周艷萍

（中國(guó)人民公安大學(xué) 法學(xué)院，北京 100038）

當(dāng)前正值社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，公安機(jī)關(guān)面臨的治安形勢(shì)愈發(fā)錯(cuò)綜復(fù)雜。為了達(dá)成構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)，中央政法委提出了“大調(diào)解”的社會(huì)糾紛綜合治理思路。公安機(jī)關(guān)作為大調(diào)解中的一員，由于其作為社會(huì)治安管理機(jī)關(guān)的特殊身份，在日常治安、交通等管理工作中，接觸大量民事糾紛，身處調(diào)處民事糾紛的前沿。因而在大調(diào)解中，公安機(jī)關(guān)發(fā)揮著十分重要作用。

在政策層面，中央要求公安機(jī)關(guān)積極參與化解各種社會(huì)矛盾，法律也授予公安機(jī)關(guān)可以采取包括調(diào)解在內(nèi)的各種方式開(kāi)展工作的權(quán)力，但在實(shí)踐和理論層面，人們對(duì)公安機(jī)關(guān)參與民事調(diào)解的認(rèn)識(shí)仍然存在疑慮，許多問(wèn)題有待廓清。比如，警察參與民事調(diào)解是否意味著警察參與非警務(wù)活動(dòng)呢？警察民事調(diào)解是否會(huì)浪費(fèi)警務(wù)資源呢？如果說(shuō)，警察應(yīng)當(dāng)積極參與民事調(diào)解，那么在開(kāi)展民事調(diào)解的實(shí)踐中會(huì)面臨哪些挑戰(zhàn)？如何有效地保障警察開(kāi)展民事調(diào)解工作？諸如此類(lèi)問(wèn)題，理論上也需要進(jìn)一步深入研究。

本文基于對(duì)調(diào)解和警察民事調(diào)解等基本概念和文獻(xiàn)的整理，歸納警察民事調(diào)解的現(xiàn)實(shí)意義，分析警察民事調(diào)解所面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，提出完善警察民事調(diào)解工作的建議。

一、關(guān)于調(diào)解、民事調(diào)解和警察的作用：基本概念與文獻(xiàn)

（一）“調(diào)解”和“民事調(diào)解”的含義

1.“調(diào)解”的含義及其特點(diǎn)

所謂“調(diào)解”是由中立的第三方通過(guò)采取溝通、談判技巧與策略等專(zhuān)業(yè)化知識(shí)，協(xié)助處于爭(zhēng)端狀態(tài)的他方對(duì)所涉事項(xiàng)進(jìn)行處理，緩和彼此關(guān)系、化解沖突狀態(tài)的行為、過(guò)程與制度。由此可見(jiàn)，“調(diào)解”具有如下特點(diǎn)：第一，有處于爭(zhēng)端狀態(tài)的雙方或多方。如果只有一方，那就不能構(gòu)成爭(zhēng)端狀態(tài)，調(diào)解也無(wú)從談起。因此，至少有兩方或多方處于爭(zhēng)端狀態(tài)，才有可能開(kāi)展調(diào)解。第二，有對(duì)所涉爭(zhēng)端各方具有價(jià)值的事項(xiàng)。這些事項(xiàng)因涉及各方的權(quán)利或利益而具有價(jià)值。這些事項(xiàng)也是爭(zhēng)端各方的焦點(diǎn)。第三，要有獨(dú)立的第三方的介入。獨(dú)立的第三方意味著這第三方與爭(zhēng)端各方不存在利益關(guān)聯(lián)，能不偏不倚地介入，協(xié)調(diào)各方之間的對(duì)話(huà)與溝通。第四，處于爭(zhēng)端狀態(tài)的各方希望改變現(xiàn)狀，希望緩和關(guān)系甚至化解沖突狀態(tài)。這是調(diào)解的目標(biāo)，也是調(diào)解啟動(dòng)的動(dòng)力。第五，調(diào)解需要運(yùn)用專(zhuān)業(yè)化的溝通與談判技巧和策略。第六，調(diào)解從靜態(tài)角度看，是一種行為，這種行為如果固化、程序化、制度化的話(huà)，也便成為一項(xiàng)工作、一種制度；從動(dòng)態(tài)角度看，它又是一個(gè)過(guò)程。調(diào)解從啟動(dòng)到終結(jié)，要經(jīng)歷調(diào)解前的準(zhǔn)備，正式調(diào)解，以及調(diào)解收尾終結(jié)三大階段。在每個(gè)階段，所涉各方以及調(diào)解者都會(huì)按照一定的規(guī)則參與其中。調(diào)解過(guò)程會(huì)遵循一定的規(guī)律，從起始到終結(jié)，很難一蹴而就。所以，當(dāng)我們講“調(diào)解”的時(shí)候，它包涵著具體的調(diào)解行為，也可意指調(diào)解過(guò)程，或調(diào)解制度。

2.“民事調(diào)解”的含義

調(diào)解在現(xiàn)實(shí)中有各種不同的應(yīng)用場(chǎng)景。在國(guó)際事務(wù)中，當(dāng)國(guó)家與國(guó)家之間就某些事務(wù)存在利益沖突時(shí)，可以對(duì)當(dāng)事國(guó)家進(jìn)行調(diào)解。在個(gè)人層面，當(dāng)個(gè)人與個(gè)人之間在權(quán)利存在沖突時(shí)，也可以進(jìn)行調(diào)解。如果這些權(quán)利或利益在性質(zhì)上屬于民事的，那么，這種調(diào)解就是民事調(diào)解。在我國(guó)，民事調(diào)解制度是指人民法院審理民事案件的過(guò)程中，可以在查明事實(shí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)自愿和合法的原則，主持并促使當(dāng)事人雙方達(dá)成協(xié)議協(xié)商解決的制度。民事調(diào)解有悠久的歷史。新中國(guó)建立后，我國(guó)逐步在法律上建立了比較健全的調(diào)解制度。在民事案件審判中，經(jīng)歷了從“調(diào)解為主”到“調(diào)（解）、（審）判相結(jié)合”的轉(zhuǎn)變，確立了調(diào)解制度在民事訴訟中的地位與作用。2002 年9 月，司法部和最高人民法院出臺(tái)的《人民調(diào)解工作的若干規(guī)定》明確規(guī)定了調(diào)解的組織性質(zhì)、調(diào)解原則、調(diào)解程序、當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)等重要內(nèi)容，從而在法律上，確立并完善了民事調(diào)解制度。

（二）警察和民事調(diào)解：關(guān)于研究文獻(xiàn)的初步分析

盡管調(diào)解制度在我國(guó)從法律和實(shí)踐層面都已經(jīng)建立起來(lái)，但實(shí)踐中存在的一些問(wèn)題在理論上并未厘清。其中，警察進(jìn)行民事調(diào)解這個(gè)現(xiàn)象雖然在實(shí)踐中廣泛存在，但理論研究仍然比較匱乏。在中國(guó)知網(wǎng)中以“警察”和“民事調(diào)解”作為關(guān)鍵詞或主題詞進(jìn)行檢索，剔除關(guān)聯(lián)性不大的文獻(xiàn)，檢索結(jié)果只有8 篇文獻(xiàn)比較集中討論了警察民事調(diào)解問(wèn)題。在這8 篇文獻(xiàn)中，有3 篇碩士學(xué)位論文，5 篇期刊論文。張磊在其碩士學(xué)位論文《公安派出所調(diào)解研究》中認(rèn)為“公安派出所調(diào)解屬于我國(guó)調(diào)解工作中的重要組成部分，是指在派出所管轄區(qū)域內(nèi)，人民群眾因矛盾糾紛、鄰里糾紛等引起的打架斗毆或損壞他人財(cái)物的違反治安管理、影響較輕的治安案件，因其危害性較小，考慮到鄰里關(guān)系的和諧和轄區(qū)內(nèi)社會(huì)治安的穩(wěn)定，在派出所的主持下，查清案件事實(shí)，了解案件原委，在雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，雙方當(dāng)事人達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而化解雙方矛盾”的工作。他認(rèn)為公安派出所的調(diào)解有三種類(lèi)型，即：治安調(diào)解、民事調(diào)解、刑事調(diào)解。該文分析了公安派出所調(diào)解存在范圍不明確、調(diào)解態(tài)度不積極、調(diào)節(jié)內(nèi)容不全面、調(diào)解操作不規(guī)范等問(wèn)題，并分析了這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因。文章的最后提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。[1]向一苗的碩士學(xué)位論文《基層公安機(jī)關(guān)調(diào)解制度研究》和李磊的碩士學(xué)位論文《整體性治理視角下社區(qū)警察參與民事糾紛調(diào)解機(jī)制研究》都是個(gè)案性研究，前者基于法學(xué)的視角，以深圳某派出所為個(gè)案，研究了基層公安機(jī)關(guān)調(diào)解制度從治安調(diào)解轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣裾{(diào)解的轉(zhuǎn)型問(wèn)題；[2]后者基于政治學(xué)整體政府理論，以上海市某鎮(zhèn)派出所為個(gè)案，研究了警察參與基層調(diào)解的現(xiàn)實(shí)背景、理論依據(jù)、存在的問(wèn)題和解決對(duì)策等。[3]

除了上述3 篇碩士學(xué)位論文之外，高文英、吳道霞和周麗萍共發(fā)表4 篇期刊論文分別論述了警察調(diào)解制度、運(yùn)行機(jī)制、法理基礎(chǔ)、法律性質(zhì)、程序要求等問(wèn)題。高文英較早開(kāi)展了警察調(diào)解方面的研究，她于2008 年在《警察調(diào)解制度研究》一文中，認(rèn)為警察調(diào)解是一種典型的訴訟外糾紛解決方式，警察調(diào)解的糾紛主要有兩大類(lèi)：一類(lèi)是治安糾紛及其與治安糾紛相關(guān)聯(lián)的民事糾紛；另一類(lèi)是普通的民事糾紛。該文還結(jié)合新中國(guó)成立以來(lái)，公安機(jī)關(guān)的發(fā)展歷史和職能轉(zhuǎn)變，指出警察調(diào)解制度的發(fā)展經(jīng)歷了從無(wú)到有、從窄到寬、從權(quán)威型調(diào)解手段到合意型調(diào)解手段的演變過(guò)程。[4]在另外一篇論文中，高文英也指出：警察參與調(diào)解糾紛并非我國(guó)獨(dú)創(chuàng)，一些國(guó)家如美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本等，警察參與糾紛的調(diào)解不僅早于我國(guó)，而且范圍也比我國(guó)的警察調(diào)解范圍要廣。[5]吳道霞在2014年發(fā)表的論文《警察民事調(diào)解之法理和實(shí)證分析》中，對(duì)于警察民事調(diào)解制度則提出了不同的看法，她認(rèn)為：目前我國(guó)沒(méi)有警察調(diào)解民事糾紛的法律制度。此外，她將警察民事調(diào)解與人民調(diào)解、法院調(diào)解三者放在一起進(jìn)行比較分析，認(rèn)為人民調(diào)解和法院調(diào)解都存在諸多不足，從而為建立制度化的警察民事調(diào)解提供了可能性與必要性。該文進(jìn)一步提出了在派出所建立民事調(diào)解機(jī)構(gòu)的構(gòu)想。她認(rèn)為警察民事調(diào)解具有高效、便捷、簡(jiǎn)易、權(quán)威等諸多優(yōu)勢(shì)。[6]周麗萍在《淺析人民警察執(zhí)法中存在的民事調(diào)解問(wèn)題》一文中，與高文英在前文中的觀點(diǎn)一樣，把民事糾紛調(diào)解也分兩類(lèi)：一類(lèi)是能夠進(jìn)行實(shí)質(zhì)調(diào)解的民事糾紛，另一類(lèi)是進(jìn)行非實(shí)質(zhì)調(diào)解的民事糾紛，而且認(rèn)為警察民事調(diào)解可以采取正式程序或非正式程序。該文明確地主張，警察民事調(diào)解的性質(zhì)應(yīng)理解為一種非警務(wù)活動(dòng)。[7]鄭海和陳嘉鑫在其論文《公安派出所調(diào)解的改進(jìn)路徑研究》中分析了警察民事調(diào)解的職能和特點(diǎn)，并提出了借鑒人民調(diào)解有益經(jīng)驗(yàn)，充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，推進(jìn)智慧調(diào)解建設(shè)，改進(jìn)調(diào)解效果的建議。[8]

綜合起來(lái)看，上述文獻(xiàn)從法學(xué)、政治學(xué)等不同學(xué)科視野或?qū)I(yè)角度探討了警察民事調(diào)解的概念、類(lèi)型、起源、性質(zhì)、程序、現(xiàn)實(shí)背景、法律依據(jù)等問(wèn)題，提出了各自的看法與觀點(diǎn)，但該專(zhuān)題的研究仍然需要進(jìn)一步梳理和充實(shí)，一些說(shuō)法存在比較明顯的欠妥之處。比如，把警察民事調(diào)解定性為非警務(wù)活動(dòng)的說(shuō)法就欠妥。結(jié)合新時(shí)期黨中央對(duì)政法機(jī)關(guān)提出的新要求，結(jié)合新時(shí)期公安工作面臨的新形勢(shì)，警察民事調(diào)解面臨的一些挑戰(zhàn)和問(wèn)題值得深入研究。

二、警察民事調(diào)解具有重要的現(xiàn)實(shí)意義與堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)

積極建構(gòu)警察民事調(diào)解制度，推動(dòng)警察民事調(diào)解工作，在新時(shí)期具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，也具有堅(jiān)持的法律基礎(chǔ)。

（一）警察民事調(diào)解有利于積極化解社會(huì)矛盾，有利于構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會(huì)局面

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)保持了社會(huì)穩(wěn)定的大局，為改革開(kāi)放和社會(huì)主義建設(shè)營(yíng)造了良好的環(huán)境。中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入了新時(shí)代，開(kāi)啟了建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程。但是，我國(guó)在經(jīng)歷了改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和后勁明顯下降，加之新冠疫情的影響，經(jīng)濟(jì)下行壓力逐漸嚴(yán)峻，持續(xù)深化改革對(duì)現(xiàn)存利益結(jié)構(gòu)形成沖擊，長(zhǎng)期累積的深層次矛盾和問(wèn)題逐漸顯露。在此背景下，傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅疊加，國(guó)際政治因素更加復(fù)雜多變。百年未有之大變局下，國(guó)內(nèi)社會(huì)主要矛盾也出現(xiàn)了一些新特點(diǎn)。一些由民事糾紛引發(fā)的惡性刑事案件時(shí)有發(fā)生。根據(jù)最高人民法院公布的2010-2019 年近10 年來(lái)地方各級(jí)人民法院受理、審結(jié)案件數(shù)據(jù)，法院收案數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)。①該報(bào)告公布的數(shù)據(jù)顯示了法院近10 年民事受案數(shù)的逐年上升趨勢(shì)。例如：2010 年，民事受案數(shù)為1170 萬(wàn)余件，2011 年為1220.4 萬(wàn)余件，2012 年為1324.3 萬(wàn)件，2013 年為1421.7 萬(wàn)件，2014年為1565.1 萬(wàn)件，而至2015 年，則急速上升到1951.1 萬(wàn)余件，2016 年達(dá)2303 萬(wàn)余件，2017 年為2573.7 萬(wàn)件，2018 年為2800 萬(wàn)件，2019 年受案數(shù)突破3 千萬(wàn)大關(guān)，達(dá)3156.7 萬(wàn)余件。此外，許多社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的利益沖突導(dǎo)致民事糾紛的性質(zhì)日趨激烈與復(fù)雜化。民事糾紛如果得不到及時(shí)妥善處理，極有可能上升為違法治安事件，甚至引發(fā)刑事案件。實(shí)踐中，很多治安案件以及刑事案件，其開(kāi)端即是民事糾紛。通過(guò)警察民事調(diào)解，有助于把矛盾化解在基層、扼殺在萌芽狀態(tài)，有助于構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會(huì)局面。

（二）警察民事調(diào)解有利于構(gòu)建完善的糾紛解決體系，有利于降低司法成本，提高司法工作效率

黨的十八大以來(lái)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家成為新時(shí)期國(guó)家建設(shè)的一項(xiàng)新任務(wù)。全面依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，必須要構(gòu)建全面、合理、有效的解決糾紛、化解社會(huì)矛盾的體系。調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等構(gòu)成了當(dāng)前我國(guó)解決糾紛、化解矛盾體系中的重要環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書(shū)記提出“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”的重要指示精神，凸顯了調(diào)解作為非訴訟糾紛解決機(jī)制的重要性。我國(guó)公安機(jī)關(guān)在社會(huì)治理中發(fā)揮著十分獨(dú)特的作用，具有其他行政機(jī)關(guān)難以替代的地位與優(yōu)勢(shì)。相比較人民調(diào)解、司法調(diào)解等非訴訟調(diào)解形式，警察民事調(diào)解具有超前性、及時(shí)性、便捷性、權(quán)威性等特點(diǎn)，因而，警察民事調(diào)解應(yīng)當(dāng)成為訴源治理體系中前端、基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，通過(guò)警察民事調(diào)解有助于充實(shí)非訴訟糾紛解決機(jī)制建設(shè)。在執(zhí)法和司法實(shí)踐中，警察民事調(diào)解也有助于分散司法資源配置過(guò)度集中在司法過(guò)程后端與正式程序方面的壓力，有利于降低司法成本，提高司法工作效率。

（三）警察民事調(diào)解有利于鞏固警民關(guān)系，有利于維護(hù)人民警察全心全意為人民服務(wù)的宗旨

警察是什么？公安是什么？“公安”與“警察”有區(qū)別嗎？這些問(wèn)題涉及到公安與警察的性質(zhì)和職能。無(wú)論在國(guó)外還是國(guó)內(nèi)，對(duì)于警察的性質(zhì)和職能都存在各種各樣不同的看法。西方資本主義國(guó)家，警察長(zhǎng)期以來(lái)，要么扮演“監(jiān)管人”的角色，要么扮演“守夜人”的角色。在二戰(zhàn)前的大陸法系國(guó)家中（如德國(guó)、日本），扮演“監(jiān)管人”角色的警察是國(guó)家權(quán)力的化身，警察代表著國(guó)家意志。但西方自由主義傳統(tǒng)和契約精神最終動(dòng)搖了這種基于國(guó)家主義的“監(jiān)管人”警察模式。作為“守夜人”的警察模式大行其道。在“守夜人”模式中，警察權(quán)力被限制，“監(jiān)管人”模式中常見(jiàn)的集權(quán)化警察體制被分割。警察在政治上保持中立，警察變成了法律的“守夜人”。

新中國(guó)成立之前，中國(guó)的警察制度基本上借用了大陸法系的警察模式，具有比較典型的“監(jiān)管人”特點(diǎn)。1949 年之后，社會(huì)主義中國(guó)的政權(quán)性質(zhì)給警察賦予了新的特色和要求。新中國(guó)的警察被稱(chēng)為“人民警察”，舊社會(huì)的“警察局”被“公安局”所取代。這些變化都意味著新中國(guó)的警察機(jī)關(guān)在性質(zhì)和職能方面發(fā)生了重大變化?！盀槿嗣穹?wù)”成為公安機(jī)關(guān)的根本任務(wù)和宗旨。順應(yīng)這種新要求，中國(guó)公安機(jī)關(guān)已逐漸打造出“服務(wù)型”警察模式?！胺?wù)型”警察模式摒棄了“監(jiān)管人”或“守夜人”模式的濫觴，開(kāi)創(chuàng)了具有中國(guó)特色的公安治理模式。

但是，近年來(lái)，一些人對(duì)“服務(wù)型”公安模式產(chǎn)生了疑問(wèn)、批評(píng)。質(zhì)疑和批評(píng)者以專(zhuān)業(yè)主義為依據(jù)，以“警務(wù)活動(dòng)”和“非警務(wù)活動(dòng)”的絕對(duì)分割為突破口，試圖把中國(guó)公安退回到“監(jiān)管人”或“守夜人”模式之中。這種做法既不符合中國(guó)的國(guó)情與傳統(tǒng)，也背離了中國(guó)公安的法定任務(wù)與宗旨。對(duì)于民眾在日常生活中因權(quán)益受到侵犯或其他原因?qū)е碌募m紛，如果民眾有求于警察，但警察采取推諉、甚至拒絕的做法，以“非警務(wù)活動(dòng)”為由，不予回應(yīng)，那么，就會(huì)影響警民關(guān)系。相反，警察積極回應(yīng)民眾的求助，在民事糾紛以及其他事項(xiàng)中依法依規(guī)給予幫助，警民關(guān)系就會(huì)得到鞏固。從這個(gè)角度講，警察民事調(diào)解有助于踐行人民警察全心全意為人民服務(wù)的宗旨。

（四）警察民事調(diào)解有利于創(chuàng)新社會(huì)治理模式

調(diào)解是基層社會(huì)矛盾糾紛解決方式之一。近年來(lái)，多元解紛逐漸達(dá)成共識(shí)并成為解決民事糾紛的主導(dǎo)策略，即調(diào)動(dòng)民間、行政以及司法等多種力量共同參與解決民事糾紛，“訟源治理”鼓勵(lì)訴前調(diào)解先行解決民事糾紛。此外，調(diào)解也是基層國(guó)家治理的一環(huán)，是維護(hù)社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的重要方式。2006 年10 月《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》①《中共中央委員會(huì).中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，載http://www.gov.cn/govweb/gongbao/content/2006/content_453176.htm，2021 年8 月10 日訪問(wèn)?！吨醒肷鐣?huì)管理綜合治理委員會(huì)等.關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，載https://www.chinacourt.org/article/detail/2011/05/id/449475.shtml，2021 年8 月10 日訪問(wèn)。出臺(tái)，要求發(fā)揮和解調(diào)解的積極作用。2011 年中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)等16 家單位聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。②以上高規(guī)格文件的密集出臺(tái)，均為民事糾紛的解決以及社會(huì)糾紛綜合治理指明了方向，即發(fā)揮調(diào)解在化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧方面的作用。

在我國(guó)，警察承擔(dān)著治安行政與刑事執(zhí)法的雙重責(zé)任，在社區(qū)警務(wù)工作中，警察在基層社區(qū)治理中發(fā)揮著巨大的作用。警察已成為基層糾紛調(diào)解的主要力量，警察調(diào)解民事糾紛已嵌入到基層法治建設(shè)和國(guó)家治理實(shí)踐中。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是具有中國(guó)特色的社區(qū)警務(wù)模式的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。1963 年我國(guó)基層政法工作中總結(jié)形成的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”其核心內(nèi)容就是政法機(jī)關(guān)堅(jiān)持群眾工作路線，發(fā)動(dòng)和依靠群眾，積極化解社會(huì)矛盾，保障社會(huì)治安秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”在當(dāng)今時(shí)代仍然具有強(qiáng)大的活力，習(xí)近平總書(shū)記及黨中央對(duì)新時(shí)期繼續(xù)探索和發(fā)揮“楓橋經(jīng)驗(yàn)”工作模式提出了新的指示與要求。

在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”工作模式中，警察調(diào)解民事糾紛是一項(xiàng)重要的工作內(nèi)容。警察民事調(diào)解不僅及時(shí)有效地化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，同時(shí)，也有利于創(chuàng)新基層社會(huì)治理模式。

（五）警察民事調(diào)解具有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)

警察民事調(diào)解在法律上具有充分的、堅(jiān)實(shí)的依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)刑法》、《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》、《中華人民共和國(guó)人民警察法》、《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》、《公安機(jī)關(guān)辦理傷害案件規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件的程序規(guī)定》等法律或規(guī)章都有相關(guān)條款為警察調(diào)解不同類(lèi)型的民事糾紛提供了法律依據(jù)。例如，《刑法》第13 條以及《刑事訴訟法》第15 條都不構(gòu)成犯罪的違法行為做出了規(guī)定。對(duì)這類(lèi)不構(gòu)成犯罪，但屬于違法的行為，《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第9條明確規(guī)定：“對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者毀損他人財(cái)物等違反治安管理的行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的，不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成調(diào)解協(xié)議后不履行，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照本法的規(guī)定對(duì)違反治安管理行為人給予處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事?tīng)?zhēng)議依法向人民法院提起民事訴訟?！痹诖耍吨伟补芾硖幜P法》明確了調(diào)解的適用條件、對(duì)象和救濟(jì)渠道等事項(xiàng)。

除了對(duì)治安、交通等違法行為及其相關(guān)的糾紛進(jìn)行調(diào)解之外，對(duì)于純粹的民事糾紛，法律也賦予了警察開(kāi)展調(diào)解的權(quán)限。日常生活中，人與人之間會(huì)產(chǎn)生婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、繼承糾紛、債務(wù)糾紛、賠償糾紛等類(lèi)型的民事糾紛。這類(lèi)糾紛不同于前述的治安、交通違法行為引起的糾紛。這類(lèi)糾紛，可以采取訴訟的方式，也可以采取仲裁或調(diào)解的方式解決。在調(diào)解方式解決這類(lèi)民事糾紛的問(wèn)題上，警察是否能以調(diào)解者的身份主持調(diào)解工作呢？答案是肯定的?！度嗣窬旆ā返?1 條規(guī)定：“對(duì)公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助?！痹撘?guī)定意味著公安機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛可以提供包括調(diào)解在內(nèi)的多種形式的服務(wù)與幫助。

因此，從法律上看，警察對(duì)不同類(lèi)型的糾紛進(jìn)行調(diào)解，具有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

三、警察民事調(diào)解面臨諸多挑戰(zhàn)

警察民事調(diào)解雖然具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，法律上也有有法可依，實(shí)際工作中，基層民警的確也參與了大量的民事調(diào)解工作，但是，要真正地進(jìn)一步完善警察民事調(diào)解制度，仍然面臨著諸多挑戰(zhàn)。

（一）從警察的職能定位與警務(wù)模式方面看，警察的職能定位不同、警務(wù)模式的不同選擇，都會(huì)影響警察民事調(diào)解的可行性

公安機(jī)關(guān)的職能定位不同，會(huì)直接影響警察的工作職責(zé)。長(zhǎng)期以來(lái)，為人民服務(wù)作為人民警察的宗旨雖然得到確立，而且影響深遠(yuǎn)，但是，對(duì)于公安機(jī)關(guān)的職能定位卻總有不同的聲音。一些人認(rèn)為：公安就是預(yù)防和打擊犯罪的專(zhuān)業(yè)部門(mén)，因此，與預(yù)防和打擊犯罪無(wú)關(guān)的其他事務(wù)不應(yīng)是警察的工作范圍。在這種認(rèn)識(shí)和其他因素的影響下，傳統(tǒng)警察工作中的一部分工作作為“非警務(wù)活動(dòng)”被剝離出來(lái)，警察工作更專(zhuān)注于預(yù)防和打擊犯罪。

這種聲音不僅在中國(guó)有，在美國(guó)等國(guó)家同樣有類(lèi)似的說(shuō)法。上世紀(jì)九十年代曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)美國(guó)紐約警察局長(zhǎng)的布萊頓就說(shuō)：警察不是保姆；警察局也不是民政局。警察是打擊犯罪的專(zhuān)業(yè)部門(mén)。在他領(lǐng)導(dǎo)下的紐約警察局創(chuàng)立了情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的紐約模式，這種警務(wù)模式對(duì)美國(guó)和其他許多國(guó)家流行的社區(qū)警務(wù)模式產(chǎn)生了巨大的沖擊。在社區(qū)警務(wù)模式中，警察與民眾的關(guān)系居于非常重要的位置。從社會(huì)知識(shí)的產(chǎn)生角度看，預(yù)防和打擊犯罪依賴(lài)于警察與社區(qū)民眾共同的溝通與互動(dòng)而建構(gòu)的知識(shí)。但按照布雷頓的紐約警察模式，預(yù)防和打擊犯罪的知識(shí)作為一種專(zhuān)業(yè)性知識(shí)，應(yīng)該是由警察壟斷的。換句話(huà)說(shuō)，專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事，預(yù)防和打擊犯罪是警察的專(zhuān)業(yè)，應(yīng)該讓普通民眾走開(kāi)。但“9-11 事件”之后的反恐怖工作，迫使美國(guó)警務(wù)工作重新思考紐約警務(wù)模式的有效性，最終，依托社區(qū)開(kāi)展反恐怖工作，回歸社區(qū)警務(wù)的傳統(tǒng)努力重新建構(gòu)警察與社會(huì)民眾之間的聯(lián)系紐帶又成為警務(wù)工作的主流。

改革開(kāi)放前，特別是在建國(guó)之初及其之后的很長(zhǎng)時(shí)期，為了維護(hù)社會(huì)主義新生政權(quán)，有效打擊各種顛覆勢(shì)力，我國(guó)公安政法機(jī)關(guān)是政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的重要部門(mén)。隨著改革開(kāi)放的深入，公安機(jī)關(guān)職權(quán)范圍過(guò)大、機(jī)構(gòu)臃腫等問(wèn)題不斷暴露出來(lái)。把公安機(jī)關(guān)一部分職能轉(zhuǎn)移到政府其他部門(mén)（如民政、交通行政、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理等）或社會(huì)機(jī)構(gòu)就顯得非常必要。但是，應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識(shí)到，中國(guó)特殊的國(guó)情和當(dāng)前國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的特殊性，中國(guó)公安機(jī)關(guān)的職能定位與西方國(guó)家警察機(jī)關(guān)的職能定位存在根本性的區(qū)別?！度嗣窬旆ā返诙l第一款明確規(guī)定了我國(guó)公安機(jī)關(guān)的職能，即“人民警察的任務(wù)是維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)”?！度嗣窬旆ā返谌龡l也明確地規(guī)定了我國(guó)公安機(jī)關(guān)的工作原則和宗旨，即“人民警察必須依靠人民支持，保持同人民群眾的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，維護(hù)人民的利益，全心全意為人民服務(wù)。”

由此可見(jiàn)，我國(guó)公安機(jī)關(guān)不僅僅是一個(gè)預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，也是一個(gè)承載著為人民服務(wù)的宗旨，發(fā)揮維護(hù)國(guó)家安全和維護(hù)社會(huì)治安秩序等作用的重要機(jī)構(gòu)。在這樣的職能定位之下，我國(guó)公安機(jī)關(guān)仍然需要繼續(xù)堅(jiān)持群眾路線的原則。唯有如此，為人民服務(wù)的宗旨才能實(shí)現(xiàn)。也只有這樣，警察民事調(diào)解才能真正找到生長(zhǎng)發(fā)展的邏輯。

（二）從警務(wù)資源配置和績(jī)效考核機(jī)制方面看，警察民事調(diào)解在基層警務(wù)工作中應(yīng)當(dāng)被賦予更多的資源

在公安機(jī)關(guān)，警務(wù)資源的配置和警務(wù)工作機(jī)制（特別是績(jī)效考核機(jī)制）對(duì)于警務(wù)工作效率具有十分重要的影響。同樣數(shù)量的警力、同樣的工作強(qiáng)度、同樣的裝備、資金、技術(shù)保障，如果配置方式不同，效能會(huì)很不一樣。近年來(lái)，公安改革浪潮之下，警力下沉，更多的警力被配置到一線，被配置到辦案單位，極大地改變了公安機(jī)關(guān)人員臃腫、效率低下的問(wèn)題，提高了整體警務(wù)的工作效率。

在公安實(shí)踐中，如何合理配置基層派出所的警務(wù)資源到社區(qū)之中，幫助化解數(shù)量龐大的民事糾紛，積極有效地回應(yīng)民眾的需求，這是一項(xiàng)值得研究的新課題。近年來(lái)，由于婚姻家庭、宅基地權(quán)益、房屋租賃、鄰里噪音擾民、寵物飼養(yǎng)等引發(fā)的民事糾紛數(shù)量呈井噴上升趨勢(shì)。這些民事糾紛很難通過(guò)仲裁或訴訟的方式得到解決?；鶎优沙鏊蜕鐓^(qū)民警作為基層社會(huì)治理的重要單元，處于對(duì)民眾的訴求做出快速反應(yīng)的最有利位置，也應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)民眾解決這類(lèi)民事糾紛的迫切需求。但是，基層派出所并不一定有足夠的警力應(yīng)對(duì)這類(lèi)需求。例如，大約是2000 年前后，交通事故給公安工作的壓力已攀升到了一個(gè)頂峰，超出了交警承受的極限。為此，公安機(jī)關(guān)對(duì)于輕微的交通事故糾紛，倡導(dǎo)自行協(xié)商、快處快賠，并發(fā)展出了“事故e 處理”。大量的道路交通事故民事糾紛，是通過(guò)警察調(diào)處促使當(dāng)事人快速協(xié)商快賠解決的，從而減少了涌入法院的民事糾紛數(shù)量。同樣地，民事糾紛數(shù)量急劇增長(zhǎng)，基層派出所警務(wù)資源卻難以相應(yīng)增長(zhǎng)，警務(wù)資源十分匱乏，民警很難有效化解民事糾紛。如前所述，實(shí)踐中，從事治安、交通等案件，以及110 接處警的一線民警人員有限，而日常警務(wù)工作十分繁重，而民事調(diào)解的大量增多，使其分身無(wú)力、疲于應(yīng)對(duì)。大調(diào)解要求開(kāi)展糾紛源頭治理，將社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)管控的端口前移，從客觀預(yù)期上，會(huì)減輕法院、檢察院等政法機(jī)關(guān)的壓力，但相應(yīng)地會(huì)增加了公安機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)?！鞍付嗳松佟笔钱?dāng)前公安機(jī)關(guān)調(diào)處民事糾紛面前的主要問(wèn)題。由此會(huì)導(dǎo)致民警調(diào)解民事糾紛時(shí)求速效、忽視程序和規(guī)則，重威權(quán)手段、忽視當(dāng)事人的合意與愿望。這些問(wèn)題最終會(huì)影響警察民事調(diào)解的效果。要改變這些問(wèn)題，基層公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把更多的警務(wù)資源配置到社區(qū)，根據(jù)社區(qū)民事糾紛的數(shù)量和類(lèi)型，配置相應(yīng)的警力；同時(shí)，根據(jù)警察民事調(diào)解的效果和社區(qū)警情的變化，制定科學(xué)合理的績(jī)效考核機(jī)制，只有這樣，才能真正地在基層社區(qū)警務(wù)中，落實(shí)人民警察為人民服務(wù)的宗旨。

（三）從公安機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)化建設(shè)的要求看，警察民事調(diào)解需要從經(jīng)驗(yàn)型調(diào)解轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾R(shí)為基礎(chǔ)的專(zhuān)業(yè)化調(diào)解

從前面關(guān)于調(diào)解的定義，可以看出，調(diào)解需要運(yùn)用專(zhuān)業(yè)化的溝通與談判技巧與策略。調(diào)解實(shí)際上是一項(xiàng)非常專(zhuān)業(yè)的工作。調(diào)解所化解的爭(zhēng)端（Dispute）、沖突（Conflict）或危機(jī)（Crisis）都是因權(quán)利、經(jīng)濟(jì)利益、思想觀念等原因?qū)е碌娜穗H關(guān)系、組織關(guān)系、國(guó)際關(guān)系面臨的緊張狀態(tài)。因此，調(diào)解不同于日常生活中的“勸架”，調(diào)解員也不是“和事老”。在國(guó)外一些大學(xué)（如哈佛大學(xué)）的國(guó)際關(guān)系、心理學(xué)、犯罪學(xué)、刑事司法等專(zhuān)業(yè)都開(kāi)設(shè)有“化解沖突”（Conflict Resolution）以及與此相關(guān)的“構(gòu)造和平”（Peace Making）等課程。在這些課程中，調(diào)解是其中重要的內(nèi)容。這些專(zhuān)業(yè)的學(xué)生通過(guò)這些課程的學(xué)習(xí)，可以系統(tǒng)掌握調(diào)解的技巧、策略、理論等知識(shí)，并將這些知識(shí)運(yùn)用在國(guó)際沖突、劫持人質(zhì)危機(jī)、家庭暴力事件、勞資糾紛等各種不同場(chǎng)景。

但是，在我國(guó)的高等院校，“化解沖突”或相關(guān)的課程幾乎完全沒(méi)有。在公安院校，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)民事糾紛開(kāi)設(shè)的調(diào)解課程。一些公安院校只是在《民事訴訟法學(xué)》課程中有少量課時(shí)介紹民事調(diào)解。導(dǎo)致這方面的原因主要是因?yàn)楣苍盒Ｔ谡n程設(shè)置上普遍偏重刑法、行政法領(lǐng)域的學(xué)習(xí)，民法領(lǐng)域的課程占比則較低。與公安院校相比，公安實(shí)務(wù)部門(mén)，民警也缺乏針對(duì)民事調(diào)解的實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練。一線民警因日常任務(wù)繁重、壓力較大，難以在日常工作之外抽出足夠時(shí)間參加專(zhuān)項(xiàng)的民事調(diào)解方面的實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練。由此導(dǎo)致民警在民事調(diào)解方面既缺乏在校的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，也難以在入職后參與有針對(duì)性的實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練。系統(tǒng)知識(shí)的匱乏和應(yīng)用技能的欠缺，使得警察遇到民事糾紛時(shí)，在調(diào)解工作中，常常只能憑借經(jīng)驗(yàn)，而不是專(zhuān)業(yè)性的知識(shí)來(lái)開(kāi)展工作。而經(jīng)驗(yàn)的積累需要有一個(gè)較漫長(zhǎng)的過(guò)程，需要自己的摸索、領(lǐng)悟和積累，需要師父的傳幫帶。警察民事調(diào)解基本是處于摸著石頭過(guò)河的狀態(tài)。不同警察接觸民事糾紛時(shí)是否進(jìn)行調(diào)解、如何調(diào)解以及調(diào)解能否成功等方面差異極大。同一民事糾紛在不同的警察主持處理下，可能會(huì)有不同的結(jié)果。這種以經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的民事調(diào)解，缺乏專(zhuān)業(yè)性和規(guī)范性，差異性極大。因此，警察民事調(diào)解要改變這種經(jīng)驗(yàn)型調(diào)解的現(xiàn)狀，就應(yīng)當(dāng)建立起規(guī)范的、專(zhuān)業(yè)化的知識(shí)學(xué)習(xí)和訓(xùn)練體系。在公安院校開(kāi)設(shè)專(zhuān)門(mén)的《警察民事調(diào)解理論與實(shí)務(wù)》課程，以法學(xué)（刑法、民法、警察法等）、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)等相關(guān)理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建全面、系統(tǒng)、規(guī)范的警察民事調(diào)解知識(shí)體系。

（四）從公安機(jī)關(guān)規(guī)范化建設(shè)的要求看，警察民事調(diào)解應(yīng)當(dāng)從基于自由裁量權(quán)的調(diào)解轉(zhuǎn)變?yōu)榛谝?guī)則和目標(biāo)的調(diào)解

如前所述，警察民事調(diào)解涉及兩類(lèi)糾紛：一類(lèi)是因治安、交通等違法行為及其相關(guān)的糾紛；另一類(lèi)是純粹的民事糾紛，如婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、繼承糾紛、債務(wù)糾紛、賠償糾紛等。在實(shí)務(wù)工作中，警察調(diào)解這兩類(lèi)糾紛，都存在自由裁量權(quán)的運(yùn)用問(wèn)題。特別是對(duì)第二類(lèi)糾紛，自由裁量權(quán)更大。警察民事調(diào)解自由裁量權(quán)主要表現(xiàn)在警察在民事調(diào)解適用的范圍、程序、方式等方面，仍然缺乏系統(tǒng)、細(xì)致的法律規(guī)定。警察民事調(diào)解仍然有比較大的隨意性和自主性。哪些糾紛警察可以進(jìn)行調(diào)解？按照什么樣的程序進(jìn)行調(diào)解？警察民事調(diào)解應(yīng)當(dāng)給予實(shí)質(zhì)性調(diào)解（即，警察幫助解決糾紛所涉及的權(quán)益問(wèn)題），還是可以給予非實(shí)質(zhì)性的調(diào)解（即，警察給予一般性的咨詢(xún)或意見(jiàn)，平息糾紛雙方的對(duì)立情緒和狀態(tài)）？諸如此類(lèi)的問(wèn)題，法律并沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定。例如，《治安管理處罰條例》第5 條規(guī)定：“對(duì)于民間糾紛引起的打架斗毆或者毀損他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)輕微的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理?！蹦敲矗瑢?duì)于“情節(jié)輕微”的衡量標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)事人的主觀認(rèn)知以及警察的個(gè)人判斷和意見(jiàn)都會(huì)影響對(duì)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的把握。在民事調(diào)解過(guò)程中，警察在與糾紛雙方開(kāi)展工作中的身體語(yǔ)言以及所使用的措辭，甚至語(yǔ)音、語(yǔ)調(diào)等都可能影響調(diào)解的效果。

因此，這種規(guī)范性較差、自由裁量權(quán)較大的警察民事調(diào)解很顯然不能適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì)，很難滿(mǎn)足民眾對(duì)警察幫助化解日常矛盾的期望。警察民事調(diào)解應(yīng)當(dāng)從基于自由裁量權(quán)的調(diào)解轉(zhuǎn)變?yōu)榛谝?guī)則和目標(biāo)的調(diào)解。所謂基于規(guī)則和目標(biāo)的調(diào)解就是既要講程序和規(guī)則，也要堅(jiān)守調(diào)解的目的和任務(wù)。警察民事調(diào)解的程序既包括正式的調(diào)解程序，也包括非正式的調(diào)解程序。調(diào)解的規(guī)則包括對(duì)調(diào)解員的紀(jì)律要求、回避制度等。程序和規(guī)則是外在的保證。作為警察民事調(diào)解的核心是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守民事調(diào)解的目的和任務(wù)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，警察民事調(diào)解的任務(wù)是應(yīng)當(dāng)查明糾紛事項(xiàng)的基本情況、引發(fā)糾紛的原因、糾紛性質(zhì)、雙方的訴求及其依據(jù)，引導(dǎo)雙方溝通并就糾紛所引發(fā)的權(quán)益事項(xiàng)達(dá)成一致的解決方案。警察民事調(diào)解的目的就是要調(diào)解糾紛、化解矛盾，恢復(fù)健康、和諧的社會(huì)關(guān)系（鄰里、家庭、同事等人與人之間的關(guān)系）。警察民事調(diào)解比人民調(diào)解更有權(quán)威性，比司法調(diào)解具有更高的效率。但是，無(wú)論是權(quán)威還是效率，都應(yīng)當(dāng)遵循合理、合法的程序與規(guī)則要求，以完成明確的任務(wù)并實(shí)現(xiàn)最高的目標(biāo)服務(wù)。

四、完善警察民事調(diào)解制度勢(shì)在必行

新時(shí)期，建立和完善警察民事調(diào)解制度，對(duì)于踐行公安機(jī)關(guān)全心全意為人民服務(wù)的宗旨，對(duì)于化解社會(huì)矛盾，對(duì)于促進(jìn)警民關(guān)系并構(gòu)建穩(wěn)定、和諧的社會(huì)局面具有十分重要的意義。但是，如上所述，由于存在各種挑戰(zhàn)與問(wèn)題，警察民事調(diào)解作為一項(xiàng)制度尚未真正全面建立起來(lái)。為此，應(yīng)當(dāng)從立法、人才培養(yǎng)、技能訓(xùn)練、調(diào)解制度銜接等方面加強(qiáng)相關(guān)工作。

（一）在立法上，進(jìn)一步明確警察民事調(diào)解的適用范圍、程序、規(guī)范、基本原則、自由裁量權(quán)及其監(jiān)督等問(wèn)題

如前所述，《人民警察法》第21 條雖然規(guī)定了警察應(yīng)當(dāng)對(duì)公民提出解決糾紛的要求給予幫助，但法律并沒(méi)有明確指出警察可以調(diào)解的民事糾紛范圍、程序、規(guī)范等。因此，應(yīng)當(dāng)在未來(lái)修改《人民警察法》時(shí)，可以增加規(guī)定警察民事調(diào)解適用的范圍、程序、規(guī)范等內(nèi)容。而在當(dāng)前沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的警察民事調(diào)解民事糾紛立法情況下，可以遵循《民事訴訟法》、《人民調(diào)解法》等法律中有關(guān)民事調(diào)解的相關(guān)規(guī)定參照?qǐng)?zhí)行。

特別需要指出的是警察民事調(diào)解民事糾紛，應(yīng)當(dāng)遵守民事調(diào)解的基本原則——自愿性和合法性。這是因?yàn)槊袷录m紛的性質(zhì)決定的，警察民事調(diào)解民事糾紛也應(yīng)無(wú)一例外遵守民事調(diào)解的基本原則。調(diào)解的合法性來(lái)源于當(dāng)事人的自愿，包括是否調(diào)解的自愿，以及如何調(diào)解、調(diào)解達(dá)成的內(nèi)容上當(dāng)事人自愿等。此外，調(diào)解程序亦應(yīng)合法。

當(dāng)然，警察民事調(diào)解也存在自由裁量權(quán)及其監(jiān)督的問(wèn)題。如同法院調(diào)解之于審判，具有更多的靈活性和自由裁量一樣，警察民事調(diào)解之于實(shí)施其他具體行政行為，亦具有更多的靈活性和自由裁量。因此，警察民事調(diào)解過(guò)程不可避免地充斥著各種策略和權(quán)力技術(shù)。但這種靈活性必須遵守基本的底線，即需要遵循自愿與合法這一調(diào)解基本原則的要求，也即法治化、規(guī)范化的要求。在立法上，對(duì)自由裁量權(quán)如何進(jìn)行規(guī)制與監(jiān)督，也應(yīng)當(dāng)是警察民事調(diào)解制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

（二）在人才培養(yǎng)方面，應(yīng)當(dāng)重視公安院校學(xué)生相關(guān)專(zhuān)業(yè)在警察民事調(diào)解方面的專(zhuān)業(yè)教育，同時(shí)加大對(duì)在職民警開(kāi)展民事調(diào)解工作的技能訓(xùn)練

對(duì)于警察民事調(diào)解知識(shí)的短板，需要從培養(yǎng)的源頭著手，即從公安院校課程設(shè)置上進(jìn)行調(diào)整和解決。如前所述，當(dāng)前，作為培養(yǎng)警察搖籃的公安院校普遍尚未設(shè)置有關(guān)警察民事調(diào)解規(guī)范與實(shí)務(wù)的課程，為此，在當(dāng)前日益重視警察民事調(diào)解的背景下，應(yīng)當(dāng)在公安院校本科教育中普遍開(kāi)設(shè)“警察民事調(diào)解理論與實(shí)務(wù)”相關(guān)課程，以滿(mǎn)足實(shí)踐需要，提高警察民事調(diào)解的規(guī)范性和調(diào)解效率。

除了在人才培養(yǎng)源頭上增設(shè)警察民事調(diào)解規(guī)范與訓(xùn)練相關(guān)課程外，還需要在實(shí)務(wù)中加強(qiáng)警察民事調(diào)解規(guī)范與技能的訓(xùn)練，以提高警察民事調(diào)解的規(guī)范性及調(diào)解效率。這是因?yàn)槿瞬排囵B(yǎng)與現(xiàn)實(shí)需要之間存在時(shí)間差。對(duì)于當(dāng)前從事調(diào)解工作的一線民警來(lái)說(shuō)，當(dāng)務(wù)之急是補(bǔ)足調(diào)解知識(shí)與技能的短板。而這種補(bǔ)足只能在實(shí)務(wù)工作中，通過(guò)接受短期在職培訓(xùn)的方式來(lái)解決?？紤]到警務(wù)工作繁忙，培訓(xùn)可以采取多種靈活方式進(jìn)行，并且結(jié)合實(shí)務(wù)案例，以案說(shuō)法，更貼進(jìn)公安實(shí)戰(zhàn)，也更能短期產(chǎn)生培訓(xùn)效果。例如，定期或不定期舉辦警察民事調(diào)解工作交流會(huì)、典型案例調(diào)解經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與示范。

（三）在制度建設(shè)方面，應(yīng)加強(qiáng)警察民事調(diào)解與人民調(diào)解、法院訴前調(diào)解等制度的有機(jī)結(jié)合

如前所述，警察民事調(diào)解問(wèn)題產(chǎn)生的原因之一是實(shí)務(wù)中警察民事調(diào)解力量不足，以及調(diào)解技能與規(guī)范性不足，因此，警察民事調(diào)解有必要加強(qiáng)與人民調(diào)解，以及法院訴前調(diào)解的合作。

加強(qiáng)警察民事調(diào)解與人民調(diào)解結(jié)合的途徑主要包括以下幾方面：一是公安派出所附設(shè)人民調(diào)解，人民調(diào)解員派駐派出所進(jìn)行調(diào)解工作。這樣做法最大的優(yōu)點(diǎn)是，有利于人民調(diào)解員及時(shí)參與到警察民事調(diào)解當(dāng)中。二是警察特邀人民調(diào)解員調(diào)解。由于第一種途徑可能受警察辦公條件、經(jīng)費(fèi)等方面限制，因此，可以采取第二種方式，即特邀人民調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解。以上兩種途徑中，警察與人民調(diào)解員工作關(guān)系上如何協(xié)調(diào)？筆者認(rèn)為，具體的調(diào)解工作可以由人民調(diào)解員獨(dú)立進(jìn)行，但警察可以在場(chǎng)，以起到一定的權(quán)威和秩序維護(hù)作用。在人民調(diào)解員需要的時(shí)間，警察也可以與人民調(diào)解員共同進(jìn)行調(diào)解。實(shí)踐中，許多公安機(jī)關(guān)民事調(diào)解采取了以上做法，并且被證明是可行的，也取得了較好的效果。今后要做的是將這一做法形成制度化、常態(tài)化的機(jī)制。

此外，應(yīng)加強(qiáng)警察民事調(diào)解與法院訴前調(diào)解的結(jié)合。警察民事調(diào)解與法院訴前調(diào)解的合作主要有以下三個(gè)方面的途徑與作用：一是在對(duì)于法院分流委派的訴前調(diào)解案件，加強(qiáng)與調(diào)解法官的溝通，獲得指導(dǎo)與幫助，以提高警察民事調(diào)解能力與規(guī)范性。二是對(duì)于經(jīng)警察民事調(diào)解達(dá)不成協(xié)議的，不強(qiáng)迫調(diào)解，也不反復(fù)拖延調(diào)解，而是及時(shí)告知當(dāng)事人尋求向法院起訴等其他方式解決，避免矛盾激化轉(zhuǎn)化成刑事案件。例如，2003 年《道路交通安全法》公布后，實(shí)行混合的多元解決糾紛模式。對(duì)交通事故損害賠償糾紛的調(diào)解不再是當(dāng)事人提起民事訴訟的前置程序。實(shí)踐上交警依舊時(shí)有調(diào)處，但卻是有選擇性的。[9]三是對(duì)于警察民事調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，不能即時(shí)履行的，引導(dǎo)當(dāng)事人向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，以增強(qiáng)警察民事調(diào)解協(xié)議效力，賦予警察民事調(diào)解協(xié)議以司法效力。四是建立警察民事調(diào)解與法院立案相連接的內(nèi)部通道。以便在警察民事調(diào)解成功當(dāng)事人需要申請(qǐng)司法確認(rèn)，或者調(diào)解不成當(dāng)事人需要立案時(shí)，能夠快速進(jìn)入司法程序，提高辦案效率，減少當(dāng)事人訴累。

公安機(jī)關(guān)在大調(diào)解建設(shè)背景下，加強(qiáng)警察民事調(diào)解與人民調(diào)解和法院調(diào)解的銜接配合，充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)在基層社會(huì)治理中的作用，努力將社會(huì)矛盾化解在風(fēng)險(xiǎn)防控的前端，為構(gòu)建穩(wěn)定和諧的社會(huì)秩序發(fā)揮更大的積極作用。