周曉明

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510320)

一、公共危機(jī)信息披露的理論基礎(chǔ)

公共危機(jī)的處理非常依賴于公共安全相關(guān)信息的披露，這種信息的披露來源于兩個(gè)方面：一是來源于政府部門，政府是最為重要的信息披露主體，政府的信息披露在公共危機(jī)處理中可以使民眾得到良好的指引，不至于引起恐慌,也有利于危機(jī)的消解。二是來源于公民個(gè)人，這種信息披露可以有效預(yù)防政府失靈的情形出現(xiàn)。來自政府和公民個(gè)人的信息披露存在一個(gè)互補(bǔ)的關(guān)系，在好的制度設(shè)計(jì)下，還能形成良性的競爭關(guān)系，一同為處于公共危機(jī)下的社會(huì)提供充分的信息。只要公民能夠獲取足夠充分的信息，他們就能夠作出最優(yōu)的防范策略，這樣一定最有利于公共危機(jī)的消除。

(一)政府層面的信息披露理論

首先，政府披露信息是公民安全保障權(quán)和知情權(quán)的必然要求。在發(fā)生公共危機(jī)的時(shí)候，公民有關(guān)保障其生命安全的訴求是非常強(qiáng)烈的。來自政府的信息披露，以疫情為例，疫情發(fā)展的狀況、易感人群、防范措施、致死率，對于保障公民人身安全來說都至關(guān)重要。政府的防疫措施、隔離政策、發(fā)熱醫(yī)院名錄、防疫辦公室的地點(diǎn)和聯(lián)系方式，對于公民的安全保障來說，都是十分重要的信息。從這個(gè)角度來說，政府層面的信息披露是為了滿足公民這一需求的。公民對政府處理公共危機(jī)的相關(guān)信息也享有知情權(quán)，政府有義務(wù)向公民發(fā)布其所擁有的相關(guān)信息。知情權(quán)是一項(xiàng)非常重要的公民權(quán)利，它甚至是公民實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利的基礎(chǔ)條件，公民藉行使知情權(quán)來保障和維護(hù)其他種類的公民權(quán)利，它同時(shí)對政府的信息披露提出了要求。早在1946年，美國便在《行政程序法》中規(guī)定每個(gè)公民享有獲知政務(wù)信息的權(quán)利，德國、法國、芬蘭、丹麥和澳大利亞等國均在法律中有幾乎相同的規(guī)定，保障公民對政務(wù)信息的知情權(quán)已經(jīng)是各國立法的共識。就連聯(lián)合國制定的《世界人權(quán)宣言》中也規(guī)定：每個(gè)人都有獲取和傳遞信息的自由。在公共危機(jī)當(dāng)中，公民容易處于恐慌的心理狀態(tài)之下，公民對于知情權(quán)的需求比平時(shí)更為強(qiáng)烈，他們需要政府披露的信息來尋求慰藉和指引。因此，政府必須通過披露與公共安全相關(guān)的信息來保障公民的知情權(quán)。

其次，政府披露信息也是危機(jī)溝通的需要。當(dāng)一個(gè)公共危機(jī)發(fā)生之時(shí)，作為社會(huì)管理者的政府與公眾之間的溝通就顯得特別重要。“如果它不能與人們進(jìn)行合適且有效的溝通，那么這個(gè)組織也就找不出應(yīng)對危機(jī)局面的辦法，人們看不到這個(gè)組織在危機(jī)發(fā)生時(shí)的積極態(tài)度及表現(xiàn)，從而導(dǎo)致組織失去了民眾的信任，甚至有可能會(huì)導(dǎo)致組織的消亡?！盵1]因此，政府應(yīng)將其獲取的信息公之于眾，將其面對危機(jī)局面所采取的措施披露于社會(huì)，積極從公眾中獲取相關(guān)信息，與公眾進(jìn)行有效的溝通。這種建立在信息披露上的危機(jī)溝通對于公眾來說極為重要。除此之外，政府內(nèi)部各部門之間的信息溝通也頗為關(guān)鍵，這種溝通可以更好地協(xié)調(diào)各個(gè)部門，共同應(yīng)對公共危機(jī)。

最后，政府信息披露可以解決其與公眾之間的信息不對稱問題。因?yàn)樵讷@取信息能力上的差別，政府與公眾之間存在嚴(yán)重的信息不對稱問題。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)上信息不對稱原理，在這種不完全的信息市場上，信息分布的不對稱狀態(tài)會(huì)嚴(yán)重影響市場運(yùn)行的效率[2]。在法律和社會(huì)政治領(lǐng)域，這種信息不對稱狀態(tài)也會(huì)帶來許多問題，比如政府效率低下和腐敗的問題，在公共危機(jī)發(fā)生的時(shí)候，也會(huì)嚴(yán)重影響公眾應(yīng)對危機(jī)的能力。解決這種信息不對稱局面的唯一辦法便是政府積極主動(dòng)地向公眾披露有關(guān)公共安全的信息。

(二)公民個(gè)人層面的信息披露理論

首先，公民披露信息是公民權(quán)利之一。我國《憲法》第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！边@是我國公民進(jìn)行信息披露(舉報(bào))的憲法淵源。這是一項(xiàng)非常重要的公民權(quán)利，屬于言論自由的范疇，被稱之為“無畏的言論”[3]。公民行使信息披露的權(quán)利，可以很好地監(jiān)管政府和其他組織的行為，保證政府部門的公正廉潔和其他組織的守法經(jīng)營。

其次，公民披露信息可以對政府披露構(gòu)成補(bǔ)充，補(bǔ)強(qiáng)政府的能力。政府收集信息的能力畢竟是有限的，而且政府也存在失靈的風(fēng)險(xiǎn)，公民個(gè)人的信息披露可以有效彌補(bǔ)政府信息收集能力的不足，增強(qiáng)政府信息披露的能力。公民的數(shù)量非常龐大，而且處于社會(huì)的各個(gè)不同位置，在政府部門和其他組織的內(nèi)部，也會(huì)有公民作為公共利益的代表存在于機(jī)構(gòu)內(nèi)部[4]，這些具有獲取信息優(yōu)勢地位的公民，如果將有關(guān)公益損害的違法信息向政府部門或者公共媒體披露，將能極大地?cái)U(kuò)大社會(huì)上有關(guān)信息的供應(yīng)。在公共危機(jī)發(fā)生之時(shí)，這種信息補(bǔ)充的力量顯得尤為重要。

最后，公民披露信息有利于促進(jìn)相關(guān)法律的執(zhí)行。在公共危機(jī)發(fā)生的時(shí)候，法律的執(zhí)行比平時(shí)更有緊迫性。比如在疫情發(fā)生之后，政府往往會(huì)加大對相關(guān)刑事犯罪和行政違法的打擊力度，對于不遵守疫情防控的公民個(gè)人，危及公共安全的，快速審判一批案件，就說明了非常時(shí)期法律執(zhí)行的特別之處。在這種情形下，公民對違法行為的披露具有比平時(shí)更為重要的作用。公民的披露行為會(huì)增加違法犯罪的成本，增加執(zhí)法機(jī)關(guān)的力量，對違法行為人造成更大的威懾，這對于公共秩序的維護(hù)有很大的幫助。

二、域外公共危機(jī)信息披露的啟示

(一)政府信息披露的域外經(jīng)驗(yàn)

對于政府信息披露的立法已經(jīng)有數(shù)百年的歷史。早在1789年，美國國會(huì)制定并頒布了《管家法》，該法規(guī)定行政機(jī)關(guān)必須在統(tǒng)一出版物上公布政務(wù)信息，對于公布的內(nèi)容，行政長官有自由裁量權(quán)。1966年，美國《信息自由法》頒布，該法的立法理念即來源于《管家法》?！缎畔⒆杂煞ā反_立了美國的政府信息披露制度，規(guī)定政府機(jī)關(guān)必須披露政務(wù)信息。該法在世界上具有廣泛的影響，事實(shí)上已經(jīng)成為各國政府信息披露制度紛紛借鑒的對象。此后不久，美國又制定《陽光下的政府法》，該法規(guī)定政府會(huì)議必須向公眾公開，公眾不但可以觀察會(huì)議進(jìn)程，也有權(quán)獲得會(huì)議的相關(guān)信息和文件，了解會(huì)議決策的程序。1993年修訂后的《陽光下的政府法》還要求聯(lián)邦政府披露離職官員在職期間所作工作匯報(bào)的內(nèi)容[5]。從立法來看，美國在很早就形成了政府信息披露的觀念，對于政府披露信息的要求特別高，政務(wù)運(yùn)作的透明度也非常高。

英國在2000年制定《信息自由法》，該法于2005年開始實(shí)施，為英國政府信息披露的核心法律。該法賦予公民了解政府信息的權(quán)利，也要求政府機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)披露政務(wù)信息并及時(shí)處理公民信息披露請求。該法不但規(guī)定了政府信息披露的責(zé)任人，而且同時(shí)建立了對政府信息披露的訴訟制度，如果政府機(jī)構(gòu)拒絕披露信息，申請信息披露的個(gè)人可以提起訴訟。除此之外，英國還頒布了《信息公開法》，該法創(chuàng)立了“通關(guān)檢驗(yàn)”的法律制度，運(yùn)用若干標(biāo)準(zhǔn)對信息披露的公益性和政府信息保密的必要性進(jìn)行比較測算，從而在政府信息的保密與公開之間建立適當(dāng)?shù)钠胶鈁6]。除美英兩國以外，其他國家對于政府信息披露的立法也頗為可觀，比如日本的《信息公開條例》和韓國的《公共機(jī)關(guān)信息公開法》都非常成功。

從立法和實(shí)踐的角度來看，國外對于政府信息披露的做法有不少地方值得我們借鑒。第一，應(yīng)建立完善的信息披露的法律體系，并注意法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性。比如英國的政府信息披露制度以《信息自由法》和《信息公開法》為核心，在《信息公開法》頒布之后，為了與該法協(xié)調(diào)，英國修訂了《公共信息法》；為了使《信息公開法》與《官方保密法》相互協(xié)調(diào)，英國在《信息公開法》中創(chuàng)設(shè)了“通關(guān)檢驗(yàn)”制度。截至2011年，英國修訂或廢止了300項(xiàng)左右的法律法規(guī)，就是為了使這些法律與《信息公開法》相協(xié)調(diào)[7]。第二，政府應(yīng)及時(shí)主動(dòng)公開危機(jī)信息，并注重危機(jī)信息的跟蹤反饋。2001年9月11日，美國“9·11”恐怖襲擊發(fā)生后45分鐘，布什總統(tǒng)就面向全國作了第一次電視講話，將此次襲擊定義為恐怖襲擊。他在事故發(fā)生后3個(gè)小時(shí)，以及在晚上回到白宮時(shí)，又分別作了兩次全國電視講話。在公共危機(jī)發(fā)生后，及時(shí)高效地向全國人民披露危機(jī)信息，能夠及時(shí)緩解民眾恐慌。第三，應(yīng)設(shè)立專門的信息發(fā)布機(jī)構(gòu)。比如，美國白宮設(shè)立了新聞辦公室負(fù)責(zé)新聞發(fā)布事務(wù)，聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局(FEMA)則設(shè)有“應(yīng)急信息與公共事務(wù)辦公室”，負(fù)責(zé)匯總和發(fā)布該局制定的危機(jī)管理計(jì)劃和行動(dòng)信息。除設(shè)立信息披露的辦公室以外，美國還專門設(shè)立了911呼叫系統(tǒng)，用于收集危機(jī)信息，傳遞危機(jī)信息，實(shí)施危機(jī)管理調(diào)度[8]。

(二)公民信息披露的域外經(jīng)驗(yàn)

鼓勵(lì)公民向政府機(jī)構(gòu)或公眾披露違法信息的立法很多，每個(gè)立法的側(cè)重點(diǎn)都有所不同，但立法的宗旨都相差無幾。前已述及，域外一般將這種法律制度稱之為公益披露制度。如果從美國的告發(fā)人訴訟制度的誕生時(shí)起算(1)即于1863年頒布的《虛假請求法》中確立的Qui Tam Action，也被稱之為告發(fā)人訴訟(Whistle-blowing litigation)。，公益披露制度已經(jīng)擁有150年的歷史，但真正意義上的公益披露制度出現(xiàn)的時(shí)間卻只有幾十年。近四十年來，世界各國對公益披露的立法可以分為三個(gè)階段[9]。第一個(gè)階段為20世紀(jì)七八十年代，美國《文官改革法案》及各州的公益披露立法紛紛頒布。第二個(gè)階段為1993年至1995年間，這一階段的主角是澳大利亞。在這兩年間，澳大利亞四個(gè)州(或領(lǐng)地)的公益披露立法相繼生效，它們是南澳大利亞州、首都領(lǐng)地(ACT)、昆士蘭州及新南威爾士州。新西蘭、澳大利亞聯(lián)邦層面、英國和南非也開始討論公益披露立法問題。第三個(gè)階段始于1999年，在這一年，英國的《公益披露法》、南非和新西蘭的《披露保護(hù)法》均開始生效，澳大利亞的其他幾個(gè)州也頒布了公益披露法律(2)頒布的時(shí)間分別是：維多利亞州2001年，塔斯曼尼亞州2002年，西澳大利亞州2003年。。此外，荷蘭首都阿姆斯特丹于2001年制定披露制度，荷蘭(國家層面)、比利時(shí)、德國、瑞士、日本、印度以及經(jīng)合組織(OECD)層面的披露制度都有了新的發(fā)展。在這三次浪潮之后，韓國于2011年3月也頒布了《公益披露者保護(hù)法》，成為亞洲地區(qū)擁有公益披露專門立法的少數(shù)幾個(gè)國家之一。

上面提到的這些著名的公益披露立法幾乎都鼓勵(lì)公民對有關(guān)公共安全違法信息進(jìn)行披露，但可供披露的主題各不相同，可供披露的違法行為的嚴(yán)重程度也不一樣。總體而言，各國公益披露立法中可供披露的主題一般包括：犯罪行為、危及公共安全的行為、損害生態(tài)環(huán)境的行為、損害消費(fèi)者利益的行為、損害公平競爭的行為、危及公共健康的行為、貪污腐敗行為、損害國家利益的行為等。

在出現(xiàn)公共危機(jī)時(shí)，對于危及公共安全的違法行為的披露，一般都被視為一個(gè)合格的披露行為，披露人也因此可以獲得法律的保護(hù)。比如，澳大利亞特別注重對公共部門中的公益披露人的保護(hù)，特別是當(dāng)披露的內(nèi)容涉及公眾健康、公共安全和環(huán)境問題時(shí)。在昆士蘭，任何人(包括私營部門的員工)都可以對危及環(huán)境、公眾健康、人身安全或者殘疾人安全的行為進(jìn)行披露，這些披露行為將受到法律的平等保護(hù)[10]。維多利亞州《披露者保護(hù)法》規(guī)定可供披露的主題即包括“對公共健康或安全產(chǎn)生重大風(fēng)險(xiǎn)的行為”(3)Whistleblowers Protection Act 2001(Vic),S.3(1).。在英國著名的《公益披露法》中，對“危及公共健康或安全”行為的披露被規(guī)定為一個(gè)受法律保護(hù)的披露。新西蘭《披露保護(hù)法》也規(guī)定可供公民披露的主題包括“對公共健康、安全或環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)的作為、不作為(Course Of Conduct)”(4)Protected Disclosures Act 2000, S.3.?？梢?，這些國家都意識到公民信息披露對于防范公共安全事件發(fā)生的重要性，都積極立法鼓勵(lì)公民對此類違法行為進(jìn)行披露。

三、政府信息披露的改進(jìn)建議

在公共危機(jī)中，政府信息披露的核心原則是“說真話，立刻說”。面對公共危機(jī)，政府進(jìn)行信息披露有一個(gè)流傳甚廣的“3T原則”： “Tell your own tale”(披露政府的信息)；“Tell it fast”(盡快披露信息) ；“Tell all” (披露全部信息)(5)英國危機(jī)公關(guān)專家邁克爾·里杰斯的觀點(diǎn)，見袁偉著《我國公共危機(jī)中媒體管理研究》，華東政法大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文，第65頁。。當(dāng)然，除了堅(jiān)持政府信息披露的核心原則以外，還應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)制度和機(jī)制的建設(shè)，從根本上解決問題，防止這種事件再次發(fā)生。

(一)完善政府信息披露立法，以應(yīng)對公共危機(jī)

我國政府信息披露的依據(jù)主要是《政府信息公開條例》，該法在推動(dòng)政府信息披露法制化的過程中起到了重要作用，但是對于公共危機(jī)時(shí)期的信息披露的規(guī)定只有一條。該條例第二十條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本條例第十九條的規(guī)定，主動(dòng)公開本行政機(jī)關(guān)的下列政府信息：……(十二)突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對情況……”，該條款只是原則性的規(guī)定，沒有更細(xì)的操作細(xì)則。該法的制定主體為國務(wù)院，其約束力不像法律那么強(qiáng)，因此，應(yīng)該適時(shí)制定我國的《政府信息公開法》，提高約束政府信息披露的法律層級。在《政府信息公開法》中，我們應(yīng)辟專章規(guī)定公共危機(jī)時(shí)期政府應(yīng)如何披露信息，要明確公共危機(jī)時(shí)期，政府信息披露的主動(dòng)披露、盡快披露、全面披露和真實(shí)披露原則；也要明確政府在信息披露上的責(zé)任，比如，如果不及時(shí)和全面披露信息應(yīng)該如何追責(zé)。我國現(xiàn)行《政府信息公開條例》第五條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外，遵循公正、公平、合法、便民的原則?！痹诠参C(jī)發(fā)生之時(shí)，在處理公民知情權(quán)與政府保密義務(wù)的關(guān)系時(shí)，應(yīng)確定公民知情權(quán)優(yōu)先的原則，因?yàn)橹挥星袑?shí)保障公民知情權(quán)，才能在特殊時(shí)刻維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。從這個(gè)角度來看，我們還應(yīng)該修訂《保密法》的相關(guān)規(guī)定，以便使其可以與公共危機(jī)時(shí)期政府信息披露制度相適應(yīng)。

(二)應(yīng)加強(qiáng)法律法規(guī)之間以及政府部門之間的協(xié)調(diào)

以疫情為例，我國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十條規(guī)定了我國突發(fā)事件的信息發(fā)布制度，該條稱“國家建立突發(fā)事件的信息發(fā)布制度。國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)向社會(huì)發(fā)布突發(fā)事件的信息。必要時(shí)，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門向社會(huì)發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的信息。信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面”。這一條提到了“及時(shí)”“準(zhǔn)確”和“全面”這三個(gè)信息披露的重要原則，但僅堅(jiān)持這三個(gè)原則是不夠的，政府各部門、部門上下級之間以及法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)也應(yīng)該被重視。如果缺乏協(xié)商機(jī)制，一個(gè)環(huán)節(jié)出問題，整套信息披露系統(tǒng)就不能正常運(yùn)作?？梢姡覀儾坏珣?yīng)加強(qiáng)政府上下級之間、政府各部門之間和政府各部門上下級之間的協(xié)調(diào)，還應(yīng)加強(qiáng)法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，以確保政府能夠及時(shí)準(zhǔn)確和全面地披露信息。

(三)應(yīng)確立公共危機(jī)時(shí)期政府信息披露的責(zé)任追究制度

《政府信息公開條例》有兩個(gè)條款規(guī)定了政府信息披露的責(zé)任追究，其中第四十七條規(guī)定：“政府信息公開工作主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府信息公開工作的日常指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，對行政機(jī)關(guān)未按照要求開展政府信息公開工作的，予以督促整改或者通報(bào)批評；需要對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員追究責(zé)任的，依法向有權(quán)機(jī)關(guān)提出處理建議。公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未按照要求主動(dòng)公開政府信息或者對政府信息公開申請不依法答復(fù)處理的，可以向政府信息公開工作主管部門提出。政府信息公開工作主管部門查證屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)予以督促整改或者通報(bào)批評?！鼻鞍氩糠忠?guī)定的是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部追責(zé)問題，關(guān)于責(zé)任的規(guī)定只是“予以督促整改或者通報(bào)檢查”或“依法向有權(quán)機(jī)關(guān)提出處理建議”，并不能適應(yīng)應(yīng)付公共危機(jī)時(shí)的責(zé)任追究需求。后半部分規(guī)定的是公民申請信息公開的問題，不適用于公共危機(jī)時(shí)對政府主動(dòng)披露信息責(zé)任的追究。該條例第五十三條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)違反本條例的規(guī)定，有下列情形之一的，由上一級行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：(一)不依法履行政府信息公開職能；……”這也只是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部追責(zé)，警示作用極為有限。因此，我們一定要完善對公共危機(jī)時(shí)期政府信息披露的責(zé)任追究制度，只有建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，政府部門才會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律的規(guī)定，主動(dòng)及時(shí)且全面真實(shí)地披露相關(guān)信息。

(四)增加政府信息披露的方式

在公共危機(jī)發(fā)生的時(shí)候，擴(kuò)寬政府信息披露的渠道，能夠使公眾獲取信息更為便捷，也能增加社會(huì)上信息的供給，不但能夠有效解決政府與社會(huì)之間信息不對稱的問題，也可以有效緩解公眾的恐慌心理，樹立負(fù)責(zé)任的政府形象。第一，我們可以借鑒國外的做法，通過國家領(lǐng)導(dǎo)人或政府部門負(fù)責(zé)人發(fā)表電視講話的形式，及時(shí)披露政府應(yīng)對公共危機(jī)的相關(guān)信息。第二，我們要重視政府網(wǎng)站的建設(shè)，對于公眾迫切希望了解的信息要及時(shí)更新。網(wǎng)絡(luò)在特殊時(shí)期的社區(qū)治理中發(fā)揮著極其重要的作用，在社區(qū)治理主體的行為建構(gòu)時(shí)政府應(yīng)該充分利用網(wǎng)絡(luò)的新型優(yōu)勢，一方面及時(shí)傳播準(zhǔn)確的信息，另一方面保持信息的公開透明[11]。此外，對政府各部門之間的信息整合問題要特別重視，要將與公共危機(jī)相關(guān)的各部門掌握的信息進(jìn)行有效整合，為公眾提供高質(zhì)量的信息資源。第三，應(yīng)完善新聞發(fā)言人制度。在公共危機(jī)發(fā)生的時(shí)期，要充分發(fā)揮政府新聞發(fā)言人在信息披露中的重要作用，及時(shí)、連續(xù)且真實(shí)地向公眾提供信息。要聘請與公共危機(jī)相關(guān)的專業(yè)人士充當(dāng)新聞發(fā)言人，這樣能夠保證信息披露的權(quán)威性和可信度。第四，要加強(qiáng)與大眾傳媒的合作。如果公眾不能從政府部門獲得充分的信息，他們便只有求助于其他傳媒，比如網(wǎng)站或自媒體等傳播渠道，而這些渠道傳播的信息不一定真實(shí)可靠，但這類媒體的傳播能力很強(qiáng)，傳播速度很快。因此，對于大眾傳媒應(yīng)揚(yáng)長避短，應(yīng)加強(qiáng)公共危機(jī)時(shí)期的大眾傳媒的管理工作，這在別的國家已經(jīng)有先例(6)比如澳大利亞法律規(guī)定，在突發(fā)事件中，政府享有控制新聞媒體的權(quán)利。，同時(shí)也應(yīng)該加強(qiáng)與大眾傳媒的合作。

四、公民信息披露的改進(jìn)建議

現(xiàn)代公共危機(jī)管理的發(fā)展趨勢是逐漸走向多元主體參與的協(xié)同治理[12]，因此，除了政府層面的信息披露外，公民信息披露也應(yīng)引起足夠的重視。公益披露制度的核心是信息披露，擁有獲取信息優(yōu)勢地位的披露人將其獲取的違法信息向政府部門或者公眾披露，以引起公眾的注意。我國并無公益披露制度，但有與其類似的舉報(bào)制度，因?yàn)閷εe報(bào)人提供的信息的倚重，我國有關(guān)舉報(bào)的立法文件特別多(7)立法文件超2000個(gè)，相關(guān)法條達(dá)10萬條以上，法律檢索網(wǎng)站為北大法意網(wǎng)(網(wǎng)址：http://www.lawyee.net),檢索時(shí)間為2021年3月25日。。在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)期，對法律執(zhí)行的時(shí)效要求特別高，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對于違法信息獲取的需求也特別大，因此，公民個(gè)人的信息披露就顯得十分重要。我國對于信息舉報(bào)的立法陷入“立法工具論”的誤區(qū)，其目的在于獲取違法信息，但對于披露者的激勵(lì)和保護(hù)不夠重視，其實(shí)效也就受到影響，在公共危機(jī)時(shí)期，獲取違法信息的公民個(gè)人，在缺乏有效激勵(lì)和保護(hù)的情形下，一般不會(huì)主動(dòng)披露違法信息。

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十四條規(guī)定，國家建立突發(fā)事件舉報(bào)制度，公布統(tǒng)一的突發(fā)事件報(bào)告、舉報(bào)電話。這說明我國已經(jīng)意識到公共危機(jī)發(fā)生時(shí)公民個(gè)人信息披露的重要性。該條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人有權(quán)向人民政府及其有關(guān)部門報(bào)告突發(fā)事件隱患，有權(quán)向上級人民政府及其有關(guān)部門舉報(bào)地方人民政府及其有關(guān)部門不履行突發(fā)事件應(yīng)急處理職責(zé)，或者不按照規(guī)定履行職責(zé)的情況。接到報(bào)告、舉報(bào)的有關(guān)人民政府及其有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)立即組織對突發(fā)事件隱患、不履行或者不按照規(guī)定履行突發(fā)事件應(yīng)急處理職責(zé)的情況進(jìn)行調(diào)查處理。對舉報(bào)突發(fā)事件有功的單位和個(gè)人，縣級以上各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)?！痹摋l款鼓勵(lì)公民個(gè)人向政府及有關(guān)部門披露信息，也規(guī)定了信息接收部門及時(shí)處理的責(zé)任，甚至也考慮到對信息披露人的獎(jiǎng)勵(lì)問題，但是究竟應(yīng)該如何獎(jiǎng)勵(lì)卻沒有規(guī)定，保護(hù)信息披露人的規(guī)定也付諸闕如。我們應(yīng)該借鑒國外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，對我國的公益披露制度進(jìn)行改造。

(一)對立法的建議

前已述及，我國擁有數(shù)量龐大的類似于公益披露制度的立法文件，但除《憲法》第四十一條關(guān)于公民舉報(bào)權(quán)的原則性規(guī)定之外，我國并沒有關(guān)于公益披露的法律和行政法規(guī)，司法解釋這個(gè)層級的只有13個(gè)(其中標(biāo)題包含“檢舉”的2個(gè)，包含“舉報(bào)”的11個(gè))，部委規(guī)章這個(gè)層級的110個(gè)，其余1000余個(gè)都是地方法規(guī)或規(guī)范性文件。當(dāng)然，就法律這個(gè)層級來看，雖然沒有專門立法，但包含公益披露制度的法律仍有幾個(gè)，如《刑法》第七十八條第二款、《刑事訴訟法》第八十四條至八十六條、《海關(guān)法》第八十條、《環(huán)境保護(hù)法》第六條等?？傮w來看，我國公益披露制度立法的層級太低。我國應(yīng)該提高公益披露立法的層級，制定我國的《公益披露法》或者《公益披露人保護(hù)法》。因?yàn)楣参C(jī)情形下公民披露信息的重要性，我們有必要在公益披露法律中專門規(guī)定公共危機(jī)情形下的公民信息披露問題，要注意此種情形下信息披露的時(shí)限，加大對披露人的激勵(lì)，注重對披露人的保護(hù)。

(二)對信息披露者的激勵(lì)

對信息披露人的激勵(lì)是公益披露制度的核心內(nèi)容，唯有對披露人予以獎(jiǎng)賞，才能夠促使公民個(gè)人進(jìn)行這種信息的“生產(chǎn)”。國外通常的做法是給予金錢獎(jiǎng)勵(lì)，根據(jù)披露人貢獻(xiàn)的大小，給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。以對公益披露人獎(jiǎng)勵(lì)最多的《多德弗蘭克法案》為例，公民向SEC(美國證交會(huì))披露信息，只要能使SEC對違法人處罰成功，如果“命令支付”(ordered to be paid)(包括罰金、追繳的非法所得及利息)高于100萬美元，信息披露可以獲得不少于10%、不多于30%的獎(jiǎng)勵(lì)(8)See SEC Rule 21 F4(e).。在我國公共危機(jī)信息披露制度中，一定要提高對披露信息公民的獎(jiǎng)勵(lì)，還要解決獎(jiǎng)金來源的問題，要確保獎(jiǎng)勵(lì)能夠兌現(xiàn)。

(三)對信息披露者的保護(hù)

對于違法信息披露者的保護(hù)問題，是老生常談的問題，我國的法律中也有不少的規(guī)定。不過，我國的法律遺漏了一類最為重要的對信息披露人的保護(hù)問題：對于披露自己供職單位的公民的保護(hù)。公民的信息披露很有可能是對其所供職的單位的違法行為的披露，他所受到的打壓來自他的工作單位，他有可能會(huì)因此失去工作，并且有可能在整個(gè)行業(yè)內(nèi)再也難以找到工作。我國的立法要特別注重對這類披露人的保護(hù)，要使他們免于受到工作單位的打擊報(bào)復(fù)，也要保護(hù)他們及家人的人身安全。當(dāng)然，我們更要?jiǎng)?chuàng)造好的環(huán)境，使公民能夠自由地披露有關(guān)公共安全的違法信息。

(四)緊急情形下的信息披露

為了平衡違法行為人的利益，對于位于“組織”內(nèi)部的潛在披露人，英國的《公益披露法》和日本《公益披露者保護(hù)法》均設(shè)置了一個(gè)結(jié)構(gòu)化的披露渠道。這三層結(jié)構(gòu)大致分為組織內(nèi)部層、政府職能部門層和社會(huì)層面，公民須循由內(nèi)到外的路徑進(jìn)行信息披露方可得到法律的保護(hù)，即應(yīng)優(yōu)先考慮在工作單位內(nèi)部向可以糾正違法行為的人員進(jìn)行信息披露，以便阻止或者防止違法行為的發(fā)生。只有內(nèi)部渠道不能解決問題時(shí)，方可進(jìn)行第二層的信息披露，以此類推[13]。我國的舉報(bào)立法并無“組織內(nèi)部人”信息披露的概念，當(dāng)然也不會(huì)有如此精妙的制度設(shè)計(jì)。如果將來建立這樣的披露結(jié)構(gòu)，應(yīng)考慮公共危機(jī)時(shí)期信息披露的特殊性，為這種結(jié)構(gòu)設(shè)置一個(gè)例外規(guī)定，對于關(guān)系到公共安全，事屬緊急、危險(xiǎn)和重大的違法信息，應(yīng)該允許公民直接向政府部門和社會(huì)進(jìn)行披露。德國《公益披露者法案》規(guī)定，違法行為“對社會(huì)以及人們的生命和健康有著緊急的危險(xiǎn)”時(shí)，公民可以直接向用人單位的外部進(jìn)行信息披露，不受“內(nèi)部優(yōu)先”的限制，這其實(shí)也是該法為預(yù)防公共危機(jī)而對公民信息披露作的特殊規(guī)定，值得我國借鑒。

結(jié)論

一般認(rèn)為，信息充足的市場會(huì)運(yùn)行更佳，因?yàn)樗梢愿鼮橛行У匕奄Y源分配到最有活力的經(jīng)濟(jì)行為中去，任何可以為市場帶來更多信息的制度都值得被嘗試[14]。在公共危機(jī)發(fā)生的時(shí)刻，社會(huì)上的信息越充分，就越有利于政府和公眾進(jìn)行決策，也更有利于盡快消除危機(jī)。在有些情形下，我們甚至可以說，正是因?yàn)樾畔⒌牟怀浞?、不對稱和不完備，才導(dǎo)致了公共危機(jī)的發(fā)生。因此，法律制度的設(shè)計(jì)，應(yīng)激勵(lì)政府和公眾盡可能多地向市場提供信息，而且要盡快提供真實(shí)且全面的信息。此外，政府和公眾披露的信息存在相互補(bǔ)充、依存和競爭的關(guān)系，對這兩個(gè)方面的激勵(lì)都不可偏廢。