張雯雯

（上海大學(xué) 社會學(xué)院，上海 200000）

社區(qū)是民生保障的重要載體，和諧社區(qū)對和諧社會建設(shè)發(fā)揮著不可磨滅的作用。黨的十八屆五中全會進(jìn)一步提出“加強和創(chuàng)新社會治理，推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”。我國社區(qū)建設(shè)在取得巨大成就的同時也遇到不少難題。有些學(xué)者認(rèn)為社區(qū)治理出現(xiàn)“行政化”問題明顯。居委會組織變革陷入內(nèi)卷化情境，組織結(jié)構(gòu)科層化，功能泛化，承擔(dān)了過多的上級部門職責(zé)［1］。在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，還存在物業(yè)公司不作為，違約侵權(quán)嚴(yán)重，與業(yè)主矛盾多的現(xiàn)象［2］。在社區(qū)治理中普遍存在居民參與治理實踐的積極性低的問題，如居民參與意愿薄弱、總體參與率偏低等現(xiàn)象［3］。

從某種程度上來說，上海市社區(qū)治理發(fā)展?fàn)顩r是全國的一個縮影。本文選取上海市開展研究具有代表性。本研究的主要問題是探索商品動遷混合小區(qū)的社區(qū)治理真實情況如何？基層治理的關(guān)鍵主體居委會又是如何落實自身的角色功能？社區(qū)治理的困境有哪些，如何提高社區(qū)治理水平？采用個案研究方法，通過半結(jié)構(gòu)式訪談來收集資料并分析。

一、基層社區(qū)協(xié)同治理架構(gòu)

（一）居委會、物業(yè)、業(yè)委會“三駕馬車”治理格局

為提高社區(qū)治理水平，建設(shè)文明和諧社會，國家、政府也精心制定了不少制度規(guī)范。1989年的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》、2003年的《物業(yè)管理條例》以及2007年的《物權(quán)法》等國家法律法規(guī)中都對居委會、物業(yè)、業(yè)委會的職責(zé)與相互之間的關(guān)系有所規(guī)定。

居委會作為社區(qū)治理中的實際操作者，一定意義上是政府的代表，在社區(qū)治理中發(fā)揮核心作用。而物業(yè)公司是從社區(qū)外聘請的專業(yè)服務(wù)單位，需要簽訂合同，可以說是市場的代表。業(yè)委會由業(yè)主選舉產(chǎn)生，代表全體業(yè)主的利益，是居民的代表，為居民發(fā)聲。這樣就構(gòu)建了基層居委會、物業(yè)公司、業(yè)委會“三駕馬車”的社區(qū)治理格局。

（二）基層居委會的核心角色功能

上海市結(jié)合自身的實際情況，在2017年實施了《上海市居民委員會工作條例》（以下簡稱《條例》），對居委會在相關(guān)工作中的性質(zhì)、職責(zé)做了詳細(xì)闡述。通過上海市的條例規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)居委會的核心角色功能進(jìn)一步得以明確，主要包括三個方面：第一，在肯定居委會是來自于居民中的自治組織時，還強調(diào)它應(yīng)開展自治活動，為居民提供多元化的公共服務(wù)，加強精神文明建設(shè)。第二，它是聯(lián)系居民與基層政府的橋梁、紐帶，發(fā)揮上傳下達(dá)的作用。居委會將政府的政策規(guī)定等及時準(zhǔn)確輸送給居民，傾聽居民的心聲，將居民的意見反饋給政府，這樣居民也參與了政府的決策。第三，對社區(qū)中的業(yè)主委員會等自組織進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督，并充分調(diào)動這些組織協(xié)商參與到社區(qū)治理中，率領(lǐng)基層社區(qū)形成良好的自治氛圍。

二、混合社區(qū)治理體系實際運作中出現(xiàn)的問題

（一）社區(qū)公共空間與資源：“未盡其用”

為了推行社區(qū)精神文明建設(shè)，街道給小區(qū)配送文化活動并要求居委會不定期開展活動，上傳活動照片、記錄給街道檢查。對于街道配送的活動，參與對象本是小區(qū)所有居民，居委會為了工作方便，往往僅電話通知自己熟悉的樓組長、志愿者參與。針對街道的上報活動開展情況，通常居委會的人員會從以往的“庫存”照片中挑幾張，活動記錄從網(wǎng)上抄一抄，發(fā)給街道，至于活動是否真實有效開展，沒有人來核實。

B小區(qū)的公共空間資源豐富，在居委會辦公樓中，設(shè)有舞蹈房、閱覽室、乒乓室、麻將室。唯有乒乓室由居民自己管理使用，舞蹈房處于閑置狀態(tài)，閱覽室書籍少，幾乎無人使用。據(jù)了解，有居民向居委會提議開展讀書會，但也一直無人組織。其中人氣最旺的莫過于麻將室，還沒走進(jìn)居委會樓就可以聽見搓麻將的聲音。這與制度設(shè)定中的精神文明活動，打擊麻將賭博等要求背道而馳。社區(qū)中有豐富的“軟文化”活動、“硬件”空間資源，只是在基層沒有按治理制度設(shè)定的如實充分使用。

（二）社區(qū)居民自組織：“松散疏于管理”

居民自組織是基層社區(qū)治理不可或缺的力量。然而B小區(qū)居委會面對自組織時，仍然“袖手旁觀”。小區(qū)已解散和現(xiàn)存的自組織包括舞蹈隊、合唱隊、乒乓隊、志愿者隊伍。其中志愿者隊伍是居委會按上級要求招募的小區(qū)志愿者，其他三個隊伍均完全由居民自發(fā)組織。舞蹈隊和合唱隊是由小區(qū)熱愛跳舞和唱歌的退休居民帶頭組織，結(jié)構(gòu)松散。這兩支隊伍為小區(qū)增添了不少獎?wù)?，但并沒有引起居委會的“珍惜”，均已解散。

“合唱隊沒有樂器，不能一直空唱，歌詞也需要打印出來，在合唱隊建立剛開始的時候，居委會人員很客氣，后來由于經(jīng)常要打印，居委會人員嫌煩。組織舞蹈隊，完全是居民自發(fā)，居委會沒有插手?！保ň用馛1）

唯一經(jīng)居委會“插手”管理的是志愿者隊伍。目前，小區(qū)注冊志愿者數(shù)達(dá)700余人，但這個數(shù)字沒有任何實質(zhì)性的參考價值，是居委會工作人員拿小區(qū)居民門禁卡上的信息注冊的，應(yīng)付上級對志愿者管理的要求。從2019年10月份左右，志愿者由以往在整個小區(qū)巡邏，改為在小區(qū)門口和附近十字路口站崗，負(fù)責(zé)在小區(qū)門口禁止外來車輛進(jìn)入小區(qū)、查看十字路口是否有人闖紅燈等。但是政策措施傳達(dá)的時候，并沒有順利按初衷輸送到志愿者手中，居委會僅僅讓志愿者從小區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)向小區(qū)外值班，也沒有解釋清楚任務(wù)是什么，導(dǎo)致志愿者還是丈二和尚摸不著頭腦，不知道自己的任務(wù)。據(jù)觀察，諸如此類現(xiàn)象還有不少。

“現(xiàn)在站在外面不知道要做啥，就站著。夏天天熱還可以去樹蔭底下避暑，冬天太冷了都沒地方去，在做一段時間，不想去做了。”（志愿者E）

小區(qū)中現(xiàn)存的自組織是乒乓隊，有兩個隊伍，年輕組和老年組。老年組隊員處于松散、無人管理狀態(tài)。年輕組中有位組織能力強、擅于交際的人，在他的帶領(lǐng)下成立了專門的組織，組織名稱叫“檀成之星”。每天都有人去居委會活動室打乒乓球，因此居委會工作人員常與乒乓隊員見面，但居委會也沒有意識到引導(dǎo)乒乓隊員加入社區(qū)治理中。

三、社區(qū)治理困境：碎片化

（一）社區(qū)治理主體參與意識的碎片化

1.基層政府不了解實際實情，行政化傾向明顯。當(dāng)前大力提倡實現(xiàn)社區(qū)自治，各級政府也耗費了不少心思，推行了很多治理政策，比如創(chuàng)建全國文明城市、平安志愿者等。雖然諸如此類的制度設(shè)立出發(fā)點都是為了提高治理水平，但政策措施發(fā)布太頻繁，缺乏對居委會實際承受能力的顧及，并且對于制度實施的成效考核標(biāo)準(zhǔn)、方式也有待商榷。政府頻繁下放政策措施到基層小區(qū)，這反映出基層政府對于社區(qū)治理的理念認(rèn)知仍然存在不合理之處。政府沒有顧及居委會的工作量，只看到表面上的“繁榮景象”，比如志愿者注冊多、活動開展多等，而忽視了這是否為居民自主自愿參與，還是“逢場作戲，受人委托，趨于應(yīng)付”的假象。

“我們上個星期接到通知做活力樓組，這個星期就通知交活力樓組案例材料?！保ň游瘯ぷ魅藛TA3）

2.工作動機消極，居委會力量不足。居委會工作人員的工作動機、態(tài)度對于付諸實踐的社區(qū)治理行動具有重要影響。在筆者調(diào)查的C小區(qū)居委會，超過一半的工作人員透露自己是靠關(guān)系進(jìn)的居委會。居委會本應(yīng)是居民自治的組織載體，如今，居委會日趨成為“養(yǎng)老型”工作地方，為了有份工作而選擇去居委會。眾所周知，居委會工作看起來清閑，實則事情很雜，它是居民和政府之間上傳下達(dá)的橋梁。如今工作人員自身將日常工作視為“假、大、空”，應(yīng)付上級領(lǐng)導(dǎo)檢查，這與居委會工作的落地性、實在性形成巨大反差，也不利于社區(qū)治理政策的開展。筆者實習(xí)時發(fā)現(xiàn)，居委會工作人員空閑時，在辦公室里玩游戲、刷抖音、看劇已是常態(tài)，居委會內(nèi)部更缺乏完善的監(jiān)督競爭激勵機制，無法保證工作質(zhì)量。

“這個年齡懶得奮斗了，居委會工作壓力小、輕松。我家在吳淞，但是那邊地區(qū)比這邊好些，擠破頭皮、別人也找人進(jìn)去，所以我就在這邊居委會上班了?！保ň游瘯ぷ魅藛TA2）

“居委會很多人不缺錢，尤其像在G鎮(zhèn)，很多居委會工作人員家里拆遷有很多套房子，來居委會就是為了一份工作，給家里貼點金?！保ň游瘯汚1）

“居委會這里的工作都是‘假、大、空’，應(yīng)付上級領(lǐng)導(dǎo)的?！保ň游瘯ぷ魅藛TA4）

3.空間結(jié)構(gòu)分化，居民自治意識淡薄?？臻g結(jié)構(gòu)包括外部、內(nèi)部空間兩個方面。B小區(qū)的外部空間分化表現(xiàn)在小區(qū)有南北兩個片區(qū)，居委會位于南區(qū)，日常活動基本在南區(qū)廣場。這在無形之中形成隔閡，加劇北區(qū)居民對于社區(qū)事務(wù)的冷漠態(tài)度。小區(qū)內(nèi)部分化體現(xiàn)在人員構(gòu)成方面，B小區(qū)人員構(gòu)成復(fù)雜，有租客、崇明人、拆遷戶等多元人群。外地租客流動性強，對自己是“社區(qū)人”認(rèn)同度較低。由于行政區(qū)劃更改的原因，導(dǎo)致不少崇明人仍不接受自己是“上海人”的身份，對社區(qū)事務(wù)較為冷漠。居民自身的公民精神較為淡薄，社區(qū)治理發(fā)展缺少居民的支持，沒有形成凝聚力強的社區(qū)文化底蘊。

“我們都是崇明的，只關(guān)心家里事情，不關(guān)心社區(qū)事情，什么事情我們都不知道?！保ň用馛2）

“社區(qū)活動我也不參加，參不參加跟我沒關(guān)系，你們搞你們的。這里也沒什么活動，我也不關(guān)心?！保ň用馛3）

“我是租客，外地人，不了解小區(qū)的事情，也不參加小區(qū)活動，你還是去問本地人吧。”（居民C4）

（二）社區(qū)參與形式的碎片化

1.居民參與渠道單一，參與對象固化?！吧鐓^(qū)通”是目前社區(qū)活動發(fā)布、議事的一個重要平臺。網(wǎng)絡(luò)可以避免空間和時間的限制，讓更多年輕人加入社區(qū)，但忽視了社區(qū)中另一人群——退休老年人，他們由于年齡較大、視力下降等因素，并不常使用手機，因此會錯過很多通知公告信息。社區(qū)中的事務(wù)都在“社區(qū)通”上發(fā)布，內(nèi)容信息多，字體小，這增加了老年人閱讀的難度，形成“信息孤島”，信息傳播發(fā)布途徑渠道單一。在“社區(qū)通”上發(fā)布的活動通知，一般沒有人報名，居委會工作人員還是要采取傳統(tǒng)的方式，在小區(qū)樓組長、志愿者的QQ群里發(fā)活動通知，讓這些人來參加活動。長此以往，參加活動的人就固定在那些活躍的樓組長、志愿者中。

“社區(qū)活動，像文藝表演、運動會，居委會會打電話通知我們的，社區(qū)通關(guān)注了，平時不報名，不怎么看的。”（業(yè)委會成員B）

“社區(qū)通上字太小，信息又多，我們年齡大了，眼睛不好用，都看不清，也懶得看的?！保ň用馛6）

2.社區(qū)治理中缺少社區(qū)自組織的參與。自組織是一群人基于關(guān)系和自愿的原則主動地結(jié)合在一起。組織內(nèi)成員有趨同的興趣愛好，凝聚力強，既能豐富居民生活，還能提高小區(qū)治理水平。在B小區(qū)，居委會忽略了小區(qū)中自組織的重要性，對自組織的認(rèn)知不足。在實際治理中，像乒乓隊這類自組織，大多只關(guān)注組織內(nèi)部的事務(wù)，而非整個小區(qū)。社區(qū)自治的理想模式是社區(qū)內(nèi)各治理主體通過民主協(xié)商的方式處理社區(qū)公共事務(wù)，使得社區(qū)呈現(xiàn)自我發(fā)展的狀態(tài)。自組織參與到治理實踐中，利于豐富目前的社區(qū)治理形式。但社區(qū)自組織也存在脆弱性，比如不知道如何組織、運營等，需要正式組織對其進(jìn)行指導(dǎo)。

“我們是來居委會活動室打乒乓球的，平時不找居委會，也不參加活動。”（乒乓隊員D）

3.居民參與組織化程度低。將分散的個體組織成自組織需要各方的努力，其中居委會的支持是必不可少的力量。B小區(qū)中，之前的舞蹈隊、歌唱隊由于缺少居委會的經(jīng)費支持、組員流動等原因最終都以解散告終。乒乓隊在隊長的帶領(lǐng)下發(fā)展成小區(qū)中僅有的一個自組織。在社區(qū)共同體意識未形成的情況下，居民的大多數(shù)參與行為都是個體參與，主要原因在于小區(qū)中缺乏統(tǒng)一高效的“領(lǐng)導(dǎo)者”組織，社區(qū)居委會是基層社會治理的帶頭人，居委會的支持也是對自組織外部賦權(quán)的過程。根據(jù)B小區(qū)居民反映的情況，不少居民渴望小區(qū)中有興趣團(tuán)隊組織成立，苦于沒有人帶頭組織，導(dǎo)致小區(qū)居民參與組織化的水平低下。

“小區(qū)有活動的話，居委會喊我，我也參加的，唱歌、跳舞我都喜歡。”（居民C5）

四、建議

（一）協(xié)商共治，樹立整體治理理念

整體性的社區(qū)治理理念是指各治理主體協(xié)同合作，共同參與社區(qū)治理，每個主體都要有“主人翁”意識，形成一種和諧的共同體社區(qū)?；鶎诱畬τ谏鐓^(qū)治理的態(tài)度直接影響了社區(qū)治理質(zhì)量。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變固有的行政思維，加強與居委會、居民等主體的溝通合作。在社區(qū)治理中，政府應(yīng)為其他治理主體提供政策、技術(shù)支持及民主化的社區(qū)治理環(huán)境，不斷健全居民參與社區(qū)治理的制度保障，保障居民對于社區(qū)事務(wù)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)等，豐富居民參與的路徑，讓居民切身感受到自身的參與對于社區(qū)建設(shè)的價值。

（二）加強居委會能力建設(shè)，構(gòu)建整體治理結(jié)構(gòu)

基層社區(qū)治理中，居委會發(fā)揮著關(guān)鍵核心作用。因此，基層政府要設(shè)置科學(xué)、合理、規(guī)范的居委會工作人員準(zhǔn)入機制，保障居委會的力量；并且對居委會工作進(jìn)行指導(dǎo)培訓(xùn)，提高居委會的能力建設(shè)。加大對社區(qū)工作的支持，提倡社會工作者、社會組織進(jìn)入社區(qū)，協(xié)助居委會開展工作，更好地發(fā)揮居委會角色功能。同時，居委會自身應(yīng)善于利用資源，倡導(dǎo)社區(qū)黨組織、自組織、業(yè)委會、居民等多元主體共同參與到社區(qū)治理中。居委會要把社區(qū)居民放在工作的重心，自覺組織管理社區(qū)事務(wù)，注重社區(qū)的精神文明建設(shè)，高度重視對社區(qū)自組織的引導(dǎo)和支持。

（三）建立綜合的社區(qū)治理信息中心

互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展為社區(qū)治理提供新的技術(shù)手段。因此，應(yīng)該更新社區(qū)治理中的技術(shù)，建立線上、線下信息發(fā)布平臺，滿足不同群體居民的信息獲取需求。首先，政府要加大經(jīng)費投入，完善硬件設(shè)施，為居民提供全方位的信息展示；其次，基層政府、居委會等的工作人員應(yīng)加強對信息技術(shù)的學(xué)習(xí)，熟練操作新技術(shù)，對技術(shù)設(shè)備進(jìn)行維護(hù)和運營，有效實現(xiàn)信息的分類公布；最后，采用多元化的信息傳播手段，從而建立全方位、寬領(lǐng)域、多層次分類的信息中心，為社區(qū)治理提供信息支持。

五、結(jié)語

社區(qū)治理的碎片化可能會導(dǎo)致社區(qū)呈現(xiàn)“虛假繁榮”，即看起來治理有序，實際上隱藏了很多沖突。社區(qū)參與形式、意識的碎片化促使社區(qū)信任感和歸屬感降低，各治理主體之間易產(chǎn)生沖突，也會削弱居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性。因此，基層居委會更要充分發(fā)揮在社區(qū)中的法定帶頭人作用，認(rèn)真貫徹落實各項治理政策，并重視對社區(qū)自組織的培育。社區(qū)治理是一個自上而下和自下而上雙向互動的過程，離不開各治理主體的共同參與。各主體都要有“主人公”意識，協(xié)商共治，樹立整體治理理念，才能促進(jìn)社區(qū)自治。