民政局等部門在面對(duì)流浪乞討人員時(shí)大多以幫扶為主，“冬日送暖”“夏日送清涼”、春節(jié)前走訪慰問幫扶等季節(jié)性、階段性幫扶較多，但較少對(duì)職業(yè)流浪乞討人員進(jìn)行懲戒。職業(yè)流浪乞討人員與救助人員“躲貓貓”“打游擊”的現(xiàn)象比較普遍，“生意”好時(shí)不愿進(jìn)救助站，“生意”慘淡時(shí)主動(dòng)要求進(jìn)救助站，甚至出現(xiàn)跑站和鬧站的現(xiàn)象。有新聞報(bào)道有一名“職業(yè)跑站人”在半年內(nèi)曾25次進(jìn)入安徽、上海等地救助站重復(fù)申請(qǐng)救助，國(guó)家救助資源被大肆浪費(fèi)，救助的社會(huì)效果較差。

(三)我國(guó)對(duì)職業(yè)流浪乞討的法律規(guī)制

目前，我國(guó)已出臺(tái)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》及《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市街頭流浪乞討人員救助管理和流浪未成年人解救保護(hù)工作的通知》等文件救助管理流浪乞討人員。其中《救助管理辦法》將救助對(duì)象規(guī)定為無力以自身勞動(dòng)解決食宿，沒有親朋好友，又不享受低保的人員。而在實(shí)際中，救助管理人員很難辨別受助對(duì)象是否“無力解決食宿，無親友投靠”，也不能采取強(qiáng)硬手段加以辨別。職業(yè)流浪乞討人員與原生流浪乞討人員真?zhèn)坞y辨，救助難度大。同時(shí)，《救助管理辦法》規(guī)定的救助方式主要是為受救助人員提供臨時(shí)食宿、醫(yī)療等，救助時(shí)間一般在10天內(nèi)，屬于臨時(shí)性救助，無法根治流浪乞討問題[7]。

我國(guó)《未成年人保護(hù)法》第41條和71條規(guī)定，不得脅迫、誘騙和利用未成年人乞討或者組織未成年人進(jìn)行有害身心健康的表演等活動(dòng)，違反者由公安機(jī)關(guān)依法給予行政處罰；《預(yù)防未成年人犯罪法》也明令禁止教唆、脅迫未成年人強(qiáng)行向他人索要財(cái)物。但卻未明確規(guī)定具體罰則，具有不確定性、模糊性，不利于實(shí)際操作，也難以對(duì)職業(yè)流浪乞討人員產(chǎn)生震懾力。

《刑法》第262條“組織殘疾人、兒童乞討罪”只涉及到未滿14周歲的兒童和殘疾人，保護(hù)范圍較窄。經(jīng)檢索，截至2020年8月21日，中國(guó)裁判文書網(wǎng)(http://wenshu.court.gov.cn/)涉及該罪名的裁判文書僅22篇，其中刑事判決書僅10篇，與其他罪名相比數(shù)量明顯過少。足以顯示該罪名適用性較弱，實(shí)踐中運(yùn)用偏少。此外，根據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，流浪乞討兒童中近90%是由其親友、老鄉(xiāng)攜帶“自愿乞討”。這種非“拐騙”，非“暴力、脅迫手段”的做法使犯罪分子有機(jī)可乘，難以被涵蓋到處罰范圍內(nèi)[8]。

《治安管理處罰法》第41條規(guī)定對(duì)脅迫、誘騙、利用他人乞討及滋擾他人的乞討行為給予處罰，并未規(guī)制靜默式職業(yè)流浪乞討，導(dǎo)致執(zhí)法人員面對(duì)靜默式流浪乞討束手無策，出現(xiàn)“舉牌式揭穿”的無奈執(zhí)法。

四、職業(yè)流浪乞討法律規(guī)制的完善

(一)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

1.“掛牌營(yíng)業(yè)”制度

在美國(guó)和泰國(guó)，流浪乞討人員必須每年到政府進(jìn)行注冊(cè)并制作執(zhí)照，沒有執(zhí)照的流浪乞討人員將受到處罰。同時(shí)還對(duì)“行乞證”進(jìn)行年檢年審，若流浪乞討人員自身情況得到改善，則對(duì)其持有的“行乞證”進(jìn)行注銷?！靶衅蛘鳌钡念C發(fā)有助于區(qū)分原生流浪乞討人員和職業(yè)流浪乞討人員，減少執(zhí)法阻力，也能較好地保護(hù)原生流浪乞討人員的合法權(quán)利。

2.分類救助管理模式

分類救助管理指對(duì)原生流浪乞討人員予以救助，對(duì)職業(yè)流浪乞討人員予以處罰?！斗▏?guó)刑法典》第276條規(guī)定，故意假裝病弱、窮困博取同情，進(jìn)行流浪乞討的，判處6個(gè)月至2年的監(jiān)禁。英國(guó)《濟(jì)貧法》建立教養(yǎng)院和頒發(fā)救濟(jì)金幫助原生流浪乞討人員，并規(guī)定可對(duì)職業(yè)流浪乞討人員實(shí)施逮捕。分類救助管理模式強(qiáng)調(diào)救助與矯正的同時(shí)，將濟(jì)貧與嚴(yán)懲完美結(jié)合，對(duì)職業(yè)流浪乞討人員的管理能夠取得較好效果。

3.設(shè)立“禁乞區(qū)”

美國(guó)喬治亞州的法律規(guī)定，禁止在旅游景點(diǎn)、銀行自動(dòng)取款機(jī)、停車場(chǎng)付費(fèi)處附近流浪乞討；法國(guó)政府頒布禁令，禁止在香榭麗舍大街、盧浮宮、奧斯曼商業(yè)區(qū)等地進(jìn)行流浪乞討；英國(guó)同樣規(guī)定在地鐵和政府機(jī)關(guān)等地嚴(yán)禁乞討。設(shè)立“禁乞區(qū)”的方式實(shí)施起來較為簡(jiǎn)單，短時(shí)間內(nèi)也可取得立竿見影的效果。但“禁乞區(qū)”的設(shè)立大大壓縮了原生乞丐的生存權(quán)，沒有救濟(jì)的禁乞更容易銳化矛盾，更易滋生暴力型財(cái)產(chǎn)犯罪。

4.事前預(yù)防與事后嚴(yán)懲相結(jié)合

泰國(guó)《乞丐條例草案》規(guī)定，人販子使用強(qiáng)迫、雇傭、販運(yùn)或唆使等手段，利用他人行乞牟利將被處監(jiān)禁或罰款；《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》第151條規(guī)定，引誘未成年人流浪或乞討，視情節(jié)輕重給予強(qiáng)制性工作、勞動(dòng)改造、監(jiān)禁等處罰；《法國(guó)刑法典》規(guī)定引誘和教唆未成年人流浪乞討的，處2年監(jiān)禁并處罰金。將教唆、引誘流浪乞討的行為納入法律規(guī)制懲處范圍，強(qiáng)化事前預(yù)防機(jī)制，對(duì)于職業(yè)流浪乞討行為更有震懾力。

(二)完善我國(guó)職業(yè)流浪乞討行為的法律規(guī)制

1.嚴(yán)密法制，完善相關(guān)立法

“組織殘疾人、兒童乞討罪”，保護(hù)對(duì)象局限于殘疾人、兒童，保護(hù)范圍明顯過窄，應(yīng)將老人、婦女、未成年人歸入保護(hù)范圍。犯罪手段不應(yīng)局限于“暴力、脅迫”，應(yīng)該增加“欺騙”“引誘”“麻醉”等其他手段，實(shí)現(xiàn)事前預(yù)防與事后打擊的相互銜接。此外，建議加大《治安管理處罰法》第41條處罰力度，與刑法中“組織殘疾人、兒童乞討罪”相銜接。

2.轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，加大執(zhí)法力度

執(zhí)法部門應(yīng)變被動(dòng)為主動(dòng)，積極甄別職業(yè)和原生流浪乞討行為。通過就業(yè)培訓(xùn)、救助尋親、落戶安置等工作，確保原生流浪乞討人員得到及時(shí)救助；賦予救助人員適當(dāng)?shù)男姓?qiáng)制權(quán)和行政處罰權(quán)，加大處罰打擊力度，對(duì)涉嫌犯罪的，進(jìn)一步捋順流浪行乞管理行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，完善涉流浪乞討犯罪案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，有效懲戒職業(yè)流浪乞討行為。

3.強(qiáng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，凝聚治理合力

《救助管理辦法》等法律政策規(guī)定了民政部門、鐵路部門及公安部門等其他部門的救助職責(zé)，但部門間缺少必要配合與銜接。2020年3月，《關(guān)于開展生活無著的流浪乞討人員救助管理服務(wù)質(zhì)量大提升專項(xiàng)行動(dòng)的通知》出臺(tái)，11個(gè)部門聯(lián)合開展專項(xiàng)行動(dòng)有望形成救助管理合力，但并未將社會(huì)力量吸收進(jìn)來?？商剿鹘⒘骼似蛴懭藛T管理委員會(huì)，進(jìn)一步完善各部門職責(zé)，吸收專業(yè)社工、普通志愿者參與救助管理活動(dòng)。參照對(duì)交通違法活動(dòng)的管理方式，開通投訴舉報(bào)電話，開展“隨手拍”活動(dòng)，動(dòng)員群眾發(fā)現(xiàn)并舉報(bào)職業(yè)流浪乞討人員，使救助管理工作更加高效規(guī)范。