崔盼盼

(武漢大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、問(wèn)題的提出

鄉(xiāng)村組織振興是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村組織振興需要提升農(nóng)村基層組織建設(shè)，其關(guān)鍵是要選好村兩委干部，強(qiáng)化基層治理主體，解決鄉(xiāng)村組織振興中“誰(shuí)來(lái)治村”的問(wèn)題。隨著國(guó)家惠農(nóng)資金力度的加大，基層治理工作不斷面臨著新的治理背景和治理要求，結(jié)合基層治理形勢(shì)的演變，理解新時(shí)期的鄉(xiāng)村治理以及農(nóng)村基層治理主體的演變，成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。關(guān)于村治主體的既有研究存在三大范式，分別是士紳范式、地方精英范式和雙重身份范式?！笆考潯焙汀暗胤骄ⅰ狈妒疥U釋了傳統(tǒng)農(nóng)村基層治理中村治主體樣態(tài)，試圖回答“皇權(quán)不下縣”的背景下“誰(shuí)來(lái)治村”的問(wèn)題[1]；新中國(guó)的成立昭示著現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)的正式確立，完整的村莊治理體制機(jī)制得以建立，作為國(guó)家正式代理人的村組干部成為村莊治理主體，并扮演了國(guó)家代理人和村莊當(dāng)家人的“雙重角色”[2]。稅費(fèi)改革后，國(guó)家基本制度環(huán)境的改變進(jìn)一步為村治主體的研究提供了新的空間。后稅費(fèi)時(shí)期，不同類型的村莊形成了具有差異化的村治主體類型，出現(xiàn)了富人治村[3]、中農(nóng)治村[4]、老好人治村[5]等村治主體?，F(xiàn)有研究大體上以村莊資源密集程度為起點(diǎn)展開對(duì)村治主體的探討，相關(guān)研究主要從以下兩條路徑展開。

一是關(guān)注資源密集地區(qū)的村治主體，指出在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和中西部大城市郊區(qū)，占有優(yōu)勢(shì)資源的富人主導(dǎo)村莊治理并成為一種普遍化的趨勢(shì)[6]。富人治村在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生了明顯的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)[7]，但同時(shí)也導(dǎo)致基層治理出現(xiàn)了村莊政治的私人化、村莊權(quán)力的去公共化[8]和村莊社會(huì)分利秩序格局等政治社會(huì)后果[9]，危害基層民主[10]。伴隨著國(guó)家權(quán)力的進(jìn)入和現(xiàn)代規(guī)則的輸入，富人治村的謀利空間正在不斷被壓縮，富人治村開始朝著規(guī)范性的方向發(fā)展，公共規(guī)則主導(dǎo)型的富人治村在一部分地區(qū)出現(xiàn)[11]。

二是在資源相對(duì)匱乏型地區(qū)，尤其是以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)、工業(yè)化和商業(yè)化水平較低的普通中西部農(nóng)村，村莊治理主體以老好人和中農(nóng)為主。其中老好人是指隨和厚道、不愿得罪人、缺乏原則的人。他們的個(gè)人能力水平相對(duì)有限，因各種原因無(wú)法外出打工，擔(dān)任村干部是為了賺取工資收入緩解家庭壓力。他們?cè)谥卫泶迩f的過(guò)程中，善于使用各種“平衡術(shù)”，遇到問(wèn)題不去處理，采取消極和不作為的行事邏輯和“不得罪”的治理邏輯，老好人治村會(huì)導(dǎo)致村莊矛盾聚集和村莊失序等問(wèn)題[5]130。隨著農(nóng)村人口大量外流和土地自發(fā)流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，中農(nóng)治村現(xiàn)象在中西部地區(qū)普遍出現(xiàn)。中農(nóng)通過(guò)流轉(zhuǎn)外出務(wù)工農(nóng)民的土地，進(jìn)行中等規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或兼做其他行業(yè)，經(jīng)濟(jì)收入處于村莊中的中等水平[12]。中農(nóng)關(guān)心村莊的各類公共品供給和村莊公共事務(wù)，他們的社會(huì)特質(zhì)與鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)之間具有天然的親和性[13]。中農(nóng)廣泛參與到中西部地區(qū)的村莊治理過(guò)程當(dāng)中，在維持村莊基本秩序、表達(dá)村民實(shí)際需求和化解村莊矛盾方面具有巨大的治理優(yōu)勢(shì)，同時(shí)還能夠起到協(xié)調(diào)階層矛盾和促進(jìn)階層整合的重要作用，有效促進(jìn)了基層民主的發(fā)展[14]。

老好人治村和中農(nóng)治村是后稅費(fèi)時(shí)期中西部農(nóng)村基層治理變遷的產(chǎn)物，二者治村邏輯的共同點(diǎn)在于治理行為相對(duì)被動(dòng)和保守。在這種治理邏輯的支配下，村莊社會(huì)缺乏發(fā)展的動(dòng)力和能力，基層社會(huì)只能維持最基本的底線治理的樣態(tài)。隨著國(guó)家不斷加大資源輸入的力度，尤其是精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的確立，中西部地區(qū)的村莊社會(huì)發(fā)展導(dǎo)向日益強(qiáng)烈，能力相對(duì)有限且保守、消極的老好人和中農(nóng)已經(jīng)不能夠滿足村莊發(fā)展和基層治理的需求。推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略首先要解決“誰(shuí)來(lái)治村”的問(wèn)題，在此背景下，中西部普通農(nóng)業(yè)型地區(qū)開始出現(xiàn)村治主體的精英更替，更多具有市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力的經(jīng)濟(jì)精英和具有豐富資源稟賦的村莊能人參與到中西部地區(qū)的村莊治理過(guò)程中，一種新型的村治形態(tài)——能人治村在中西部地區(qū)廣泛出現(xiàn)，并逐漸成為當(dāng)前農(nóng)村基層治理的新趨向[15]。

能人治村受到基層社會(huì)結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境和政治生態(tài)等多種因素的影響，在實(shí)踐中呈現(xiàn)出現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性。2017年至今，筆者及研究團(tuán)隊(duì)在中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)的多個(gè)村莊開展長(zhǎng)期駐村調(diào)研，調(diào)研點(diǎn)涉及湖北、湖南、陜西等省。通過(guò)深度個(gè)案訪談和參與式觀察，調(diào)研組對(duì)調(diào)研點(diǎn)的鄉(xiāng)村干部、村莊精英和普通村民等進(jìn)行了深度考察，獲得較為豐富的田野資料?；诖迩f調(diào)研，本文用“能人治村”來(lái)描述新時(shí)期中西部資源匱乏型地區(qū)出現(xiàn)的新型村治主體及其村治形態(tài)，通過(guò)梳理資源匱乏型地區(qū)能人治村現(xiàn)象出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性背景，探尋能人治村的內(nèi)涵、實(shí)踐與治理機(jī)制，并對(duì)能人治村可能出現(xiàn)的治理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，進(jìn)而勾勒出能人治村的村治實(shí)踐面相，以豐富鄉(xiāng)村振興背景下資源匱乏型地區(qū)村治主體變遷研究，挖掘能人治村在中西部地區(qū)的學(xué)術(shù)意義與現(xiàn)實(shí)意義。

二、發(fā)展導(dǎo)向與治理倒逼：“能人治村”形成的結(jié)構(gòu)性背景

稅費(fèi)改革后，我國(guó)的“三農(nóng)政策”發(fā)生了重大調(diào)整，國(guó)家不斷向村莊輸入資源，國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系也從“汲取型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拜斎胄汀?。與此同時(shí)，基層治理的目標(biāo)和治理內(nèi)容也發(fā)生了變化，主要表現(xiàn)為從側(cè)重維穩(wěn)轉(zhuǎn)向謀求發(fā)展，農(nóng)村基層治理步入鄉(xiāng)村建設(shè)階段。隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的確立，國(guó)家政權(quán)建設(shè)對(duì)村莊發(fā)展的要求日益明顯。在發(fā)展主義的邏輯下，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村莊建設(shè)相關(guān)的各項(xiàng)工作成為“三農(nóng)政策”的核心命題和基層政權(quán)組織的核心工作[16]，如何實(shí)現(xiàn)村莊發(fā)展是當(dāng)前廣大農(nóng)村地區(qū)要面臨的重要治理任務(wù)。

政策變遷形塑基層治理環(huán)境和治理背景，同時(shí)也對(duì)基層治理任務(wù)和村莊治理目標(biāo)產(chǎn)生了較大影響。對(duì)于中西部資源匱乏型地區(qū)來(lái)說(shuō)，由于村集體資源匱乏，地方政府財(cái)政能力薄弱，基層治理一方面受到“資源”變量的限制，另一方面又陷入到治理能力不足以應(yīng)對(duì)治理需求的困境，集中表現(xiàn)為國(guó)家的強(qiáng)發(fā)展導(dǎo)向和村民的強(qiáng)發(fā)展訴求與鄉(xiāng)村兩級(jí)弱發(fā)展能力之間的張力。具體而言，基層治理面臨的困境包括以下三方面：

第一，基層政權(quán)治權(quán)弱化。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村治理格局被重構(gòu)。原本依靠農(nóng)村稅費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)了巨大財(cái)政困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政日益“空殼化”[17]，基層政府主要依靠上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)。財(cái)政資源匱乏導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)性能力的衰弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)喪失了執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策、提供社會(huì)服務(wù)和維持公共秩序的制度化能力[18]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理資源和治理權(quán)威出現(xiàn)了雙重衰弱的趨勢(shì)，并導(dǎo)致了以治權(quán)弱化和治權(quán)缺位為核心的治理型危機(jī)[19]，“懸浮型”政權(quán)[20]的特征凸顯。隨著“項(xiàng)目治國(guó)”時(shí)代的到來(lái)，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作的主要資源依賴于向上爭(zhēng)取，項(xiàng)目制實(shí)行“以縣為主”的運(yùn)作模式。在此背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“項(xiàng)目制”下被邊緣化為一種事務(wù)性的“協(xié)調(diào)型”政權(quán)[21]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目分配和項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中處于從屬的非主導(dǎo)地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)進(jìn)一步弱化，成為一種不完整的政權(quán)形態(tài)[22]。由此，基層政府的運(yùn)作基礎(chǔ)持續(xù)弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)除了高度依賴于上級(jí)政權(quán)組織之外，具有豐富治理資源的能人也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所依賴的對(duì)象。

第二，村級(jí)自治組織虛化。分田到戶時(shí)，很多村莊都將土地分到農(nóng)民，很少留有集體機(jī)動(dòng)地等集體資源，大多數(shù)中西部農(nóng)村都缺乏集體收入來(lái)源。稅費(fèi)改革后，村級(jí)組織進(jìn)一步弱化，基層組織的治理資源日益減少，包括經(jīng)濟(jì)資源、權(quán)威資源和暴力資源等，尤其是經(jīng)濟(jì)資源的喪失，導(dǎo)致村莊運(yùn)轉(zhuǎn)高度依賴政府的轉(zhuǎn)移支付，村干部對(duì)村莊治理和發(fā)展采取消極態(tài)度，村莊維持著底線治理的樣態(tài)：大部分村莊只有基本的治理能力，缺乏自我發(fā)展動(dòng)力和發(fā)展能力，村民自治喪失了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的保障。與此同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廣大中西部地區(qū)人財(cái)物外流，村社共同體趨于瓦解，村民參與村莊建設(shè)的積極性弱化。由于村莊內(nèi)部利益稀疏，村集體的動(dòng)員能力、統(tǒng)籌能力和資源配置能力也被進(jìn)一步削弱，村級(jí)自治組織虛化。隨著國(guó)家政策的轉(zhuǎn)變，國(guó)家改造村莊的意志越來(lái)越強(qiáng)烈，在基層治理資源缺失和自治組織虛化的背景下，虛弱的村級(jí)組織和以中農(nóng)為主的村干部難以有效回應(yīng)國(guó)家的治理需求，村莊治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與治理主體的精英更替迫在眉睫。

第三，村莊項(xiàng)目訴求難以滿足。稅費(fèi)改革后，國(guó)家希望通過(guò)向農(nóng)村輸入資源來(lái)促進(jìn)村莊社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的改善和村莊的發(fā)展。資源下鄉(xiāng)的政策話語(yǔ)強(qiáng)化了村民對(duì)于村莊發(fā)展的需求，同時(shí)也提高了民眾對(duì)國(guó)家項(xiàng)目的預(yù)期。在國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)和制度環(huán)境向好的背景下，農(nóng)民對(duì)國(guó)家投資改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生了極大的依賴性，農(nóng)民認(rèn)為只要是國(guó)家資源下來(lái)，就一定能夠改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施條件，農(nóng)民也能夠在這個(gè)過(guò)程中獲得實(shí)惠。強(qiáng)烈的項(xiàng)目預(yù)期增強(qiáng)了村民的項(xiàng)目訴求，而這種項(xiàng)目訴求集中表現(xiàn)為村莊對(duì)村干部“跑項(xiàng)目”能力的迫切需求上。而在國(guó)家資源輸入力度不斷加大的同時(shí)，村級(jí)組織“行政化”的趨勢(shì)卻日益明顯，村干部逐漸轉(zhuǎn)變成了傳達(dá)上級(jí)政令的信息傳遞員，治理權(quán)威不斷弱化，村級(jí)組織回應(yīng)村莊內(nèi)部需求的能力日漸衰弱。村民強(qiáng)烈的發(fā)展需求與村干部弱化的發(fā)展能力之間形成了巨大張力，村民迫切期待能有一批有能力、有干勁的新型村治主體出現(xiàn)，帶動(dòng)村莊發(fā)展。

綜上，基層政權(quán)組織面臨著強(qiáng)發(fā)展導(dǎo)向和發(fā)展訴求與弱發(fā)展能力的多重?cái)D壓，使得資源匱乏型地區(qū)的基層治理陷入舉步維艱的發(fā)展困境。鄉(xiāng)村組織面臨的多重困境對(duì)基層治理體系變革與治理主體轉(zhuǎn)型提出了新的要求，這構(gòu)成了能人登上村莊政治舞臺(tái)的結(jié)構(gòu)性背景。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極引導(dǎo)和村民的廣泛支持下，中西部出現(xiàn)了新一輪的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和村治主體替代，能人治村現(xiàn)象在中西部資源匱乏型村莊廣泛興起。

三、新型精英：能人的特征與治村內(nèi)涵

(一)能人的特征

在資源密集的發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)資源變量凸顯，在此語(yǔ)境下，發(fā)達(dá)地區(qū)的“能人治村”被學(xué)術(shù)界化約為“富人治村”[23]。而在資源匱乏的中西部農(nóng)業(yè)型村莊，能人特指那些收入來(lái)源穩(wěn)定、收入水平較高，且在地方社會(huì)具有一定關(guān)系資源的人[24]，是經(jīng)濟(jì)能人與社會(huì)能人的統(tǒng)一體。質(zhì)言之，中西部地區(qū)的能人并非一般意義上的富人，他們是村莊中的中上層，經(jīng)濟(jì)水平和財(cái)富體量不及東部發(fā)達(dá)地區(qū)的富人村干部，但他們大多是地方社會(huì)中“有能耐”的人，綜合能力較強(qiáng)，是地方社會(huì)中“響當(dāng)當(dāng)?shù)娜宋铩盵25]。

表1 中西部資源匱乏型地區(qū)村干部基本情況介紹(1) 選取這些村莊和村干部作為研究對(duì)象，一方面是因?yàn)檫@些村莊都是中西部農(nóng)業(yè)型村莊，它們的共同點(diǎn)是地方財(cái)政短缺，村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，屬于資源匱乏型地區(qū)；另一方面，這些村莊的村干部在個(gè)體性特征上具有一定的典型性，因而在一定程度上具有類型代表性。

表1列出了中西部資源匱乏型地區(qū)村治主體的個(gè)體特征及村莊治理特征，可以發(fā)現(xiàn)能人有如下特點(diǎn)：

第一，年齡在45～55歲之間，并都具有豐富的市場(chǎng)經(jīng)歷和較高的經(jīng)濟(jì)收入，他們大部分在東部發(fā)達(dá)地區(qū)或縣域社會(huì)做生意，有一定的財(cái)富積累和人脈關(guān)系；主要從事工商業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，主體包括農(nóng)村私營(yíng)企業(yè)主、個(gè)體工商大戶、種養(yǎng)殖業(yè)大戶、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人等[26]。相較于在村莊從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中農(nóng)，他們擁有更強(qiáng)的市場(chǎng)能力，經(jīng)營(yíng)理念先進(jìn)、經(jīng)營(yíng)能力突出。

第二，他們活躍于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣域社會(huì)，并在地方經(jīng)濟(jì)空間中占據(jù)一定的市場(chǎng)份額。相較于普通村民，這批人更加富裕，屬于村莊中的中上層，同時(shí)擁有廣泛的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并在當(dāng)?shù)赜休^高的社會(huì)威望，因而社會(huì)影響力較強(qiáng)，由此掌握了優(yōu)于普通村民的經(jīng)濟(jì)資本和社會(huì)資本。

(二)能人治村的內(nèi)涵

為了進(jìn)一步理解中西部地區(qū)能人治村的內(nèi)涵，下文將能人治村與中農(nóng)治村和富人治村進(jìn)行比較分析。首先，從行為取向上看，與中農(nóng)治村相比，能人治村具有更強(qiáng)的發(fā)展導(dǎo)向。中西部地區(qū)的村莊能人大多在市場(chǎng)中摸爬滾打過(guò)，具有一定的膽識(shí)和魄力，同時(shí)有應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，敢做事，敢擔(dān)當(dāng)。另外，能人有著較強(qiáng)的進(jìn)取心和長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，他們將自己在市場(chǎng)中積累的經(jīng)驗(yàn)移植到村莊發(fā)展當(dāng)中，相較于在殘酷市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰出局的中農(nóng)，能人有著更為敏感的機(jī)遇意識(shí)和進(jìn)取思想，在治理村莊過(guò)程中發(fā)展面向更明顯。能人村干部利用自己經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)跑項(xiàng)目和拉資源，促進(jìn)村莊發(fā)展，并在村莊內(nèi)部建構(gòu)了一套“做事情”和“搞發(fā)展”的政治話語(yǔ)，重塑村莊治理任務(wù)，村莊的發(fā)展目標(biāo)超越了中農(nóng)治村階段的維持型樣態(tài)，進(jìn)入發(fā)展樣態(tài)。

其次，從治理邏輯來(lái)看，與富人的自利導(dǎo)向不同，能人在治村過(guò)程中能夠兼顧村莊社會(huì)需求，發(fā)揮積極的治理作用。富人治村往往會(huì)在村莊中形成籠罩性的權(quán)威，采用短期性利益化手段治理村莊，表現(xiàn)出與公共治理相背離的“私人治理”邏輯[27]。能人治村并不具備強(qiáng)有力的私人化治理手段，而是積極回應(yīng)多數(shù)村民的項(xiàng)目訴求，吸引更多的項(xiàng)目資源進(jìn)村，提升村莊的公共品供給水平，村莊治理表現(xiàn)出公共性的面向。能人能夠積極回應(yīng)村莊公共需求的原因在于，在村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)趨于扁平化的中西部農(nóng)村，能人與大多數(shù)農(nóng)民之間有經(jīng)濟(jì)差距但無(wú)社會(huì)區(qū)隔，能人與普通村民社會(huì)交往廣泛，且能人具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的村莊生活預(yù)期，能人的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)、人情關(guān)系以及個(gè)體價(jià)值實(shí)現(xiàn)高度嵌入地方社會(huì)和村社內(nèi)部。社會(huì)性面向決定了他們不會(huì)過(guò)多地“經(jīng)營(yíng)村莊”和以自利為終極導(dǎo)向，而是通過(guò)積極回應(yīng)村民的需求來(lái)鞏固自己的治理基礎(chǔ)。在回應(yīng)村民訴求過(guò)程中，能人能夠發(fā)揮促進(jìn)村莊治理良善化的正功能。

第三，從權(quán)威來(lái)源上看，中農(nóng)治村一方面依靠責(zé)任心來(lái)積累自己的權(quán)威資源，另一方通過(guò)與大多數(shù)村民建構(gòu)密切的人情往來(lái)和互助關(guān)系獲得社會(huì)認(rèn)同和社會(huì)威望；富人治村則運(yùn)用個(gè)人的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、政治優(yōu)勢(shì)和道德優(yōu)勢(shì)建構(gòu)政治權(quán)威。在項(xiàng)目下鄉(xiāng)的背景下，能人利用自己掌握的非正式關(guān)系爭(zhēng)取項(xiàng)目指標(biāo)，為項(xiàng)目順利落地積極協(xié)調(diào)，能人憑借自身項(xiàng)目爭(zhēng)取能力和項(xiàng)目落地能力建構(gòu)其治理的合法性基礎(chǔ)。具體而言，能人村干部的治理權(quán)威有兩個(gè)來(lái)源，一是順應(yīng)當(dāng)前項(xiàng)目下鄉(xiāng)的治理需求，獲得地方政府的高度支持；二是在積極回應(yīng)村民訴求的過(guò)程中，強(qiáng)化其治村權(quán)威的社會(huì)基礎(chǔ)。依托項(xiàng)目進(jìn)村，能人村干部除了獲取相應(yīng)利益外，還能鞏固治理權(quán)威，因此，能人村干部有動(dòng)力強(qiáng)化與地方政府的關(guān)聯(lián)，自上而下的行政任務(wù)可以通過(guò)能人村干部順利進(jìn)入村莊，能人治村的行政性特征由此凸顯出來(lái)。

概言之，中西部地區(qū)的能人治村具有發(fā)展性、社會(huì)性和行政性的特征，這些特征決定了能人治村的村莊治理實(shí)踐有著不同于中農(nóng)和富人治村的樣態(tài)。在自上而下的強(qiáng)發(fā)展導(dǎo)向和鄉(xiāng)村兩級(jí)弱發(fā)展能力的張力下，能人村干部的資源稟賦恰好滿足和適應(yīng)了當(dāng)前中西部地區(qū)的基層治理需求。

四、精英替代：能人治村的形塑機(jī)制

資源匱乏型地區(qū)能人治村的普遍出現(xiàn)，是在國(guó)家發(fā)展型目標(biāo)倒逼之下，基層政府的策略性選擇?；鶎诱e極引導(dǎo)能人擔(dān)任村干部，以緩解基層治理和發(fā)展中面臨的困境。由此，中西部地區(qū)出現(xiàn)了新一輪的精英替代。在能人治村的背景下，村莊治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)積極進(jìn)取的運(yùn)作過(guò)程。能人治村的形塑機(jī)制包括能人的發(fā)展能力、發(fā)展動(dòng)力和發(fā)展空間三方面。

(一)個(gè)人資源稟賦構(gòu)成能人的發(fā)展能力

能人是地方社會(huì)精英，他們經(jīng)歷過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的磨煉和考驗(yàn)，在此過(guò)程中積累了豐富的經(jīng)濟(jì)資源、關(guān)系資源和管理經(jīng)驗(yàn)。能人的技術(shù)、人脈和關(guān)系運(yùn)作能力等個(gè)人資源稟賦構(gòu)成了村莊治理和村莊發(fā)展的重要資源基礎(chǔ)，這是中農(nóng)治村階段村莊治理的稀缺性資源。

能人村干部較強(qiáng)的發(fā)展能力包括：其一，能人村干部具有較強(qiáng)的發(fā)展預(yù)期，擅長(zhǎng)分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向、捕獲村莊發(fā)展機(jī)遇。其二，在強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力的驅(qū)使下，能人的關(guān)系動(dòng)員能力和資源鏈接能力得到充分激發(fā)，他們會(huì)積極動(dòng)員自己的私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)申請(qǐng)項(xiàng)目資金，最大程度為村莊發(fā)展積累資源。在項(xiàng)目分配具有競(jìng)爭(zhēng)性且遵循特殊主義邏輯的背景下，村干部的關(guān)系動(dòng)員能力顯著影響項(xiàng)目爭(zhēng)取情況，關(guān)系動(dòng)員能力強(qiáng)意味著信息渠道廣、成功機(jī)會(huì)大，進(jìn)而意味著村莊發(fā)展資源相對(duì)豐裕。其三，能人大多擁有地方產(chǎn)業(yè)，有獲取較高經(jīng)濟(jì)收入的門路，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)于普通村民。在村莊遭遇暫時(shí)性的資金困境時(shí)，能人村干部有能力緩解村莊發(fā)展的燃眉之急。尤其是在財(cái)政資源匱乏的中西部地區(qū)，國(guó)家轉(zhuǎn)移支付只能維持村委會(huì)的“開門”狀態(tài)，當(dāng)村莊面臨資金缺口時(shí)，能人村干部能夠及時(shí)出面墊資，有效緩解村莊運(yùn)轉(zhuǎn)困境。

案例1：2017年湖北中縣胡村兩委干部變動(dòng)較大，書記主任職位位置空缺，在任的三名村干部老齡化嚴(yán)重且工作消極，做事保守，怕得罪人。2018年經(jīng)老干部推薦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織部門引導(dǎo)，孫某當(dāng)選為胡村村主任。孫某長(zhǎng)期在縣域范圍內(nèi)包工程、跑保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，村民認(rèn)為孫某是一個(gè)敢說(shuō)敢干的人。孫某積極參與村莊治理事務(wù)，主動(dòng)集資墊資修建村莊小微公共品，社會(huì)聲望高、群眾基礎(chǔ)好。孫某向村民承諾，將基礎(chǔ)建設(shè)改善放在首位，包括提升村容村貌、修建路燈、建曬谷場(chǎng)和健身場(chǎng)、拓寬道路等，積極號(hào)召鄉(xiāng)賢籌資、爭(zhēng)取政府項(xiàng)目。(2)案例源自2018年7月21日在湖北省昌縣胡村村部的調(diào)研筆記。

(二)村社價(jià)值反饋成為能人發(fā)展的動(dòng)力

在村莊中，因?yàn)槌霰姷慕?jīng)濟(jì)水平和豐富的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，能人享有較高的社會(huì)權(quán)威。在發(fā)展訴求的驅(qū)動(dòng)下，村民高度信任能人的經(jīng)營(yíng)能力，因此，能人得到多數(shù)群眾的政治支持。對(duì)能人來(lái)說(shuō)，群眾信任強(qiáng)化了其工作干勁和發(fā)展動(dòng)力。相較于保守和消極的中農(nóng)，能人被賦予更高的發(fā)展期待，能人自身也高度認(rèn)同此種期待，并將之轉(zhuǎn)化為明確的治理目標(biāo)。能人在競(jìng)選村干部的時(shí)候，會(huì)給予村民承諾，比如提出積極開展村莊建設(shè)，改善村莊面貌等治理目標(biāo)；當(dāng)選為村干部之后，他們會(huì)積極爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，兌現(xiàn)承諾。當(dāng)能人村干部沒有實(shí)現(xiàn)其發(fā)展目標(biāo)時(shí)，村莊內(nèi)部便會(huì)形成對(duì)他們的不利言論和負(fù)向價(jià)值反饋，促使他們積極作為。

經(jīng)歷了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的洗禮和現(xiàn)代化的變遷，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生了巨大變化，但村落共同體的地方性以及共同體的整體特征依然留存，基于地緣和血緣而形成的熟人社會(huì)關(guān)系，以及基于情感產(chǎn)生的道義與責(zé)任等特質(zhì)也繼續(xù)留存[28]，村莊社會(huì)仍然是大部分村民實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的重要場(chǎng)域。能人長(zhǎng)期生活在地方社會(huì)當(dāng)中，他們與村莊有著千絲萬(wàn)縷的情感聯(lián)系和社會(huì)互動(dòng)，獲得一定經(jīng)濟(jì)地位的能人希望在村莊政治舞臺(tái)大顯身手，實(shí)現(xiàn)從個(gè)體精英向公共權(quán)威的轉(zhuǎn)化，以積累和鞏固其權(quán)威資源，提高社會(huì)聲望。在仍然具有價(jià)值生產(chǎn)能力的村莊，村社價(jià)值反饋成為能人村干部積極干事的動(dòng)力來(lái)源。

案例2：陜西和縣陽(yáng)村上任支書在任20多年，在此期間村莊面貌沒有明顯改善，村民對(duì)老支書的意見很大，認(rèn)為“老書記把陽(yáng)村耽誤了，思想保守老化，沒有給村里干一樣實(shí)事，換屆的時(shí)候，說(shuō)要做這做那，但當(dāng)上以后，又沒有動(dòng)靜了”。現(xiàn)任的兩委村干部，都有一定實(shí)力，且胸懷大志、有上進(jìn)心、想干實(shí)事。陽(yáng)村村干部表示，“選上了又不干事，心里過(guò)意不去”“不做事就別干了，干了事有人說(shuō)，不干事更有人說(shuō)”。(3)案例源自2020年7月18日在陜西省和縣陽(yáng)村村部的調(diào)研筆記。

(三)新型鄉(xiāng)村利益共同體為能人提供發(fā)展空間

鄉(xiāng)村關(guān)系是理解鄉(xiāng)村治理樣態(tài)的重要視角。稅費(fèi)時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為鼓勵(lì)村干部積極完成稅費(fèi)收取任務(wù)，允許村干部索取一定比例的稅費(fèi)剩余，鄉(xiāng)村之間形成利益共同體。稅費(fèi)改革后，以汲取資源為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村利益共同體瓦解。與此同時(shí)，伴隨著國(guó)家資源下鄉(xiāng)與行政下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)重新嵌入基層社會(huì)，鄉(xiāng)村關(guān)系回歸到利益共同體的狀態(tài)，形成了基于項(xiàng)目資源分配和專項(xiàng)工作安排為基礎(chǔ)的“分利型”利益共同體[29]。在此關(guān)系結(jié)構(gòu)中，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾向于承接項(xiàng)目推動(dòng)地區(qū)開發(fā)，進(jìn)而獲得資源和政績(jī)，完成自上而下的治理任務(wù)和考核要求；另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)受限，資源項(xiàng)目的獲取和落地需要依靠村級(jí)組織及村干部的協(xié)調(diào)與配合。因此，具有較強(qiáng)資源調(diào)動(dòng)能力和關(guān)系動(dòng)員能力的能人成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)最為理想的村干部人選。

在中西部地區(qū)，為了鼓勵(lì)能人積極參與村莊治理、推動(dòng)相關(guān)治理任務(wù)的完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動(dòng)讓渡部分利益空間給能人村干部，例如賦予村干部工程項(xiàng)目的優(yōu)先承包權(quán)。在此過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)策略性地將村干部爭(zhēng)取的項(xiàng)目與政府政績(jī)相互捆綁，同時(shí)能人在參與項(xiàng)目運(yùn)作的過(guò)程中能夠獲取一定的利益。除了利益空間之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還會(huì)賦予能人村干部一定的制度彈性，例如在紀(jì)委監(jiān)督和財(cái)務(wù)審計(jì)方面，適當(dāng)“保護(hù)”村干部，由此形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部的庇護(hù)關(guān)系，為能人發(fā)展和建設(shè)村莊創(chuàng)造友好的制度環(huán)境。在此過(guò)程中，為了維持村級(jí)治理中的主導(dǎo)地位，同時(shí)獲取附屬配套項(xiàng)目或微小工程承包等形式的額外利益，能人村干部會(huì)積極回應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理需求，鄉(xiāng)村之間的利益連帶關(guān)系進(jìn)一步帶來(lái)了村級(jí)組織及村干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行政依附。

案例3：陜西和縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)經(jīng)辦主任指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)要發(fā)揮糾正錯(cuò)誤和保護(hù)干部的雙重功能?！班l(xiāng)鎮(zhèn)干部要‘保護(hù)’村干部，村干部出了問(wèn)題，我們會(huì)提前透氣，找村干部談話，讓他趕緊糾正錯(cuò)誤，處理好這個(gè)問(wèn)題。關(guān)鍵的時(shí)候才會(huì)啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)?！蓖瑫r(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委要發(fā)揮提醒作用，“問(wèn)了責(zé)，太傷感情”，紀(jì)委要盡量降低處分帶給村干部的不良影響，“一般一年或者半年之后就撤銷處分了”。(4)案例源自2020年7月20日在陜西省和縣城關(guān)鎮(zhèn)政府的調(diào)研筆記。

五、余論：能人治村的意外后果

能人治村現(xiàn)象的出現(xiàn)是基層政府在發(fā)展型壓力倒逼之下的策略性選擇。能人治村很好地契合了當(dāng)前基層社會(huì)的治理需求和治理任務(wù)，同時(shí)也回應(yīng)了普通群眾的發(fā)展訴求。但能人治村的治理效果具有一定的限度，尤其是對(duì)于資源匱乏的中西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，基層政府企圖依賴能人個(gè)體性的資源稟賦達(dá)到村莊發(fā)展的目標(biāo)，顯然無(wú)法真正改善和緩解基層治理的困境和壓力，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)基層治理能力的有效提升。長(zhǎng)期來(lái)看，能人治村可能帶來(lái)了一些意外后果，并使得基層社會(huì)進(jìn)一步陷入到新的治理危機(jī)當(dāng)中。能人治村的意外后果表現(xiàn)為：發(fā)展型村級(jí)債務(wù)的形成、基層微腐敗現(xiàn)象的蔓延和村莊之間分化的加劇。

(一)發(fā)展型村級(jí)債務(wù)的形成

能人本身有極強(qiáng)的發(fā)展動(dòng)力和改變村莊面貌的預(yù)期，能人村干部為了彰顯自己的政績(jī)和完成自上而下的行政任務(wù)，不顧村莊實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況舉債建設(shè)，甚至出現(xiàn)一些借高利貸進(jìn)行村莊建設(shè)的行為，造成發(fā)展型村級(jí)債務(wù)的出現(xiàn)。發(fā)展型村級(jí)債務(wù)因村莊發(fā)展而出現(xiàn)，債務(wù)單次數(shù)量不多，但具有累積性，債務(wù)的債權(quán)人具有“私人性”，債務(wù)具有隱蔽性[30]。發(fā)展型村級(jí)債務(wù)的債權(quán)人一般是村干部，村干部以面子、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和個(gè)人威信作為擔(dān)保，以私人的身份與工程隊(duì)老板簽合同，法律上屬于村干部的私人欠債，或者債務(wù)由村干部私人墊資等，債權(quán)人與債務(wù)人之間的財(cái)務(wù)關(guān)系復(fù)雜，在此過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)資金使用不規(guī)范的問(wèn)題。對(duì)于村級(jí)債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往采取默許的態(tài)度，因?yàn)閷?duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，發(fā)展帶來(lái)的政治效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于債務(wù)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，村民對(duì)于村級(jí)債務(wù)也采取不關(guān)心的態(tài)度，因?yàn)榇迩f建設(shè)可以直接提升村民的福祉?；鶎诱c村民沒有規(guī)范和約束村級(jí)債務(wù)的動(dòng)力，由此導(dǎo)致債務(wù)不斷增加。對(duì)于資源匱乏的地區(qū)來(lái)說(shuō)，由于村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村莊債務(wù)償還能力不足，債務(wù)經(jīng)歷長(zhǎng)年累月的積累，最終會(huì)累積成為一筆遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)村莊償還能力的巨型債務(wù)，為村莊的可持續(xù)發(fā)展埋下隱患。

(二)基層微腐敗現(xiàn)象的蔓延

隨著國(guó)家政策的變化和基層治理的變遷，基層社會(huì)正在生成新的腐敗空間。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，國(guó)家項(xiàng)目資源正在加大力度向農(nóng)村輸入，村莊資源正在不斷聚集，這為基層腐敗的產(chǎn)生提供了生存土壤。能人被國(guó)家資源大量下鄉(xiāng)所可能產(chǎn)生的利益空間吸引，從爭(zhēng)取項(xiàng)目到項(xiàng)目落地，其中存在大量的灰色利益空間，而對(duì)于具有一定資源經(jīng)營(yíng)能力和關(guān)系經(jīng)營(yíng)能力的能人村干部來(lái)說(shuō)，他們有大量的機(jī)會(huì)在其中攫取個(gè)人利益。與此同時(shí)，在鄉(xiāng)村互惠的關(guān)系結(jié)構(gòu)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)給予能人一定的自主運(yùn)作空間，基層政府逐漸從監(jiān)督管理者轉(zhuǎn)化為“合謀者”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不完全監(jiān)督下，相應(yīng)的制度和規(guī)范也難以發(fā)揮作用，基層微腐敗行為由此發(fā)生。此外，普通村民原本可以成為基層反腐的有力武器，但是由于能人村干部的發(fā)展取向能夠直接給村民帶來(lái)好處，因此，大部分村民對(duì)于村干部的腐敗行為“睜一只眼閉一只眼”，群眾監(jiān)督難以發(fā)揮作用，項(xiàng)目資源在村莊的高度聚集和能人參與村莊政治促發(fā)基層微腐敗行為的蔓延。

(三)村莊之間分化的加劇

后稅費(fèi)時(shí)代，農(nóng)村政策已經(jīng)從之前的“資源汲取”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y源下鄉(xiāng)”，國(guó)家通過(guò)不斷增加支農(nóng)惠農(nóng)資金來(lái)改變村莊面貌和促進(jìn)村莊發(fā)展。國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有效縮小了城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)差距，但是在鄉(xiāng)村內(nèi)部，基于項(xiàng)目制方式輸入的項(xiàng)目資金分配具有非規(guī)則化、非均衡性[31]和競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，進(jìn)而帶來(lái)了新的村莊分化。在具體的指標(biāo)分配過(guò)程中，基于“效率”和“安全”等原則，縣鄉(xiāng)政府傾向于將項(xiàng)目投放在那些基礎(chǔ)條件好、發(fā)展動(dòng)力強(qiáng)和治理能力強(qiáng)的村莊。能人擔(dān)任村干部的村莊往往有著更強(qiáng)的發(fā)展動(dòng)力，且有能力將項(xiàng)目落實(shí)下去；而那些本身?xiàng)l件一般的普通村莊，由于本身的發(fā)展動(dòng)力不足、發(fā)展資源少，再加上村干部行為被動(dòng)、治理消極，很難通過(guò)常規(guī)渠道吸引到國(guó)家項(xiàng)目資金。由此，在競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目分配制度下，出現(xiàn)了項(xiàng)目落地和村莊治理效果之間的馬太效應(yīng)[32]，并加劇了惠農(nóng)項(xiàng)目資金在村莊之間的投入不均衡。地方政府可能會(huì)策略性地選擇將資源集中到幾個(gè)有發(fā)展積極性的村莊，進(jìn)而造成村莊與村莊之間公共品供給水平的差異被拉大，進(jìn)一步導(dǎo)致村莊與村莊之間的分化和村莊發(fā)展的不均衡性。

因此，結(jié)合能人治村形成的結(jié)構(gòu)性背景、形成機(jī)制及其產(chǎn)生的意外后果，為提升能人治村的治理績(jī)效，降低能人治村給基層治理帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，需要從以下兩方面對(duì)當(dāng)前的政策進(jìn)行反思。首先，要正確地定位鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)。黨的十九大確立了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這一戰(zhàn)略是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略安排，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要充分重視資源投入的效率問(wèn)題。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極在城市，鄉(xiāng)村發(fā)展的總體趨勢(shì)是大量人口的持續(xù)城鎮(zhèn)化。對(duì)于中西部那些人口大量外流的村莊來(lái)說(shuō)，要適當(dāng)降低村莊發(fā)展的目標(biāo)，有針對(duì)性地開展鄉(xiāng)村振興，比如為留守在村的老年人提供基礎(chǔ)養(yǎng)老服務(wù)和文化公共品供給，為老人農(nóng)業(yè)提供基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；同時(shí)，要盡量避免鄉(xiāng)村振興中的無(wú)效投資，提升資源的利用效率，減少對(duì)國(guó)家資源的浪費(fèi)。其次，基層組織和村干部是確保黨的路線方針和政策貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)，村治主體的選擇需要因地施策，根據(jù)不同村莊的具體情況，選拔適合村莊發(fā)展的人擔(dān)任村干部。對(duì)于資源匱乏的一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)來(lái)說(shuō)，能人村干部能夠發(fā)揮一定的積極作用，但是其帶來(lái)的村莊治理潛在風(fēng)險(xiǎn)不容小覷，需要對(duì)這些地區(qū)的能人治村進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)來(lái)消除能人治村的灰色空間，進(jìn)一步激發(fā)鄉(xiāng)村治理中的主體力量，提升村莊治理的有效性。