朱士華

一、問題提出

黨的十八以來，中國人民政治協(xié)商會議(以下簡稱“人民政協(xié)”)已經(jīng)成為“國家治理體系重要組成部分”，學(xué)術(shù)界對人民政協(xié)參與國家治理作用的研究也增多。一種研究進(jìn)路認(rèn)為，在進(jìn)入中國特色社會主義新時代之際，人民政協(xié)機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為國家治理體系重要的組成部分。(1)朱兆華：《新中國建立以來人民政協(xié)性質(zhì)定位的歷史演進(jìn)》，《理論視野》2019年第9期。從結(jié)構(gòu)與功能視角上看，人民政協(xié)是一個由主體、過程和結(jié)果三大變量有機(jī)結(jié)合的國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的有效載體(2)包心鑒：《國家治理視域下人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的功能》，《人民政協(xié)報》2019年9月18日，第7版。；從中國特色政黨制度構(gòu)成角度看，人民政協(xié)已成為中國政黨制度重要的組成部分(3)董明：《角色與功能：人民政協(xié)與現(xiàn)代國家治理體系的互動結(jié)構(gòu)》，《浙江社會科學(xué)》2015年第5期。；從新時期人民政協(xié)性質(zhì)定位上看，人民政協(xié)作為協(xié)商民主的專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著獨特作用(4)虞崇勝：《人民政協(xié)在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化中三個定位》，《理論研究》2020年第1期。，有著鮮明的時代特色(5)陳慧豐：《人民政協(xié)在國家治理體系當(dāng)中的地位和作用》，《中國政協(xié)》2018年第19期。。另一種研究進(jìn)路認(rèn)為，人民政協(xié)治理能力主要集中在人民政協(xié)協(xié)商民主實踐上，只有通過國家治理體系支配下制度的實踐，人民政協(xié)才能真正在推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中體現(xiàn)出應(yīng)有價值。(6)浦興祖：《國家治理現(xiàn)代化視角下的人民政協(xié)及其制度》，《理論研究》2015年第2期。人民政協(xié)是一個重要的協(xié)商機(jī)構(gòu)，在培養(yǎng)公民開展有序政策參與、專業(yè)化建言資政、協(xié)商式監(jiān)督約束、互動凝聚共識等方面彰顯了人民政協(xié)制度的優(yōu)勢(7)姚儉建：《專門協(xié)商機(jī)構(gòu)在新時代國家治理中的功能定位》，《理論研究》2019年第4期。，如果能夠從價值觀念、體制機(jī)制程序支撐、文化氛圍等方面加以完善人民政協(xié)組織，將會更好地發(fā)揮人民政協(xié)在國家治理當(dāng)中的重要作用(8)莫于川：《可行管用的中國式民主與發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用》，《中國特色社會主義研究》2019年第6期。。綜合上述兩種研究進(jìn)路發(fā)現(xiàn)，人民政協(xié)在國家治理現(xiàn)代化建設(shè)中體現(xiàn)出國家治理體系現(xiàn)代化助推器、國家治理參與重要渠道、國家治理決策科學(xué)化重要參考等價值。(9)田曉玉：《國家治理現(xiàn)代化視域下人民政協(xié)的作用探析》，《湖南省社會主義學(xué)院學(xué)報》2020年第3期。

一般認(rèn)為，基層人民政協(xié)當(dāng)下在參與基層治理中，已體現(xiàn)出聚合治理主體、發(fā)揮專門協(xié)商、完善治理監(jiān)督體系等重要價值功能，但考查基層人民政協(xié)參與國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的微觀實踐發(fā)現(xiàn)，一些基層人民政協(xié)由于受到治理機(jī)制不完善等因素的掣肘，治理效能弱化。對此，已有學(xué)者從不同的角度展開有益的探索。有學(xué)者從制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化角度認(rèn)為，通過發(fā)揮基層人民政協(xié)專門協(xié)商特有功能可以發(fā)揮出基層人民政協(xié)的制度優(yōu)勢(10)佟德志：《人民政協(xié)的制度優(yōu)勢與治理效能》，《學(xué)術(shù)前沿》2020年第1期。。也有學(xué)者從人民政協(xié)參與基層治理空間角度認(rèn)為，通過界定基層人民政協(xié)治理邊界(11)張丙宣、張磊：《人民政協(xié)參與基層治理的空間與邊界》，《上海社會主義學(xué)院學(xué)報》2017年第2期。，在明確基層人民政協(xié)功能定位、完善長效機(jī)制的基礎(chǔ)上，可以破解基層人民政協(xié)治理作用發(fā)揮不夠的困境，推進(jìn)基層人民政協(xié)治理效能的提升(12)呂忠梅：《完善縣級政協(xié)參與基層社會治理的體制機(jī)制》，《理論研究》2019年第4期。。還有學(xué)者從提升人民政協(xié)協(xié)商民主功能角度認(rèn)為，通過基層人民政協(xié)協(xié)商民主的制度化、程序化的建設(shè)和人民政協(xié)協(xié)商與黨委和政府工作的有效銜接等途徑(13)魏曉文、徐鳳月：《國家治理視閾下人民政協(xié)協(xié)商民主功能及其優(yōu)化》，《中州學(xué)刊》2015年第11期。，可以增強(qiáng)人民政協(xié)治理效能。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界這些針對基層人民政協(xié)治理效能提升的分析，盡管部分研究也探究了基層人民政協(xié)治理效能提升的路徑，但大多是從基層人民政協(xié)外部環(huán)境以及宏觀敘事入手，缺乏通過典型個案開展研究的進(jìn)路，從而對基層人民政協(xié)如何化解現(xiàn)有的治理困境缺乏實踐的檢驗。鑒于此，本研究通過考查民族地區(qū)X縣人民政協(xié)“協(xié)商在一線”治理實踐，希冀探究出基層人民政協(xié)參與國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的功能、實踐困境及其治理效能提升之路。

二、X縣人民政協(xié)開展“協(xié)商在一線”治理實踐的考察

(一)“協(xié)商在一線”治理實踐

民族地區(qū)X縣地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，所處地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，基層人民政協(xié)治理現(xiàn)代化水平整體不高，亟待調(diào)動一切積極因素提升自身治理效能。為了提升X縣人民政協(xié)的治理效能，從2019年5月開始，X縣人民政協(xié)開展“協(xié)商在一線”治理實踐活動，探究人民政協(xié)提效增能的治理路徑。X縣人民政協(xié)沿著提振自身治理效能的路徑出發(fā)，創(chuàng)建“13579”(14)“13579”，是指X縣人民政協(xié)具體工作思路?！?”是指創(chuàng)建一個協(xié)商品牌，彰顯人民政協(xié)統(tǒng)戰(zhàn)功能；“3”是指完成三項規(guī)定動作，打造“協(xié)商在一線”工作平臺；“5”是指服務(wù)“五個”建設(shè)，助推民族地區(qū)發(fā)展；“7”是指開展七大調(diào)研視察，深入推進(jìn)協(xié)商議政；“9”是指聚焦九大民生熱點，積極反映社情民意。工作思路，僅半年就圍繞脫貧攻堅等專題開展20余場(次)“院壩協(xié)商”(15)“院壩”，一般指山區(qū)中一塊相對平坦的平地，是基層開展協(xié)商治理的具體場域。，匯集人民政協(xié)委員、村組干部、村民代表、村民理事會成員、企業(yè)和專業(yè)組織法人等各方代表600多人，提出前瞻性和可操作性的意見建議200多條，向縣委、縣政府報送《“協(xié)商在一線”專題建議案》5期(16)人民政協(xié)X縣委員會：《X縣人民政協(xié)“協(xié)商在一線”試點工作情況匯報》，2019年10月14日。。自實行“協(xié)商在一線”治理實踐以來， X縣人民政協(xié)共提交提案35件，按照分級負(fù)責(zé)、歸口管理的原則，已將35件提案落實到15個縣直單位。

(二)“協(xié)商在一線”治理實踐效能提升舉措

第一，在協(xié)商治理內(nèi)容上，選擇“五個結(jié)合”突出協(xié)商重點。一是與服務(wù)中心大局緊密結(jié)合?！皡f(xié)商在一線”緊緊圍繞X縣縣委、縣政府的決策部署和各項中心工作，組織人民政協(xié)委員和界別群眾，深入一線做好協(xié)商宣傳、釋疑解惑、收集民情、凝聚民情、凝聚民智共識的工作，真正扮演好服務(wù)中心大局角色。二是與人民政協(xié)年度工作緊密結(jié)合?！皡f(xié)商在一線”緊扣人民政協(xié)年度工作目標(biāo)計劃，把“協(xié)商在一線”試點工作融入崗位建功中，有針對性地選擇與一線密切相關(guān)的議題開展調(diào)研，提高建言獻(xiàn)策的質(zhì)量。三是與“三大攻堅”戰(zhàn)役緊密結(jié)合?！皡f(xié)商在一線”以打贏“防范化解重大風(fēng)險、脫貧攻堅、污染防治”三大攻堅戰(zhàn)為重點，精心布局謀劃調(diào)研課題，為打贏“三大攻堅戰(zhàn)”破解難題、掃清阻力、凝聚共識、貢獻(xiàn)力量。四是與精準(zhǔn)扶貧“三大工程”緊密結(jié)合。落實人民政協(xié)“為民、愛心、帶動”三大工程，組織人民政協(xié)委員深入基層和企業(yè)，獻(xiàn)愛心、伸援手，結(jié)對幫扶貧困戶900余戶，重點聯(lián)系企業(yè)20余家。②五是與基層社會治理和新時代文明實踐緊密結(jié)合。積極發(fā)揮人民政協(xié)在基層社會治理當(dāng)中的作用，充分利用“協(xié)商在一線”試點工作平臺載體，通過院壩會、小組會等形式助推基層社會治理創(chuàng)新，推動新時代文明實踐活動扎根群眾，切實推進(jìn)鄉(xiāng)村精神文明與和諧社會建設(shè)。

第二，在協(xié)商治理方式上，瞄準(zhǔn)“五個一線”創(chuàng)新協(xié)商方式。一是議題選擇瞄準(zhǔn)一線。通過瞄準(zhǔn)一線問題，事關(guān)群眾切身利益的脫貧攻堅等縣委重大決策課題開展協(xié)商議政活動，有針對性地提出科學(xué)、合理、可行的建議，確保議政議到關(guān)鍵處、建言建到點子上，為縣委、縣政府科學(xué)決策提供參考。二是調(diào)研視察深入一線?！皡f(xié)商在一線”秉承“基層一線是最好課堂”理念，組織人民政協(xié)委員在一線實踐中開展調(diào)研，零距離收集原汁原味來自基層群眾的聲音和訴求，增強(qiáng)建言深度和實效，豐富“協(xié)商于民、協(xié)商為民”內(nèi)容。三是信息收集來自一線。通過上門走訪等方式，緊扣民生熱點問題，聚焦群眾所急、所憂、所思、所盼問題收集一線信息，統(tǒng)籌各方資源，著力為一線群眾排憂解難。四是協(xié)商活動下沉一線。通過有計劃地組織人員深入基層開展一線協(xié)商活動，與一線群眾就地開展協(xié)商活動。通過協(xié)商活動下沉一線零距離把脈群眾思想脈搏，切實做到民生政策落實在協(xié)商一線，讓群眾真真切切感受到“人民政協(xié)在身邊”。五是協(xié)商成果落在一線。通過一線協(xié)商所形成的專題建議案，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)的審閱、批示后及時跟進(jìn)督辦落實，促使協(xié)商成果在一線轉(zhuǎn)化成為部門行動，促進(jìn)縣委、縣政府工作決策部署落地生效，助推經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

第三，在協(xié)商治理機(jī)制建設(shè)上，構(gòu)建“五大機(jī)制”鞏固協(xié)商成效。一是建立責(zé)任清單推進(jìn)機(jī)制。按照“實化、細(xì)化、量化、清單化”標(biāo)準(zhǔn)對工作內(nèi)容和任務(wù)進(jìn)行分解，強(qiáng)措施、建機(jī)制確保做到“五有”，即有協(xié)商專題方案、有分管領(lǐng)導(dǎo)主抓、有專委會牽頭組織、有黨政部門參與和有協(xié)商效果反映，形成人人有責(zé)任、項項有落實、事事有成效的工作格局。二是建立協(xié)商銜接機(jī)制。遵循“一線出題目、政協(xié)搭平臺、界別來協(xié)商”的原則，加強(qiáng)人民政協(xié)與基層協(xié)商、社會組織協(xié)商的有效銜接，將“協(xié)商在一線”平臺與對口協(xié)商、專題協(xié)商等有效對接起來，搭建公民有序政治參與的制度平臺，實現(xiàn)有事好商量、眾人的事由眾人商量的治理效果。三是建立督辦考核機(jī)制。組織人民政協(xié)委員通過專項民主監(jiān)督、視察等形式，對“協(xié)商在一線”工作落實情況開展“回頭看”，加強(qiáng)“協(xié)商在一線”工作成果的跟蹤。對“協(xié)商在一線”達(dá)成的共識及時以建議案方式向縣委、縣政府傳達(dá)?？h委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)及時對協(xié)商成果批辦、交辦、領(lǐng)辦，并適時給予反饋，使協(xié)商成果更加有效地轉(zhuǎn)化為政黨部門的實際行動。五是建立協(xié)商成效推廣機(jī)制。要充分發(fā)揮輿論引導(dǎo)作用，加大宣傳力度，形成示范、標(biāo)桿輿論效果，對行之有效的治理方式、治理模式等進(jìn)行推廣，形成可復(fù)制的經(jīng)驗。

(三)“協(xié)商在一線”治理實踐效能提升的內(nèi)在邏輯機(jī)理

第一，堅持加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。在人民政協(xié)歸誰領(lǐng)導(dǎo)問題上，X縣人民政協(xié)在開展“協(xié)商在一線”活動中，一直堅持加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，自覺把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為日常工作出發(fā)點和落腳點。習(xí)近平總書記指出：“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是包括各民主黨派、各團(tuán)體、各民族、各階層、各界人士在內(nèi)的全體中國人民的共同選擇，是成立政協(xié)時的初心所在，是人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展進(jìn)步的根本保證。要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到政協(xié)工作全部之中，切實落實中央對人民政協(xié)工作的各項要求?！?17)習(xí)近平：《在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2020年，第2、3頁。X縣“協(xié)商在一線”活動的順利開展和取得的巨大成就，得益于人民政協(xié)在協(xié)商前、協(xié)商中、協(xié)商后都充分尊重地方黨委和政府的決定。

第二，秉持“人民政協(xié)為人民”的初心使命。在人民政協(xié)服務(wù)于誰的問題上，X縣人民政協(xié)在“協(xié)商在一線”活動中，自覺秉持“不忘初心，一心為民”的政治立場，把“人民政協(xié)為人民”這一初心貫穿工作始末。習(xí)近平總書記指出：“人民政協(xié)要把不斷滿足人民對美好生活的需要、促進(jìn)民生改善作為重要著力點，傾聽群眾的呼聲，反映群眾愿望，抓住民生領(lǐng)域的問題做好工作，協(xié)助黨和政府增進(jìn)人民的福祉。”①X縣人民政協(xié)在開展“協(xié)商在一線”工作中始終聚焦、深入群眾日常生活，通過精準(zhǔn)調(diào)研提出人民當(dāng)前迫切需要解決和優(yōu)化的高質(zhì)量的議案，主動為人民排憂解難；再加上“院壩”這一協(xié)商方式可以有效地召集各方代表平等、有序、面對面地協(xié)商人民最為關(guān)心的事，贏得了人民對人民政協(xié)組織和工作的信賴。

第三，因地制宜改革創(chuàng)新人民政協(xié)工作。在人民政協(xié)工作創(chuàng)新問題上，X縣人民政協(xié)在開展“協(xié)商在一線”活動中，主動開展理念、方式、制度等創(chuàng)新，有效提升了人民政協(xié)建言資政的質(zhì)量。習(xí)近平總書記指出：“人民政協(xié)要堅持改革創(chuàng)新，著力增強(qiáng)政治把握能力、調(diào)查研究能力、聯(lián)系群眾能力、合作共事能力?！雹賆縣人民政協(xié)正是本著不斷創(chuàng)新精神，積極從理念、方式、制度等層面開展創(chuàng)新，增強(qiáng)了人民政協(xié)的治理效能。從理念上，X縣人民政協(xié)一方面總結(jié)過去70年來人民政協(xié)工作的經(jīng)驗教訓(xùn)；另一方面積極學(xué)習(xí)中央文件，提升人民政協(xié)政治站位，定位新時代下人民政協(xié)職能，打造“三個五”工程(18)“三個五”工程為X縣人民政協(xié)開展的“五個結(jié)合、五個機(jī)制、五個一線”實踐活動。具體內(nèi)容見本文第二部分“(二)‘協(xié)商在一線’治理實踐效能提升舉措”部分。。從方式上，X縣人民政協(xié)積極打造“院壩協(xié)商”品牌，通過嘗試推行“院壩協(xié)商”這一載體，探索“協(xié)商在一線”品牌。從制度上，X縣人民政協(xié)積極開展制度創(chuàng)新，構(gòu)建多種機(jī)制開展協(xié)同治理，提升人民政協(xié)議案成果轉(zhuǎn)化的效能。通過責(zé)任推進(jìn)機(jī)制、協(xié)商銜接機(jī)制和考核督辦機(jī)制，X縣人民政協(xié)確保了自身的責(zé)任明確性、協(xié)商過程合作性、協(xié)商結(jié)果落實性得以實現(xiàn)。通過成果轉(zhuǎn)化機(jī)制和成果成效推廣機(jī)制，X縣人民政協(xié)可以獲知自身議案轉(zhuǎn)化的數(shù)量、質(zhì)量，以便及時修訂“協(xié)商在一線”的內(nèi)容和方式，有助于提升人民政協(xié)的協(xié)商效能。

第四，發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商組織效能。在人民政協(xié)專門協(xié)商組織效能提升問題上，X縣人民政協(xié)通過“協(xié)商在一線”活動彰顯了人民政協(xié)組織效能，增強(qiáng)了人民政協(xié)專門協(xié)商作用。習(xí)近平總書記指出：“要發(fā)揮好人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用，把協(xié)商民主貫穿履職盡責(zé)全過程，堅持發(fā)揚民主和增進(jìn)團(tuán)結(jié)互相貫通、建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力，積極圍繞貫徹落實黨和國家重要決策部署情況開展民主監(jiān)督?！?19)習(xí)近平：《在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2020年，第2頁。推行“協(xié)商在一線”實踐活動，可以有效提升人民政協(xié)組織效能?！皡f(xié)商在一線”作為一個場域可以讓政府官員、議事村民代表、涉事管理機(jī)構(gòu)以及人民政協(xié)委員齊聚“一線”圍繞議案暢所欲言，展開有效、及時、面對面、點對點的溝通，人民政協(xié)組織起到了統(tǒng)聯(lián)作用，把人民之所想、之所急的事情通過協(xié)商方式直接體現(xiàn)出來，“協(xié)商在一線”既在協(xié)商中促進(jìn)了團(tuán)結(jié)又推進(jìn)了合作。

三、基層人民政協(xié)參與國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的困境

梳理民族地區(qū)X縣人民政協(xié)“協(xié)商在一線”治理實踐的經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，雖然 X縣人民政協(xié)參與基層治理實踐取得一定的成效，但受現(xiàn)實治理困境的掣肘，其與新時代提升國家治理現(xiàn)代化水平中關(guān)于人民政協(xié)治理作用的需求仍然存在差距。

(一)實踐治理困境

第一，“組織懸浮”困境?；鶎尤嗣裾f(xié)的生命力在于在參與國家治理現(xiàn)代化建設(shè)中聯(lián)系界別群眾，起到上傳下達(dá)、聚集民意的功能。否則，人民政協(xié)不僅失去鮮活的動力基礎(chǔ)，也丟失了政府和民眾的信任。組織間信任至關(guān)重要，信任關(guān)系是合作情景中政府與其他組織關(guān)系的核心內(nèi)容(20)Dibben,Mark,“Exploring Interpersonal Trust in the Entrepreneurial Venture,”Macmillan Press,vol.21,no.14,2000,pp.34-37.，建立信任是組織之間信任關(guān)系唯一的目標(biāo)(21)許源源、涂文：《對立還是共生：政府與社會組織間的信任關(guān)系研究》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2018年第5期。，一旦組織之間，或個體與組織之間處于不信任狀態(tài)，“組織懸浮”就會凸顯。與其他諸多基層人民政協(xié)一樣，民族地區(qū)X縣人民政協(xié)治理實踐中也存在類似問題。比如，X縣人民政協(xié)組織和成員在未開展“協(xié)商在一線”治理實踐之前，存在深入基層展開調(diào)查力度不夠，圍繞縣委、縣政府中心工作展開調(diào)查深度不夠，提案缺乏深度和聚焦，缺乏現(xiàn)實性和時代性等治理問題。致使人民政協(xié)或政協(xié)委員不受縣委、縣政府和百姓的重視和信任，長期游離于民眾需求和基層治理之外。人民政協(xié)成立的初心，是“協(xié)商建國”，一旦X縣人民政協(xié)出現(xiàn)“組織懸浮”問題，將面臨諸多困境。一是地方黨委、政府不重視，失去協(xié)商治理價值。二是群眾敬而遠(yuǎn)之，失去聚集民意渠道價值。三是高居廟堂之上，丟失為民擔(dān)當(dāng)價值?；鶎尤嗣裾f(xié)呈現(xiàn)的“組織懸浮”現(xiàn)象，不僅丟掉自身治理責(zé)任，更丟掉“人民”這個中心，從而失去了根基和生命力，進(jìn)而降低基層人民政協(xié)在國家治理現(xiàn)代化建設(shè)中的治理效能。

第二，“中梗阻”困境。激發(fā)基層人民政協(xié)參與國家治理的活力，“當(dāng)好政協(xié)之人”“牢記政協(xié)之民”“堅守政協(xié)之政”和“履行政協(xié)之責(zé)”(22)黃加忠：《基層政協(xié)新時代要有新作為》，《中國政協(xié)》2018年第16期。，是基層人民政協(xié)提升國家治理效能的不二選擇。民族地區(qū)X縣人民政協(xié)也與其他組織一樣存在“中梗阻”現(xiàn)象，進(jìn)而降低了人民政協(xié)自身的治理效能。其大致可分為三種類型。一是不作為型“中梗阻”，是指部分人民政協(xié)委員不積極履職盡責(zé)，不參與提案，得過且過。在X縣人民政協(xié)開展“協(xié)商在一線”治理實踐之前，從整個提案的比例以及頻率上看，許多人民政協(xié)委員占據(jù)委員位置，但鮮有提案行為，更缺乏深度提案行為。二是抗拒型“中梗阻”(23)孫壽濤：《抗拒型“中梗阻”與虛假型“中梗阻”》，《人民論壇》2018年第23期。，是指人民政協(xié)委員在傳達(dá)政策時候，受自我認(rèn)知的限制，存在與上級方針政策不匹配或理解水平不一致的現(xiàn)象。從表面上看，造成這種現(xiàn)象是因為部分人民政協(xié)委員為了維持既得利益，綁架、抗拒和抵制顯規(guī)則。從深層次上看，造成這種現(xiàn)象的內(nèi)在原因是部分人民政協(xié)委員沒有深度學(xué)習(xí)國家大政方針，缺失習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指引，從而出現(xiàn)了思想上懈怠、行為上滯后的結(jié)果。三是虛假型“中梗阻”，是指人民政協(xié)治理存在形式主義，延緩方針政策的推進(jìn)，或者缺乏及時落地性，出現(xiàn)“中梗阻”現(xiàn)象。

第三，過度“精英化”困境。部分學(xué)者認(rèn)為精英治理存在合理性(24)金太軍：《村級治理中的精英分析》，《齊魯學(xué)刊》2002年第5期。，但也有學(xué)者認(rèn)為精英治理存在權(quán)力過于集中、制約精英治理制度缺位、精英自我謀利很難監(jiān)管等問題(25)張登國、任慧穎：《當(dāng)代中國鄉(xiāng)村精英治理：局限與可能》，《理論學(xué)刊》2008年第7期。。從身份構(gòu)成上看，X縣人民政協(xié)委員身份架構(gòu)體現(xiàn)出一種典型的專業(yè)精英代表制的特征(26)科恩：《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，北京：商務(wù)印書館，2007年，第83頁。，人民政協(xié)委員中除了黨政機(jī)關(guān)部分領(lǐng)導(dǎo)之外，大多來源專業(yè)精英。一是來源于各行業(yè)精英。人民政協(xié)中8個民主黨派都具有政黨界別性，還設(shè)立專門性界別機(jī)構(gòu)。二是來源于各行業(yè)專業(yè)能手，也即是該領(lǐng)域的精英。這種專業(yè)性精英代表制，有清晰知曉何為自己所代表利益群體和輕易判斷自己能否做好履職盡責(zé)的優(yōu)點。但局限性也比較明顯：一是存在著推薦協(xié)商代表削弱代表性、代表認(rèn)定偏離民主代表制的精神、重復(fù)交叉界別現(xiàn)狀違背專業(yè)代表制的內(nèi)在要求等問題(27)張繼蘭：《從專業(yè)精英代表制到大眾代表制：人民政協(xié)的創(chuàng)新之路》，《嶺南學(xué)刊》2014年第5期。；二是出現(xiàn)專業(yè)精英代表與公共利益偏離、精英代表專業(yè)壟斷容易形成暴利、精英代表不作為矮化公共利益推廣等問題。過度“精英化”增加了X縣人民政協(xié)治理效益偏離國家治理公共性的可能性。

第四，“老年化”困境。X縣人民政協(xié)委員盡管精英居多，但存在老年化現(xiàn)象。就目前情況來看，X縣人民政協(xié)存在“三多兩少一重”現(xiàn)象，即50歲以上的老同志多、接近退休年齡的多、身體有病的同志多，年輕干部少、編制偏少，機(jī)關(guān)干部斷層現(xiàn)象嚴(yán)重。(28)X縣人民政協(xié)委員會：《X縣人民政協(xié)主要情況、存在問題和對策》，《縣級人民政協(xié)工作研究》專題調(diào)研資料，2019年2月。其具體體現(xiàn)在：一是信息技術(shù)知識人才缺乏。平均年齡達(dá)52歲，45歲以下的年輕人僅2人⑥，部分年紀(jì)較大的人民政協(xié)委員既缺乏熟練應(yīng)用當(dāng)前辦公設(shè)備日益呈現(xiàn)自動化、信息化的技術(shù)資本，也缺乏新時代下人民政協(xié)需要承擔(dān)更多國家治理責(zé)任的知識資本，從而不利于基層人民政協(xié)履職盡責(zé)和推進(jìn)人民政協(xié)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。二是人力資本儲備捉襟見肘。當(dāng)前， X縣人民政協(xié)許多在編人民政協(xié)委員長期借調(diào)外出，除現(xiàn)有13名人民政協(xié)干部長期脫產(chǎn)駐村、借調(diào)到縣委政治巡察以及相關(guān)指揮部工作外，其余部分還要抽調(diào)參加如全縣工作督查、督導(dǎo)等階段性突擊中心工作，加之臨近退休人員較多，導(dǎo)致從事本職工作的人員和力量明顯不足，無法較好地承擔(dān)國家下達(dá)的治理任務(wù)。

(二)治理效能低下癥結(jié)

一般認(rèn)為，組織治理能力包括內(nèi)部和外部治理能力。(29)黃培倫、尚航標(biāo)、招麗珠：《組織創(chuàng)新、組織能力和組織績效的關(guān)系研究》，《管理學(xué)報》2008年第2期。前者是指組織的工作機(jī)構(gòu)，主要指機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理和完善、組織資源是否協(xié)調(diào)、組織成員能否民主共治等；后者是指組織和其他治理主體所形成的治理體系結(jié)構(gòu)能否釋放最大治理效能，其很大程度上取決于組織外部治理生態(tài)環(huán)境。由此，從X縣人民政協(xié)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及外部制約體制結(jié)構(gòu)入手，通過透視內(nèi)外治理結(jié)構(gòu)體系，可以厘清X縣人民政協(xié)參與國家治理效能低下的結(jié)構(gòu)性原因。

第一，內(nèi)部治理能力。X縣人民政協(xié)工作機(jī)構(gòu)一般設(shè)9個分機(jī)構(gòu)，下設(shè)人民政協(xié)主席一人、副主席若干、秘書長一人、常務(wù)委員若干、辦公科室成員若干等職位，大多以兼職形式存在。這種依據(jù)對口原則設(shè)置機(jī)構(gòu)及人員的制度存在突出問題。一是部門過度專業(yè)化分工，不易形成合力。盡管在縱向上X縣人民政協(xié)機(jī)構(gòu)和上級基本保持一致，實現(xiàn)了行政上的“對口設(shè)置”，但在橫向上X縣人民政協(xié)機(jī)構(gòu)專業(yè)部門之間聯(lián)系較少，協(xié)商治理存在障礙。二是兼職和“二線”人員居多，人民政協(xié)委員履職盡責(zé)積極性不高。X縣人民政協(xié)委員兼職身份居多，部分人民政協(xié)委員擔(dān)任基層重要崗位，面臨地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等繁重任務(wù)，在人民政協(xié)提案、調(diào)研和反映社情民意上缺乏精力。許多退居“二線”的委員缺乏“一線”意識，再加上年紀(jì)呈現(xiàn)“老年化”等諸多問題的疊加困擾，工作積極性低，影響人民政協(xié)治理效能。三是專門機(jī)構(gòu)缺位，人民政協(xié)職能履職不全。地方人民政協(xié)需具備三大職能：政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政；同時，地方人民政協(xié)可以“根據(jù)工作需要，設(shè)立若干專門委員會及其他工作機(jī)構(gòu)”。(30)本書編寫組：《政協(xié)章程和政協(xié)章程修正案學(xué)習(xí)讀本》，北京：人民出版社，2004年，第35頁。人民政協(xié)委員目前需要履行三大職能，但在現(xiàn)實中X縣人民政協(xié)并沒有設(shè)置實現(xiàn)三大職能的專門機(jī)構(gòu)，致使三大職能履行缺乏專業(yè)性，影響人民政協(xié)的履職效果。四是應(yīng)用價值缺乏，人民政協(xié)行政化趨勢加強(qiáng)。人民政協(xié)機(jī)構(gòu)中除了按照專業(yè)特點劃分的提案、文史和學(xué)習(xí)三個部門體現(xiàn)人民政協(xié)特色之外，其他與行政機(jī)構(gòu)無異。X縣人民政協(xié)有許多專業(yè)性兼職委員在人民政協(xié)、政府兩重身份中重復(fù)勞動，挫傷了人民政協(xié)委員的積極性，降低了人民政協(xié)委員參與國家治理的效率，弱化了人民政協(xié)的工具價值。

第二，外部治理能力。X縣人民政協(xié)在與其他治理主體協(xié)同共治時，外部體制結(jié)構(gòu)對其治理效能影響較大。一是“條塊分割”體制耗散人民政協(xié)治理效能。我國行政體系是一個條塊結(jié)合、以條為主的矩陣結(jié)構(gòu)。(31)孫發(fā)鋒：《從條塊分割走向協(xié)同治理——垂直管理部門與地方政府關(guān)系的調(diào)整取向探析》，《廣西社會科學(xué)》2011年第4期。這種結(jié)構(gòu)具有一定靈活性和彈性，可以根據(jù)條塊權(quán)限的劃分來調(diào)適不同部分、不同地區(qū)之間的管理關(guān)系，從而達(dá)到中央想要的管理或治理效果(32)林尚立：《國內(nèi)政府間關(guān)系》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第310頁。，但同時也會導(dǎo)致央地之間出現(xiàn)權(quán)力摩擦、權(quán)責(zé)不清等問題。盡管學(xué)術(shù)界提出，通過建構(gòu)協(xié)同政府來化解“條塊分割”的弊端，中央也推行改革試圖調(diào)適條塊關(guān)系，但“條塊分割”的流弊依然存在。X縣人民政協(xié)深受“條塊分割”的影響，存在地位虛化、權(quán)力弱化等現(xiàn)象，在人才配置、財務(wù)分配和機(jī)構(gòu)設(shè)立上，協(xié)商權(quán)利缺乏實現(xiàn)路徑，治理權(quán)力呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)，耗散了人民政協(xié)治理效能。二是反饋評估體制的缺乏消解治理人的信心?；鶎尤嗣裾f(xié)最大的特點，是直面人民群眾的百態(tài)開展問題調(diào)研和提案整理。群眾關(guān)心的利益等問題急需委員通過提案及時得以解決，但提案能不能最終得以解決，需要后續(xù)機(jī)制的支撐。當(dāng)下，許多基層人民政協(xié)缺乏一個完整的反饋、評估提案結(jié)果的機(jī)制，許多提案缺乏后續(xù)跟進(jìn)，長期下去最終會減弱地方黨委、政府、群眾對提案的信任。長期忽視公民公共訴求會弱化公民的政治信任感，降低公民參與治理可能性(33)王磊：《國家策略中的社會資本生長邏輯——基于環(huán)境治理分析》，《公共管理學(xué)報》2017年第4期。，毀掉公民或組織參與治理的信心。X縣人民政協(xié)反饋評估機(jī)制不健全，將最終導(dǎo)致人民政協(xié)提案質(zhì)量不高、民眾冷眼漠視、縣委和縣政府輕視等問題的發(fā)生，從而弱化人民政協(xié)自身參與國家基層治理的效能。

四、基層人民政協(xié)參與國家治理現(xiàn)代化建設(shè)困境的破解

基層人民政協(xié)要想真正提升治理能力，可以通過厘清自身在國家治理現(xiàn)代化建設(shè)中的位置，從制度設(shè)定上規(guī)范人民政協(xié)治理的權(quán)限，進(jìn)而通過調(diào)適人民政協(xié)內(nèi)外治理結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新治理機(jī)制來擺脫治理困境，讓人民政協(xié)真正回歸至協(xié)商治理價值，釋放出更多推動國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的實踐功能。

(一)完善治理結(jié)構(gòu)

第一，厘清人民政協(xié)的性質(zhì)和定位。人民政協(xié)的性質(zhì)和定位，從人民政協(xié)產(chǎn)生之日起，經(jīng)歷了“一句話的表述”“兩句話的表述”和“三句話的表述”發(fā)展歷程(34)虞崇勝、唐斌：《準(zhǔn)確把握人民政協(xié)的性質(zhì)定位和作用定位》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2016年第1期。，到黨的十八大、十九屆四中全會時，已經(jīng)定性為：“黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)、政治生活發(fā)揮社會主義民主的重要形式”(35)《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報》，北京：人民出版社，2019年，第7頁。。這一多層次變化折射出人民政協(xié)順應(yīng)新時代國家治理現(xiàn)代化建設(shè)實踐的需要，正日益凸顯了自身的“協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”功能。X縣人民政協(xié)通過開展“協(xié)商在一線”治理實踐，找準(zhǔn)自身性質(zhì)和定位，明確自身治理邊界，提升參與國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的效能。其主要是通過遵循國家制度規(guī)定，擺正自身治理位置，在推進(jìn)新型政黨制度建構(gòu)中，彰顯自身協(xié)商優(yōu)勢。一是加強(qiáng)制度建設(shè)，提升治理制度化水平。X縣人民政協(xié)主動適應(yīng)發(fā)展面臨的新形勢、新任務(wù)和新要求，改革思維、創(chuàng)新理念，加強(qiáng)自身履職制度化建設(shè)，先后出臺《縣政協(xié)黨組議事規(guī)則》等15個制度規(guī)范，建立健全了一整套符合人民政協(xié)工作實際、履職需要、委員特點的工作制度，提高了人民政協(xié)治理工作開展的科學(xué)化、規(guī)范化水平。(36)X縣人民政協(xié)委員會：《X縣人民政協(xié)主要情況、存在問題和對策》，《縣級人民政協(xié)工作研究》專題調(diào)研資料，2019年2月。二是聚焦中心大局，精心組織協(xié)商議政。X縣人民政協(xié)按照“縣委想什么，政協(xié)為什么；政府干什么，政協(xié)幫什么”的要求，緊扣精準(zhǔn)扶貧等18個課題開展調(diào)研視察，形成專題報告，呈送縣委、縣政府，并最終轉(zhuǎn)化為政策成果。三是拓展履職途徑，提升監(jiān)督治理實效。根據(jù)“四位一體”工作治理格局，X縣人民政協(xié)先后推出27期《重點提案追蹤》系列欄目，堅持提案公開辦理結(jié)果，實現(xiàn)提案辦理透明化。同時，通過向省、州和縣委呈送各種社情民意信息50余篇，發(fā)揮了信息治理“直通車”作用。四是發(fā)揮協(xié)商治理優(yōu)勢，廣泛凝聚發(fā)展共識。X縣人民政協(xié)注重發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商共聚功能，通過走訪，收集意見，圍繞縣委、縣政府中心工作，致力于增進(jìn)共識度、形成凝聚力。五是加強(qiáng)黨對人民政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)，提升構(gòu)建政黨制度功能。人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是實行新型政黨制度的重要政治形式和組織形式，應(yīng)健全制度、豐富載體、創(chuàng)新方法，展示新型政黨制度優(yōu)勢。(37)本書編寫組：《〈中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2019年，第137-139頁。X縣人民政協(xié)始終把黨的建設(shè)放在首位，以黨章為根本遵循，以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，全面推進(jìn)人民政協(xié)黨的建設(shè)，把全面從嚴(yán)治黨始終貫穿于人民政協(xié)自身建設(shè)全過程，為推動人民政協(xié)治理工作高質(zhì)量發(fā)展提供了堅強(qiáng)政治保證。為此，X縣人民政協(xié)首先樹牢“四個意識”，鞏固政治根基。X縣人民政協(xié)自第七屆換屆以來，先后召開30次黨組會議、40次主席會議、13次政協(xié)常委會議，開展24次專題理論輔導(dǎo)培訓(xùn)，先后10次派員參加上級人民政協(xié)組織的理論研討和專題培訓(xùn)，堅持“周一”夜學(xué)制度，不斷把思想理論學(xué)習(xí)教育引向深入(38)X縣人民政協(xié)委員會：《X縣人民政協(xié)主要情況、存在問題和對策》，《縣級人民政協(xié)工作研究》專題調(diào)研資料，2019年2月。。其次，發(fā)揮黨組作用，強(qiáng)化政治引領(lǐng)。X縣人民政協(xié)將一切工作置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，自覺在縣委領(lǐng)導(dǎo)下謀劃和推進(jìn)工作，重要工作及時報告、重大事項及時請示、重要議題及時溝通，切實將縣委的決策部署轉(zhuǎn)化為人民政協(xié)各參加單位的一致共識，轉(zhuǎn)化為全體政協(xié)委員的自覺行動。X縣人民政協(xié)黨組精心制定黨建工作計劃，擬定責(zé)任清單，堅持全面從嚴(yán)管黨治黨，壓實“兩個責(zé)任”，扎緊制度籠子，完善管理機(jī)制，規(guī)范權(quán)力運行，層層傳導(dǎo)壓力。

第二，優(yōu)化內(nèi)部治理因子。一是完善人員結(jié)構(gòu)。X縣人民政協(xié)通過公開招錄的方式增加工作人員數(shù)量，注重優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)。在擴(kuò)大協(xié)商治理時，發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商聚集功效，從多層面召集非人民政協(xié)委員參與協(xié)商治理，從而化解人員不足或老年化問題。二是加強(qiáng)橫向交流。X縣十分重視人民政協(xié)干部的培養(yǎng)和任用。比如，將人民政協(xié)干部培訓(xùn)統(tǒng)一納入全縣干部培訓(xùn)計劃，分期分批對人民政協(xié)干部進(jìn)行培訓(xùn)等，提升人民政協(xié)機(jī)關(guān)干部素質(zhì)。但從橫向看，人民政協(xié)機(jī)關(guān)干部流動較慢，交流和提拔任用力度較小，年輕干部鮮有交流進(jìn)來，這在一定程度上造成人民政協(xié)機(jī)關(guān)工作人員的積極性和活力不夠。為此，X縣人民政協(xié)積極通過擴(kuò)大基層人民政協(xié)工作者和委員培訓(xùn)的覆蓋面，提升人民政協(xié)委員綜合素質(zhì)和履職能力，提高人民政協(xié)工作科學(xué)化水平。三是增加經(jīng)費投入。要想提升人民政協(xié)治理效能，必須優(yōu)化縣級人民政協(xié)經(jīng)費保障機(jī)制。X縣人民政協(xié)通過爭取上級撥款和開展多措融資等渠道拓寬經(jīng)費來源，化解經(jīng)費不足問題。四是補(bǔ)齊機(jī)構(gòu)短板。X縣人民政協(xié)盡量做到上下對口，銜接有力，統(tǒng)一內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，在基層人民政協(xié)機(jī)關(guān)增設(shè)黨建辦、研究室或信息研究中心，形成對接有力、運轉(zhuǎn)順暢的人民政協(xié)工作機(jī)制。同時，還加強(qiáng)基層人民政協(xié)專委會和機(jī)關(guān)建設(shè)，選調(diào)年輕優(yōu)秀干部進(jìn)入縣級人民政協(xié)機(jī)關(guān)，提高人民政協(xié)機(jī)關(guān)履職服務(wù)保障能力。

(二)創(chuàng)新治理機(jī)制

第一，創(chuàng)新提案辦理協(xié)商機(jī)制。提案協(xié)商是提案者、提案承辦單位和人民政協(xié)等有關(guān)單位推進(jìn)共識、開展協(xié)商治理的重要活動，貫穿于提出、交辦、督辦和反饋各個環(huán)節(jié)。(39)林宏彬：《提案辦理協(xié)商的現(xiàn)狀與前景》,《中州學(xué)刊》2018年第3期。當(dāng)下基層人民政協(xié)存在提案質(zhì)量不高、協(xié)商者之間缺乏溝通等問題，需要構(gòu)建提案協(xié)商治理機(jī)制來提升人民政協(xié)治理效能。而要想構(gòu)建適宜的提案協(xié)商治理機(jī)制，明晰黨在提案協(xié)商治理當(dāng)中的地位尤為關(guān)鍵。這是因為，辦好中國事情，關(guān)鍵在黨，基層黨組織要切實發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)核心作用，加強(qiáng)對社會基層組織的政治領(lǐng)導(dǎo)。(40)本書編寫組：《黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2017年，第455-458頁。隨著后工業(yè)社會的來臨，伴隨著城市現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，基層社會治理問題日益凸顯，雜亂無章新舊治理主體粉墨登場，亟待一個政治上天然具備領(lǐng)導(dǎo)能力和合法性的黨組織來整合多種治理力量，推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化的建設(shè)。但近一段時間以來，部分基層人民政協(xié)黨組織呈現(xiàn)組織力低下的境況。(41)李亞超：《新時代提升基層黨組織組織力研究綜述》，《實事求是》2018年第5期。為了有效提升基層人民政協(xié)的組織力，加強(qiáng)政協(xié)提案協(xié)商效能，需要不斷加強(qiáng)黨對基層人民政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)。X縣人民政協(xié)依托“協(xié)商在一線”治理實踐平臺，在堅持“五個結(jié)合”中緊緊圍繞縣委、縣政府布署的“三大攻堅戰(zhàn)”和“三大工程”，強(qiáng)調(diào)“提案來源符合縣委、縣政府的中心工作”，力求提案貼近人民需求，通過縣委、縣政府中心工作打造提案來源新機(jī)制。打造這一提案新機(jī)制的關(guān)鍵如下。一是縣委做好政治指引?？h委及時向人民政協(xié)傳達(dá)黨和國家政策，提醒人民政協(xié)提高政治站位。二是政府做好工作指派。政府根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略和地區(qū)發(fā)展目標(biāo)，合理、適宜地給基層人民政協(xié)下達(dá)協(xié)商主題。三是人民政協(xié)當(dāng)好參謀助手。人民政協(xié)通過學(xué)習(xí)，把握黨和國家政策精神，時刻遵循縣委、縣政府中心工作要求，為縣委、縣政府建言獻(xiàn)策。四是人民政協(xié)委員做好意見收集。人民政協(xié)委員應(yīng)該主動“協(xié)商在一線”，架好“連心橋”，當(dāng)好“代言人”，深入田間地頭、街頭巷尾，在百姓田埂上、在鄰里家門口匯集民意，凝練提案。通過“縣委指引—政府指派—人民政協(xié)助推—委員擔(dān)當(dāng)”這一提案新程序，創(chuàng)新人民政協(xié)提案辦理治理新機(jī)制，提升基層人民政協(xié)參與國家治理的效能。

第二，創(chuàng)新內(nèi)生動力生長機(jī)制。組織能力是組織參與國家治理有效性的核心要素?？傮w而言，組織領(lǐng)導(dǎo)能力、組織治理結(jié)構(gòu)和組織代表性對組織治理能力影響最大。(42)張潮、張雪：《組織能力、合作網(wǎng)絡(luò)和制度環(huán)境：社區(qū)非盈利組織參與社會治理的有效性研究》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2020年第2期。組織能力是組織創(chuàng)新作用于組織績效的中介變量，組織能力來自管理者創(chuàng)新的影響大于來自技術(shù)創(chuàng)新的影響，它一般包括：資源能力、治理能力、網(wǎng)絡(luò)能力、協(xié)調(diào)能力和方案項目能力，很多組織都在致力于開發(fā)這些能力，以便提升組織參與國家治理的有效性。①由此，提升基層人民政協(xié)參與國家治理的效能可以通過完善自身生長資源結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)。X縣人民政協(xié)開展“協(xié)商在一線”實踐治理活動也剛好佐證了這一現(xiàn)象。其優(yōu)化內(nèi)部資源結(jié)構(gòu)的路徑有以下幾點。一是配備強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)層。從《X縣人民政協(xié)“協(xié)商在一線”試點工作實施方案》(43)人民政協(xié)X縣委員會辦公室：《X縣人民政協(xié)“協(xié)商在一線”試點工作實施方案》，2019年6月5日。和《關(guān)于成立“協(xié)商在一線”試點工作小組的通知》(44)人民政協(xié)X縣委員會辦公室：《關(guān)于成立“協(xié)商在一線”試點工作小組的通知》，2019年6月12日。中可以看到，X縣人民政協(xié)主席親自擔(dān)任組長，所有副主席任副組長，以科室負(fù)責(zé)人為成員組建領(lǐng)導(dǎo)小組，副縣級干部擔(dān)任工作組專班組長，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)日常工作。通過領(lǐng)導(dǎo)掛帥，發(fā)揮能人和政治權(quán)威效益，提升治理合法性。二是增加代表廣泛性。民族地區(qū)X縣人民政協(xié)每一次協(xié)商議案，盡可能召集相關(guān)治理主體協(xié)商共治。比如，在X縣召開“協(xié)商在一線”專題建議案活動中(45)人民政協(xié)X縣委員會辦公室：《關(guān)于對全縣食品安全監(jiān)管工作的協(xié)商意見》，《“協(xié)商在一線”專題建議案(2019年第1期)》，2019年6月25日。，參與治理活動的代表來源廣泛，包括人民政協(xié)主席、黨組書記、副縣長、人民政協(xié)副主席、科室負(fù)責(zé)人、20名人民政協(xié)委員、居民等代表，幾乎囊括了各階層、各部門，能夠全面地聚集民意，形成民主化、科學(xué)化的提案。三是化解專業(yè)壁壘?；鶎尤嗣裾f(xié)內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間存在專業(yè)、技術(shù)等壁壘困境，難以產(chǎn)生共治效應(yīng)。為此，X縣人民政協(xié)進(jìn)一步完善人民政協(xié)聯(lián)系黨委常委、黨委常委聯(lián)系委員制度，定期通過人民政協(xié)召集黨政領(lǐng)導(dǎo)、黨委常委、黨委委員以及各個職能部門負(fù)責(zé)人參加的聯(lián)席會議，開展協(xié)商提案等相關(guān)事宜研討會議，提升合作治理效能。四是提升綜合素質(zhì)。人民政協(xié)委員是社會諸多領(lǐng)域中領(lǐng)軍人物，或者專業(yè)能手，從自身專業(yè)素養(yǎng)來說，可以提出專業(yè)性建議，但人民政協(xié)委員過度“精英化”所產(chǎn)生的國家政策理解偏差、公共利益維系異化等問題時有發(fā)生，亟待提升人民政協(xié)委員綜合素質(zhì)。為此，X縣人民政協(xié)通過“3+1”方案，提升人民政協(xié)委員素質(zhì)。首先，加強(qiáng)政治思想引導(dǎo)，向人民政協(xié)委員宣講黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人重要講話精神，特別是習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的重要思想，提高委員政治站位；其次，加強(qiáng)人民政協(xié)委員履職盡責(zé)能力培訓(xùn)，通過開展專業(yè)調(diào)查知識方法、聯(lián)系群眾和調(diào)查研究能力提升等培訓(xùn)會，提升人民政協(xié)委員提案能力素養(yǎng)；最后，做實人民政協(xié)委員深入一線工作，走群眾路線，通過開展“五個一”活動和構(gòu)建“委員聯(lián)村”工作制度，要求每個人民政協(xié)委員深入一線了解鄉(xiāng)情、民情、村情等，發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢實現(xiàn)“送智下鄉(xiāng)”，提升人民政協(xié)委員與界別、群眾聯(lián)系能力?；鶎尤嗣裾f(xié)通過提升委員素質(zhì)，打通內(nèi)部壁壘和增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力等途徑提升內(nèi)部治理的組織力，進(jìn)而培養(yǎng)人民政協(xié)參與國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)部關(guān)鍵因子，構(gòu)建自我生長內(nèi)部動力機(jī)制。

第三，創(chuàng)新責(zé)任推進(jìn)治理機(jī)制?；鶎尤嗣裾f(xié)呈現(xiàn)出“組織懸浮”現(xiàn)象，是指人民政協(xié)缺乏“組織嵌入”，提案沒有“從群眾來”，缺乏時效性和真實性。格蘭諾維特認(rèn)為，“嵌入”強(qiáng)調(diào)具體的關(guān)系以及關(guān)系結(jié)構(gòu)能產(chǎn)生信任、防止欺詐(46)馬克·格蘭諾維特：《鑲嵌：社會網(wǎng)絡(luò)與經(jīng)濟(jì)行動》，羅家德譯，北京：社會科學(xué)出版社，2017年，第11頁。，通過“關(guān)系嵌入和結(jié)構(gòu)嵌入”才能解決“組織懸浮”治理困境。而由“懸浮”到“嵌入”可以通過項目制方式聚焦一線問題，培育“責(zé)任推進(jìn)機(jī)制”構(gòu)建關(guān)系和結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，落實治理責(zé)任。項目制，類似于斯科特“國家項目”模式(47)斯科特：《國家的視角》，王曉毅譯，北京：社會科學(xué)出版社，2004年，導(dǎo)言、第274頁。，通過國家(政府)項目或工作任務(wù)下達(dá)并監(jiān)督項目最終完成，來解決“組織懸浮”問題。盡管國家(政府)項目培育或下達(dá)存在“簡單化”的局限性(48)王嘉淵：《“國家項目”的基層實踐困境及其完善機(jī)制——基于D市社區(qū)組織培育的分析》，《山東社會科學(xué)》2019年第6期。，但是在對上不對下的官員評價模式下，人民政協(xié)機(jī)構(gòu)成員對上級下達(dá)任務(wù)或項目存在較大的政治壓力。完成上級下達(dá)任務(wù)或項目在某種意義上是機(jī)構(gòu)人員獲得政治正確性評價和職位晉升的重要保證，以至于出現(xiàn)“晉升錦標(biāo)賽”現(xiàn)象(49)周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。，從而變相高效完成國家治理責(zé)任清單。正是如此，X縣人民政協(xié)在開展“協(xié)商在一線”治理實踐中，通過下達(dá)清晰的政治任務(wù)清單，實行項目定向考核等方式，讓人民政協(xié)委員聚焦一線，推進(jìn)責(zé)任機(jī)制建構(gòu)，化解“組織懸浮”。其具體推進(jìn)路徑如下。一是完成“三個規(guī)定動作”，也即是通過深化和完善聯(lián)系制度、探索“條塊”結(jié)合活動方式和打造“協(xié)商在一線”品牌，X縣人民政協(xié)工作任務(wù)與上級高度契合。二是服務(wù)“五個”建設(shè)，助推本縣地區(qū)發(fā)展，包括小康、綠色、開放、法治和幸福五大發(fā)展區(qū)域。三是開展“七大”調(diào)研，深入推進(jìn)協(xié)商議政，涉及易地搬遷、綠色農(nóng)業(yè)等議題。四是聚焦“九大”民生熱點，積極反映民情社意，包括“空心村”治理、農(nóng)村老人贍養(yǎng)等熱點。這說明，X縣人民政協(xié)協(xié)商議題，主要聚焦縣委、縣政府中心大局、年度工作、“三大攻堅”“三大工程”、基層社會治理和新時代文明實踐(50)人民政協(xié)X縣委員會：《X縣人民政協(xié)“協(xié)商在一線”試點工作情況匯報》，2019年10月14日。，在選題瞄準(zhǔn)一線、調(diào)研深入一線、信息收集來自一線、協(xié)商活動下沉一線、成果落在一線具體責(zé)任落實項目制治理實踐中，化解人民政協(xié)“組織懸浮”問題，提升人民政協(xié)參與國家治理的效能。

第四，創(chuàng)新協(xié)商聯(lián)動治理機(jī)制。人民政協(xié)的協(xié)商治理，是一種以公民理性參與為基礎(chǔ)的民主治理，具有強(qiáng)大的治理效能，人民政協(xié)參與國家治理的關(guān)鍵路徑，就是通過發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的價值功能，推進(jìn)國家治理主體開展協(xié)商治理實踐。有人認(rèn)為，協(xié)商治理即是協(xié)商主體產(chǎn)生爭議之后，自我開展“共同商量”之意。(51)顏佳華、呂煒：《協(xié)商治理、協(xié)作治理、協(xié)同治理與合作治理概念及其關(guān)系辨析》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2015年第2期。所以，人民政協(xié)協(xié)商治理所體現(xiàn)出的治理主體多元、治理目標(biāo)整合和治理權(quán)力分散等諸多特點，剛好與國家治理現(xiàn)代化中主體多元共治局面契合，而如何將國家治理諸多協(xié)商治理主體聯(lián)系起來，開展協(xié)商共治，是協(xié)商治理效能提升的關(guān)鍵。有人認(rèn)為，通過“結(jié)社革命”(52)萊斯特·M.薩拉蒙、S.沃加斯·索克洛斯基：《全球公民社會——非營利部門國際指數(shù)》，陳一梅譯，北京：北京大學(xué)出版社，2007年，第27頁。，將隱含在公共治理中構(gòu)建“聯(lián)動”機(jī)制的基本要素，如組織角色、職責(zé)與邊界等聯(lián)系起來，以便促使組織間互動、合作和聯(lián)合等(53)Stoker. G,“Government as Theory: Five Propositions,”International Social Science Journal, vol.50,no.155,1998,pp.17-28.。因此，考察如何提升國家治理的效能問題，必然要探討如何將參與國家治理的諸多主體聚攏一起實現(xiàn)協(xié)商共治局面。仔細(xì)梳理上述關(guān)于協(xié)商治理效能提升關(guān)鍵的諸多研究視角發(fā)現(xiàn)，協(xié)商治理離不開治理主體之間的聯(lián)動和協(xié)商，這折射出構(gòu)建國家治理主體之間的聯(lián)動性機(jī)制，既是客觀需要，也是提升治理主體治理效能的前置條件。基層人民政協(xié)要想在國家治理現(xiàn)代化建設(shè)中提效增能，必須理順自身與其他治理主體的結(jié)構(gòu)關(guān)系，通過人民政協(xié)獨特的協(xié)商功能積極推動聯(lián)動協(xié)商治理機(jī)制的構(gòu)建，推動國家治理主體展開協(xié)商共治。為此，X縣人民政協(xié)采取如下措施。一是制定遵循協(xié)商共治原則。人民政協(xié)自覺遵循“一線出題目、政協(xié)搭平臺、界別來協(xié)商”的原則，通過人民政協(xié)發(fā)出協(xié)商議題，然后召集縣委、縣政府、群眾、人民政協(xié)委員，以及與協(xié)商議題關(guān)聯(lián)的主要負(fù)責(zé)人等代表一起協(xié)商共治。二是搭建協(xié)商治理平臺。通過“院壩”構(gòu)建一個公共聚集協(xié)商的場域，由人民政協(xié)發(fā)布協(xié)商議題，召集相關(guān)治理主體匯聚公共治理空間——院壩，就協(xié)商議題開展協(xié)商共治。三是加強(qiáng)協(xié)商銜接制度體系建構(gòu)。在協(xié)商治理時候，人民政協(xié)還加強(qiáng)與基層政府協(xié)商、社會組織協(xié)商的有效銜接，搭建公民有序政策參與的制度平臺和聯(lián)動治理體制，實現(xiàn)有事好商量、眾人的事由眾人商量的治理效果?；鶎尤嗣裾f(xié)通過協(xié)商聯(lián)動機(jī)制可以有效地聚合國家基層治理主體力量，協(xié)調(diào)彼此關(guān)系，并最終達(dá)成共治共享共建的治理局面，提升主體治理效能。

第五，創(chuàng)新督辦考核反饋治理機(jī)制。人民政協(xié)提案經(jīng)過承辦單位確定為提案之后，還需要通過構(gòu)建督辦考核反饋機(jī)制，把提案辦理后續(xù)相關(guān)事宜納入黨政考核等體系之中，增強(qiáng)人民政協(xié)參與國家治理的實效性。X縣人民政協(xié)在“政協(xié)在一線”治理實踐中非常注重督辦考核反饋機(jī)制的創(chuàng)建，具體措施如下。一是制定考核措施。人民政協(xié)委員通過專項民主監(jiān)督、視察等形式，對“協(xié)商在一線”成果轉(zhuǎn)化落實開展“回頭看”，加強(qiáng)“協(xié)商在一線”工作成果的跟蹤問效，將試點工作開展情況及其工作成效記錄在委員年終檔案中，定期進(jìn)行評比，與績效考核掛鉤。二是注重成果轉(zhuǎn)化。由X縣人民政協(xié)傳達(dá)上來的提案，縣委和縣政府領(lǐng)導(dǎo)必須及時批辦、交辦、領(lǐng)辦協(xié)商成果，并適時給予反饋，使協(xié)商成果更加有效地轉(zhuǎn)化為黨政部門的實際行動，增強(qiáng)人民政協(xié)參與國家治理的實效性。三是加強(qiáng)成效反饋。通過輿論引導(dǎo)和經(jīng)驗總結(jié)，形成示范、標(biāo)桿輿論效果，進(jìn)而推廣X縣人民政協(xié)治理經(jīng)驗，打造可復(fù)制的治理方法或模式。經(jīng)過人民政協(xié)落實考核措施、注重效果轉(zhuǎn)化和成效反饋機(jī)制的建構(gòu)，X縣人民政協(xié)真正解決了基層人民政協(xié)參與國家治理“最后一公里”所面臨的諸多問題，形成了人民政協(xié)參與國家治理運行的閉環(huán)結(jié)構(gòu)，提升了其國家治理效能。

五、結(jié)論

基層人民政協(xié)特有的協(xié)商治理價值功能在理論與實踐上充分彰顯了人民政協(xié)參與國家治理現(xiàn)代化建設(shè)所具備的理論與實踐的契合性。在理論上，基層人民政協(xié)制度優(yōu)勢使其日益成為國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要推進(jìn)者，豐富了國家治理體系；在實踐上，基層人民政協(xié)在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下，敢于直面百姓之需，通過提案治理實踐在微觀層面淬煉國家治理的執(zhí)行力，發(fā)揮“一線治理”“一線協(xié)商”的價值功能，提升了國家治理能力，國家治理現(xiàn)代化建設(shè)成效在基層人民政協(xié)實踐中得以較好地彰顯。當(dāng)然，梳理現(xiàn)有的研究及其治理實踐也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下由于基層人民政協(xié)存在“組織懸浮”等治理問題，造成人民政協(xié)在理論與實踐層面存在些許發(fā)展困境，亟待化解。由此，本研究通過梳理X縣人民政協(xié)“協(xié)商在一線”治理實踐，以此來探尋基層人民政協(xié)治理在國家治理實踐中的提效增能等問題，以便人們在理論與實踐層面探尋國家治理現(xiàn)代化建設(shè)推進(jìn)的進(jìn)路。

考察民族地區(qū)X縣人民政協(xié)“協(xié)商在一線”治理實踐的歷程發(fā)現(xiàn)：在因地制宜創(chuàng)新人民政協(xié)工作方式方法、不斷加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、始終秉持人民利益至上初心使命、積極面向基層治理實踐的基礎(chǔ)上，基層人民政協(xié)通過發(fā)揮自身民主協(xié)商價值功能、聚焦黨和政府工作中心工作、彰顯人民政協(xié)治理平臺聚合功效的路徑，可以提升人民政協(xié)參與國家治理現(xiàn)代化的實踐效能。但由于基層組織治理效能深受內(nèi)外資源構(gòu)成因素的影響或制約，當(dāng)下X縣人民政協(xié)的治理效能也存在“組織懸浮”等治理困境，在優(yōu)化內(nèi)生動力和外部關(guān)系結(jié)構(gòu)雙向發(fā)力下，X縣人民政協(xié)通過調(diào)適內(nèi)部資源結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新外部治理機(jī)制，能夠有效地化解自身在國家治理現(xiàn)代化建設(shè)中效能低下的境遇。

具體來講，基層人民政協(xié)若想進(jìn)一步提升自身在國家治理現(xiàn)代化建設(shè)中的治理效能，可以通過以下路徑來推進(jìn)。

第一，厘清人民政協(xié)的性質(zhì)和定位。這一方面，可以讓基層人民政協(xié)知曉自身的職責(zé)與擔(dān)當(dāng)；另一方面，可以清晰界定黨委、政府、人民政協(xié)和社會其他力量之間的治理地位、關(guān)系，擺脫基層人民政協(xié)呈現(xiàn)的“組織懸浮”等治理問題?；鶎尤嗣裾f(xié)可以通過加強(qiáng)制度建設(shè)，提升治理制度化水平；聚焦中心大局，開展組織協(xié)商議政；拓展履職途徑，提升監(jiān)督治理實效；發(fā)揮協(xié)商優(yōu)勢，廣泛聚集發(fā)展共識；加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，提升構(gòu)建政黨制度功能等諸多舉措，始終錨定人民政協(xié)的性質(zhì)和定位，當(dāng)好黨和政府的參謀助手角色，真正發(fā)揮參與國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的治理功效。

第二，提升黨領(lǐng)導(dǎo)基層人民政協(xié)組織化水平。基層人民政協(xié)出現(xiàn)的“組織懸浮”等治理問題，大多是基層人民政協(xié)組織化程度不高所導(dǎo)致，但在很大程度上也是基層人民政協(xié)黨組織的組織力建設(shè)出現(xiàn)了問題。探索黨領(lǐng)導(dǎo)基層人民政協(xié)組織提效增能的關(guān)鍵，在于如何提升黨對基層人民政協(xié)工作開展的組織領(lǐng)導(dǎo)水平。通過理順基層人民政協(xié)組織內(nèi)外治理權(quán)利因素，協(xié)同推進(jìn)國家多元治理主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化，構(gòu)筑黨領(lǐng)導(dǎo)的基層人民政協(xié)治理組織結(jié)構(gòu)體系。一方面，可以從基層人民政協(xié)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)班子的配備、代表的廣泛性、專業(yè)壁壘的化解和人員綜合素質(zhì)的提升等層面，提升基層人民政協(xié)組織化水平；另一方面，也可以通過加強(qiáng)黨對基層人民政協(xié)的全面領(lǐng)導(dǎo)，從黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)、制度領(lǐng)導(dǎo)和實踐領(lǐng)導(dǎo)等層面加強(qiáng)對基層人民政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)，逐步完善基層人民政協(xié)組織結(jié)構(gòu)體系，從而有效地提升黨領(lǐng)導(dǎo)基層人民政協(xié)推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的組織化水平。

第三，創(chuàng)新基層人民政協(xié)治理新機(jī)制。基層人民政協(xié)可以通過提升自身的內(nèi)生動力生長和外部機(jī)制創(chuàng)新協(xié)同推進(jìn)人民政協(xié)治理效能的增長。內(nèi)生動力生長機(jī)制的創(chuàng)新，可以通過基層人民政協(xié)委員提升自身理論水平和實踐能力，優(yōu)化自身素質(zhì)，在擺脫委員過度“精英化”和“老年化”等治理困境的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)改善基層人民政協(xié)內(nèi)部治理因子。外部治理機(jī)制創(chuàng)新，可以通過外部責(zé)任推進(jìn)機(jī)制、協(xié)商聯(lián)動機(jī)制、督辦考核反饋機(jī)制等的創(chuàng)新化解當(dāng)前基層人民政協(xié)的治理困境。從早期提案的精準(zhǔn)定位，到責(zé)任機(jī)制的外在壓實和協(xié)商聯(lián)動機(jī)制的有效運行，再到督辦考核機(jī)制的反饋追蹤，基層人民政協(xié)正是通過外在“制度籠子”的系統(tǒng)創(chuàng)新，增強(qiáng)了基層人民政協(xié)參與國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的治理實效，改變了基層人民政協(xié)治理效能低下的窘境，提升了基層人民政協(xié)參與國家治理的效能水平。

第四，基層人民政協(xié)協(xié)商治理制度優(yōu)勢充分彰顯了中國制度的特點、優(yōu)點以及獨創(chuàng)性。中國特色制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵在于本土化資源的創(chuàng)新和不忘初心的堅守。人民政協(xié)制度是中國人民的偉大創(chuàng)造，其治理優(yōu)勢的釋放和治理機(jī)制的不斷完善尚需以問題為導(dǎo)向，以“人民利益至上”這一根本價值為考核標(biāo)準(zhǔn)。在實踐上只有敢于結(jié)合本土治理資源的長處，堅守中國特色制度的特點，發(fā)揮人民政協(xié)民主協(xié)商平臺的優(yōu)勢，才能最終探索出一條基層人民政協(xié)參與國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的提效增能之路。