彭棟梁

〔摘要〕 社區(qū)自組織能力建設不僅直接關系到政策意愿的實現(xiàn)程度，而且關系到社會治理的實現(xiàn)形式。因此，社區(qū)自組織能力建設是建構國家治理體系的基本要求，是暢通民意表達的重要方式與營造和諧社會的必由之路。在實踐中，社區(qū)自組織能力建設仍面臨著經(jīng)費短缺、人才匱乏、公信力不足、架構復雜等現(xiàn)實困境。為此，社區(qū)自組織需要不斷形塑自身的決策能力、吸納能力、創(chuàng)新能力和教育能力等要素，以夯實完善國家治理能力現(xiàn)代化的基礎。

〔關鍵詞〕 社區(qū)自組織;能力建設;社會治理;重要意義;形塑路徑

〔中圖分類號〕C916 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2021）05-0057-05

社區(qū)治理是國家治理的基石。社區(qū)自組織作為社區(qū)治理的重要主體，在促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、更好滿足人民群眾對美好生活向往等方面發(fā)揮著不可替代的作用。黨的十九大報告為完善社區(qū)治理體系規(guī)劃了時代藍圖，指出要加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動〔1〕。黨的十九屆五中全會提出了“基層治理水平要明顯提高”的戰(zhàn)略目標，強調(diào)建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，構建基層“群眾自治圈”〔2〕。隨后，中共中央、國務院印發(fā)了《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，對加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設作出了系統(tǒng)性部署，是新時代社區(qū)自組織能力建設的行動指南〔3〕。社區(qū)自組織成長與發(fā)展的關鍵在于如何提高社區(qū)自組織的能力。社區(qū)自組織的能力直接關系到政府政策意愿的實現(xiàn)程度，關系到社會治理的實現(xiàn)形式。所以，如何形塑社區(qū)自組織能力，既是促進社區(qū)自組織發(fā)展的內(nèi)在要求，也是夯實國家治理能力現(xiàn)代化的應有之義。

一、社區(qū)自組織能力建設的重要意義

社區(qū)自組織能力建設是國家治理現(xiàn)代化的關鍵。學界對社區(qū)自組織能力進行了深入探討。陳振明對社區(qū)自組織能力的內(nèi)容進行了明確的界定，認為社區(qū)自組織能力主要指當前社區(qū)自組織的活動能力、管理能力、創(chuàng)新能力、擴張能力和可持續(xù)發(fā)展能力〔4〕。鄭中玉對社區(qū)自組織能力的問題進行了剖析，指出現(xiàn)有社區(qū)自治存在能力不足、政企不分、經(jīng)費不足和法制缺陷等問題〔5〕。目前，盡管學者們對社區(qū)自組織能力的概念、特征、屬性、問題、路徑等方面的認識不同，但都強調(diào)社區(qū)自組織能力建設對推進社會組織創(chuàng)新與國家治理體系建設的重要意義。作為推進社會治理的重要舉措，社區(qū)自組織能力建設在社會治理體系中有其特定的意義，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

（一）社區(qū)自組織能力建設是提升國家治理能力現(xiàn)代化水平的基本要求

長期以來，各級政府都將建立一個全能型政府作為治理現(xiàn)代化的目標，但這也隱藏了國家治理體系內(nèi)供給與需求之間的脫節(jié)，大大降低了公共資源的配置效率，而且嚴重損害了政府的政治權威〔6〕。社區(qū)作為國家治理體系的基礎架構，提升其自組織能力將有利于社區(qū)組織積極承接政府的服務項目，提高區(qū)域內(nèi)公共服務的水平。同時，社區(qū)自組織能利用組織層級低，密切接觸社區(qū)居民的優(yōu)勢，及時地了解居民的政治意愿與生活需求，清晰地掌握社區(qū)居民的思想動態(tài)，并能將其納入國家治理體系之中進行宏觀調(diào)適。此外，社區(qū)自組織同樣面臨著社區(qū)居民的直接監(jiān)督，能將民主監(jiān)督深入到日常生活中，從而有效避免資源浪費，真正提升國家治理能力的現(xiàn)代化水平。

（二）社區(qū)自組織能力建設是暢通民意表達的重要方式

隨著新時代居民對民主政治參與的新期待，公眾參與成為社區(qū)自組織建設的重點項目。社區(qū)自組織在組織管理與機制創(chuàng)新方面的靈活性，形成了社區(qū)居民參與社區(qū)民主管理、民主決策、自治協(xié)商等領域的優(yōu)勢，從而為居民參與社會主義民主政治建設開辟了新的空間〔7〕。社區(qū)自組織是居民成立的自發(fā)性、民主化組織，其自身的天然屬性有利于組織引導居民行使政治參與權、表達權和監(jiān)督權。同時，社區(qū)自組織還有效增強了社區(qū)居民的歸屬意愿，重新將社區(qū)治理回歸人的精神需求。因此，只有提升社區(qū)自組織能力，才能搭建民意暢達的平臺與機制，聽取和回應居民呼聲，了解居民的真實想法或建議，幫助解決居民“急、難、愁、盼”問題，從而及時化解社會矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定，使良好的社區(qū)自組織與居民關系得以形成，同時為社區(qū)自組織的發(fā)展壯大提供強有力保障。

（三）社區(qū)自組織能力建設是營造和諧社會的必由之路

社區(qū)自組織是社會治理體系的重要力量。提升社區(qū)自組織能力是完善社會保障制度與建設和諧社會的必然要求。在社會治理的整體架構中，社區(qū)自組織是其神經(jīng)末梢，連接著整個社區(qū)內(nèi)的各個成員，已成為社會治理現(xiàn)代化的重要組織。因此，社區(qū)自組織既是時代發(fā)展的產(chǎn)物，更是塑造和推動時代前進的重要力量〔8〕。社區(qū)自組織在關愛弱勢群體、提供公共福利方面起到了重要作用。同時，社區(qū)自組織能為社區(qū)成員提供面對面協(xié)商，取得共識的心理場域與空間場域，進而消除社區(qū)內(nèi)成員之間的分歧，調(diào)解和化解成員之間的沖突，增進社區(qū)信念感和社區(qū)歸屬感，使社區(qū)自組織成為領導不同職業(yè)、不同習慣、不同階層居民協(xié)力合作、實現(xiàn)共同治理的重要力量。此外，社區(qū)自組織能有效地將社區(qū)發(fā)展、社區(qū)建設等自上而下的管理方式與社區(qū)活化、社區(qū)參與等自下而上的營造方式進行連接，進而形成雙向互動的“新社區(qū)治理格局”。因此，提升社區(qū)自組織能力是構建社會主義和諧社會的有力舉措。

二、社區(qū)自組織能力建設的現(xiàn)實困境

近年來，國家治理的各個部門將社會自組織能力建設作為培育和管理社會組織的重要工作。各級民政部門采取了“在培育中發(fā)展，在發(fā)展中規(guī)范”的原則對社區(qū)自組織的能力進行提升，促使社區(qū)自組織能力建設取得了顯著成效〔9〕。實踐中，社區(qū)自組織能力建設仍面臨著經(jīng)費短缺、人才匱乏、公信力不足、架構復雜等現(xiàn)實困境，其根本原因在于國家治理要求的高層次性與社區(qū)自組織能力建設的低效率性，兩者表現(xiàn)出明顯的差異性。

（一）經(jīng)費短缺

社區(qū)自組織是基于城鎮(zhèn)化進程中各個社區(qū)自發(fā)形成的居民社區(qū)管理與社區(qū)建設的自治機構，具有自發(fā)性、組織性、治理性等特征。顯然，社區(qū)自組織是一個非營利性的組織，其在發(fā)展過程中并沒有獲得其他公共部門的財政支持。因此，社區(qū)自組織面臨的最大困境就在于經(jīng)費短缺。雖然社區(qū)自組織在承接政府服務項目以及積極參與民間治理、城鄉(xiāng)治理的過程中也能獲得部分經(jīng)濟來源，但比起自身的運營成本和行政成本，其經(jīng)費仍舊相當微薄。這與其他社會組織經(jīng)費來源的多元化是完全不同的。據(jù)調(diào)查顯示，城市中的大部分社區(qū)自組織的主要經(jīng)費來源僅限于物業(yè)、出租門面、捐款、政府項目支持等，并沒有形成穩(wěn)定的經(jīng)費渠道。因而，缺乏經(jīng)費支持的社區(qū)自組織面對激烈的社會競爭與自上而下的行政壓力時，往往忽視了自身能力建設的要求。

（二）人才匱乏

人才是社區(qū)自組織能力建設的關鍵因素。它既是社區(qū)自組織能力建設的體現(xiàn)，也是社區(qū)自組織能力建設的儲備。然而，社區(qū)自組織在吸納人才方面措施缺乏。現(xiàn)有社區(qū)自組織的崗位偏向于公益性或者志愿性，缺乏必要的保障措施，進而導致社區(qū)干部隊伍結構不優(yōu)、能力素質(zhì)參差不齊、待遇保障跟不上發(fā)展水平等，嚴重阻礙了社區(qū)自組織的能力建設。從根本上說，影響社區(qū)自組織吸納人才的原因在于以下兩個方面：一是社區(qū)自組織無法建立有吸引力的薪酬體系，無法為其成員提供較高的物質(zhì)待遇，這其中包括社區(qū)自組織內(nèi)部缺乏合理的管理機制和激勵機制，難以吸引既有較高文化水平又有工作經(jīng)驗的高層次人才。二是社區(qū)自組織無法擁有一套完整、系統(tǒng)的職業(yè)晉升體系，無法通過職業(yè)技能培訓或者業(yè)務能力升級的方式來提升成員的職業(yè)認同感和榮譽感，更無法提升成員的專業(yè)素養(yǎng)和工作技能。因而，社區(qū)自組織普遍存在人員流動大、工作積極性差、服務品質(zhì)低等嚴重影響社區(qū)治理水平提高的因素，從而導致社區(qū)自組織無力專注于提升自身能力。

（三）公信力不足

公信力是社區(qū)自組織能力建設的生命線。社區(qū)自組織依賴社區(qū)內(nèi)部成員之間的對話與協(xié)商，取得一種有效的、內(nèi)生的協(xié)調(diào)機制，進而消除分歧，達成處理公共事務的共識，并使社區(qū)逐步進入“自我維系”狀態(tài)〔10〕。因而，社區(qū)自組織的公信力是靠自身與社區(qū)居民的互動而取得的，具有內(nèi)生性。從現(xiàn)實來看，社區(qū)自組織的公信力往往不盡如人意。一方面，社區(qū)自組織在發(fā)展過程中面臨著定位不清晰、結構不健全、流程不完善、行為不規(guī)范等問題，進而導致了自身公信力不強〔11〕。另一方面，社區(qū)自組織在成立后，成為了街道與居民的連接點，其日常工作大多是處理上級街道交辦的行政事務，未能足夠重視社區(qū)居民的基本訴求，因而在培育社區(qū)自組織能力時，忽視了其與居民溝通能力的提升。同時，由于社區(qū)自組織公信力不足，導致其在履行社區(qū)治理的職能時，特別是在處理群體性事件和應對社會危機的過程中，居民缺乏對其專業(yè)化、職業(yè)化的信任、認可，他們通常不會積極接受和認同社區(qū)自組織對群體事件的處理意見和處理結果，有時甚至會與其進一步激化矛盾，最終使社區(qū)自組織的公共服務能力削弱。

（四）架構復雜

社區(qū)自組織的先天不足促使其在提升自我能力時，必須要有良好的外部條件作為支撐。其中，最為關鍵的在于保持自身組織的獨立性架構。這不僅表現(xiàn)為社區(qū)自組織內(nèi)部各個下屬活動小組與工作流程之間的獨立性問題，即公共事務與組織機構等分工的清晰，還表現(xiàn)在社區(qū)自組織與其他黨政部門在公共事務的頂層、邏輯層等任務上的明確〔12〕。社區(qū)自組織架構復雜主要具體體現(xiàn)在以下兩個方面：一是部分社區(qū)自組織的組織結構混亂。有些社區(qū)自組織沒有對其所屬團體進行合理有效的管理，使得社會團體未能有效發(fā)揮其作用。導致這一現(xiàn)象存在的根本原因在于社區(qū)自組織在資源整合能力、組織發(fā)育程度以及自我教育、自我約束等能力建設方面的局限。二是部分社區(qū)自組織自身定位錯誤。一些社區(qū)自組織在管理過程中采取“一刀切”的方式來處理各種行政事務，甚至將自身定位為政府組織及其派出機構的社區(qū)治理，其治理主體唯一，管理方式單一，再加上一些政府行政機構的“政社不分”“政社混淆”“以政代社”，導致了社會組織的獨立性不強〔13〕。這使得社區(qū)自組織與政府一些部門保持著一種或強或弱的依附關系，其行政事務具有很強的政策傾向性，日常工作往往是唯上而不唯下，這就難以保證社區(qū)自組織真正將社區(qū)的公共利益置于首位，最終脫離了社區(qū)自組織成立之初的本意。

三、社區(qū)自組織能力建設的形塑路徑

社區(qū)是社會的基本單元，也是社會治理的“最后一公里”，更是黨和政府聯(lián)系群眾、服務群眾的神經(jīng)末梢。因此，社區(qū)治理在整個社會治理工作中占有舉足輕重的地位。只有不斷提升社區(qū)自組織的能力，其發(fā)展才能有更加廣闊的空間。鑒于此，我們應當從決策能力、吸納能力、創(chuàng)新能力、教育能力等方面探索社區(qū)自組織能力建設的形塑路徑。

（一）提升社區(qū)自組織的決策能力

正確的決策直接關系到公共資源的使用效率與使用效益，影響著公共服務的質(zhì)量與效果。因此，社區(qū)自組織要充分重視決策的重要性以及帶來的聲譽影響。事實上，在“官本位”思想的影響下，社區(qū)自組織的決策往往偏向于公共部門的利益，未充分考慮社區(qū)居民的實際需求。此外，社區(qū)自組織負責人作出的決策往往不具有綜合性、系統(tǒng)性和全面性，因而難以保證在公共事件處理中形成效益性與公平性的有機統(tǒng)一，公共利益與個人利益的有機統(tǒng)一。因此，社區(qū)自組織能力建設的關鍵在于提升其決策能力。首先，社區(qū)自組織需要成立一個決策調(diào)研小組。決策調(diào)研小組可在充分掌握信息的基礎上，經(jīng)過充分的調(diào)查研究，并利用有效的方法對這些信息加以分析、整合和整理，從而幫助自組織制定出優(yōu)良的決策方案。社區(qū)自組織要充分利用決策調(diào)研小組成員較了解社情民意，與各個階層的社區(qū)居民聯(lián)系廣泛密切，工作經(jīng)驗和生活閱歷豐富等優(yōu)勢，使其深入社會事務、公共服務的關鍵環(huán)節(jié)，社會各群體的實際利益點與利益需求環(huán)節(jié)，為決策的擬定提供充分的信息支撐〔14〕。其次，通過增強技術賦能對社區(qū)自組織決策能力進行提升。要不斷完善決策支撐系統(tǒng)和決策預測系統(tǒng)，通過引入社會學、心理學等研究框架，運用博弈賦權法、觀察實驗法等預測技術，對擬關注的社區(qū)公共問題、對社區(qū)事務的發(fā)展態(tài)勢進行科學的預判，包括對社區(qū)民情監(jiān)測、社區(qū)安全防范等，以期做到“全息式”掌握背景和事實，為科學決策提供支撐，進而形成可靠的決策方案〔15〕。

（二）提升社區(qū)自組織的吸納能力

提升社區(qū)自組織能力建設的根本在于如何吸納人才往基層單位就業(yè)。因而，建構一套社區(qū)自組織工作者職業(yè)體系成為提升社區(qū)自組織能力的首要選擇。為此，首先，要推動社區(qū)自組織建構職業(yè)化的框架體系。社區(qū)自組織應按照“進出有通道、履職有目標、考評有標準、待遇有保障、發(fā)展有空間”的基本原則，實行統(tǒng)一身份、 統(tǒng)一員額、統(tǒng)一招聘、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一待遇“六統(tǒng)一”的社區(qū)人才管理體制改革，進一步提升社區(qū)工作者崗位吸引力，從而培養(yǎng)造就一支高素質(zhì)的專業(yè)社區(qū)工作者隊伍，為推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化打好堅實基礎。其次，要規(guī)范社區(qū)人才的選拔機制。社區(qū)自組織應該全力實行“社區(qū)自組織工作者任職資格聯(lián)審+社區(qū)黨組織書記上級備案”管理制度，明確社區(qū)自組織內(nèi)的成員應按照法律法規(guī)或者社區(qū)約定制度通過選舉或任命產(chǎn)生。再次，要建立嚴格的考評機制。在考評結果的運用上，要提高時效性和針對性，做到精神獎勵與物質(zhì)獎勵的有機結合，為民服務與促進工作的有機結合，把工作考評的結果與評先評優(yōu)相掛鉤，提高獎勵標準。最后，要制定負面清單制度。設立社區(qū)自組織的退出“杠杠”，明確退出影響因素，全方位多角度確保社區(qū)自組織工作人員結構優(yōu)、素質(zhì)高、能力強。同時，實行動態(tài)管理，明確不適宜繼續(xù)作為社區(qū)自組織工作者培養(yǎng)的標準和條件，建立運行科學、進出通暢的優(yōu)勝劣汰機制。最好能做到每2到3年對社區(qū)自組織工作隊伍進行一次調(diào)整補充，淘汰不合格的工作人員，增加新的成員，使社區(qū)自組織人員能保持一定的常數(shù)和合理的結構。

（三）提升社區(qū)自組織的創(chuàng)新能力

創(chuàng)新是個人、民族乃至國家不斷發(fā)展的不竭源泉與動力。創(chuàng)新不僅能提高組織的辦事效率，而且能為組織的發(fā)展與壯大提供更多的活力。對社區(qū)自組織而言，為保證其可持續(xù)發(fā)展，提升創(chuàng)新能力是不可或缺的能力建設要素之一。社區(qū)自組織所要處理的公共事務往往是復雜的、多變的，常受到其他行政主體、社會主體等多方面的制約，具有不穩(wěn)定性。因此，不斷提高社區(qū)自組織的創(chuàng)新能力便尤為重要。社區(qū)自組織在城鄉(xiāng)治理體系中扮演著政府與人民群眾之間溝通聯(lián)系的中介和橋梁，只有不斷發(fā)展其創(chuàng)新能力，才能推進其社會適應力與居民凝聚力，促使其在面對復雜多變的環(huán)境時，調(diào)整組織結構，調(diào)配社區(qū)資源，維護社區(qū)的穩(wěn)定與安全。提升社區(qū)自組織創(chuàng)新能力需要從以下兩個方面著手：首先，社區(qū)自組織要以培養(yǎng)創(chuàng)新型人才為重點。社區(qū)自組織主要是圍繞社區(qū)居民來開展社區(qū)工作，需要著力培養(yǎng)一批有創(chuàng)新思維、創(chuàng)新能力，善于溝通，善于總結的創(chuàng)新人才，并引導其創(chuàng)新一套系統(tǒng)性的工作方法，使得社區(qū)自組織能結合實際工作，作出有價值的創(chuàng)新成果，進而有利于社區(qū)自組織在處理突發(fā)問題時，運用這些創(chuàng)新成果形成處理公共事務的新方案〔16〕。其次，社區(qū)自組織要建立完善創(chuàng)新機制與創(chuàng)新體制。特別是要建立系統(tǒng)的創(chuàng)新型人才激勵機制與獎賞機制，以技術創(chuàng)新和技能創(chuàng)新為重點，從而營造起良好的社區(qū)創(chuàng)新氛圍，不斷構筑多層次、立體化的社會治理體系。

（四）提升社區(qū)自組織的教育能力

信息時代的迅猛發(fā)展以及社會分工的不斷精細化對居民的知識和能力提出了新的要求。倡導社區(qū)居民樹立終身學習的理念已逐漸成為社區(qū)自組織建設的核心業(yè)務。作為社會治理體系的基礎，社區(qū)自組織所涉及的社會公共事務是方方面面的，不僅包括常規(guī)的日常行政事務，還包括維穩(wěn)、治安、信訪等非常規(guī)事務，這就使社區(qū)自組織的工作具有復雜性與綜合性的特點，從而要求其工作人員不僅具備扎實的專業(yè)基礎和專業(yè)技能，而且具備處理復雜事務的敏感性和應變性，特別要求具備通過經(jīng)驗和專業(yè)將復雜的事務簡單化的能力〔17〕。因此，對于構建完整的社區(qū)自組織能力建設體系，加強人才隊伍的培訓便尤為重要，具體可從以下三個方面來進行：首先，要優(yōu)化人才培訓隊伍，邀請資深的行政能人和學界精英成為社會組織的兼職培訓人員。其次，要構建有效的培訓系統(tǒng)。要對培訓計劃、培訓課程、培訓時間等根據(jù)科學依據(jù)進行設置，并建立培訓效果的評估、反饋、考核、應用等機制，從而形成閉環(huán)式的教育鏈條。最后，社區(qū)自組織要通過網(wǎng)絡課堂、科教頻道、學術講座、學術交流、在職進修等方式，輔助社區(qū)自組織工作人員不斷提高專業(yè)技能與通識技能來適應社會發(fā)展的需要。

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責任編輯 徐 芳