郭 亮

（華中科技大學(xué) 法學(xué)院，湖北武漢 430074）

一、問題的提出：反貧困何以成功？

貧困是全球性的社會(huì)問題，反貧困也一直是世界各國共同面臨的任務(wù)。新中國成立以后，尤其是改革開放以來，中國共產(chǎn)黨在消除貧困、改善民生等方面取得了歷史性進(jìn)步。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧重大戰(zhàn)略的實(shí)施，更是極大地將反貧困工作推向了深入。2021 年2 月26 日，中共中央宣告為期八年的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的反貧困事業(yè)創(chuàng)造了人類減貧的中國樣本，為全球的減貧事業(yè)作出重大貢獻(xiàn)。在這一背景下，研究中國共產(chǎn)黨反貧困戰(zhàn)略如何得以成功具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

自20 世紀(jì)80 年代中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)反貧困戰(zhàn)略實(shí)施以來，對(duì)貧困和反貧困的理論和實(shí)踐的研究成為了學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)。圍繞著這一主題，學(xué)者分別從個(gè)體的心理和精神貧困、[1]農(nóng)民群體貧困文化塑造、[2]反貧困組織機(jī)制的缺乏、[3]經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)缺失[4]等角度論述了貧困產(chǎn)生的原因以及改變貧困狀態(tài)的可能出路，由此形成了貧困問題的多學(xué)科、跨學(xué)科研究。由于中國的反貧困戰(zhàn)略在當(dāng)時(shí)并未完成，相關(guān)研究一直在力圖發(fā)掘貧困產(chǎn)生的根源以期為治理貧困提供更有針對(duì)性的干預(yù)舉措，還較少從宏觀上對(duì)中國共產(chǎn)黨和中國政府反貧困成功的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行體系化和系統(tǒng)化的總結(jié)。事實(shí)上，改革開放以來尤其是黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨在治理貧困中已經(jīng)摸索了一套行之有效的治理方案和治理手段。對(duì)該治理方式的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論提煉不僅有助于扶貧工作的深入開展，也有助于將扶貧工作中的治理經(jīng)驗(yàn)延展到其他社會(huì)治理領(lǐng)域。

為此，本研究將從治理的角度總結(jié)中國共產(chǎn)黨反貧困戰(zhàn)略得以成功的原因，并為后續(xù)國家戰(zhàn)略的實(shí)施提供借鑒意義。按照聯(lián)合國全球治理委員會(huì)（CGG）的界定，“治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程”。從主體上看，區(qū)別于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”和“管理”概念，治理一詞強(qiáng)調(diào)多主體的共同參與，它以行政力量和社會(huì)力量合作的方式來解決各種社會(huì)問題。然而，面對(duì)同樣的問題，在不同的政治社會(huì)發(fā)展模式下，多主體參與治理的過程和在治理中所表現(xiàn)出的狀態(tài)卻可能存在巨大的差異。面對(duì)貧困，具有高度責(zé)任意識(shí)和使命感的中國共產(chǎn)黨和中國政府一直要迫切解決這一問題，其不僅將自身的組織力量調(diào)動(dòng)起來，還充分進(jìn)行了社會(huì)動(dòng)員，從而使得治理貧困的多元主體始終在治理過程中保持一種高度積極狀態(tài)。這種治理形態(tài)構(gòu)成了本研究意義上的“積極型治理”，與科層官僚體制中常常存在的按部就班甚至缺乏主動(dòng)性的治理模式形成鮮明反差和對(duì)比。

具體而言，本研究將從治理貧困的價(jià)值基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)三個(gè)維度展開，總結(jié)出“積極型治理”的特征，進(jìn)而分析中國共產(chǎn)黨反貧困戰(zhàn)略成功的原因。由于筆者于2020 年曾帶領(lǐng)研究團(tuán)隊(duì)在湖北省的貧困地區(qū)——恩施土家族苗族自治州進(jìn)行過專題調(diào)查，獲得了中國共產(chǎn)黨反貧困戰(zhàn)略實(shí)施過程中地方社會(huì)的一些豐富資料，從而為相關(guān)研究的分析和論證提供了經(jīng)驗(yàn)支撐。在筆者看來，“積極型治理”不僅是對(duì)扶貧戰(zhàn)略本身的總結(jié)，也能夠?qū)ξ磥磬l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供相應(yīng)的借鑒。

二、治理貧困的價(jià)值基礎(chǔ)：積極人權(quán)觀

從治理特征上看，“積極型治理”要求治理主體更加主動(dòng)地介入到社會(huì)乃至公民個(gè)體的生活領(lǐng)域。在這一點(diǎn)上，“積極型治理”與20 世紀(jì)中葉以來世界范圍內(nèi)的國家具有越來越強(qiáng)能動(dòng)性的趨勢(shì)相一致。事實(shí)上，在一個(gè)國家現(xiàn)代化啟動(dòng)之時(shí)，為了沖破傳統(tǒng)的價(jià)值觀和以社會(huì)團(tuán)體為本位的意識(shí)形態(tài)的束縛，主張個(gè)人權(quán)利和自由，進(jìn)而限制國家權(quán)力的自由主義學(xué)說往往會(huì)成為這一時(shí)期社會(huì)流行的主要政治思想，并深刻地影響該國的政治實(shí)踐和法律政策的出臺(tái)。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，缺少了國家介入和干預(yù)的社會(huì)必然會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的貧富分化，進(jìn)而危及社會(huì)的公平和平等。為此，在這種背景下，要求國家對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)的學(xué)說與主張則又會(huì)開始流行。面對(duì)社會(huì)分化的現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)代國家往往肩負(fù)著對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行二次分配的重要任務(wù)。尤其是隨著現(xiàn)代國家治理資源和治理能力的增長(zhǎng)，其將承擔(dān)越來越多的社會(huì)責(zé)任。其中，一個(gè)合格的現(xiàn)代國家和負(fù)責(zé)任政府當(dāng)然要讓自己的民眾具備“免于貧困的權(quán)利”。[5]從這個(gè)意義上理解，中國共產(chǎn)黨和中國政府所領(lǐng)導(dǎo)的反貧困戰(zhàn)略在本質(zhì)上體現(xiàn)出國家對(duì)資源的二次分配，這正是現(xiàn)代國家所要承擔(dān)的重要職責(zé)。

但是，中國共產(chǎn)黨和中國政府領(lǐng)導(dǎo)的反貧困戰(zhàn)略并不能等同于其他國家的社會(huì)救濟(jì)制度。所謂社會(huì)救助制度就是國家基于社會(huì)公平理念和價(jià)值，在公民不能維持最低限度的生活水平時(shí)，由國家和社會(huì)按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需求的資金和實(shí)物救助的社會(huì)保障制度。在這方面，改革開放以來，中國共產(chǎn)黨和中國政府不斷推動(dòng)社會(huì)救助制度的建設(shè)，形成了城鄉(xiāng)低保制度、失業(yè)救濟(jì)制度等多元化的社會(huì)救助體系。從功能上看，社會(huì)救濟(jì)制度是為弱勢(shì)群體提供底線式的救助，防止其進(jìn)一步淪為社會(huì)底層。然而，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的反貧困戰(zhàn)略不僅僅是讓弱勢(shì)群體享有免于貧困的權(quán)利，還要通過一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)手段調(diào)動(dòng)其自我發(fā)展的潛能，讓貧困人口形成致富能力以共享社會(huì)發(fā)展的成果。這意味著，與奉行自由主義市場(chǎng)理念的資本主義國家不同，中國共產(chǎn)黨和中國政府把貧困治理看作是政府更重大的責(zé)任和國家治理更重要的內(nèi)容。[6]為此，在中國社會(huì)，國家建構(gòu)了一套由社會(huì)救助制度和由扶貧戰(zhàn)略共同組成的一個(gè)極具有中國特色的社會(huì)制度體系。無論在國家對(duì)貧困現(xiàn)象的干預(yù)“程度”上，還是在背后所關(guān)涉的政治理念和社會(huì)價(jià)值上，中國的反貧困制度和其他國家的單純社會(huì)救濟(jì)制度都存在著巨大的差異。簡(jiǎn)而言之，如果說社會(huì)救濟(jì)制度是現(xiàn)代國家都要肩負(fù)的社會(huì)責(zé)任的話，那么以國家力量持續(xù)進(jìn)行反貧困的戰(zhàn)略則是中國特色社會(huì)主義國家所獨(dú)有的制度優(yōu)越性的體現(xiàn)，其要實(shí)現(xiàn)的是一種具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真正人權(quán)。

作為全心全意為人民服務(wù)的政黨，自誕生之日起中國共產(chǎn)黨就以實(shí)現(xiàn)中國社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)平等為其價(jià)值追求。在當(dāng)時(shí)，中國共產(chǎn)黨所面對(duì)的是一個(gè)階級(jí)矛盾尖銳、社會(huì)貧富分化嚴(yán)重的半封建、半殖民地社會(huì)。面對(duì)這種社會(huì)狀況，中國共產(chǎn)黨進(jìn)行革命的重要目標(biāo)就是要改變既有的財(cái)富分配方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)各階層尤其是貧困的工農(nóng)階層能夠分享社會(huì)發(fā)展的利益。在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民不斷探索社會(huì)主義制度的實(shí)現(xiàn)形式，盡管也遭遇了一些曲折和困難，但其對(duì)平等價(jià)值的追求始終貫穿于社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期。雖然在這些時(shí)期中國共產(chǎn)黨未提出專門針對(duì)反貧困的戰(zhàn)略，但其對(duì)社會(huì)平等價(jià)值的追求本身就體現(xiàn)出反貧困、反對(duì)社會(huì)分化的色彩。在此意義上，作為以工農(nóng)聯(lián)盟為執(zhí)政基礎(chǔ)的政黨，對(duì)貧困現(xiàn)象的關(guān)注和治理始終是中國共產(chǎn)黨的使命和責(zé)任，對(duì)社會(huì)平等的追求是中國共產(chǎn)黨在任何時(shí)期都不會(huì)改變的價(jià)值選擇。

正是在這種結(jié)構(gòu)性因素的影響下，改革開放后，中國共產(chǎn)黨和中國政府反貧困戰(zhàn)略出臺(tái)具有了歷史的必然性。伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一方面是一部分人和一部分地區(qū)先富裕起來，另一方面則是貧困地區(qū)的落后局面沒有得到徹底改變。為此，從20 世紀(jì)80 年代中期開始，中國共產(chǎn)黨開始在全國范圍內(nèi)有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模地開展扶貧開發(fā)工作。在1986 年，國務(wù)院設(shè)立了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，并通過確立扶貧方式、安排專項(xiàng)扶貧資金、制定專門的優(yōu)惠政策等方式推動(dòng)反貧困戰(zhàn)略的實(shí)施。1993 年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組?？梢?，中國共產(chǎn)黨和中國政府推動(dòng)扶貧戰(zhàn)略伊始就確立了開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略。相比于救濟(jì)式扶貧，開發(fā)式扶貧并非是對(duì)貧困農(nóng)戶的底線救濟(jì)，而是要增強(qiáng)貧困農(nóng)民自我積累、自我發(fā)展的能力。[7]正如江澤民同志所言，“脫貧致富，改變落后面貌，用救濟(jì)式的辦法很難實(shí)現(xiàn)，只有用開發(fā)性的辦法來脫貧，才有強(qiáng)大的生命力。救濟(jì)只能救急，而要真正把貧困脫掉，國家固然要給一定的幫助，但基點(diǎn)必須依靠我們自力更生、艱苦奮斗”。因此，區(qū)別于單純的社會(huì)救濟(jì)制度，中國共產(chǎn)黨的扶貧戰(zhàn)略在啟動(dòng)之初就體現(xiàn)出讓貧困人口分享國家和社會(huì)發(fā)展的成果、真正成為國家主人的理念。

新世紀(jì)以來，中國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題基本解決，但由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體水平的提升，貧困人口的生活和收入水平與社會(huì)多數(shù)成員相比仍然存在較大的差距。為此，國家不斷提升貧困線的標(biāo)準(zhǔn)，最終將1985 年確定的人均年純收入200 元的貧困線提升至2011 年的2300 元。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，2012 年中國農(nóng)村仍然有9899 萬的貧困人口。為了全面建設(shè)小康社會(huì)，不讓每一個(gè)貧困農(nóng)戶掉隊(duì)，中共十八大以后全面實(shí)施了精準(zhǔn)扶貧的國家戰(zhàn)略，由此標(biāo)志著中國扶貧事業(yè)又進(jìn)入了一個(gè)新的階段。相比之前的扶貧戰(zhàn)略，精準(zhǔn)扶貧是更加系統(tǒng)性的工程，國家不僅集中了大量的專項(xiàng)資金投放到貧困地區(qū)，而且調(diào)動(dòng)了包括行政系統(tǒng)、事業(yè)單位、企業(yè)等在內(nèi)的各種力量參與扶貧事業(yè)。顯然，進(jìn)入新時(shí)代的中國共產(chǎn)黨和中國政府以前所未有的力度推動(dòng)扶貧事業(yè)，力圖從根本上改變貧困地區(qū)和貧困農(nóng)民的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕。習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)，“消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求；沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會(huì)”。一方面隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和綜合實(shí)力的提升，中國共產(chǎn)黨和中國政府具有了更加強(qiáng)大的治理貧困的能力，另一方面中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)人民共同富裕、追求社會(huì)平等的初心始終沒有改變，這兩方面的因素決定了新時(shí)代反貧困戰(zhàn)略的成功。

回顧中國共產(chǎn)黨反貧困的歷程可以看出，中國共產(chǎn)黨始終具有治理貧困的強(qiáng)大內(nèi)生動(dòng)力，而這種動(dòng)力正是來源于中國共產(chǎn)黨所信奉的一種權(quán)利哲學(xué)——要實(shí)現(xiàn)人民的積極性權(quán)利。不同于消極性權(quán)利，積極性權(quán)利要求執(zhí)政黨和國家必須有所作為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員的實(shí)質(zhì)平等；同時(shí)，其又不同于一般的積極性權(quán)利，由于依托的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義制度，反貧困戰(zhàn)略所要實(shí)現(xiàn)的積極性權(quán)利是一種更高程度、更為積極的人民發(fā)展權(quán)。[8]建立在這樣一種權(quán)利哲學(xué)和思想觀念的基礎(chǔ)之上，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的反貧困戰(zhàn)略以及后續(xù)的社會(huì)保障體系建設(shè)具有了真正超越西方“福利國家”模式的可能。

三、治理貧困的組織基礎(chǔ)：干部下鄉(xiāng)

除了積極人權(quán)的思想指導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨對(duì)貧困的治理還需要相應(yīng)的組織體系保障，才能將自身價(jià)值目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。從實(shí)際情況看，中國共產(chǎn)黨推動(dòng)的扶貧戰(zhàn)略既要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“兩不愁、三保障”等基本目標(biāo)，同時(shí)也要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一系列社會(huì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。由于扶貧戰(zhàn)略包括的事項(xiàng)多、任務(wù)重，單純依靠村民和村干部往往難以完成相關(guān)任務(wù)，必須具備一套能夠強(qiáng)力貫徹政黨和國家意志的組織體系。在一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占據(jù)國家人口多數(shù)且城鄉(xiāng)社會(huì)條件之間存在一定差別的社會(huì)中，要讓一大批政府公務(wù)人員離開自己熟悉的工作環(huán)境并下沉到農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)期開展工作本身就可能是一個(gè)難以完成的任務(wù)。然而，由于上級(jí)黨組織擁有對(duì)下級(jí)黨組織和基層黨員強(qiáng)大的動(dòng)員能力，且廣大黨員干部長(zhǎng)期堅(jiān)定不移接受全心全意為人民服務(wù)這一政治思想的引領(lǐng)和塑造，中國共產(chǎn)黨就能夠順利地調(diào)動(dòng)大量的黨員干部進(jìn)入到扶貧攻堅(jiān)的最前線，使其成為推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的中堅(jiān)力量。具體而言，中國共產(chǎn)黨對(duì)基層組織和基層干部的動(dòng)員體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，抽調(diào)干部充實(shí)扶貧工作一線的力量。作為社會(huì)主義國家，在中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，我國各地方政府既要實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)利益的最大化，又要堅(jiān)持“全國一盤棋”的理念，服從中央的統(tǒng)一調(diào)度和安排。得益于這種體制，中央能夠在全國范圍內(nèi)抽調(diào)干部參與貧困地區(qū)的扶貧戰(zhàn)略。而地方黨委和地方政府也能夠在其地域范圍內(nèi)抽調(diào)干部充實(shí)到扶貧攻堅(jiān)的第一線。

筆者所調(diào)研的湖北省恩施州是地處大巴山脈和武陵山脈的深度貧困地區(qū)，屬于土家族苗族自治州。為了完成扶貧攻堅(jiān)任務(wù)，州委和州政府在州、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府中抽調(diào)干部組成不同層級(jí)的扶貧工作專班。他們?cè)谥菀患?jí)成立扶貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組并由市委書記兼任組長(zhǎng)，在縣一級(jí)成立扶貧攻堅(jiān)指揮部并由縣主要領(lǐng)導(dǎo)任指揮長(zhǎng)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級(jí)則成立扶貧攻堅(jiān)“尖刀班”。其中“尖刀班”處在扶貧攻堅(jiān)的第一線，他們一方面要接受上級(jí)的直接指揮，另一方面更要主動(dòng)開展扶貧攻堅(jiān)工作。以盛家壩鎮(zhèn)二官寨村為例，該村共有3000 多人口，轄5 個(gè)自然村。在當(dāng)?shù)卣膭?dòng)員下，共有來自縣交通局、鎮(zhèn)政府的6 名領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)入該村“尖刀班”。按照要求，所有“尖刀班”的成員要堅(jiān)持“崗位在村、吃住在村、工作在村”的原則，要真正深入到農(nóng)民群眾中做工作。同時(shí)，所有下派干部的工資福利也都由原單位承擔(dān)，不增加村級(jí)組織一分錢的負(fù)擔(dān)。由于存在這樣一批聽黨指揮、意志堅(jiān)強(qiáng)的干部隊(duì)伍，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的扶貧工作具有了真正深入和持續(xù)開展的保障。

第二，動(dòng)員干部密切黨與群眾的血肉聯(lián)系。在扶貧攻堅(jiān)最前線，扶貧干部的大量工作時(shí)間不能在辦公室中度過，更不能陷入文牘主義、形式主義的泥坑，而要不斷地接觸村民、走訪村民，與人民群眾打成一片。在黨組織的動(dòng)員下，廣大扶貧干部真正深入到了農(nóng)民家中，密切了黨和群眾之間的血肉聯(lián)系，切實(shí)推動(dòng)了扶貧事業(yè)的順利開展。

同樣是以恩施二官寨村為例，當(dāng)?shù)亍凹獾栋唷背蓡T和村委會(huì)干部各派一人負(fù)責(zé)一個(gè)自然村或者3～4 個(gè)村民小組（約100～150 戶農(nóng)戶）的所有扶貧事務(wù)，即成為所謂的“包村干部”。由于村干部主要是本村本地人，比較熟悉村莊情況，做起農(nóng)村工作來更加具有針對(duì)性。上級(jí)下派來的干部雖然不熟悉地方情況，但往往具有全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展眼光，從而能為村莊和農(nóng)民發(fā)展提出更好的建議。按照要求，包村干部在2～3 個(gè)月內(nèi)至少要走訪每家農(nóng)戶一次，并要與他們深入談心。為了能發(fā)現(xiàn)更多的困難農(nóng)戶，他們還總結(jié)出了走訪中使用的一些土辦法，所謂“一看糧、二看房、三看有沒有讀書郎”。通過不斷地走訪農(nóng)民，“尖刀班”的成員和村干部全面了解了農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求和致貧原因，從而為下一步國家干預(yù)和資源投放提供了至關(guān)重要的信息。也正是得益于一大批忠于黨和人民的優(yōu)秀干部隊(duì)伍，黨和人民的血肉聯(lián)系在扶貧事業(yè)中得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。

毛澤東同志認(rèn)為：政治路線確定以后，干部就是決定的因素。面對(duì)貧困——這一人類社會(huì)長(zhǎng)期面臨的難題，中國共產(chǎn)黨充分利用自身所擁有的干部?jī)?yōu)勢(shì)，通過對(duì)廣大黨員干部的動(dòng)員形成了治理貧困的強(qiáng)大組織力量。在某種程度上，其與西方官僚制中以專業(yè)分工為核心特征的治理機(jī)制不同，中國各級(jí)黨組織和政府職能部門的干部除了具有自身的專業(yè)分工工作外，還要參與到地方黨委領(lǐng)導(dǎo)的“中心工作”中去。而“中心工作”正是不同時(shí)期國家和上級(jí)黨委政府制定的不同重大戰(zhàn)略。在這種既有分工又有合作的治理機(jī)制下，黨員干部尤其是基層的黨員干部承擔(dān)了艱巨的工作任務(wù)和工作壓力，成為國家重大戰(zhàn)略得以實(shí)施的重要力量保障。

四、治理貧困的社會(huì)基礎(chǔ)：農(nóng)民參與

長(zhǎng)期以來，貧困和反貧困的理論主要來自于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域。由于大量理論主要基于中國以外的其他國家和地區(qū)的貧困經(jīng)驗(yàn)而形成，其對(duì)問題的分析一般建立在國家與社會(huì)二分以及二者相互對(duì)立的分析框架和研究假設(shè)基礎(chǔ)之上。正是根據(jù)相關(guān)假設(shè)，一般認(rèn)為，過多的國家權(quán)力進(jìn)入社會(huì)將可能導(dǎo)致社會(huì)內(nèi)生和自治力量的萎縮，從而不利于社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)秩序的建構(gòu)。然而，在扶貧戰(zhàn)略尤其是精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略實(shí)施中，由于中國共產(chǎn)黨各級(jí)組織堅(jiān)持了群眾路線的工作方式和工作方法，廣大人民群眾建設(shè)家鄉(xiāng)、脫離貧困的主動(dòng)性不僅沒有萎縮，反而不斷被強(qiáng)大的國家權(quán)力所激發(fā)。從實(shí)踐來看，廣大貧困地區(qū)農(nóng)民的廣泛且積極的參與成為扶貧戰(zhàn)略得以成功的重要社會(huì)保障。

事實(shí)上，在扶貧戰(zhàn)略實(shí)施中，作為外來力量的黨員干部雖然具有大量的資源和強(qiáng)大的工作能力，但如果缺少了村莊內(nèi)村民的參與，外來資源的投放和行政力量的干預(yù)有可能出現(xiàn)偏差，甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面的后果。尤其是在以下兩個(gè)領(lǐng)域，村民的參與至關(guān)重要。

第一，貧困戶的識(shí)別工作。反貧困戰(zhàn)略實(shí)施的前提在于要精準(zhǔn)識(shí)別農(nóng)村貧困戶。在理論上識(shí)別農(nóng)村貧困人口并非一個(gè)難題，因?yàn)榭梢砸罁?jù)政府的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和農(nóng)民的收入財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行識(shí)別。但是，由于農(nóng)村社會(huì)存在大量難以量化的財(cái)產(chǎn)收入，且對(duì)農(nóng)民家庭財(cái)產(chǎn)和收入狀況也常常缺乏精準(zhǔn)的衡量指標(biāo)，這就導(dǎo)致理論上的貧困戶與現(xiàn)實(shí)中的貧困戶并不能完全等同。因此，要想實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村貧困戶的精確識(shí)別還必須依靠在一個(gè)知根知底的村莊熟人社會(huì)內(nèi)部其他村民所提供的信息。正是考慮到識(shí)別貧困戶的復(fù)雜性，很多貧困地區(qū)在開展工作時(shí)必須經(jīng)常性地召集其農(nóng)戶展開針對(duì)貧困戶的評(píng)議會(huì)。在會(huì)議上，村民對(duì)可能的貧困戶要進(jìn)行充分評(píng)議，以確定相關(guān)農(nóng)戶是否真正貧困。從實(shí)踐來看，貧困戶的產(chǎn)生往往要經(jīng)過群眾的多次評(píng)議和反復(fù)討論才能最終確定。也正是由于村民的廣泛參與，扶貧工作的公平性和公正性才能得到充分保障。

第二，國家專項(xiàng)資金的投放方向和使用方式。在扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施中，國家投入了大量的資金到貧困地區(qū)，但資金究竟投向扶貧村莊的哪些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的順序如何確定等一系列問題仍然需要村民的廣泛參與并發(fā)表意見。在筆者調(diào)研的湖北省恩施州地區(qū)，為了支持扶貧攻堅(jiān)事業(yè)，當(dāng)?shù)厮块T在2018 年準(zhǔn)備投入一千萬左右的項(xiàng)目資金用于二官寨村以及附近周邊村落河堤的硬化和加固，但是二官寨村民基于長(zhǎng)期在村莊生活的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，如果將河堤徹底硬化，原本魚蝦可以棲息的石頭縫隙、泥穴將會(huì)喪失，河流的自然生態(tài)將被破壞。為此，他們?cè)诖迕翊砗忘h員會(huì)議上多次提出意見，最終使得該專項(xiàng)資金投向了河流橋梁的建設(shè)上。如今，不僅河流的生態(tài)得到保護(hù)，而且村莊內(nèi)小橋流水相映成趣，成為了該村發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的一個(gè)重要景點(diǎn)。顯然，自上而下的資源輸入必須和自下而上的村民參與結(jié)合起來，這是國家資源投放是否產(chǎn)生效率的重要保障機(jī)制。

由此可見，中國共產(chǎn)黨反貧困戰(zhàn)略的實(shí)施并非是遵循“為人民做主”的傳統(tǒng)政治思想，而是充分尊重了人民群眾在自身發(fā)展和村莊可持續(xù)發(fā)展中的主體地位。當(dāng)前我國一些地方大力建設(shè)自治、德治、法治相融合的治理機(jī)制在某種程度上正是要激發(fā)人民群眾參與社會(huì)治理的積極性，確立人民群眾在基層治理中的主體地位。[9]顯然，中國共產(chǎn)黨清晰認(rèn)識(shí)到為人民做主的扶貧方式盡管可能具有一定效果，但這種效果卻是短暫的、形式化的，而不能轉(zhuǎn)化為農(nóng)村社會(huì)自我發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。相反，遵循黨的群眾路線傳統(tǒng)，注重在工作中發(fā)動(dòng)群眾、調(diào)動(dòng)廣大群眾參與扶貧的積極性才是支撐扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略實(shí)施的最持久和最強(qiáng)大的力量。

正因如此，我國很多地區(qū)在推動(dòng)扶貧工作時(shí)最重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是開“群眾會(huì)”。其主要包括村民大會(huì)、村民代表大會(huì)、村民小組會(huì)議、屋場(chǎng)會(huì)等各種形式。從內(nèi)容上看，“群眾會(huì)”一方面要“務(wù)實(shí)”，即基層干部通過會(huì)議將各種國家政策和上級(jí)指令傳達(dá)給村民；另一方面則“務(wù)虛”，即基層干部通過宣講國家和地方發(fā)展的大好形勢(shì)來激發(fā)村民建設(shè)村莊和美化家園的熱情。很多地方干部坦言，他們?cè)诜鲐氈凶钪匾墓ぷ骶褪且ㄟ^各種會(huì)議把農(nóng)民的心頭“講熱”。在他們看來，只有把人民群眾的心頭講熱，只有讓人民群眾真正感受到國家堅(jiān)定不移地改變鄉(xiāng)村落后面貌的誠意，農(nóng)民才會(huì)煥發(fā)出建設(shè)家鄉(xiāng)的積極性。依托這些“群眾會(huì)”的召開，很多地方扶貧干部實(shí)現(xiàn)了對(duì)村民的有效動(dòng)員，扶貧戰(zhàn)略實(shí)施中的很多問題自然也就迎刃而解。

在某種程度上，貧困地區(qū)人民群眾的參與范圍和參與程度與扶貧戰(zhàn)略實(shí)施效率的高低密切相關(guān)。在人民群眾的廣泛參與和積極配合下，黨和國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)扶貧干預(yù)越積極，扶貧戰(zhàn)略就越能取得進(jìn)一步成功。從這一意義上講，圍繞著貧困問題，國家和社會(huì)形成了一股強(qiáng)大的治理合力，從而構(gòu)成了扶貧戰(zhàn)略得以成功的又一重要保障。

五、積極型治理：從扶貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興

由于具備了相應(yīng)的價(jià)值基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，中國共產(chǎn)黨能夠團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)人民群眾取得反貧困戰(zhàn)略的成功。隨著精準(zhǔn)扶貧任務(wù)的完成，中國共產(chǎn)黨和中國政府正在積極推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)貧困治理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和理論提煉對(duì)下一步鄉(xiāng)村振興工作的開展仍具有重要的啟示意義。充分利用精準(zhǔn)扶貧的這一“成果”，將積極型治理的理念和方式貫徹到鄉(xiāng)村振興的國家戰(zhàn)略實(shí)施中仍將是農(nóng)村社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義。

第一，鄉(xiāng)村振興需要更加積極的人權(quán)觀作為價(jià)值基礎(chǔ)。從扶貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的邏輯必然，也是中國共產(chǎn)黨“三農(nóng)”工作和社會(huì)建設(shè)的一個(gè)完整戰(zhàn)略路線。與扶貧戰(zhàn)略主要關(guān)注貧困地區(qū)和貧困人口不同，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則是一個(gè)更加復(fù)雜、多元和全面的系統(tǒng)性工程，是要促進(jìn)農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)的全面發(fā)展。顯然，國家權(quán)力需要進(jìn)入的社會(huì)領(lǐng)域更多、干預(yù)程度更深。為此，只有以更加積極的人權(quán)觀為基礎(chǔ)，黨和國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的積極改造才具有充足的合法性基礎(chǔ)。因此，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施相伴隨，中國共產(chǎn)黨在基層社會(huì)要進(jìn)一步加大社會(huì)主義思想宣傳教育工作，不斷地強(qiáng)化農(nóng)民的國家觀念，建構(gòu)出一套符合中國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)需要的治理理論和人權(quán)學(xué)說，從而為鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)提供思想基礎(chǔ)和理論保障。

第二，鄉(xiāng)村振興需要進(jìn)一步完善以“干部下鄉(xiāng)”和“中心工作”引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的社會(huì)治理體系。在反貧困戰(zhàn)略的實(shí)施中，在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地方黨委通過“干部下鄉(xiāng)”和“中心工作”的機(jī)制將原本具有各自職能分工的政府部門和黨群組織重新進(jìn)行整合，使其在不放棄原有工作的同時(shí)積極投身到反貧困戰(zhàn)略中來，從而形成治理貧困的組織合力。在鄉(xiāng)村振興中，要想實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)面貌的大改變?nèi)匀灰揽繃伊α康母深A(yù)和改造，仍然要依靠各級(jí)黨組織和廣大黨員干部的有效動(dòng)員。為此，反貧困戰(zhàn)略中的“干部下鄉(xiāng)”和“中心工作”等治理經(jīng)驗(yàn)不僅將繼續(xù)得以適用，還要不斷進(jìn)行調(diào)整以更加適應(yīng)鄉(xiāng)村振興工作的需要。鄉(xiāng)村振興作為一項(xiàng)國家戰(zhàn)略必須成為基層治理中心工作，但作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的國家戰(zhàn)略，由于其不可能在短期內(nèi)完成，基層治理中還必須兼顧中心工作和常規(guī)工作的平衡，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的同時(shí)也不影響下鄉(xiāng)干部所在部門原有的常規(guī)治理活動(dòng)。[10]為此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的工作協(xié)調(diào)模式還需要不斷探索、不斷調(diào)整，最終形成一個(gè)更加穩(wěn)定且可持續(xù)的治理體系和治理模式。

第三，鄉(xiāng)村振興需要繼續(xù)以行政力量激活村民自治?；诜鲐殤?zhàn)略成功的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為自上而下的權(quán)力進(jìn)入和資源輸入必須和村莊內(nèi)部自下而上的政治參與結(jié)合起來。相較于扶貧戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興所涉及到的資源和資金項(xiàng)目將更加豐富和龐大。在各種資源和資金投入到鄉(xiāng)村社會(huì)的背景下，農(nóng)民必須就資金使用、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事項(xiàng)養(yǎng)成自治與合作的習(xí)慣。否則，一方面是持續(xù)不斷的資金輸入，另一方面則是掌握資源的上級(jí)政府并不了解農(nóng)民的真正需求，資源大規(guī)模的持續(xù)下鄉(xiāng)反而可能引發(fā)農(nóng)民不滿，加劇農(nóng)村社會(huì)矛盾。因此，在鄉(xiāng)村振興中必須大力推動(dòng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的步伐，擴(kuò)大農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)的范圍，提升農(nóng)民參與治理的能力，從而為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中積極型治理模式的再次運(yùn)用創(chuàng)造條件。

總之，從精準(zhǔn)扶貧到鄉(xiāng)村振興改變的是國家戰(zhàn)略的內(nèi)容，不變的卻是積極型的社會(huì)治理模式。在此意義上，積極型治理既是對(duì)中國共產(chǎn)黨治理貧困的經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)，也是對(duì)中國共產(chǎn)黨社會(huì)治理理念和基本方式的系統(tǒng)總結(jié)。作為一個(gè)百年大黨，中國共產(chǎn)黨將持續(xù)帶領(lǐng)中國人民在民族復(fù)興的道路上砥礪前行，積極型的社會(huì)治理方式在未來仍將成為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要保障。