段元秀

（南京信息工程大學濱江學院，江蘇 無錫 214105）

社區(qū)由生活于相同地域空間范圍的人群所組成，是地域性生活共同體。在社會學概念中，社區(qū)包含地域、一定的人口以及互動關系網三個構成要素。社區(qū)是城市基層治理的基本單元。伴隨著我國社會治理體系由單位制向街區(qū)制及社區(qū)制的轉型，社區(qū)治理提上議事日程。目前，我國城市基層治理體系普遍是“區(qū)政府—街道辦事處—社區(qū)居委會”三級結構。治理是從傳統(tǒng)統(tǒng)治、管理等概念演變而來。相較于統(tǒng)治與管理，治理強調多元主體合作及多方利益協(xié)調。聯(lián)合國全球治理委員會給治理下的定義是：“治理是公共的和私人的機構管理其共同事務的諸多方式的綜合。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程?！保?］23

概而言之，社區(qū)治理是將治理理念應用于社區(qū)層面，指與社區(qū)活動相關的多元主體共同參與社區(qū)公共事務、協(xié)商解決社區(qū)公共問題、協(xié)調社區(qū)利益、促進社區(qū)和諧發(fā)展的過程。社區(qū)治理脫胎于社區(qū)管理的概念，社區(qū)治理強調除了基層黨委和政府組織外，社區(qū)居委會、居民會議、業(yè)委會、物業(yè)管理公司、社區(qū)社工組織及其他社會組織、駐社區(qū)單位、社區(qū)居民等同為治理主體，通過溝通討論、協(xié)商合作、妥協(xié)讓步等方式共同參與社區(qū)公共事務的決策和管理活動。治理強調政府與公民、國家與社會（社區(qū)）合作，將服務與管理融為一體，從行政控制轉變?yōu)槎嘣黧w合作參與。

黨的十九屆四中全會指出：“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系?！倍鶎由鐣卫眢w系是整個社會治理體系的基石，“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)、社區(qū)?！币虼?，構建共建共治共享的社區(qū)治理格局，推進社區(qū)治理體系現(xiàn)代化，是基層社會治理的重要目標。從內容上說，社區(qū)治理體系，應當包括社區(qū)治理的價值體系、社區(qū)治理制度體系、社區(qū)治理組織體系、社區(qū)治理運行體系以及社區(qū)治理評估體系。新時代社區(qū)治理體系現(xiàn)代化要求繼續(xù)推進社區(qū)治理價值體系公共化、社區(qū)治理制度成熟化、社區(qū)治理組織體系完善化、社區(qū)治理過程民主化、社區(qū)治理方式智能化以及社區(qū)治理績效考核及評估體系的合理化、完善化。

一、社區(qū)治理價值體系公共化

社區(qū)治理成效提升需要增強社區(qū)凝聚力，需要成員有較強的認同感、歸屬感，這就需要構建社區(qū)共同體、提升社區(qū)自組織能力、打造社區(qū)公共價值體系。社區(qū)共同體公共價值體系，是社區(qū)治理的社會資本基礎。在這一方面，社區(qū)公共價值體系建設和社區(qū)公共文化建設至關重要。羅伯特·帕特南在《使民主運轉起來》一書中對社會資本進行了深入研究，他提出，社會資本是普通公民的民間參與網絡，以及體現(xiàn)在這種約定中的互惠和信任規(guī)范。社會資本通過促進合作行為而提高社會效率［2］195。在一個具有良好公民共同體傳統(tǒng)的社會，自愿合作更容易出現(xiàn)，互相信任更有可能，互惠網絡更容易形成［3］464。

在社會價值體系日益多元化的條件下，推進社區(qū)治理價值體系公共化，一方面要將私人性價值與公共性價值區(qū)隔。在私人性價值層面，容許多元的合理的價值理念共存，在公共性價值層面，則要著力塑造社區(qū)居民的共同體意識，改變社區(qū)居民對社區(qū)公共事務疏離冷淡、漠不關心的狀態(tài)，要將作為居民的個體轉變?yōu)樯鐓^(qū)“公民”，通過多種方式加強社區(qū)成員之間公共聯(lián)系的紐帶，以促進他們共同追求和維護社區(qū)共同利益，形塑公民品格。塑造社區(qū)共同體意識，培育社區(qū)公民精神，將社會主義核心價值觀及社會主義道德要求等內容融入到社區(qū)宣傳，制定“社規(guī)民約”，打造社區(qū)公共價值體系。另一方面，設立社區(qū)“議事沙龍”和“睦鄰會所”，積極組織社區(qū)居民參與社區(qū)議題及公共事務，圍繞社區(qū)公共問題進行協(xié)商討論，社區(qū)成員在參與決策與管理活動的過程中會逐漸養(yǎng)成理性精神、民主素質和共同體意識，形成共同體“共識”。王浦劬提出，“協(xié)商治理同時也是現(xiàn)代公民的培養(yǎng)機制，它能夠培養(yǎng)健康的民主政治和社會治理所必需的公民美德，能夠形成集體責任感，能夠促進不同文化間的溝通與理解，建立社會信任?！保?］最后，不斷促進社區(qū)居民間鄰里交往，設置生活休閑的公共場所，改善社區(qū)的文體設施條件，組織豐富多彩的社區(qū)文體活動，提高居民綜合素養(yǎng)，營造和諧融洽的社區(qū)氛圍。

二、加強頂層設計，完善法律體系，推進社區(qū)治理制度化

進一步完善法律法規(guī)，加強頂層設計。明確社區(qū)各治理主體的職責與權限，理順社區(qū)治理機制及運轉程序，提升社區(qū)治理水平與治理能力。如物業(yè)公司在社區(qū)治理中已經日益成為重要的主體，但是缺少法律法規(guī)來規(guī)范物業(yè)公司與社區(qū)黨組織及居委會的法律關系［5］。要不斷完善社區(qū)自治組織制度建設，促進居委會、業(yè)委會等自治組織健康發(fā)展；完善社會組織發(fā)展及規(guī)范運作的相關法規(guī)政策，確立社區(qū)社會組織及專業(yè)的社工機構等的法律地位；街道、社區(qū)與派出所建立聯(lián)席機制，在此基礎上打造社區(qū)治安防護體系，完善社區(qū)解決矛盾糾紛的工作機制；進一步完善社區(qū)社會動員、民主協(xié)商決策、政策反饋等治理機制；建立健全社區(qū)治理績效考核制度，以績效考核助推社區(qū)治理水平提升。

除此之外，要健全社區(qū)應急防控體系，如在我國突發(fā)新冠肺炎疫情這樣的公共衛(wèi)生事件中，社區(qū)與應急、衛(wèi)生健康、消防等部門建立聯(lián)動機制，建立社區(qū)安全隱患排查、風險預警、應急防控機制。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，要進一步完善社區(qū)醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務制度體系，盡快解決我國基層公共衛(wèi)生供給能力有限問題，建立分級診療體系。

三、創(chuàng)新社區(qū)組織體系，構建多元社區(qū)治理結構

目前，我國社區(qū)普遍存在的問題是：社區(qū)組織體系不夠完善，治理主體單一，社會力量參與不夠，自治組織運作不規(guī)范不成熟，公眾參與意識不強，合理化的多元治理結構尚未形成。社區(qū)治理的目標是形成“政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動”協(xié)作共治機制。創(chuàng)新和完善社區(qū)組織體系，應理順政府、市場與社會關系，融合政府、市場與社會力量，秉持多元合作理念，形成科學合理、高效精干、多元參與的社區(qū)組織體系，構建共建共治共享的多元治理結構。

第一，堅持基層和社區(qū)黨組織的領導核心地位，發(fā)揮基層政府“掌舵”功能。民眾信任政府的號召力與行動力，因此，社區(qū)治理中，強調社區(qū)自治，并不是要求基層黨委和政府退場，而是要理順黨委、政府與社會關系，更好地發(fā)揮黨委領導與政府“掌舵”作用。新時代要繼續(xù)加強黨建工作，發(fā)揚實干作風，黨委和基層政府要統(tǒng)籌全局，凝心聚力，發(fā)揮核心與主導作用。

第二，推動社區(qū)、社會組織、社會工作者、社會志愿者“四社聯(lián)動”，基層政府、自治組織（居委會、業(yè)委會等）、駐社區(qū)單位、志愿者及居民相互合作，推動形成多種力量共建共治共享的社區(qū)治理結構。

首先，肯定社區(qū)居委會作用，招募優(yōu)秀人才充實隊伍，促進居委會人員結構進一步合理化，提高居委會工作人員專業(yè)技能和綜合素質，發(fā)揮社區(qū)居委會真正的功能，杜絕形式主義、官僚主義等負面干擾，讓居委會上聯(lián)下達，真正發(fā)揮自治性組織的作用。

其次，積極培育并鼓勵社區(qū)社會組織承擔社區(qū)治理責任。據中國社會組織公共服務平臺的數(shù)據顯示，我國社會組織數(shù)量有897808個［6］，主要集中在公益慈善、醫(yī)療衛(wèi)生、綠色環(huán)保等領域，專門從事社區(qū)活動或者由社區(qū)居民發(fā)起成立的社區(qū)社會組織數(shù)量不多，且規(guī)模小、影響力低。目前，社區(qū)社會組織除了居委會、業(yè)委會，更多的是各種類型的文體興趣愛好組織及鄰里互助型組織。其中，業(yè)委會作為小區(qū)業(yè)主自治組織，與居民互動性強，與居民有較大利益關聯(lián)性，應當在社區(qū)治理中發(fā)揮更大作用。此外，政府要著力培育和發(fā)展在社區(qū)居委會登記備案的社會組織，可以讓社區(qū)居民在本社區(qū)參與活動，提高社區(qū)居民參與度［7］；社區(qū)社會組織也更了解社區(qū)居民的需求，可以提供更加適合居民需求的服務。社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理過程，可以促進社區(qū)建設水平提升。通過政策引導、孵化支持、購買服務、授權賦能等多樣化方式，圍繞居民利益需求，培育或引進與政府社區(qū)管理與服務關聯(lián)度高的社會組織。如一些地方成立社區(qū)基金會，可以解決社區(qū)服務資金不足或來源單一的問題，一方面減輕政府資金壓力，另一方面基金會又可以發(fā)動駐社區(qū)單位、社區(qū)居民等多元主體參與，廣泛吸引各種社會力量積極參與社區(qū)建設。

再次，建設和引入專業(yè)社會工作機構，積極招募社區(qū)志愿者，構建志愿者參與機制及服務體系。建設和引入專業(yè)社會工作機構，努力建設一支職業(yè)化、高素質的社區(qū)社會工作者隊伍，將原由政府提供的服務交由更具專業(yè)性的社工機構承擔，可以減輕政府負擔，提升效率和民眾滿意度。發(fā)展社區(qū)志愿者隊伍，除日常性社區(qū)工作外，社區(qū)志愿者可以在突發(fā)事件中起到重要作用。如此次新冠疫情中，就需要招募一批社區(qū)志愿者投入抗疫工作。要防患于未然，依據法律法規(guī)明確志愿者工作領導體系、組織措施、力量配置、物資保障、督查落實和效果評估，構建系統(tǒng)完備的志愿者工作流程等［8］。

最后，積極引導駐社區(qū)企事業(yè)單位參與社區(qū)治理。如像疫情防控這樣的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中，要吸收社區(qū)中產權單位、房地產中介機構、餐飲企業(yè)、連鎖藥店、律師事務所、民辦醫(yī)院等駐區(qū)市場主體和社會主體作為社區(qū)治理的重要參與者，尊重其主體地位，找準利益結合點，調動參與積極性，形成聯(lián)合作戰(zhàn)、整體建設、系統(tǒng)集成的社區(qū)治理局面［5］。在日常社區(qū)治理活動中，建立上述主體參與社區(qū)治理的評價獎勵機制，推動其參與社區(qū)服務、綜合治理等工作，發(fā)揮其在社區(qū)治理中的作用。

第三，發(fā)揮物業(yè)公司的作用。社區(qū)治理中每個居民小區(qū)都自成一個小單元，隨著房產制度改革，物業(yè)服務也隨之走向市場化，物業(yè)公司成為小區(qū)治理的一個重要主體。對此，社區(qū)一方面要加強指導宣傳工作，規(guī)范社區(qū)內物業(yè)管理公司活動，物業(yè)公司要按照規(guī)章要求提升服務水平，進行培訓考核，提升員工綜合素質，處理好物業(yè)人員和居民之間的關系；另一方面居民通過業(yè)委會與物業(yè)公司協(xié)調溝通，物業(yè)要及時回應居民要求，居民要遵守物業(yè)公司的相關規(guī)定，相互理解，共同營造良好的小區(qū)環(huán)境。如在新冠肺炎疫情防控期間需要居民隔離，一些物業(yè)公司為居民提供無接觸生活物資供給，幫助生活困難居民進行物資采購、上門服務，贏得了普遍好評。

四、推進社區(qū)治理過程民主化，構建社區(qū)治理新局面

一方面，要以提高組織化程度為目標，把個體化、原子化的社區(qū)單個主體融入特定類型的黨組織、民眾自治組織、社會組織、社區(qū)企事業(yè)單位等各類組織之中，通過組織化方式進行社區(qū)治理。另一方面，堅持社區(qū)多元共治的方向，繼續(xù)推進社區(qū)治理的民主化、協(xié)商化、多元化。要拓寬人民群眾參與治理決策、協(xié)商、監(jiān)督渠道，推進城鄉(xiāng)社區(qū)自治和社會治理的民主化［9］。社區(qū)治理全流程要公開、透明，社區(qū)決策及重要的公共事務要有民眾的參與和監(jiān)督。隨著網絡及通信手段的普及，各個社區(qū)都建有QQ 群、微信群，方便社區(qū)與居民的互動，利于及時收集、上報社情民意。社區(qū)要加大宣傳，鼓勵居民積極參與社區(qū)事務，提升社區(qū)居民的權利意識和責任意識。建立健全社區(qū)民主協(xié)商議事機制，在已有的《社區(qū)自治章程》和《居民公約》基礎上，落實居民會議、居民代表議事會、居民聽證會、民情懇談會等基層民主協(xié)商制度，組織開展靈活多樣的民主協(xié)商活動，及時公開社區(qū)黨務、居務、財務等［7］。除規(guī)章的硬性約束之外，還需要規(guī)范社區(qū)協(xié)商運行程序，以程序保證協(xié)商的公平正義性。要保證協(xié)商機制通暢運行，確定協(xié)商的參與者、協(xié)商議題，規(guī)范動議提出、人員召集、協(xié)商議題、執(zhí)行監(jiān)督等，建立協(xié)商目的性強、治理目標精準的基層協(xié)商治理體系，明確協(xié)商治理操作環(huán)節(jié)，保障基層協(xié)商治理效能［10］。

五、依托網格化管理模式，推進社區(qū)治理方式智能化

黨的十九屆四中全會提出了“健全社區(qū)管理和服務機制，推行網格化管理和服務”的要求。網格化管理是基層治理理念的創(chuàng)新，其管理模式是將城市以街道地域位置為基礎細分成單元網格，一般城市社區(qū)是按照“街道—社區(qū)—小區(qū)—樓棟—住戶”的形式劃分為若干個網格單元，街道據此進行精細化、規(guī)范化、高效化的管理與服務。網格化管理建有信息化管理系統(tǒng)平臺，聚焦于具體事件管理，各部門整合資源、數(shù)據（信息）共享、協(xié)同合作，提升管理效率。

要依托原有的網格化管理模式，不斷提升信息時代社區(qū)治理現(xiàn)代化水平，積極運用大數(shù)據、云計算、互聯(lián)網、無線網、物聯(lián)網、傳感技術、智能端等新興科技手段，推進社區(qū)治理信息化、精細化、高效化、智能化、便民化。要推動資源共享，建立健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理領域信息共享項目清單，打通社區(qū)治理數(shù)據壁壘；不斷推動“互聯(lián)網+政務服務”向城鄉(xiāng)社區(qū)延伸覆蓋，集約設置社區(qū)綜合服務窗口，有效集成社區(qū)公共服務資源，讓“數(shù)據多跑路、群眾少跑腿”；打造智慧社區(qū)，集成社區(qū)內公共信息應用和業(yè)主家庭應用，為社區(qū)居民提供智慧化的宜居環(huán)境［11］。當然，智慧社區(qū)的建設要以人為本，不能技術至上。社區(qū)投入要量力而行，有統(tǒng)一規(guī)劃，有基礎設施和人力資源的配套，不可盲目跟風。

六、設立社區(qū)治理績效考核制度，促進社區(qū)治理績效評估體系的合理化

社區(qū)治理績效體現(xiàn)的是社區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)程度。要以人民滿意度為目標，完善社區(qū)治理績效考核制度。成立績效考核工作組，圍繞治理目標，構建完善的治理績效評估體系，并制定獎懲措施。各地都在開展社區(qū)治理創(chuàng)新，要將創(chuàng)新成果納入基層黨委和政府重要議事日程，納入基層黨委、政府領導班子和干部政績考核，形成權責明確、獎懲分明的社區(qū)治理責任鏈條。

促進社區(qū)治理績效評估體系的合理化。要圍繞社區(qū)功能、社區(qū)居民利益、居民對社區(qū)的認同等目標建立指標體系，指標體系的建立既有客觀指標也有主觀指標，指標選取要兼顧科學性、完備性、可操作性，指標權重設置要體現(xiàn)層次性、典型性與針對性。從本次新冠疫情看，社區(qū)主要圍繞宣傳引導、疫情人員排查、公共區(qū)域消毒、體溫測量、居家隔離、人員登記物資匹配等環(huán)節(jié)進行有效治理和管控，指標選取上要全面兼顧，但是注意有些工作可以有效進行量化衡量，有些則無法進行量化評估，對此應當具體情況具體分析。通過績效考核，對于那些能力強、業(yè)績好的社區(qū)工作人員，采取物質嘉獎、評優(yōu)、給予培訓機會等多種方式，調動其服務社區(qū)的熱情?？梢詫⒖己私Y果作為社區(qū)工作者崗位等級調整、薪酬待遇核定、續(xù)聘解聘的重要依據，對社區(qū)人才隊伍實現(xiàn)績效考核兌現(xiàn)，獎優(yōu)罰劣，達到優(yōu)化社區(qū)人才結構，提高工作隊伍專業(yè)化、職業(yè)化、社會化水平［12］。目前，疫情防控常態(tài)化時期，社區(qū)治理績效考核更需要有合理的測量模型。要兼顧疫情影響程度、制度機制體系完善、參與主體工作的量化指標、技術硬件支持系統(tǒng)、社區(qū)居民滿意度等綜合評估體系，這對區(qū)域管理乃至全國范圍推進疫情社區(qū)治理都有積極的促進作用［13］。