□文/曾愛青 李 霆 曾建輝

（湖南工商大學 湖南·長沙）

［提要］ 新時代，國家對國資監(jiān)管改革提出新的要求：從管資產向管資本轉變。對此，學術界進行廣泛研究，并取得一系列研究成果。本文全面梳理國有資產監(jiān)管問題、成因和改革對策相關文獻，并分析現有研究的不足，以及未來研究的展望。

自從黨的十一屆三中全會以來，國有企業(yè)經歷了四十多年的改革發(fā)展，取得了很大進步。隨著國企改革的不斷深入，國企監(jiān)管體制的諸多問題不斷呈現出來。如，國資委職能定位模糊導致國資委監(jiān)管職能存在缺位、錯位、越位的現象。如何完善國有資產的監(jiān)管問題不只是國有資產保值增值的問題，同時也是國企深化改革的重要問題。國資監(jiān)管改革得到了理論界的廣泛關注，取得了較為豐富的研究成果。本文擬全面梳理國有資產監(jiān)管問題、成因和改革對策的相關文獻，并分析現有研究的不足之處以及未來研究的展望。

一、國資監(jiān)管存在的主要問題

（一）國資委職責定位不清。王東京（2019）認為國資委的權利過大，將所有權、運營權和監(jiān)管權集于一身，因此國資委在履行國家交給其的監(jiān)管職能的同時，也要履行出資人的職責和權利，這樣就導致了國資委具有雙重職能，既是運動員也是裁判員。張文魁（2017）指出，正是因為國資委定位不清晰，導致國資委有時站在出資人的角度上為企業(yè)獲取利潤最大化目標考慮，行使“盈利性使命”，有時又要站在國家的角度上對企業(yè)經營策略進行監(jiān)管，行使“公益性使命”，這就導致了國資監(jiān)管的使命沖突。除了國資委監(jiān)管錯位之外，張國英（2017）還指出，國資委監(jiān)管中存在行政性治理，也就是國有企業(yè)內部的組織結構行政化，具體表現在資源配置的方面，直接按照行政命令來分配資源，調節(jié)資源流向。同時，在企業(yè)董事會的安排上也都選取行政人員，且其經營目標主要也是履行國家的社會公共職能。這種行政性的過度監(jiān)管大大抑制國有企業(yè)的市場活力。在這種過渡行政性管理的背后，也存在著監(jiān)管缺失的問題。在當下國有資產的監(jiān)管模式中，雖然國資委將出資人職責和監(jiān)管者職能統一規(guī)劃，看起來實現了由管人管事管資產向管資本的轉變，但在管理實踐中，由于我國國企數量太多，國資委可能監(jiān)管是缺失的。

（二）國資監(jiān)管范圍縮水。國有資產按性質來劃分，可以分為經營性國有資產、行政性國有資產、資源型國有資產三類。沈昊（2020）認為，當前國資委對國有資產的監(jiān)管主要還是集中在對經營性國有資產上，對行政性國有資產和資源型國有資產的監(jiān)管很少涉及，容易導致行政事業(yè)性設備的增添積極性大大降低，并且相關固定資產的使用管理混亂。對于資源性國有資產則得不到良好的保護，容易遭到破壞，這都會導致國有資產使用效率低下、資源流失嚴重。除此之外，劉紀鵬（2020）認為現在中國國資沒有實行統一監(jiān)管，而是按照金融國資和產業(yè)國資分類監(jiān)管，形成了財政部管金融、國資委管實業(yè)的格局。但是，從資本的內在屬性來看，以所屬行業(yè)為標準對國資進行分類缺乏依據且不利于對國資整體情況的掌控。

（三）管控機制缺失。沈昊（2020）研究指出，當前國資委將很多權力下放給了企業(yè)，但是下放權利后相對應的加強管理并沒有建立起來，監(jiān)督監(jiān)管體系不完善，責任追究存在定責難、追究難的問題。也就是只強調放權，但管理卻沒有跟上，放管結合的長效機制也沒有建立起來，并沒有從權力制約的角度去限制政府和國資監(jiān)管部門天然的擴權沖動。此外，戴軍（2015）認為，對國資委的激勵和約束機制也沒有真正的建立。當前，國資委除了原則性的保值增值外，更沒有相應的業(yè)績指標也沒有與指標相對應的激勵約束措施，而對國資委進行考核、激勵、約束是國資管理機制的重要環(huán)節(jié)，機制缺失不利于調動各方面的主觀能動性。

二、國有資產監(jiān)管問題產生的原因

（一）財產與政府權利邏輯的沖突。張文魁（2017）通過梳理我國監(jiān)管系統是如何生成的來得出我國國企監(jiān)管方式的特征。簡單的來說，就是國資監(jiān)管的委托代理關系問題，國有資產是全體人民共有的，而這種產權不可能將其分割成每個單個國民，這就會產生“集體行動的困境”，在這種困境下，理性的公民在國資管理上都會選擇搭便車的策略。這就必須委托給一部分人群進行代理，也就是全國人大。但同時這種初始委托又會增加代理成本，因此也就需要進行第二次委托，將國有資產的管理權委托給政府，具體的代表也就是國務院。正是基于這種委托的關系，張文魁認為國有企業(yè)監(jiān)管最根源的問題來自于財產權利邏輯和政府權力邏輯之間的沖突。

市場中的企業(yè)都是在產權清晰的前提下組建的，在這種制度下，股東按照財產權利的大小獲得投票權進行決策，同時公司治理體系也很規(guī)范，出資人、受托人、經理人之間的關系很明確，就算三者之間會有侵權現象，也可以通過明確的法律規(guī)則進行規(guī)范，這都是基于財產邏輯下的治理。而我國的國有企業(yè)治理卻是政府權利的邏輯，具體表現在國企決策安排是依照政府的行政權力大小來決定的，也就是下層的干部必須服從上層領導的決定。在這種行政邏輯下，就算是引入了民營資本，這種治理局面還是很難打破。劉肖鵬（2018）也認為，在幾十年的國企改革中，對其監(jiān)管帶有強烈的行政管理色彩，其權限早已超出普通公司中出資人的職責，這種行政思維忽視了企業(yè)的獨立法人的地位，嚴重影響企業(yè)的正常經營管理，還會致使原本的職能弱化。

（二）企業(yè)法人治理結構不完善。作為現代企業(yè)的標準之一的法人治理結構，對于提高國資監(jiān)管的有效性具有十分重要的作用。但是，徐利安（2019）認為，我國國企的公司法人治理機制還很不完善，具體表現在監(jiān)事會制度建設未能引起足夠的重視，監(jiān)事會的權利沒有落到實處，在相應的履行手段上也缺乏力度。齊震（2017）認為，國有企業(yè)的董事會建立也存在著較大問題，形同虛設，經常出現國有股東一股獨大的現象，董事會成員中大部分也都是行政干部，缺乏外部董事和獨立董事，而且國企領導的薪酬制定沒有市場化，缺乏獎罰激勵機制，職業(yè)經理人也無法兼顧企業(yè)經營決策和行政工作。同時，劉現偉（2017）也認為，在國企的監(jiān)事會和董事會的成員中有相當一部分是政工干部，他們都不是專業(yè)人員，所以相對缺乏財務、法律方面的知識，難以對國有資產監(jiān)督起到有效作用。

三、國資監(jiān)管改革

（一）分類監(jiān)管。我國國企存在的問題主要就是行政干預過深，對此，十八屆三中全會提出將國企混改進行分類治理，主要分為三部分：第一類是公益類國企，主要負責提供國民經濟和社會發(fā)展必需的基礎設施和公共產品。第二類是功能類國企。功能類國有企業(yè)主要是政府為實現特定的戰(zhàn)略目標而設立，為引領和保持經濟社會協調發(fā)展而采取的干預市場行為。第三類是競爭類國企。競爭類國有企業(yè)是指那些國家投資建成的、基本上不存在進入與退出障礙、同一產業(yè)內存在眾多企業(yè)、企業(yè)產品基本上具有同質性和可分性、以利潤為經營目標的國有企業(yè)。對于國企分類改革，劉現偉（2016）認為必須實現分類監(jiān)管，才能加強國企分類治理的意義。對于公益類的國企，要建立起行業(yè)的標桿制度，注重國有資產保值增值情況，但是要根據企業(yè)不同特點設置不同的經營業(yè)績指標，在考核的同時還要引入公共評價制度，注重社會評價。高明華（2014）認為公益類國企監(jiān)管應將成本控制放在核心地位。對于功能類國企的監(jiān)管，在考核經營業(yè)績指標和國有資產保值增值之外，加強對國家安全保障、國家戰(zhàn)略服務以及特殊專項任務等功能性目標的考核，同時明確責任，強化風險分擔和防范。對于競爭類國企，監(jiān)管重點應放在經營績效、主業(yè)持續(xù)發(fā)展能力、市場競爭能力上，力求實現經濟效益最大化。高明華（2014）指出競爭類國企應將監(jiān)管核心放在價值管理上，以管資本為主，盡量少管甚至不管人和事。

（二）創(chuàng)新監(jiān)管方式。監(jiān)管的方式應不局限于財務監(jiān)督。王偉（2020）指出要關注新發(fā)展理念，做到與時俱進，積極轉變思想觀念，可以在現有的企業(yè)經營業(yè)績考核體系上進行完善。完善國有資產保值增值目標責任體系和經營目標考核辦法。同時，柳學信（2020）提出可以加強對出資企業(yè)重大事項的監(jiān)管，建立嚴格的出資企業(yè)重大事項報告制度，對于企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、重組、股權轉讓、投融資這樣的重大事項都要按程序進行報告。

（三）注重平臺建設。對于國企政企不分、政資不分的難題，黨的十八屆三中全會指出組建國有資本運營公司和國有資本投資公司來在國資委和國有企業(yè)之間形成一個緩沖和傳導機制，減少國資委的干預。但是，柳學信（2015）認為兩個平臺的建設還處在摸索階段，存在著許多不足，他提出在兩個平臺建設中，要加強監(jiān)事會在其中的作用，充分發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)督職能。同時，對于平臺的高級管理者要實現職業(yè)化和市場化選聘，除了章程規(guī)定的需要政府派出的董事和監(jiān)事會成員外，其余董事和監(jiān)事會成員應全部實現市場化選聘。此外，何小鋼（2017）認為對于兩個平臺需要進行分類改革，國有資本投資公司應該重點強化產業(yè)投融資的功能，向戰(zhàn)略性產業(yè)、自身優(yōu)勢產業(yè)、新興產業(yè)等領域進行投融資，實現產業(yè)結構優(yōu)化調整。國有資本運營公司重點強化資本運營能力，通過股權運營和資產管理，實現國有資產的合理布局。同時，還要慎重選擇懂經營的人來擔任平臺公司領導，加快發(fā)展。

（四）完善法人治理結構。完善國有企業(yè)法人治理結構對于加強國資監(jiān)管十分重要。張文魁（2017）認為，完善法人治理結構最好的路徑是進行股份多元化改造，組成股權多元化的企業(yè)，改變國企獨資或者一股獨大的格局。同時，要在股東會、董事會、監(jiān)事會的建設上和經營管理層的構建工作中下足功夫，在權力機構、決策機構、監(jiān)督機構三個機構與管理者之間形成制衡，同時還要全面推行外部董事制度，落實監(jiān)事會的法定職權，形成權責明確、各司其責的公司內部決策。對于董事會的成員安排，高明華（2014）認為，國企的董事會安排十分重要，不能一蹴而就，要循序漸進地推進，我國國企如今雖然大都已經建立了董事會，但由于國有股一股獨大，導致董事會成員大多為政府官員。要想形成有效治理機制，董事會成員必須要來自政府、下屬企業(yè)、民間人士等多個方面，形成多方利益的不同立場。像談馬錫這樣的董事會由多立場構成，使董事構成人員市場化、國際化、背景多元化，有利于薪酬激勵和與國際市場接軌，這也有利于吸引高素質人才。

四、結語

目前的研究文獻詳細的說明了國資監(jiān)管中存在的問題，國資監(jiān)管問題形成的原因，也提供了相對應的解決辦法。但是所提出的解決辦法不足，伴隨著國資委向國企的進一步授權，國資監(jiān)管不可避免地會面臨新的監(jiān)管缺位和弱化的問題，但是目前與簡政放權相對應的加強監(jiān)管的體系并沒有建立起來，國資監(jiān)管力量也未有效整合，那么怎樣建立放管結合的長效機制、如何加強頂層設計是目前需要探討的問題。此外，產權問題也是焦點問題之一，產權改革處理不好，不利于監(jiān)管的實施。即便國家相繼出臺了“產權明晰”、“完善產權保護制度”等政策，但是在產權交易市場中，國有資產流失仍然十分嚴重，為此，如何提升產權交易市場的功能、完善資產評估機制、充分發(fā)揮市場配置資產的作用也是國資監(jiān)管改革所需要探討的問題。