楊明洪

對口支援是較為特殊的區(qū)域政策之一(1)李瑞昌：《界定“中國特點的對口支援”：一種政治性饋贈解釋》，《經(jīng)濟社會體制比較》2015年第4期。，而對口支援西藏(以下簡稱“對口援藏”)是最早實施和最規(guī)范的對口支援(2)楊明洪、馬駿麗：《以“民主改革”為坐標(biāo)起點考察對口援藏制度》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第5期。。1994年召開的中央第三次西藏工作座談會(以下簡稱“三次會”(3)中央連續(xù)召開七次西藏工作座談會，以下將中央第一、二、三、四、五、六、七次西藏工作座談會分別簡稱為“一次會”“二次會”“三次會”“四次會”“五次會”“六次會”“七次會”。)做出了在建立社會主義市場經(jīng)濟體制前提下實施“分片負責(zé)、對口支援、定期輪換”的對口援藏政策安排。(4)楊明洪：《和平解放以來中央實施對口援藏政策變遷研究》，《中國藏學(xué)》2019年第4期。2001年召開的“四次會”將中央企業(yè)(以下簡稱“央企”)也納入了對口援藏體系，指定17家央企(以下簡稱“援藏央企”)對口援助17個縣。(5)“央企”是指企業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)隸屬于國務(wù)院國有資產(chǎn)管理委員會或者國務(wù)院國有資產(chǎn)管理委員會掌握控股權(quán)。作為對口援藏的主體，參與了對口援藏，引起媒體關(guān)注。參見《央企援藏：攜手共繪未來》，2014年12月23日，http://www.tibet.cn/zt2014/yqyz/index.html，2021年4月31日；陳林、馮驥：《17家央企援藏工作紀實：援藏之花開遍雪域高原》，2010年07月14日，http://tibet.news.cn/gdbb/2010-07/14/content_20335903_1.htm，2021年4月31日。從2016年開始昌都市又增加5縣接受央企對口援助，形成17個央企分別與22縣結(jié)對援助的格局，并與省市對口援藏、中央機關(guān)對口援藏形成了“三足鼎立”對口援藏框架體系。與其他兩種類型的援藏主體相比，央企畢竟是企業(yè)，其行為是以市場為導(dǎo)向、以利潤為中心的。但在對口援藏這一點上央企援藏是執(zhí)行中央的政治任務(wù)，與省市援藏、中央機關(guān)援藏存在許多共同之處,當(dāng)然也存在差異性。這樣，央企援藏的角色問題就成為一個需要特別加以關(guān)注的問題。比如，基于央企自身的特點，央企援藏被賦予怎樣的角色期待？在較長的援藏過程中，央企援藏的角色是否只是按照所期待的角色行動？其角色扮演中是否存在角色的沖突？有沒有辦法克服？現(xiàn)有研究對口援藏的文獻較多(6)董珍、白仲林：《對口支援、區(qū)域經(jīng)濟增長與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級——以對口援藏為例》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2020年第1期；謝偉民、葉志鵬：《創(chuàng)新與跟隨——為什么弱化援助方激勵的對口援藏政策仍能得到有效實施？》，《公共管理評論》2019年第2期；謝偉民：《制度與行為：教育援藏過程中的組織因素》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2015年第5期；李群：《從對口援藏到橫向轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建——基于國家財政均衡體系的視角》，《西藏科技》2019年第9期。，但涉及這一問題的較少。靳薇所做的“西藏援建項目的社會評價與期望”涉及對援藏項目的期待(7)靳薇：《西藏援建項目的社會評價與期望》，《民族研究》2000年第1期。，與央企援藏角色扮演問題具有一定關(guān)系，但其側(cè)重是對援藏項目實施的期待，沒有具體到本文的論題。王代遠所主持的課題研究援藏的經(jīng)濟社會效益問題(8)王代遠：《全國支援西藏工作的經(jīng)濟社會效益研究》，拉薩：西藏藏文古籍出版社，2012年。，涉及對援藏的社會期待問題，但也未具體深入到央企援藏問題，更未關(guān)注到央企援藏的角色問題。筆者過去發(fā)表的《市場化背景下的央企援藏制度研究》(9)楊明洪：《市場化背景下的央企援藏制度研究》，《中國藏學(xué)》2015年第3期。，也沒有涉及本文主題。在此，本文將重點研究央企援藏的角色期待與角色沖突問題，嘗試尋找實踐出路。

一、央企對口援藏的角色期待與回應(yīng)

(一)央企扮演政府的角色

企業(yè)的本位角色一般是通過產(chǎn)品和服務(wù)獲得利益，同時，也承擔(dān)社會責(zé)任(10)“央企的社會責(zé)任不只是完成經(jīng)濟指標(biāo)和利潤上繳等經(jīng)濟層面，在大災(zāi)大難中的救援、救助是央企應(yīng)當(dāng)履行的必盡之責(zé)、應(yīng)盡之責(zé)、愿盡之責(zé)。”參見郝帥:《災(zāi)難面前 央企如何履行社會責(zé)任》，《中國青年報》2015年5月10日，第3版。。與此不同，指定援藏央企的角色有其獨特性，這種獨特性與央企在中國企業(yè)體系中的特殊性緊密相關(guān)。這一特殊性可以從兩個方面去認識：從性質(zhì)來講，在社會主義市場經(jīng)濟中，國有經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的主導(dǎo)力量，將央企視為“國之重器”；從資產(chǎn)管理層次來講，央企是其資產(chǎn)所有者或者控股者并受國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱“國務(wù)院國資委”)管理。是此之故，在國家的重大應(yīng)急行動中，經(jīng)常能見到央企的身影，而一般企業(yè)卻相對稀少。⑤如果將央企作為一群特殊的企業(yè)來看待就容易理解指定援藏央企的行為方式，因為央企通常會承擔(dān)國家對部分地區(qū)或領(lǐng)域的專項幫扶的特殊職能。相應(yīng)地，就央企援藏來講，央企被賦予的特殊角色也需要從其承擔(dān)的政治使命和政治任務(wù)去解釋。例如，作為央企的資產(chǎn)監(jiān)督管理代表，時任國務(wù)院國資委主任王勇在其講話中指出“援藏工作是黨中央、國務(wù)院的重大戰(zhàn)略部署，是國務(wù)院國資委和中央企業(yè)的重要使命”，“黨中央、國務(wù)院對中央企業(yè)援藏工作寄予厚望，提出了明確要求。中央企業(yè)在援藏工作中，責(zé)任重大，使命光榮，任務(wù)艱巨，大有作為”，“中央企業(yè)要自覺承擔(dān)援藏工作的歷史責(zé)任”，“努力當(dāng)好西藏跨越式發(fā)展的排頭兵和主力軍”。(11)李成業(yè)：《中央企業(yè)援藏工作座談會召開 王勇、陳全國講話》，2012年3月3日，http://news.hexun.com/2012-03-03/138911921.html，2021年4月6日。這一話語明確地傳達出央企在對口援藏上承擔(dān)著一般企業(yè)所沒有的政治責(zé)任。作為受援地區(qū)的代表，時任西藏自治區(qū)黨委書記陳全國指出“中央企業(yè)是國家經(jīng)濟建設(shè)的頂梁柱和主力軍，是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)”，進一步說明了這一點。(12)李成業(yè)：《中央企業(yè)援藏工作座談會召開 王勇、陳全國講話》，2012年3月3日，http://news.hexun.com/2012-03-03/138911921.html，2021年4月6日。而作為執(zhí)行援藏“政治任務(wù)”的央企，寶鋼集團則明確宣布“援藏工作是國家重要戰(zhàn)略決策，是政治任務(wù)，是寶鋼肩負的社會責(zé)任和使命”，更說明指定援藏央企角色的特殊性。(13)《寶鋼對口支援西藏仲巴縣12年：投入2.1億實施援藏項目112個》，2014年8月28日，http://www.shzgh.org/renda/node9672/node9674/u1a6033900.html，2021年4月31日。

從政治使命或者政治責(zé)任的角度看，對口援藏當(dāng)是央企被賦予援藏特殊角色的自然結(jié)果，也就是說，央企在很大程度上扮演了政府的角色。它與援藏省市所扮演的角色是沒有區(qū)別的，而與一般企業(yè)承擔(dān)的社會責(zé)任卻是有差異的，盡管指定援藏央企也將對口援藏納入其企業(yè)的社會責(zé)任管理中(這一點在很大程度上模糊了央企與一般企業(yè)的差異)。這是指定援藏央企在對口援藏上的第一重角色期待。

(二)央企在經(jīng)濟援藏中扮演的重要角色

央企援藏第二重角色期待是指定援藏央企在援藏分工體系中所應(yīng)該發(fā)揮的作用。對口支援主體包括省市、央企和中央機關(guān)，而中央對這三大主體的角色期待是有差異的。針對央企援藏的特別角色期待需要從受援地區(qū)需要解決的特殊問題和央企自身的優(yōu)勢兩方面去理解。

從中央到西藏地方所出現(xiàn)的追求加快西藏發(fā)展的愿望，已經(jīng)明顯地映射到央企援藏的角色期待上?！拔母铩苯Y(jié)束后，從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)到“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”，加快西藏發(fā)展成為西藏工作的核心之一。1980年召開的“一次會”提出“有計劃有步驟地使西藏興旺發(fā)達、繁榮富強起來”。(14)《西藏工作座談會紀要》(1980年4月7日)，中共中央文獻研究室等編：《西藏工作文獻選編(1949-2005)》，北京：中央文獻出版社，2005年，第306、362頁。當(dāng)1982年中央提出到20世紀末實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值翻兩番的目標(biāo)時，西藏地方政府也提出了20年之內(nèi)“分兩步走”并最終“進入高速發(fā)展階段”的目標(biāo)。(15)靳薇：《西藏援助與發(fā)展》，拉薩：西藏人民出版社，2010年，第61頁。1984年召開的“二次會”則要求“千方百計把經(jīng)濟搞上去”。③即使20世紀80年代后半期拉薩出現(xiàn)了局部動蕩，中央仍然認可西藏地方政府提出的抓好發(fā)展與穩(wěn)定兩件大事，并把發(fā)展置于首位。1990年西藏自治區(qū)政府正式頒布了“西藏經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略”，并在1992年12月召開的會議上將西藏經(jīng)濟發(fā)展是否有較高的速度視為重大的經(jīng)濟問題和政治問題。而正式開啟對口援藏的“三次會”則更是關(guān)注西藏的發(fā)展，正如時任國務(wù)院總理李鵬所言，“西藏同內(nèi)地的發(fā)展差距是由歷史條件、社會經(jīng)濟、自然地理等多種因素決定的”，“中央有關(guān)部門和各省市自治區(qū)要長期支援西藏建設(shè)，這是加快西藏發(fā)展的一個大政策”，同時要求“現(xiàn)在全國支援西藏，西藏自治區(qū)黨委和政府應(yīng)該認真組織討論并回答‘全國支援西藏，西藏怎么辦’的問題”。(16)李鵬：《抓住機遇，團結(jié)奮斗，加快西藏建設(shè)》(1994年7月22日)，中共中央文獻研究室等編：《西藏工作文獻選編(1949-2005)》，北京：中央文獻出版社，2005年，第467、474、475頁。

進入新世紀后，中央實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，西藏的發(fā)展問題再次被提上議事日程。2001年3月胡錦濤指出“對于西藏這樣一個經(jīng)濟、文化相對落后的地區(qū)來說，加快發(fā)展顯得尤其迫切”(17)胡錦濤：《振奮精神，扎實工作，進一步把西藏的工作做好》(2001年3月5日)，中共中央文獻研究室等編：《西藏工作文獻選編(1949-2005)》，北京：中央文獻出版社，2005年，第543頁。；同年6月，江澤民也指出“要緊緊抓住實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和西藏社會局勢基本穩(wěn)定的良好機遇，促進西藏經(jīng)濟從加快發(fā)展到跨越式發(fā)展”。正是在這一背景下，“四次會”將原有29個未納入對口援藏的縣全部納入援藏范圍，并首次安排15家央企對口支援這29個縣中的15個縣?？梢钥闯?，對加快西藏發(fā)展的愿望在中央與西藏地方及其兩者之間的互動中得以強化。事實上，地方對于通過援助加快西藏發(fā)展也存在著強烈的心理需求，2006年1月21日時任自治區(qū)黨委副書記楊松的講話“爭取援藏資金絲毫不放松，要繼續(xù)加強援藏資金的爭取工作”(18)轉(zhuǎn)引自靳薇：《西藏援助與發(fā)展》，拉薩：西藏人民出版社，2010年，第236頁。反映出受援地區(qū)官方對援助的看法。然而，靳薇認為“因為‘消費攀比’和‘趕超發(fā)展模式’的壓力，西藏地方出現(xiàn)了明顯的‘發(fā)展焦慮’”。(19)靳薇：《西藏援助與發(fā)展》，拉薩：西藏人民出版社，2010年，第64頁。這種看法可能有失偏頗，因為“發(fā)展焦慮”可能被理解是一種實現(xiàn)不了發(fā)展而表現(xiàn)出來的浮躁情緒，是一種不正常的心理狀態(tài)，更何況是中央非常關(guān)注西藏的發(fā)展及其速度問題。“五次會”繼續(xù)關(guān)注西藏的跨越式發(fā)展，“六次會”關(guān)注西藏的長足發(fā)展，“七次會”則關(guān)注西藏的高質(zhì)量發(fā)展。無論怎樣，上述背景顯示，加快西藏發(fā)展尤其是經(jīng)濟發(fā)展是央企援藏的基本角色期待。

另一方面，西藏經(jīng)濟發(fā)展需要開發(fā)當(dāng)?shù)靥赜械馁Y源。西藏人口雖少，但面積廣闊，自然資源豐富。“三次會”上，江澤民也強調(diào)“在市場前景較好的經(jīng)營性領(lǐng)域，要運用市場機制吸納內(nèi)地企業(yè)參與經(jīng)營”(20)胡錦濤：《抓住有利時機，推動西藏跨越式發(fā)展》(2002年3月5日)，中共中央文獻研究室等編：《西藏工作文獻選編(1949-2005)》，北京：中央文獻出版社，2005年，第614頁。。2002年3月全國“兩會”期間，胡錦濤指出“根據(jù)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，堅持按經(jīng)濟規(guī)律辦事，以改革精神引入新機制、建立新體制”，“要依托這些優(yōu)勢資源，依靠科技進步，走好發(fā)展特色經(jīng)濟之路，真正把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢”。③“五次會議”將西藏定為國家“重要的戰(zhàn)略資源儲備基地”。“六次會”則強調(diào)“西藏要同全國一道實現(xiàn)全面小康”，并通過全面深化改革，創(chuàng)新發(fā)展模式，做到“五個結(jié)合”，即把政府作用與市場作用、借助外力與激發(fā)內(nèi)力、對內(nèi)開放與對外開放、新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)、開發(fā)建設(shè)與生態(tài)保護更好結(jié)合起來?！傲螘敝蟮摹把肫笕氩亍毙袆右卜从沉诉@種關(guān)切。這一背景顯示，央企援藏的角色期待是與參與當(dāng)?shù)貎?yōu)勢資源開發(fā)結(jié)合起來的。這一角色與央企在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展過程中逐步轉(zhuǎn)化為市場主體的角色是一致的。

同時，央企自身所擁有的優(yōu)勢構(gòu)成其被賦予特殊角色的原因。在2012年的“央企對口援藏工作座談會”上陳全國的講話充分說明了這一點。他認為“中央企業(yè)是國民經(jīng)濟的重要支柱，……在資金、技術(shù)、市場、人才、管理等方面具有明顯優(yōu)勢”,“西藏的政策優(yōu)勢明顯，自然資源豐富，發(fā)展?jié)摿薮?，是一片充滿希望的投資沃土”，“進一步加強中央企業(yè)對西藏的援助、拓展經(jīng)濟技術(shù)合作領(lǐng)域，既是中央的明確要求，也符合雙方的共同利益，具有廣闊的前景和巨大的空間”。(21)李成業(yè)：《中央企業(yè)援藏工作座談會召開 王勇、陳全國講話》，2012年3月3日，http://news.hexun.com/2012-03-03/138911921.html，2021年4月6日。

從時間節(jié)點來看，也正是2001年“四次會”強調(diào)“把干部援藏與經(jīng)濟援藏結(jié)合起來”，從而突出經(jīng)濟援藏的作用。(22)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于做好新世紀初西藏發(fā)展穩(wěn)定工作的意見》(2001年7月13日)，中共中央文獻研究室等編：《西藏工作文獻選編(1949-2005)》，北京：中央文獻出版社，2005年，第589頁。而這些央企被指派實施對口援藏時，就賦予了經(jīng)濟援藏的含義。因為產(chǎn)業(yè)發(fā)展是經(jīng)濟發(fā)展的核心，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展變成經(jīng)濟援藏的主攻方向；而前此，援藏省市長期以來將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放到重要地位。為此，將央企納入對口支援行列，目的可能就是充分發(fā)揮央企在經(jīng)濟建設(shè)方面的優(yōu)勢，促進受援地區(qū)的發(fā)展。正如受援地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)(23)此處指日喀則市市長劉虎山。所言“作為受援助地區(qū)在新形勢下，希望央企在人才交流、先進技術(shù)引進、發(fā)展特色經(jīng)濟、打造特色文化等旨在增強西藏可持續(xù)發(fā)展能力方面，幫助西藏地區(qū)培育內(nèi)生發(fā)展動力，為西藏地區(qū)經(jīng)濟長遠發(fā)展打下扎實基礎(chǔ)”(24)《15年踐行使命 央企再譜援藏新樂章》，2016年9月9日，https://finance.huanqiu.com/article/9CaKrnJXxwZ，2021年4月8日。。

事實上，央企支援的縣(區(qū))處在西藏最偏遠、海拔最高、缺氧最嚴重、條件最為艱苦的地方，也是西藏經(jīng)濟發(fā)展水平最低的地區(qū)。從海拔高度來看，海拔超過4500米的有崗巴、仲巴、雙湖、班戈、尼瑪、聶榮、措勤、改則、申扎；3500米至4500米的有洛扎、邊壩、左貢、芒康、貢覺、革吉、丁青、洛隆、類烏齊、江達；海拔最低的是察雅，為2004米，而八宿、卡若也超過3200米。從經(jīng)濟發(fā)展水平來看，這22縣中僅崗巴、卡若超過西藏自治區(qū)人均GDP，僅洛扎、邊壩超過西藏自治區(qū)農(nóng)牧民人均可支配收入，其余都低于西藏自治區(qū)平均值。這也被作為受援地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的話語所證實，例如，2019年11月，西藏自治區(qū)黨委書記稱央企“對口支援西藏相對偏遠、海拔高、條件艱苦的地方”(25)蔣翠蓮、陳躍軍：《西藏自治區(qū)黨政代表團與總部在京的對口援藏中央企業(yè)座談》，2018年11月26日，http://www.tibet.cn/cn/index/aid_tibet/201811/t20181126_6419611.html，2021年4月10日。。

(三) 央企對口援藏的角色回應(yīng)

透過央企對口支援西藏的各種“記錄”，不難發(fā)現(xiàn)，指定援藏央企都是按照對口援藏制度有序開展的。作為央企的出資人，國務(wù)院國資委從根本上規(guī)范央企的行為，要求央企與西藏的“十三五”規(guī)劃相銜接，牽頭協(xié)調(diào)制定“央企十二五時期對口支援西藏經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃”和年度“對口援藏工作規(guī)劃”以及“援藏資金管理辦法”“援藏建設(shè)工程管理辦法”等多項制度。作為承擔(dān)具體援助任務(wù)的央企，派出的援藏干部在對口支援的縣(甚至它的上級單位)擔(dān)任相應(yīng)的黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并在當(dāng)?shù)攸h委政府的領(lǐng)導(dǎo)下開展對口支援，發(fā)揮了干部援藏的龍頭作用。據(jù)統(tǒng)計，2001—2019年，17家央企共選派援藏干部250余人次，同時，累計實施援藏項目1300多個，安排對口援藏資金逾27億元，對當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、辦公場所、醫(yī)療教育、群眾文化、農(nóng)牧民住房等方面進行大規(guī)模建設(shè)，將產(chǎn)業(yè)援藏和就業(yè)援助作為央企對口援藏的重點領(lǐng)域。此外，也通過央企援藏平臺，吸納受援地區(qū)的干部到央企掛職鍛煉，選派受援地區(qū)的工程技術(shù)人員、教師和醫(yī)生等到央企或者內(nèi)地進行較長時間培訓(xùn)，開展各民族之間的“三交”工作。從角色回應(yīng)的角度看，發(fā)揮“政府角色”、指定援藏央企無償援建有利于受援地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)牧民民生項目建設(shè)。在對口援藏分工體系方面，指定援藏央企把產(chǎn)業(yè)援藏與就業(yè)援藏作為重點，筆者對此已經(jīng)有專文分析(26)楊明洪：《市場化背景下的央企對口援藏制度研究》，《中國藏學(xué)》2015年第3期。，在此不贅述。

二、指定援藏央企對口援藏的角色沖突及其企業(yè)本位回歸

(一)指定援藏央企對口援藏的角色沖突

1.與作為市場主體角色的沖突

指定援藏央企虧損條件下的援助是其角色沖突最明顯的表現(xiàn)。作為市場主體的企業(yè)，要履行對外援助這類的社會責(zé)任，一般是在企業(yè)有利潤的前提下進行的。但是，我們觀察到的現(xiàn)象是，有些央企連年處于巨額虧損狀態(tài)仍沒有放棄援藏。例如，據(jù)報道，武鋼集團、中國鋁業(yè)、中遠集團、寶鋼集團等幾家央企在生產(chǎn)經(jīng)營遇到困難的情況下仍努力確保了援藏資金不減和援藏支持力度不減。(27)《15年踐行使命 央企再譜援藏新樂章》，2016年9月9日，https://finance.huanqiu.com/article/9CaKrnJXxwZ，2021年4月8日。事實上，當(dāng)時國內(nèi)宏觀經(jīng)濟面臨下行壓力，中央企業(yè)正處于結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，加上央企自身問題，武鋼集團2012年虧損12億元，2017年虧損75億元，中國鋁業(yè)集團2014年度虧損163億元，中國糧油集團下屬控股企業(yè)2013年度虧損，東風(fēng)集團在2014年度有較大的虧損。網(wǎng)絡(luò)上披露的這方面信息不少。2017年9月，筆者在昌都調(diào)查，來自央企的援藏干部就聲稱他們所在的企業(yè)目前連員工的正常工資都發(fā)不出，而這些央企不但沒有減少反而增加了援藏資金投入。這也從一個層面說明了指定援藏央企所扮演的角色非常特殊，與其市場主體的角色沖突在所難免。正如中國鋁業(yè)集團的負責(zé)人所談到的那樣“中鋁公司……在企業(yè)自身扭虧脫困任務(wù)艱巨的情況下，公司黨組依然十分重視援藏扶貧工作，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育扶持、產(chǎn)業(yè)援藏、干部援藏等方面做出了中鋁公司應(yīng)有的貢獻，展現(xiàn)了負責(zé)任的央企形象”(28)《中國鋁業(yè)：聚焦民生 精準(zhǔn)扶貧》，2018年6月3日，http://www.chalco.com.cn/zgly/xwzx/gsyw/webinfo/2017/05/1495846304123923.htm，2021年4月31日。。中遠海運也“在全球經(jīng)濟下行、自身發(fā)展任務(wù)重的壓力下，堅持把對口援助洛隆縣作為自己分內(nèi)的事，加大對口援助力度、拓寬援助領(lǐng)域、完善援助機制，竭力幫助藏區(qū)加快發(fā)展”(29)李元麗、閆秋圖：《踐行央企使命 堅守援藏一線——中國遠洋海運集團有限公司援藏扶貧紀實》，《人民政協(xié)報》2018年1月2日，第7版。?！霸趪液暧^經(jīng)濟形勢比較嚴峻、公司經(jīng)營形勢面臨巨大壓力的情況下，中化集團投入1900萬元援藏援青扶貧資金?！?30)王秋蓉：《中化集團14年扶貧之路：從輸血到造血的跨越》，2017年10月22日，https://www.doc88.com/p-7408627919760.html，2021年4月31日。上海寶鋼“面臨著十分困難的市場形勢”，仍然“堅持對口援藏工作專項資金不少、項目不少、力度不減”。(31)《寶鋼集團：對口援藏 情系仲巴百姓》，2018年9月20日，http://acftu.workercn.cn/41/201609/20/160920171858011.shtml，2021年4月31日。

央企在援藏中作為市場主體與扮演政府的雙重角色之間的沖突，必然反映在援藏資源的投入上。中糧集團就是其中的一個例子。2017年7月，筆者在青海省海北州調(diào)查時，當(dāng)時干部就抱怨，“十二五”期間中糧集團僅投入200萬元，感覺是太少了。而中糧集團援助洛扎縣的援藏干部為中糧集團援藏資源投入少給出了一個注腳：“從援助資金的力度和規(guī)模來看，各援藏省市、中央企業(yè)因發(fā)達程度和企業(yè)性質(zhì)不同而差異較大。中糧屬于完全市場化競爭的企業(yè)，單純以投入資金的多少來衡量援助工作并不能體現(xiàn)中糧的優(yōu)勢。若使援藏工作效率更高、特點更加鮮明，就要摸索建立中糧特有的援藏工作方式，而不能簡單模仿、機械照搬其他省市或中央企業(yè)的做法?！?32)《中糧集團十二年援藏工作紀實：忠于國計 良于民生》，2014年10月24日，http://www.vtibet.cn/xw_702/sh_709/201410/t20141024_247951.html，2021年3月10日。虧損條件下無法給予更多投入的央企，也在對口援藏問題上找借口解脫。例如，神華集團秉持“全力支持，量力而行，不搞攀比，受益群眾”。中糧集團認為需要“深刻認識到作為國有大型企業(yè)的中糧集團在必須完成國有資產(chǎn)保值增值任務(wù)的同時，還要為國分憂、堅決肩負起國家交予的各項使命、承擔(dān)起相應(yīng)的社會責(zé)任，而援藏工作正是這樣一項神圣而又艱巨的政治任務(wù)”，從而提出“在援藏項目安排上應(yīng)結(jié)合實際情況，盡力而為，量力而行，有所為有所不為”。⑤

援藏概念的泛化實質(zhì)是其角色沖突的話語轉(zhuǎn)換。援藏概念的泛化實際上模糊了央企雙重角色的界限，同時暗示著央企作為市場主體角色所面臨的沖突。因為援藏概念泛化主要包括兩個方面。一是承擔(dān)對口援藏任務(wù)的央企將其本身的市場業(yè)務(wù)在對外宣傳上包括在援藏范疇，翻開上述7家承擔(dān)援藏任務(wù)并設(shè)有駐藏機構(gòu)的央企，無一例外地將其駐藏機構(gòu)的設(shè)立及其經(jīng)營業(yè)務(wù)的開展視為援藏。(33)中國電信宣稱其援藏干部達到114人，其中屬于“計劃內(nèi)”援藏干部為15人。如前所述，西藏地處偏遠，各方面條件不如內(nèi)地，而且，駐藏機構(gòu)的設(shè)立及其經(jīng)營業(yè)務(wù)的開展本身是填補西藏空白，經(jīng)營活動中沒有盈利或者盈利較低。這種情形有援藏的含義。但無論如何，作為企業(yè)拓展其經(jīng)營范圍當(dāng)屬公司經(jīng)營范疇，與援助有性質(zhì)上的區(qū)別。二是沒有承擔(dān)對口援藏任務(wù)的央企將其在西藏的所有活動均視為“援藏”。后文將論及，國務(wù)院國資委喊出“央企入藏”口號，其背后的目的主要是央企希望與西藏地方合作。這種合作在性質(zhì)上，既包括央企看準(zhǔn)西藏當(dāng)?shù)刎S富獨特的自然資源，并與西藏在雙贏或者多贏基礎(chǔ)上進行合作，又有支援邊疆民族地區(qū)發(fā)展的意義。在這種情形下，援藏的性質(zhì)變得比較模糊。

2.與扮演政府角色的沖突

“企”“仕”互換(34)央企高管“企而優(yōu)則仕”，黨政官員“仕而優(yōu)則企”。在中國國有企業(yè)與政府之間經(jīng)常出現(xiàn)，央企也不例外。雖然這種“企”“仕”互換可以在一定程度上減輕央企所扮演的政府角色，但“屁股指揮腦袋”的效應(yīng)并沒有減輕角色沖突。第一，援藏資金投入低于角色期待。就單個央企援藏投入標(biāo)準(zhǔn)來看，在“十三五”時期，援助昌都市的央企強度分別為：東風(fēng)投入7000萬元，中國電信投入8250萬元，中國遠洋投入6000萬元，中國鋁業(yè)投入6000萬元，武漢鋼鐵投入7500萬元，中國一汽投入7000萬元。雖然明顯高于“十二五”時期每一個央企5000萬元的投入強度，但從2016年開始每一個央企所對應(yīng)的援助對象增加1個縣，實際受援縣(區(qū))所得到的援藏資金投入不升反降。其他央企的援藏投入也大體如此，例如，中糧集團分別于2003年、2005年、2010年和2014年四次追加資金額度，從而達到“十三五”時期每年1000萬元的援助規(guī)模。同時，由于物價水平的快速上升，央企的援藏資金同樣額度的投入，受援地區(qū)所獲得的援助效果大幅度縮水。更為關(guān)鍵的是，對省市援藏投入來講，一方面有援藏投資實物工作量的考核規(guī)定(包括1‰的地方一般預(yù)算收入和8%的年度增長比率)，使得省市援藏資金投入較多；另一方面，援藏省市地方一般預(yù)算收入增長幅度較大，也增高了計算援藏投資實物工作量的基數(shù)。這兩個方面使得省市援藏資金投入相對于央企援藏來講，就大得多，援助力度是央企難以比擬的。所以，人們見到這樣的場景：一方面，央企及其主管部門國務(wù)院國資委信誓旦旦地要“建立援藏資金穩(wěn)步增長機制，逐步加大對口援藏資金投入力度”(35)《中央企業(yè)援藏工作座談會召開 王勇、陳全國講話》，2012年03月03日，http://www.gov.cn/gzdt/2012-03/03/content_2081871.htm，2021年4月31日。；另一方面，在援藏投入上與省市援藏出現(xiàn)了較大差距，《中央企業(yè)“十二五”時期對口支援西藏經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃》出現(xiàn)了“努力爭取‘十二五’期間對口支援實物工作量達到各縣平均水平”(36)金世洵、范恒山主編：《“十二五”時期對口支援西藏經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃匯編(2011-2015)》，西藏自治區(qū)發(fā)展和改革委員會，2012年，第656頁。的規(guī)劃要求。進入“十三五”時期，受援地區(qū)對援藏投入的期待也同樣存在，例如，進入“十三五”時期，武鋼集團堅持“援藏資金增加、援藏干部增加、援藏項目增加”的“三個增加”，但當(dāng)?shù)仄诖Y金力度的增加是我們實地調(diào)查的主要印象。

第二，派遣“援藏干部”的困難。與省市、中央機關(guān)援藏干部輪換周期性比，央企援藏干部輪換周期最短，不少是1.5年，有的甚至是1年。實際上，“三年一輪換”本身被認為較短。同時，央企選派的援藏干部較少，多的3人，一般2人，最多不過4人。據(jù)筆者調(diào)查，之所以出現(xiàn)這種困境，是因為承擔(dān)援藏任務(wù)的央企干部在內(nèi)地收入高，到西藏工作雖然也獲得各種補貼(從而高過省市援藏干部的收入)，但仍然低于在內(nèi)地央企干部的相應(yīng)級別收入，特別是效益好的央企，在內(nèi)地工作不僅有高于援藏的收入，還有較多的發(fā)展機會。由于央企干部參與援藏的積極性受到某些因素的影響，所以，在選派干部上，央企就采取縮短干部援藏時間的變通處理辦法。這透露出來的問題是央企扮演的政府角色是比較尷尬的。

第三，面臨經(jīng)濟責(zé)任審計的尷尬。央企絕大多數(shù)是上市公司，對外捐贈需要法定審批程序，符合《公司法》，而且，更為重要的是，當(dāng)前不少央企實行投資終身追責(zé)制度，同時央企審計投資是對全過程進行審計。這要求援藏工作隊對援藏投資建設(shè)工程全過程負責(zé)，比如在昌都，主要是采取“交鑰匙工程”，援藏資金支付到昌都財政統(tǒng)籌，援藏工程項目法人主體轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)卣?，?dāng)?shù)卣y(tǒng)籌使用援藏資金與其他資金，其中由于無法追蹤審查項目的實施效果而容易產(chǎn)生較大的麻煩。2010年，神華集團、中國石油和中國海油三家央企對外捐贈分別達2.1億元、1.9億元和1.1億元，其中有中國石油捐贈6600萬元，但有媒體指責(zé)“定點扶貧不算慈善”(37)《央企半年捐款流向首次公布 定點扶貧被指不算慈善》，2010年8月10日，http://gongyi.ifeng.com/news/detail_2010_08/10/1918572_0.shtml，2021年3月10日。，意即不合法。

3.與受援地區(qū)角色期望的沖突

央企被受援地區(qū)賦予雙重角色期待，最基本的是從央企本身和從政治任務(wù)兩個方面出發(fā)。從央企本身出發(fā)的視角是因為央企被國家和民眾賦予在國民經(jīng)濟中的重要而特殊的地位，企業(yè)規(guī)模大，分支機構(gòu)動輒上百個甚至好幾百個，產(chǎn)值巨大，在行業(yè)中居于主導(dǎo)地位甚至是壟斷地位。這給予了受援地區(qū)以極高的期待，而這種期待既包括給予當(dāng)?shù)匾愿嗟臒o償援助，又期待央企能夠帶動受援地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展。

從政治任務(wù)出發(fā)的視角是因為西藏在國家政治生活中的重要而特殊的地位，受援地區(qū)廣大干部群眾耳熟能詳?shù)恼f法比較多，比如“三個涉及”“兩個全局”“兩個絕不能”“四個事關(guān)”(38)“三個涉及”即西藏的穩(wěn)定，涉及國家的穩(wěn)定；西藏的發(fā)展，涉及國家的發(fā)展；西藏的安全，涉及國家的安全?！皟蓚€全局”即重視西藏工作，實際上就是重視全局工作；支持西藏的工作，就是支持全局的工作?！皟蓚€絕不能”即絕不能讓西藏從祖國分離出去，也絕不能讓西藏長期處于落后狀態(tài)?！八膫€事關(guān)”即西藏的發(fā)展、穩(wěn)定和安全，事關(guān)西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，事關(guān)民族團結(jié)和社會穩(wěn)定，事關(guān)祖國統(tǒng)一和安全，也事關(guān)我們的國家形象和國際斗爭。參見靳薇：《西藏援助與發(fā)展》，拉薩：西藏人民出版社，2010年，第42頁。。這給予了受援地區(qū)相當(dāng)高的期待，這種期待來源于央企到受援地區(qū)執(zhí)行特殊的政治任務(wù)，既然是政治任務(wù)，按照一般的理解，就是央企必須無條件地執(zhí)行，包括受援地區(qū)干部群眾對援藏的無償性的理解、援藏干部在藏的工作等。新聞報道中經(jīng)常看到的句子是“發(fā)達地區(qū)要理解，民族地區(qū)要感恩”(39)李昌平：《社會主要矛盾轉(zhuǎn)化對民族工作提出了更新更高的要求——學(xué)習(xí)十九大報告的幾點體會》，《中國民族》2017年第Z1期。，實際上反映出在對援助無償性的理解上有待于提升的現(xiàn)狀。然而，在實際的援藏工程中，卻與受援地區(qū)的極高期待形成了較大的反差。這里略舉幾例。例如，受援地區(qū)期待央企在當(dāng)?shù)貙嵤┹^大的投資項目，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和就業(yè)，央企入藏也充分反映受援地區(qū)期待央企快速推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的長足發(fā)展。但是，受央企對口援助的地區(qū)相對來講是西藏經(jīng)濟發(fā)展水平最低的地區(qū)，主要在阿里、昌都、那曲、山南、日喀則的高海拔縣。工業(yè)項目基本上是沒有條件發(fā)展，而自然資源特別是能源礦產(chǎn)的開發(fā)則普遍面臨兩大難題，即資源開發(fā)對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展帶動能力弱，對當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)帶動能力弱。筆者在昌都調(diào)查時，有援藏干部反映，國務(wù)院國資委要求央企在西藏組建子公司或者分公司，而總公司正在清理“僵尸”企業(yè)，在缺乏發(fā)展條件的地方設(shè)立子公司或分公司，其結(jié)果是建成就成為“僵尸”企業(yè)。再如，受援地區(qū)期待央企提供更多的就業(yè)支持，就業(yè)援藏充分地反映了受援地區(qū)對央企的期待。但是，西藏生源的高校畢業(yè)生特別是少數(shù)民族畢業(yè)生，由于就業(yè)意愿趨向于做公務(wù)員、不習(xí)慣于較激烈的競爭環(huán)境、不習(xí)慣內(nèi)地生活等原因而不愿意去內(nèi)地的央企就業(yè)。同時央企中具體的用工單位一般采取市場化的聘用方式，包括市場化的工資水平和合同制等，這都被受援地區(qū)的高校畢業(yè)生看成是限制性因素。在調(diào)查中，當(dāng)?shù)馗刹亢驮馗刹慷挤从?，?012年實施“就業(yè)援藏”以來，央企提供非常多的就業(yè)崗位，面臨的尷尬局面是，一方面不少央企提供的崗位沒人應(yīng)聘，另一方面在內(nèi)地就業(yè)的西藏籍高校畢業(yè)生幾年后又返回到西藏。例如，中遠海運2015年聘用124人，1年后無1人留下繼續(xù)工作。這樣的例子很多。因此，就業(yè)援藏雖然是央企的長項，但面臨的挑戰(zhàn)仍然不少。還如，受援地區(qū)對援藏過程中事項的期待也是有差異的。中化集團援藏干部張偉棟反映，在項目決策中企業(yè)與地方政府的理解錯位，對于那些環(huán)保不達標(biāo)、技術(shù)開發(fā)有難度、項目成效不可控的項目，中化集團經(jīng)過內(nèi)部的審核，覺得不適合推進落地，而當(dāng)?shù)卣畬Υ艘粫r難以理解，這給掛職干部造成了很大的壓力。同時，央企在衛(wèi)生、教育等方面沒有資源。在項目運作過程中，當(dāng)?shù)厝瞬抨犖榈乃仞B(yǎng)與項目要求存在一定的差距，在項目實施中也存在缺乏人才保障的問題。(40)王秋容：《中化集團15年扶貧之路——從輸血到造血的跨越》，《WTO經(jīng)濟導(dǎo)刊》2017年第9期。

(二)指定援藏央企向企業(yè)本位角色回歸

指定援藏央企向作為企業(yè)本位的角色回歸較為明顯?！爸醒肫髽I(yè)在藏發(fā)展”話語的形成是為明證。從起源上看，“中央企業(yè)在藏發(fā)展”是國務(wù)院國資委主任王勇提出的一個概念，即將西藏作為央企發(fā)展基地，通過接受西藏建設(shè)工程項目和投資設(shè)立分支機構(gòu)，實現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。2007年3月，國家電網(wǎng)、中國鋁業(yè)分別與西藏自治區(qū)政府簽署合作協(xié)議開啟了“中央企業(yè)在藏發(fā)展”的先河。而經(jīng)營通訊業(yè)務(wù)的央企也不甘落后，中國電信 、中國移動 、中國聯(lián)通于2009年6月、8月、12月分別與西藏自治區(qū)政府簽訂合作協(xié)議，在2010—2015年分別投資50.5億元、25億元、18億元，總投入接近93.5億元，發(fā)展其所經(jīng)營的通訊業(yè)務(wù)。2010年8月，中鋁西藏礦業(yè)與西藏地勘局簽署了合作協(xié)議。2012年8月，國土資源部、西藏自治區(qū)政府、四川宏達(集團)有限公司、中國鋁業(yè)公司在拉薩簽署了《關(guān)于加速推進西藏多龍礦集區(qū)整裝勘查合作框架協(xié)議》，中國石化、中國石油兩家經(jīng)營石油燃料的央企也有所行動。2011年11月，中國石油西藏銷售公司先后與西藏自治區(qū)7市(地區(qū))政府部門簽訂“戰(zhàn)略合作框架協(xié)議”，雙方確認西藏銷售公司與7市(地區(qū))的“長期戰(zhàn)略合作關(guān)系”。2012年11月，中國石油與西藏自治區(qū)政府簽署天然氣供應(yīng)合作協(xié)議。2013年7月中國石化與西藏自治區(qū)政府舉行座談會，2014年8月，中國石化銷售有限公司與西藏高原天然水有限公司簽署“戰(zhàn)略合作協(xié)議”，雙方確認利用石化銷售網(wǎng)絡(luò)銷售天然水的“長期戰(zhàn)略關(guān)系”。同年11月，中國石化與西藏自治區(qū)政府簽署幫助“西藏好水”走出西藏合作協(xié)議，中國石化與西藏自治區(qū)政府簽署戰(zhàn)略合作框架協(xié)議。2017年6月，中國石油、中國石化、國家電網(wǎng)等央企又與西藏自治區(qū)政府簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，重組后的寶武鋼鐵集團分別與昌都市、日喀則市簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，通過產(chǎn)業(yè)化運作和市場化經(jīng)營，拓展計劃外援藏項目，實現(xiàn)央企和受援地區(qū)合作雙贏，以回應(yīng)國務(wù)院國資委和西藏自治區(qū)政府的央企入藏的要求。

這些協(xié)議對于央企來講，是它們在西藏拓展公司業(yè)務(wù)的合作，有的是擴大公司的市場銷售范圍，有的則是擴大資源開發(fā)，有的也包含援助性質(zhì)。例如，2013年6月，國家電網(wǎng)公司與西藏自治區(qū)政府簽訂了《關(guān)于共同加快推進無電地區(qū)電力建設(shè)的協(xié)議》和《關(guān)于西藏自治區(qū)國家電網(wǎng)覆蓋區(qū)域農(nóng)電代管框架協(xié)議》，實際上是解決受援地區(qū)的電力問題。對于受援方來講，也歡迎央企這樣的合作與援助，正如時任西藏自治區(qū)黨委書記陳全國所說的那樣：“進一步加強中央企業(yè)對西藏的援助、拓展經(jīng)濟技術(shù)合作領(lǐng)域，既是中央的明確要求，也符合雙方的共同利益，具有廣闊的前景和巨大的空間?！?我們看到，承擔(dān)援藏任務(wù)的7家央企在西藏設(shè)有駐藏機構(gòu)。經(jīng)營通訊業(yè)務(wù)的央企中國電信、中國移動、中國聯(lián)通分別成立了西藏分公司，以這些分公司(及其以下的分支機構(gòu))的名義在西藏開展專業(yè)性非常強的經(jīng)營業(yè)務(wù)。中國石油、中國石化兩家經(jīng)營石油業(yè)務(wù)的央企也分別設(shè)有西藏銷售分公司，分銷成品油及相關(guān)產(chǎn)品。到2014年9月，中國鋁業(yè)公司控股的子公司在西藏已經(jīng)有6家，并在這些公司中投資達到15.96億元。 國家電網(wǎng)西藏電力公司是1997年組建，近年來，國家電網(wǎng)先后分別投資160億元、66.1億元、53.8億元建設(shè)了“青藏聯(lián)網(wǎng)工程”“川藏聯(lián)網(wǎng)工程”和西藏“戶戶通電工程”。

上述央企在西藏設(shè)立分支機構(gòu)與在其他地區(qū)設(shè)立分公司沒有本質(zhì)區(qū)別，完全是投資拓展市場的行為，但是，也必須看到在內(nèi)地和西藏投資建立分支機構(gòu)的差異性。因為從某種程度上央企在西藏的出現(xiàn)，實際上肩負著推動西藏現(xiàn)代化的責(zé)任。在這些央企進駐西藏之前，西藏的經(jīng)濟都是存續(xù)了上千年的傳統(tǒng)經(jīng)濟，現(xiàn)代經(jīng)濟幾乎是空白；在這些央企進駐西藏之后，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開始逐步覆蓋西藏城鄉(xiāng)，優(yōu)勢的自然資源得到開發(fā)，西藏的經(jīng)濟現(xiàn)代化得以逐步展開。因此，可以說，這些央企的經(jīng)營業(yè)務(wù)在西藏是史無前例的，其開拓性本身包含著援助西藏經(jīng)濟社會發(fā)展的性質(zhì)，主要是體現(xiàn)國家的意志，承擔(dān)推進西藏與內(nèi)地“經(jīng)濟—社會—政治”一體化發(fā)展的重任。事實上，至少從短期來看，這些央企布局在西藏的分支機構(gòu)的盈利能力極其有限，不少常年處于虧損狀態(tài)。從這個意義上講，見于新聞報道的援藏干部和援藏技術(shù)人員被這些央企派往西藏 ，雖然與我們討論中的含義有出入，但也確實有援藏性質(zhì)。

三、央企對口援藏角色沖突緩解的實踐探索

(一)吸納更多央企實施對口援藏

如前所述，17家央企被指定實施對口援藏，從2001年算起，已經(jīng)是20年的時間跨度。在這20年中，一方面，社會主義市場經(jīng)濟在中國的發(fā)展已今非昔比，經(jīng)濟體量、市場機制發(fā)育等一系列的宏觀經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了相當(dāng)大的變化；另一方面，市場如戰(zhàn)場，任何一個企業(yè)自身經(jīng)營狀況也會發(fā)生相當(dāng)大的變化。在這種背景下，央企對口援藏的身份長期固化實際上對受援雙方都不公平，經(jīng)濟實力上升快和盈利狀況好的央企，有更好的條件支援受援地區(qū)；相反則難以很好地支持受援地區(qū)。這種“對口援藏”身份的長期固化可能會導(dǎo)致兩個結(jié)果：其一，經(jīng)濟實力快速下降的央企勉強維持對口援藏的關(guān)系，實則無力支援受援地區(qū)，畢竟援藏是一項支出責(zé)任，同時，對于受援地區(qū)來講，得到支援的實惠明顯下降，比之于得到較多央企支持的地區(qū)來講，難免心理不平衡；其二，17家央企之間形成了某種均衡，即“誰也不愿意多出錢，誰也不愿意少出錢”，通俗地講，如果國務(wù)院國資委協(xié)調(diào)出一個援藏實物工作量指標(biāo)為每年每個央企出資2000萬元，則相應(yīng)按此執(zhí)行。經(jīng)濟實力強的央企雖有意愿多支援受援地區(qū)，但這一均衡點壓抑其意愿；反過來，經(jīng)營上遇到巨額虧損的央企雖有減少援助額度的想法，但也被這一均衡點壓抑。因此，指定援藏央企長期在一個較低的均衡點上支援西藏17縣。這一點是調(diào)查中感受最為明顯的。為此，有必要打破身份限制，讓其他央企也成為對口援藏的成員。這一思想有兩個要點。第一，新加入的成員要與西藏資源特色和市場定位對接?！傲螘苯o西藏的定位為“兩屏障”(國家安全屏障、生態(tài)安全屏障)、“兩基地”(戰(zhàn)略資源儲備基地、重要的中華民族特色文化保護地)和“一通道”(面向南亞開放的重要通道)。從現(xiàn)有97家央企中更換一部分能與西藏定位相對接的央企成為對口援藏新成員。第二，定期更換，比如兩個“五年計劃”就更換一次。

事實上，《央企援藏中長期規(guī)劃》(41)金世洵、范恒山主編：《“十二五”時期對口支援西藏經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃匯編(2011-2015)》，西藏自治區(qū)發(fā)展和改革委員會，2012年，第656-678頁。透露了一個重要的信息，即央企援藏的主體不限于上述17家企業(yè)，還包括眾多的其他央企，其中，有11家央企在西藏設(shè)有駐藏機構(gòu)，3家央企與西藏自治區(qū)簽協(xié)議，11家央企已承擔(dān)西藏施工任務(wù) ，被算到央企援藏行列，包括電力企業(yè)、油氣企業(yè)、礦業(yè)企業(yè)、電信企業(yè)。其中16家駐藏機構(gòu)合計總資產(chǎn)達到316億元，在職職工9904人。這是2010年的水平，到2014年，不算國航、東航、南航以及航油，有16家央企設(shè)有駐藏機構(gòu)，中國有色、中國醫(yī)藥、保利集團、建研院、中國航信、中國航油、中國電建、中國能建、中廣核集團也設(shè)有駐藏機構(gòu)。2017年6月，出席“央企助力富民興藏”會議的央企就達105家，56家中央企業(yè)集中簽約投資西藏的項目共347個，投資總額超過1萬億元。其中，不少央企并非央企援藏名單上的企業(yè)。華能集團、華電集團、中電投集團、三峽集團、中國醫(yī)藥、建研院、中國電建開展“有實質(zhì)內(nèi)容的援藏活動”。此外，作為新的對口援藏形式，央企援藏出現(xiàn)了對口支援自治區(qū)國有企業(yè)的形式，如中國電建—西藏天路、中冶集團—西藏礦業(yè)對口支援關(guān)系；甚至出現(xiàn)了央企對口支援政府部門的形式，例如，中國電建對口支援自治區(qū)能源局和西藏天路股份公司，中交集團對口支援西藏交通廳和重點項目部，中建股份、建筑設(shè)計院對口支援西藏住房建設(shè)廳系統(tǒng)。

雖吸納對口援藏新成員已經(jīng)起步，但制度規(guī)范程度明顯低于指定援藏央企對口援藏的實際需要。為此要形成制度化的規(guī)范，從制度上規(guī)范受援雙方的結(jié)對關(guān)系、援助時期界限、援藏投資實物工作量以及定期輪換的方式等。

(二)鼓勵從對口支援走向?qū)诤献?/h3>

西藏地處青藏高原，有著豐富的自然資源，電力資源(包括水電和其他能源)、礦產(chǎn)資源的儲備在全國占有重要地位，被歷次中央西藏工作座談會確定為國家“重要的自然資源儲備地”。央企投資西藏開發(fā)這些自然資源可以發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟并解決內(nèi)地發(fā)展所需要的能源和原材料問題，也可解決當(dāng)?shù)鼐用裆蠲媾R的問題，特別是偏遠、高寒、地處邊境等農(nóng)牧區(qū)一直未能有效解決的用電問題。這一情況說明既有援助的必要，又有合作的可能。讓受援雙方在對口合作中實現(xiàn)雙贏，支援的央企自身利益得到實現(xiàn)，包括開發(fā)資源和開拓市場，受援地區(qū)的經(jīng)濟得到發(fā)展，民生得到改善。

事實上，早在2009年就開始了對口合作。2009年，華能無償援建拉薩、阿里兩個應(yīng)急過渡電源項目。2012年6月1日，國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)、中國華能、中國大唐、中國華電、中國國電、中電投集團、三峽集團、華潤集團、中國電建、中國能建等11家電力央企分別與西藏自治區(qū)政府簽署了《“十二五”電力援藏工作協(xié)議》。這個協(xié)議的直接結(jié)果，就是這11家央企共同出資9億元給西藏，無償援助西藏全面解決無電人口用電問題。此外，2010年，華潤集團投入8.2億元建起了“拉薩發(fā)電廠”；2012年，中國電建集團在昌都投資1.26億元建設(shè)昌都應(yīng)急電源工程，2013年，投資8050萬元建設(shè)昌都邊壩水電站，2015年配套出資援建昌都洛隆縣新榮水電站；中國大唐、中電投、三峽集團等援建西藏縣級重點水電站和局域電網(wǎng)。這些工程在緩解當(dāng)?shù)仉娏?yīng)方面起到了重要作用。2011年10月開始，西藏自治區(qū)政府實施了“強基惠民工程”。

除中央指派實施對口援藏的央企外，其他央企也參與其中，見于報道的電力企業(yè)如華能集團駐浪卡子縣白地鄉(xiāng)雜塘村、加查縣拉綏鄉(xiāng)瑪羅村、芒康縣洛尼鄉(xiāng)當(dāng)佐村；大唐集團駐察隅縣上察隅鎮(zhèn)榮玉村；國電集團駐嘉黎縣林提鄉(xiāng)帕隆巴村、絨多鄉(xiāng)曲桑朵村；華電集團駐左貢縣繞金鄉(xiāng)巴壩村、桑日縣達沽村和藏嘎村；中國黃金公司駐江孜縣卡堆鄉(xiāng)卡吾村、宇卓村和日星鄉(xiāng)吹美村；中國煙草專賣局駐左貢縣扎玉鎮(zhèn)吉普村。中央金融企業(yè)(中國農(nóng)業(yè)銀行、國家開發(fā)銀行、中國人壽、中國建設(shè)銀行)西藏分公司也有具體的駐村點，分別是措勤縣江讓鄉(xiāng)諾倉村、革吉縣雄巴鄉(xiāng)加吾村、聶榮縣聶榮鎮(zhèn)8村和當(dāng)木江鄉(xiāng)3村、雙湖縣措折羌瑪鄉(xiāng)1村、邊壩縣拉孜鄉(xiāng)根巴村、雙湖縣雅曲鄉(xiāng)4村，以及西藏旅游股份有限公司駐八宿縣吉達鄉(xiāng)果拉村。這些企業(yè)需要承擔(dān)強基惠民“五大任務(wù)”。2014年12月20日至30日，筆者課題組在成都與數(shù)名來自西藏的村干部進行座談，這些村干部均認為，“強基惠民工程”能夠解決村里的許多現(xiàn)實問題，是一種實實在在的幫助。此外，一些央企及其下屬企業(yè)也開展了公司業(yè)務(wù)外的援助。例如，三峽集團從2010年開始，不算前述的建設(shè)電站，投入資金2.7億元在墨脫縣實施多項民生工程，包括墨脫縣亞東小康示范村援建、墨脫縣安居工程援建、荷扎村至阿尼橋村公路工程、28個高寒縣城給排水項目、白馬西路河小水電項目等，其中三峽集團援助資金5000萬元分三年匯入資金專用賬戶，著重用于扎墨公路、墨背公路等沿線村莊的民生工程。

雖然從對口支援走向?qū)诤献饕呀?jīng)起步，但雙方的角色期待有別，受援地區(qū)更多期待支援，企業(yè)更多期待企業(yè)利益，市場經(jīng)濟法則貫徹得不徹底，兩種期待張力過大。今后要通過改革，引入市場機制，將雙方的期待放在市場準(zhǔn)則上平衡。

(三)實施“央企入藏”

在絕對貧困全部消除之后，快速推動西藏經(jīng)濟發(fā)展將是新的戰(zhàn)略選擇。央企是國民經(jīng)濟的支柱，很多企業(yè)有強大的資金、科技和管理實力，全國各地將引入央企作為招商引資的第一選擇，西藏也不例外。從中央的角度來看，借助央企入藏提升央企援藏的有效性可以全方位深化西藏與央企的交流合作。江澤民早在2001年就提出“把國家支持同發(fā)揮市場機制的作用結(jié)合起來，把國家的優(yōu)惠政策同發(fā)揮資源優(yōu)勢結(jié)合起來”(42)江澤民：《促進西藏實現(xiàn)跨越式發(fā)展和長治久安》(2001年6月25日)，中央文獻研究室等編：《西藏工作文獻選編》，北京：中央文獻出版社，2005年，第554、553頁。，“在進一步增加對口支援力度的同時，在市場前景較好的經(jīng)營性領(lǐng)域，要運用市場機制吸引內(nèi)地企業(yè)參與經(jīng)營”①。從西藏地方的戰(zhàn)略角度講，借助央企入藏實現(xiàn)提升西藏經(jīng)濟發(fā)展的整體質(zhì)量和水平，既包括幫助西藏地方落實在國家“一帶一路”倡議下建設(shè)“中國南亞大通道”，同時又借助央企發(fā)展西藏特色產(chǎn)業(yè)、培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)以及深化西藏國有企業(yè)改革等多重目標(biāo)。

事實上，央企入藏開啟央企援藏新模式，特別是2012年和2017年，國務(wù)院國資委與西藏自治區(qū)政府簽署的《合作備忘錄》強調(diào)合作的精神為“以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、優(yōu)勢互補、融合發(fā)展”，要圍繞以建設(shè)西藏、推進西藏長足發(fā)展和長治久安為目標(biāo)，以重大項目建設(shè)、深化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟技術(shù)合作與交流為重點，全面開展央企與西藏戰(zhàn)略合作，實現(xiàn)西藏與央企“互利共贏、共同發(fā)展”。從作為援助方的央企來看，其目的之一是在西藏搶占開放前沿、拓展市場、調(diào)整布局，優(yōu)化央企戰(zhàn)略布局，拓展新的發(fā)展空間。但從受援方來看，央企入藏實質(zhì)上是西藏受援地區(qū)借助央企在資金、人才、技術(shù)、管理、市場、信息等方面優(yōu)勢，發(fā)揮補齊西藏經(jīng)濟發(fā)展短板的作用。對于受援雙方來講，多層次的經(jīng)濟合作關(guān)系是關(guān)鍵，因為沒有高層次合作關(guān)系的建立，下一層次合作關(guān)系的建立就會遇到障礙，而沒有操作層次合作關(guān)系的建立，整個援助與合作關(guān)系就缺乏依托。

因此，多層次合作機制的建立成為央企入藏的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。第一層次是西藏自治區(qū)政府與國務(wù)院國資委的合作。國務(wù)院國資委是央企的出資人，對央企的國有資產(chǎn)行使監(jiān)督管理職權(quán)，其與西藏受援地區(qū)之間合作關(guān)系的建立為央企與西藏自治區(qū)之間建立對口支援、經(jīng)濟合作關(guān)系起了十分關(guān)鍵的作用。2012年3月，雙方在北京召開央企援藏工作座談會，并簽署了《合作備忘錄》，確定了共同推進中央企業(yè)與西藏自治區(qū)開展廣泛合作的宗旨、主要內(nèi)容和工作機制。第二個層次是西藏自治區(qū)政府與央企的合作。在2017年6月的“央企助力富民興藏”會議暨戰(zhàn)略合作簽約儀式上，有華能集團等36家央企與西藏自治區(qū)政府簽署了《“十三五”時期“央企入藏”項目戰(zhàn)略合作協(xié)議》。協(xié)議涉及項目24個，總投資額約600億元，涵蓋機場建設(shè)、鐵路建設(shè)、公路建設(shè)、城市管網(wǎng)建設(shè)、商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、特色小鎮(zhèn)開發(fā)、文化遺產(chǎn)保護等多個領(lǐng)域。第三個層次是西藏受援市(地)與央企的合作。36家中央企業(yè)與西藏自治區(qū)各地市和部門簽署合同類項目135個，意向類項目211個，例如，中國鋁業(yè)公司與昌都市政府簽訂了援藏合作協(xié)議。第四個層次是在藏央企之間的合作。這主要是央企設(shè)在西藏的企業(yè)與中央金融企業(yè)設(shè)在西藏的金融機構(gòu)的合作。例如，華能雅江公司與農(nóng)行西藏自治區(qū)分行簽署了《中央企業(yè)與中央金融企業(yè)“十三五”時期金融支持“央企入藏”項目合作協(xié)議》，西藏華泰龍礦業(yè)與國家開發(fā)銀行西藏分行簽訂項目合作協(xié)議。

雖然央企入藏在實踐中做出了探索，產(chǎn)業(yè)援藏、就業(yè)援藏是重點，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)本身有自身的內(nèi)在規(guī)律，產(chǎn)業(yè)與就業(yè)的市場屬性比較深，央企的雙重角色沖突仍面臨挑戰(zhàn)，克服這一挑戰(zhàn)仍需極大努力。

(四)將援藏重點轉(zhuǎn)移到產(chǎn)業(yè)與就業(yè)援藏上

以產(chǎn)業(yè)援藏和就業(yè)援藏為援藏重點可以緩解央企的角色沖突。因為央企處于國家經(jīng)濟建設(shè)的主戰(zhàn)場，在助推受援地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和吸納就業(yè)方面有著相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢。眾多的案例顯示，“五次會”前，央企的援藏重點與省市援藏的重點趨同，即主要放在受援縣城的基礎(chǔ)設(shè)施方面；而此后，央企援藏的重點逐步轉(zhuǎn)到產(chǎn)業(yè)援藏上，著力培育當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展。因為央企本身也是企業(yè)，在推動產(chǎn)業(yè)援藏上有資金、發(fā)展理念及技術(shù)、人才和管理優(yōu)勢。前述的央企入藏本質(zhì)上就是產(chǎn)業(yè)援藏的具體體現(xiàn)。值得一提的是，央企援藏的創(chuàng)新是采取產(chǎn)業(yè)投資的方式進行。例如，2016年10月，國務(wù)院國資委牽頭、財政部參與發(fā)起、51家央企共同出資122.03億元成立“中央企業(yè)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金”，積極探索產(chǎn)業(yè)化、市場化扶貧路子，幫扶貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并公開其使用方向為“將把西藏作為重點投放區(qū)域之一，可投資于西藏資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，以及民生領(lǐng)域等，為西藏經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)”(43)《15年踐行使命 央企再譜援藏新樂章》，2016年9月9日，http://www.xinhuanet.com/fortune/2016-09/09/c_129275415.htm，2018年6月5日。。

至于央企的就業(yè)援藏，早在2005年就已經(jīng)出現(xiàn)。當(dāng)年的中遠海運大膽嘗試就業(yè)援藏試點，首次招收7名藏族船員就業(yè)。(44)《中國遠洋運輸(集團)總公司援助昌都洛隆縣十年紀實》，2014年7月30日，http://www.chinatibetnews.com/2014/0730/1349846.shtml，2018年6月5日。“五次會”提出“對口支援西藏的省、市、企業(yè)每年吸納一定數(shù)量的西藏籍高校畢業(yè)生就業(yè)”(45)《今年以來14個就業(yè)援藏省市提供就業(yè)崗位10736個》，2011年11月4日，http://www.cnahrx.com/a394-65421-0.shtml，2018年2月5日。，就業(yè)援藏成為央企援藏的一個重點。2013年6月，國務(wù)院國資委與西藏自治區(qū)聯(lián)合召開“中央企業(yè)就業(yè)工作座談會”，17家對口援藏央企參加了會議。因為央企工作崗位普遍被西藏籍高校畢業(yè)生看好，所以央企就業(yè)援藏應(yīng)該是央企發(fā)揮優(yōu)勢的領(lǐng)域。事實上，承擔(dān)援藏任務(wù)的央企和一些未承擔(dān)此項任務(wù)的央企，均專門安排工作崗位給西藏籍高校畢業(yè)生，包括在藏分支機構(gòu)的崗位和內(nèi)地機構(gòu)的崗位。這一結(jié)果，可以透過眾多的央企定向招聘西藏籍高校畢業(yè)生的“公告”“啟事”等反映出來，也可以通過人力資源部門、教育部門定向招聘相關(guān)人才等工作反映出來。

四、結(jié)語

回顧全文，承擔(dān)援藏任務(wù)的央企作為一個援助主體，區(qū)別于援藏省市，也區(qū)別于中央機關(guān)的援藏主體，中央對其角色期待相應(yīng)地存在差異。最為根本的期待是指定援藏央企要像援藏省市和中央機關(guān)一樣，首先要忠實地執(zhí)行中央關(guān)于對口支援西藏經(jīng)濟社會發(fā)展這一政治任務(wù)，即像援藏省市那樣無償支援西藏受援地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，承擔(dān)起對口援助縣(區(qū))發(fā)展的“政治責(zé)任”。其次是當(dāng)中央認識到加快西藏發(fā)展成為西藏顯性議題的時候，更期待央企在援藏過程中，充分發(fā)揮其作為央企自身的優(yōu)勢，有長期在國家經(jīng)濟建設(shè)的主戰(zhàn)場中奮斗的經(jīng)驗，有在市場經(jīng)濟中打拼的精神，相對于省市援藏、中央機關(guān)援藏而言，中央期待央企更多地在經(jīng)濟援藏上扮演好角色。這一角色定位將央企與一般的企業(yè)區(qū)別開來，也將其與參與援藏的省市和中央機關(guān)區(qū)別開來。

然而，央企畢竟是企業(yè)，企業(yè)是市場的主體，在價格、競爭等一套市場機制的作用下運行，以此作為結(jié)果，企業(yè)行為是以市場為導(dǎo)向，以利潤為目的的。離開這一點，央企也就不叫企業(yè)。在計劃經(jīng)濟時代，盡管不少央企的前身就是中央政府的一個政府職能部門，在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中演化成為一個央企。但離開計劃經(jīng)濟，任何企業(yè)必須走向市場。在對口援藏過程中，央企被賦予政府和作為企業(yè)的雙重角色，而這雙重角色在現(xiàn)實中的沖突也在所難免。首先是與作為市場主體角色的沖突，在虧損條件下的援助是其角色沖突最明顯的表現(xiàn)，難以像援藏省市那樣“輕松”地完成援藏任務(wù)。其次與扮演政府角色的沖突，包括援藏資金投入低于角色期待，派遣援藏干部的困難，面臨經(jīng)濟責(zé)任審計的尷尬。最后是與受援地區(qū)的極高期待形成較大的反差，央企給受援地區(qū)帶來的效用沒有省市對口援藏大。

角色沖突的后果是嚴重的，因為與省市援藏相比，不僅是援藏資金的投入無法與援藏省市相比，而且受央企自身條件的限制，無法從更廣闊的領(lǐng)域?qū)嵤谥г?；而與中央機關(guān)援藏相比，央企沒有中央機關(guān)的權(quán)威性，因為中央機關(guān)可以利用自身的政治資源從更大范圍動員力量實施援助?！八拇螘泵鞔_了“承擔(dān)對口支援任務(wù)的省市和中央、國家機關(guān)要把西藏受援地區(qū)和部門作為本省市、本部門的一個一個特殊地區(qū)和部門對待”，而對參與援藏的央企并沒有明確的說法?！拔宕螘泵鞔_了援藏省市援藏投資實物工作量標(biāo)準(zhǔn)，而對央企也只是定性地提出加大援藏投入力度的要求。2014年對口援藏工作20周年電視電話會議也提出類似的要求，但央企的援藏投資實物工作量也是國務(wù)院國資委與西藏自治區(qū)以及央企本身商得一致意見后實施，即五年中每一個央企援藏投資實物工作量主要是靠協(xié)商確定?！捌叽螘睂谠亻_創(chuàng)新格局提出要求。央企入藏體現(xiàn)在角色沖突中，央企與西藏走向合作共贏模式。這體現(xiàn)出央企援藏與內(nèi)地省市援藏在性質(zhì)上的差異性，或者說對央企援藏角色期待上的差異。

也不是沒有緩解角色沖突的辦法，包括調(diào)整央企的援藏方向、吸納更多央企實施對口援藏、鼓勵從對口支援走向?qū)诤献饕约皩嵤┭肫笕氩?，都是其出路。而且，央企對口援藏也實行理念的轉(zhuǎn)變，即從政治效應(yīng)為要，轉(zhuǎn)向與經(jīng)濟效應(yīng)并重；從培育產(chǎn)業(yè)為先，轉(zhuǎn)向與產(chǎn)業(yè)融合并舉，從資源開發(fā)為重，轉(zhuǎn)向與生態(tài)環(huán)境保護并行。不過，這些措施實施的前提是建立效率更高的協(xié)調(diào)。值得欣慰的是，近年來，這些辦法已經(jīng)在實踐中做出了探索，有很好的實踐基礎(chǔ)。關(guān)鍵是這些辦法將央企對口援藏變成一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)，而不是過去17個央企對口支援22個縣那么簡單。央企援藏變?yōu)橐粋€復(fù)雜系統(tǒng)之后，縱向和橫向的溝通協(xié)調(diào)將變得復(fù)雜而且頻繁，這又需要建立效率更高的協(xié)調(diào)機制。顯然，這是今后對口援藏工作十分緊迫的任務(wù)，也是落實“七次會”關(guān)于開創(chuàng)援藏新局面的重點。此外，鑒于央企除了援助西藏之外，還承擔(dān)援助新疆、青海以及其他老少邊窮地區(qū)，國務(wù)院國資委新近推出的采取產(chǎn)業(yè)投資基金方式支持貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，即通過組建中央企業(yè)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金，以“一石三鳥”的辦法解決央企整體上的對口支援困境，既平衡央企之間負擔(dān)，又兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場化操作，還增強受援地區(qū)之間的競爭性，但是這一辦法似乎無法突出西藏議題的特殊性。承擔(dān)援藏任務(wù)的央企將援助資金投放到中央企業(yè)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金，而對援藏本身的投入長期保持不變甚至減少的話，這將是一個值得關(guān)注的問題。

當(dāng)前央企對口援藏所面臨的新情況需要受到特別重視。2020年6月，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《國企改革三年行動方案(2020—2022年)》。這項改革的目標(biāo)是增強國有經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力，改革內(nèi)容包括功能界定分類、公司制改制、混合所有制改革、剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題，以及公司重組整合、結(jié)構(gòu)調(diào)整和黨的建設(shè)等方面。央企是國企改革三年行動的重點對象。2020年9月，國務(wù)院國資委召開中央企業(yè)改革三年行動工作推進會，明確其目的之一是通過深化改革、加快發(fā)展，使得中央企業(yè)作為獨立市場主體與市場經(jīng)濟深入融合。這些改革措施對央企承擔(dān)的對口援藏工作必然產(chǎn)生較大的影響，援藏央企在重組和改革后，將更加注重市場化操作。央企援助方與受援方的結(jié)對關(guān)系、援藏投資實物工作量和援藏干部的選派等方面也都可能面臨較大的挑戰(zhàn)。從前文分析的機理來看，央企對口援藏的角色沖突可能隨著改革的推進和改革之后的變化而變得更加嚴重，進而對對口援藏制度體系產(chǎn)生沖擊。這是一個重大的現(xiàn)實課題，值得進一步深入研究。